האחריות למניעה של אירועי חומרים מסוכנים (להלן - חומ"ס) ולטיפול בהם נתונה בידי כמה גופים. תיאום בין גופים אלה על בסיס תורה סדורה חיוני על מנת לייעל את הפעילות בתחום זה, להביא לחיסכון במשאבים ולהבטיח פעולה מערכתית למניעת אירועי חומ"ס. הגופים המרכזיים העוסקים בטיפול בחומ"ס הם המשרד להגנת הסביבה, האחראי לתחום האירועים שמקורם בתקלות תפעוליות ובאסונות טבע והוא גם אמור לשמש מנחה מקצועי לאומי לכל רשויות המדינה בכל הנוגע לטיפול משולב בחומ"ס; פיקוד העורף, האחראי לתחום הסיכונים שמקורם במלחמה; ומשטרת ישראל (להלן - משטרה), העוסקת בתחום הסיכונים שמקורם בפעילות חבלנית עוינת (להלן - פח"ע).
ביולי 2007 פרסם משרד מבקר המדינה את הדוח "היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה" ובכללו הפרק "הטיפול בחומרים מסוכנים" (להלן - הדוח מ-2007). פרק זה כלל ביקורת מעקב אחר תיקון הליקויים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה בדוח 54ב , בפרק "מניעת אירועים שמעורבים בהם חומרים מסוכנים" (להלן - הדוח מ-2004).
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל 2011 - יוני 2012 עשה משרד מבקר המדינה, לסירוגין, מעקב נוסף בתחום זה ובו נבדק תיקון עיקר הליקויים שעליהם הצביע בשני הדוחות הקודמים כאמור. המעקב נעשה במשרד להגנת הסביבה, בפיקוד העורף, במשטרה, בחברת נמלי ישראל בע"מ ובחברת נמל חיפה בע"מ. בדיקה משלימה נעשתה במטה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה וברשות החירום הלאומית.
עיקרי הממצאים
1. בדוח מ-2007 נקבע כי גופי השלטון העוסקים בתחום החומ"ס פועלים כל אחד בתחומו ללא יד מרכזת ומתאמת ובלי שנקבעה תורה סדורה בתחום המניעה. בעקבות זאת החליטה הממשלה במאי 2008 (להלן - החלטת הממשלה מ-2008), כי המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד) ישמש מנחה מקצועי לאומי לכל רשויות המדינה בכל הנוגע לטיפול משולב בחומ"ס . בהחלטתה זו אף הטילה הממשלה על המשרד לרכז ועדה מקצועית בין-משרדית בראשותו שתייעץ לו בנושא חומ"ס. על הוועדה הוטל בין היתר להציע למשרד פתרונות הולמים לבעיות שונות בתחום הטיפול בחומ"ס ואירועי חומ"ס במצבי שגרה וחירום.
בחינת התקדמות עבודתן של ועדות משנה שהוקמו מכוח אותה החלטה מלמדת כי ביולי 2012, כארבע שנים לאחר שהחליטה הממשלה על הקמת הוועדה הבין-משרדית, טרם בוצעו פעולות מעשיות בחלק ניכר מהנושאים שבהם בחרה הוועדה לטפל. במשך שנים אלו התקיימו דיונים מקצועיים בהשתתפות נציגי גופי ההסדרה והטיפול בנושא, ואולם פעילות זו לא הגיעה בדרך כלל לידי קבלת החלטות מעשיות וליישום מלא של תכניות על ידי משרדי הממשלה והגופים הנוספים העוסקים בנושא.
2. בדוח מ-2004 נכתב כי מאות מצבורי חומ"ס לא מוגנו בידי מחזיקיהם, ופיקוד העורף לא אכף את הקטנת מלאי החומ"ס שאוחסן בהם. בהחלטת הממשלה מ-2008 הוטל על המשרד להגנת הסביבה לפעול לכך שהעוסקים בחומ"ס שיש להם היתרי רעלים יעמדו בדרישותיהם של רשויות הכבאות וההצלה, משרד הבריאות, פיקוד העורף, מינהל הדלק והגז שבמשרד האנרגיה והמים ומשרד התחבורה התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים בנוגע לטיפול בחומ"ס ובאירועי חומ"ס.
המעקב העלה כי המשרד מתנה את מתן היתר הרעלים למפעלי חומ"ס בעמידה בדרישות המשרד להגנת הסביבה, פיקוד העורף והרשות הארצית לכבאות והצלה.
התניית מתן ההיתר כאמור משפרת במידה ניכרת את יכולת האכיפה של דרישות הגופים האמורים לעיל על מפעלים אלה. עם זאת, המשרד לא התנה את מתן היתר הרעלים בעמידה בדרישות הגורמים הנוספים הכלולים בהחלטת הממשלה.
3. בדוח מ-2004 נכתב שאין בדין הסדר שתכליתו שמפעלים מסוכנים ימגנו ויאבטחו את מתקניהם מפני פח"ע ויונחו כיצד לעשות זאת.
בפברואר 2006 הכין המשרד לביטחון הפנים הצעה להחלטת ממשלה הקובעת כי באישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, בשנת 2006 יתווספו 200 מתקני חומ"ס לרשימת הגופים המונחים על פי החוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-1998 (להלן - החוק להסדרת הביטחון).
