לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

עבירות בנייה של רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים // 75

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
עבירות בנייה; בנייה ציבורית; מבנים יבילים; חופי רחצה; בטיחות

תקציר

רקע כללי

עבירות על חוק התכנון והבנייה הן בין העבירות הנפוצות ביותר במדינה, וממדיהן הולכים ומתרחבים . זה שנים רבות בתי המשפט שבים וקובעים כי מדובר ב"מכת מדינה" שיש להילחם בה ולמגרה. לבנייה הבלתי חוקית השפעות שליליות בכמה היבטים: שימוש שלא כדין במקרקעין, קביעת עובדות בשטח ופגיעה באיכות החיים והסביבה. נוסף על כך לבנייה הבלתי חוקית יש היבטים הקשורים לבטיחות המבנים, ומאחר שהיא נעשית ללא היתרים ובלי אישורם של גורמי הבקרה כקבוע בחוק ובתקנותיו נשקפת ממנה סכנת פגיעה בשלום הציבור.

על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק או חוק התכנון והבנייה), כל בנייה או שימוש בקרקע טעונים רישוי (דהיינו היתר בנייה) ויש לבצעם בהתאם לתכניות ולתקנות האחרות החלות על הקרקע או הבניין הנדונים.

בחוק נקבעו כלים רבים, מינהליים ופליליים, לאכיפת דיני התכנון והבנייה. הפעלתם של אמצעי האכיפה נתונה בידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדה המקומית) במרחב התכנון שעליו היא מופקדת. במקרים שבהם נמנעת הוועדה המקומית מלעשות כן מסורה הסמכות להפעלת אמצעי האכיפה בידי גורמי האכיפה של המדינה - היינו היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה במשרד האוצר והמחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים.

אף שעל פי החוק, ההרכב של מועצת הרשות המקומית ושל מליאת הוועדה המקומית זהה, מדובר בשתי ישויות משפטיות נפרדות . לפי החוק, הוועדה המקומית הפועלת במרחב תכנון מקומי של רשות מקומית מסוימת, היא שנותנת את היתרי הבנייה לרשות המקומית והיא גם האחראית לאכיפת החוק בתחום שיפוטה של אותה רשות. יו"ר הוועדה ומהנדס הוועדה הם גם ראש הרשות ומהנדס הרשות בהתאמה. למעשה, על ממלאי התפקידים בשתי הישויות לפעול ב"שני כובעים", דבר שיכול להעמיד אותם במצב של ניגוד עניינים.

בדוחות משרד מבקר המדינה מהשנים האחרונות הועלו ממצאים חמורים בדבר ביצוע עבודות בנייה על ידי רשויות מקומיות בניגוד להוראות החוק והתקנות. עבירות כאלה של הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים שלהן הן בבחינת ליקוי מאורות. הן מכרסמות באמון הציבור במערכות השלטון ובמערכת אכיפת החוק. והן מצביעות על דפוס פעולה לקוי וחמור של מי שאמון על הבטחת קיומן של הוראות החוק ואמור לשמור ללא עוררין על כללי המינהל התקין. הדבר חמור במיוחד משום שעבודות הבנייה גלויות לעיני הציבור, ולכן יש בביצוען בניגוד לחוק ובהיעדר האכיפה משום מסר שלילי של השלמה שבשתיקה עם עבירות על החוק, דבר המחליש את כוחו של גורם ההרתעה של מוסדות המדינה - בבחינת "אם בארזים נפלה שלהבת, מה יגידו אזובי הקיר".

באפריל 2017, דהיינו לאחר מועד סיום הביקורת, פורסם תיקון לחוק התכנון והבנייה  אשר עסק באכיפה בנושא הבנייה הבלתי חוקית, והסדיר בין היתר את סמכויות היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה, לרבות אפשרותה ליטול סמכויות מהוועדה המקומית. במסגרת התיקון חויבו הוועדות המקומיות לערוך סקר עבירות בנייה ולהגישו לגורמי האכיפה של המדינה; את הסקר נדרשו לעדכן אחת ל-5 שנים.

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2016 - פברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את העבירות על חוק התכנון והבנייה בעבודות ציבוריות המבוצעות על ידי רשויות מקומיות ותאגידיהן העירוניים. הביקורת נערכה ברשויות המקומיות הרצליה, רהט, אשקלון ובני ברק ובתאגידים העירוניים שלהן . כמו כן נבדק אופן הטיפול של הוועדות המקומיות הרצליה-כפר שמריהו (להלן - הוועדה המקומית הרצליה) , רהט, אשקלון ובני ברק בבנייה בניגוד לחוק של הרשויות האמורות ותאגידיהן.

הליקויים העיקריים

נתונים כלליים על פעולות הפיקוח והאכיפה בוועדות המקומיות שנבדקו

בביקורת בהרצליה, רהט, אשקלון ובני ברק נמצא כי העיריות או התאגידים העירוניים שלהן  ביצעו עבודות בנייה או עשו שימוש במקרקעין ללא היתרי בנייה כדין.

הוועדות המקומיות הרצליה, רהט, אשקלון ובני ברק לא טיפלו בבנייה או בשימוש במקרקעין שלא כדין של העיריות או התאגידים העירוניים שנבדקו על ידי הביקורת, אף שבחלק מהמקרים הן קיבלו מידע על כך. בכך פעלו הוועדות המקומיות בצורה לא שוויונית, שכן כלפי גורמים אחרים הן נקטו פעולות למניעת הבנייה הבלתי חוקית. הוועדות המקומיות גיבשו מדיניות אכיפה שלא כללה התייחסות לסדרי הפיקוח על עבודות בנייה שהרשויות המקומיות יוזמות [ומבצעות], אף כי היה ראוי שתהיה התייחסות לנושא זה נוכח החשיבות הרבה שבמניעת עבירות כאלו בהיבט הציבורי בשל ההשלכות האפשריות של ביצוען על ידי מי שמופקד על שמירת שלטון החוק.

הצבת מבנים יבילים ללא היתר בנייה בבתי ספר ובגני ילדים

הרשויות המקומיות שנבדקו הציבו מבנים יבילים  רבים במוסדות חינוך ללא היתר; בייחוד בולטת התופעה בעיריות רהט ובני ברק, אשר הציבו במוסדות חינוך עשרות רבות של מבנים כאלה ללא היתר. תוצאת התנהלותן הבלתי חוקית של העיריות הרצליה, רהט, אשקלון ובני ברק בעניין זה הייתה שמבנים אלו שימשו כיתות לימוד וגני ילדים במשך שנים בלי שהפעלתם אושרה בידי הגורמים המוסמכים כנדרש בדין, כגון: גורמי כבאות והצלה ופיקוד העורף, הנדרשים להבטחת שלומם וביטחונם של הילדים. חומרה יתרה נודעת לפעילותן של עיריות הרצליה, רהט ובני ברק, שאף הציבו חלק מהמבנים על המקרקעין שלא בהתאם לייעוד שנקבע בתכניות התקפות החלות עליהם.

הוועדות המקומיות הרצליה, רהט, אשקלון ובני ברק לא פעלו במשך שנים להסדרת הצבת המבנים היבילים במוסדות החינוך ולהסדרת השימוש בהם על פי הוראות החוק, על אף הסכנה הטמונה בשימוש במבנים אלו בלי האישורים הנדרשים להצבתם, ובחלק מהמקרים - חרף העובדה שהיה ידוע להן על הצבת המבנים. בכך כשלו הוועדות המקומיות בתפקידן כמפקחות על הבנייה בתחומן, וביתר שאת נוכח העובדה שבמבנים אלו שוהים ילדים.

עיריית הרצליה

אצטדיון עירוני: למן הקמתו בשנת 1986 בנתה עיריית הרצליה תוספות בנייה באצטדיון העירוני שלה ללא היתר: היא הרחיבה את אחד היציעים, הוסיפה שני יציעים חדשים ובנתה מבנה הכולל "מגדל", יציע כבוד, תאי שידור ומשרדים - הכול ללא היתר בנייה ומבלי שקיבלה אישורים מהגורמים הרלוונטיים לבטיחות המבנים. סך שטח היציעים שבנתה העירייה ללא היתר עומד על יותר מ-3,600 מ"ר (ללא שטח יציע הכבוד, תאי השידור והמשרדים). נוסף על כך, מתחת ליציעים הוקמו מבנים רבים, חלקם יבילים, גם הם ללא היתר בנייה. הבנייה החריגה באצטדיון גם נוגדת את הוראות התכנית החלה על המקרקעין. הוועדה המקומית לא פעלה במשך השנים למניעת הבנייה ללא היתר באצטדיון.