ביקורת המעקב העלתה כי ביוני 2012 טרם הובאה לממשלה הצעת החלטה בדבר החלת החוק להסדרת הביטחון על גופים נוספים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לביטחון הפנים כי אי-מתן הנחיות להבטחת מתקני חומ"ס מפני איומי פח"ע עלול להעמיד את הציבור בסכנה.
4. בדוח מ-2007 נכתב כי המשרד להגנת הסביבה הכין הערכות סיכונים בהתבסס על תרחיש ייחוס שונה מזה של פיקוד העורף. בין שני הגופים התגלעו חילוקי דעות מהותיים בדבר קביעת תרחיש הייחוס ובדבר אמצעי המיגון הדרושים, והם לא הגיעו להסכמה בעניין.
(א) בשל הקשיים והמחלוקות בין השר להגנת הסביבה ובין פיקוד העורף מינה השר באפריל 2007 ועדה ציבורית מקצועית בראשות האלוף במיל' הרצל שפיר (להלן - ועדת שפיר), כדי לבחון את הסיכונים הנשקפים משימוש בחומ"ס או מאחסונו במתקנים שהוגדרו, בעת מלחמה או בשעת חירום או עקב פעילות עוינת או בעת רעידת אדמה, ולהמליץ בדבר האמצעים והשיטה להפחתת הסיכונים. ועדת שפיר הגישה את המלצותיה לשר להגנת הסביבה באוגוסט 2007 והשר אימץ אותן.
במעקב נמצא שלאחר קבלת המלצות ועדת שפיר הוסיפו פיקוד העורף והמשרד לנקוט עמדות שונות בעניין זה: פיקוד העורף נערך לתרחיש של פגיעה בקרבת המתקנים, ואילו המשרד סבר בכל הקשור למתקנים רגישים מסוימים, כי יש להיערך לתרחיש של פגיעה ישירה בהם, על פי המלצות ועדת שפיר.
(ב) ועדת שפיר הגישה כאמור את המלצותיה באוגוסט 2007 ומסקנותיה נגעו גם למכל האמוניה בנמל חיפה. הוועדה המליצה בין היתר על מיגון עילי של מכל האמוניה בנמל ושל מכלים נוספים.
בהיתר רעלים שנתן המשרד לחברה שמפעילה את המכל ב-2012 צוין כי היא נדרשת ליישם את ההמלצות המפורטות בדוח ועדת שפיר וקבע כי עד ינואר 2013 עליה למגן במיגון עילי את מכל האמוניה, וזאת לפי תרחיש הייחוס של פגיעה עילית ישירה במכל.
במעקב עלה כי דרישות המיגון שהציב המשרד להגנת הסביבה לחברה בהיתר הרעלים האמור לשנת 2012 לא יושמו, והחברה שמפעילה את המכל לא החלה בפעולות הדרושות למיגון מכל האמוניה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאה הערכת סיכונים מערכתית של המשרד להגנת הסביבה לכלל תרחישי הייחוס הנוגעים למכל האמוניה.
לדעת משרד מבקר המדינה נוכח רגישותו המיוחדת של הנושא, נוכח הדין ודברים רב השנים בין הנוגעים בדבר ולאור העובדה שהמשרד להגנת הסביבה משמש המנחה המקצועי הלאומי בתחום החומרים המסוכנים - מוצע להעלות את הנושא להכרעת הממשלה.
סיכום והמלצות
הדוח על "היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה" שפורסם ב-2007 הצביע בין היתר על היעדר תיקון ליקויים שהועלו בדוח מ-2004, בפעילות גורמי השלטון בטיפול בחומרים מסוכנים ובכללם המשרד להגנת הסביבה, פיקוד העורף והמשרד לביטחון הפנים.
ממצאי המעקב הנוכחי בתחום זה מלמדים בין היתר כי חלה התקדמות ביכולת האכיפה של דרישות פיקוד העורף והרשות הארצית לכבאות והצלה על מפעלי חומרים מסוכנים, משום שהעמידה בדרישותיהם היא כיום תנאי לקבלת היתר הרעלים של המשרד להגנת הסביבה על פי חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993. עם זאת, ליקויים מרכזיים וכבדי משקל שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה בדוחותיו הקודמים לא תוקנו.
על המשרד להגנת הסביבה בתפקידו כמנחה המקצועי הלאומי, לקבוע בתיאום עם שאר הגורמים הנוגעים בדבר תכניות עבודה מפורטות ובהן לוח זמנים בנושאי הטיפול והמניעה של אירועי חומרים מסוכנים כמתבקש מהחלטת הממשלה ממאי 2008 בנושא זה.
על המשרד לביטחון הפנים להסדיר ללא דיחוי נוסף את הכללת מתקני חומ"ס המוגדרים כמסוכנים ביותר במניין הגופים שיוחל עליהם החוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-1998.
נוכח הסכנה הפוטנציאלית הטמונה במפעלי החומרים המסוכנים בכלל ומכל האמוניה בפרט וחילוקי הדעות בין הגורמים הנוגעים בדבר, נדרש לקדם בדחיפות את סוגיית המיגון שלהם ולהעלותה בפני הממשלה.