בנייה בחוף הים: בסקר שערכה היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה בדצמבר 2015 ובינואר 2016, נמצאו לפחות 40 מבנים בחוף ימה של הרצליה, שהם באחריות או בשימוש עיריית הרצליה או החברה העירונית לפיתוח תיירות בהרצליה בע"מ , שנבנו ללא היתר בנייה או בסטייה מהיתר. שטחם הכולל של מבנים אלו עומד על יותר מ-1,800 מ"ר. הוועדה המקומית הרצליה, שידעה על הבנייה והשימוש ללא היתר במבנים בחוף הים, לא טיפלה במשך שנים בבנייה ובשימוש במבנים שלא כדין.

חניון גלגלי הפלדה: החברה לפיתוח הרצליה בע"מ  מפעילה זה כשלוש שנים חניון ציבורי ללא היתר לשימוש חורג . הוועדה המקומית שידעה על הפעלת החניון ללא היתר לשימוש חורג לא פעלה כנגד החברה.

עיריית רהט

מתחם העירייה: במתחם עיריית רהט בנתה העירייה במהלך שנות התשעים אגף חדש בשטח של כ-300 מ"ר, והוסיפה קומה שלישית לבניין העירייה הקיים בשטח של כ-460 מ"ר, הכול ללא היתר בנייה. כמו כן הציבה העירייה במתחם הצמוד למבנה העירייה בשנים 2008-2000 חמישה מבנים יבילים בשטח כולל של כ-472 מ"ר ללא היתר. בשנת 2007 אושרה תכנית שקידמה העירייה במטרה להכשיר את הבנייה הבלתי חוקית במבנה העירייה. מאז אישור התכנית ועד למועד סיום הביקורת בפברואר 2017 לא הגישה העירייה בקשה להיתר להכשרת הבנייה הנוספת במבנה. הוועדה המקומית לא פעלה במשך השנים לטיפול בבנייה הלא-חוקית במתחם, אף שהיא עצמה שוכנת בבניין העירייה.

בית ספר: ביוני 2012 נתנה הוועדה המקומית לעירייה היתר בנייה שלא כדין להקמת בית ספר, שכן תנאי להוצאת היתר בנייה היה הריסת מבנים לא חוקיים על קרקע שיועדה לדרך ולחניה לבית הספר. ההיתר ניתן לאחר שרשות הרישוי  אישרה את היתר הבנייה שלא כדין, בהיותו מנוגד להוראות התכנית. יודגש כי כבר בשנת 2008 ניתנו צווים שיפוטיים להריסת מבנים אלו אולם עד למועד עריכת הביקורת לא פעלה הוועדה המקומית רהט לאכיפת כל הצווים.

עד מועד עריכת הביקורת העירייה בנתה את השלב הראשון מתוך שלושה שלבים מתוכננים של בית הספר, אך הבנייה סטתה מההיתר שניתן בעבורה. במהלך הבנייה הוועדה המקומית רהט לא פיקחה עליה וממילא לא טיפלה בסטייה מההיתר. באוקטובר 2016 הגישה העירייה לוועדה בקשה חדשה להכשרה בדיעבד של הבנייה החורגת. הבקשה כללה העתקה של דרך הגישה לבית הספר לשטח שיועד על פי התכנית לשטח ציבורי פתוח (להלן - שצ"פ) לרווחת תושבי השכונה. חרף העובדה שהבקשה לא תאמה להוראות התכנית אישרה אותה רשות הרישוי שלא כדין.

עיריית אשקלון

שיפוץ השוק העירוני: החברה הכלכלית לאשקלון בע"מ  (להלן - החברה הכלכלית אשקלון) החלה בספטמבר 2015 בעבודות בנייה לשיפוץ השוק העירוני, שכללו החלפת התקרה ובניית מעטפת מסביב לשוק בשטח של כ-3,900 מ"ר, ללא היתר בנייה. החברה סיימה את העבודות, והשוק נפתח לקהל הרחב בטרם קיבלה העירייה היתר בנייה, "אישור אכלוס" מהרשות הארצית לכבאות והצלה ו"טופס 4" לחיבור השוק לתשתיות. כמו כן, על מקרקעין סמוכים לשוק העירוני, המיועדים לשוק פתוח, פועלת חניה ציבורית ללא היתר בנייה. הוועדה המקומית לא קיימה כל פיקוח בעת שבוצעו העבודות בשוק ללא היתר.

חוף נפרד: בשנים 2012 ו-2014 נתנה הוועדה המקומית לעירייה היתרי בנייה להקמת חוף נפרד שלא כדין ובניגוד לתכנית מתאר ארצית חלקית לחופים - חוף הים התיכון תמ"א 13 ולתכנית מתאר מקומית. היתרי הבנייה אפשרו לעירייה לבצע עבודות בחוף הים עד לקו החוף ואף לעומק המים . בסופו של דבר, בעקבות תלונות בוטלו ההיתרים על פי דרישת הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים.

חרף העובדה שביולי 2016 פורסמה למתן תוקף תכנית המתירה הקמת החוף הנפרד, העירייה לא הגישה בקשה להיתר בנייה, לא פירקה בעונת החורף את הגדר בהתאם להוראות התכנית ולא דאגה לכך שיקוימו התנאים שנקבעו בתכנית להוצאת ההיתר - שמטרתם להגן על האינטרס הציבורי בשמירה על רציפות השטח הפתוח לאורך החוף.

עיריית בני ברק

עיריית בני ברק בנתה בבניין העירייה תוספת בנייה טרומית שכללה חמישה חדרים וסככת צל במפלס הרביעי והעליון בבניין, בשטח של כ-150 מ"ר, מבלי שקיבלה לכך היתר מהוועדה המקומית. הוועדה המקומית בני ברק לא פעלה בעניין הבנייה האמורה במשך יותר מ-16 שנים.

ההמלצות העיקריות

הזיקה הקיימת בין מבצע הבנייה הלא-חוקית - כשמדובר ברשות מקומית, לבין מי שאמור לאכוף את חוקי הבנייה - הוועדה המקומית, יוצרת ניגוד עניינים מובנה. על המשרדים הרלוונטיים, ובהם מינהל התכנון במשרד האוצר ומשרד המשפטים, לבחון אם יש בתיקון חוק התכנון והבנייה מאפריל 2017 כדי לרפא את הקושי של הוועדות המקומיות ליישם אכיפה אפקטיבית בעבודות בנייה של הרשויות המקומיות ותאגידיהן.

ככלל, תנאי הלימוד הפיזיים במבנים יבילים קשים מאלה שבמבני קבע ומושפעים באופן קיצוני משינויי מזג האוויר בקיץ ובחורף. שימוש במבנים כאלה, במיוחד במוסדות חינוך, אמור להיות זמני, למקרים חיוניים וחריגים, עד לבניית מבני קבע. כאשר קיים צורך בהצבת מבנים יבילים במוסדות חינוך, על העיריות והוועדות המקומיות לפעול להסדרת הצבתם והשימוש בהם ככיתות לימוד או גני ילדים. על הוועדות המקומיות להקפיד הקפדה יתרה על קיום הוראות החוק ותקנותיו כאשר מדובר בתנאי בטיחות במוסדות חינוך, ולפעול לקבלת האישורים הנדרשים להצבת המבנים והשימוש בהם.

משרד החינוך, בבואו לתקצב רכישת מבנים יבילים זמניים למוסדות החינוך, נדרש לוודא, בין היתר, כי הצבת המבנים תיעשה בהתאם להוראות החוק וכי הרשויות המקומיות יקבלו את כל האישורים הנדרשים על פי חוק מהגורמים המוסמכים להצבת המבנים ולשימוש בהם, למען שלומם ובטיחותם של התלמידים וצוות המורים השוהים בהם. כמו כן, על משרד החינוך לבחון, בשיתוף הרשויות המקומיות שנבדקו, במיוחד העיריות רהט ובני ברק, דרכים לצמצום מספר הכיתות הפועלות במבנים יבילים; וכן עליהם לקצוב את משך השימוש במבנים היבילים הנמצאים בשימוש במוסדות החינוך - חלקם במשך יותר מ-20 שנה, כדי שלא להנציח מצב זה.

על העיריות והתאגידים העירוניים להקפיד ביתר שאת על קיום שלטון החוק, ובכלל זה להימנע מבנייה ומשימוש במקרקעין בניגוד להוראות החוק. על הוועדות המקומיות למנוע בנייה בלתי חוקית במרחב התכנון שלהן - הן של הרשויות שבתחום שיפוטן הן פועלות והן של אזרחים וגופים פרטיים - ובמידת הצורך לטפל בה. כאשר הוועדות מתקשות מסיבה זו או אחרת להפעיל את סמכויותיהן למיגור תופעת עבירות הבנייה שמבצעות הרשויות המקומיות עצמן, יש ביכולתן לערב את גורמי האכיפה של המדינה, למשל היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה שבמשרד האוצר, כדי שגורמים אלה יפעילו את סמכויות האכיפה המוקנות להם בחוק. המלצה זו מתחדדת נוכח תיקון החוק מאפריל 2017, המחייב את הוועדות המקומיות לבצע סקרי עבירות בנייה ולמסור את תוצאות הסקרים ליחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה.

על העיריות שנבדקו ליזום סקר מקיף לגילוי עבודות בנייה ציבוריות לא חוקיות בתחומן, ולפעול בהקדם על פי תוצאות הסקר להסדרת בנייה כזו או להסרתה. כמו כן, ראוי כי רשויות מקומיות אחרות יבצעו סקר דומה ויסדירו את ביצוע העבודות הציבוריות בתחומן על פי החוק.

סיכום

בהיותה רשות ציבורית, מוטלת על הרשות המקומית חובה לשמור על הוראות החוק ועל כללי המינהל התקין ולשמש דוגמה במעשיה - בבחינת נאה דורש נאה מקיים. עבירות על חוק התכנון והבנייה המבוצעות דווקא על ידי מי שאמון על שמירת החוק ואכיפתו חמורות במיוחד מהבחינה הציבורית; זאת ועוד, בהיעדר אכיפה יש משום מסר שלילי של השלמה שבשתיקה עם פעולות שאינן עולות בקנה אחד עם החוק ופגיעתן בשלטון החוק קשה שבעתיים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העובדה שהרשויות המקומיות ותאגידיהן ביצעו עבודות בנייה בלתי חוקיות.

הוועדה המקומית, שחבריה הם גם חברי מועצת הרשות המקומית, אמונה על אכיפת דיני התכנון והבנייה, ובין היתר על הבנייה שמבצעת הרשות המקומית - מצב העלול להעמיד את חברי הוועדה בניגוד עניינים. הממצאים בדוח מעוררים חשש כבד להעלמת עין של הוועדות המקומיות מעבודות בנייה לא חוקיות של הרשויות המקומיות ותאגידיהן, ועל אכיפת חוק לא מספקת ולא שוויונית. יתרה מכך, חלק מהוועדות המקומיות נתנו לעיריות היתרי בנייה שלא כדין ואף חרגו בחלק מהמקרים מסמכותן. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה התנהלות זו של הוועדות המקומיות, שאפשרו את השימוש הלא-חוקי במבנים במשך שנים ארוכות. הדבר משדר מסר שלילי של השלמה שבשתיקה עם עבירות על החוק, פוגע באמון הציבור בשלטון החוק, ומחליש את כוח ההרתעה כנגד עבריינות בנייה.

בנייה ללא היתר ובניגוד להוראות תכניות תקפות היא מנוגדת לחוק, פוגעת ביסודות התכנון ואף עלולה לסכן חיי אדם. הדבר מקבל משנה תוקף כאשר מדובר בהצבת מבנים יבילים המשמשים ככיתות לימוד וגני ילדים מבלי שגורמי הבקרה אישרו את הצבתם ואת השימוש בהם. ככלל, תנאי הלימוד הפיזיים במבנים יבילים קשים מאלה שבמבני קבע והם מושפעים באופן קיצוני מתנאי מזג האוויר בקיץ ובחורף. הבלאי של המבנים היבילים גבוה, ויש לכך השלכה ישירה על איכות התשתיות במוסדות חינוך אלו, על כן השימוש בהם, במיוחד במוסדות חינוך, אמור להיות זמני בלבד - עד לבניית מבני קבע.

על מינהל התכנון שבמשרד האוצר ועל משרד המשפטים לתת את דעתם על הממצאים החמורים שעלו בביקורת זו בכל הקשור לביצוע עבודות ציבוריות על ידי הרשויות המקומיות בניגוד לחוק ולתפקוד הוועדות המקומיות שלא מנעו עבירות אלו, כדי לתקן את הכשלים, לשפר את תפקוד הוועדות המקומיות ולהבטיח את קיום החוק.

קישורים רלוונטים