תקציר
שימור מבנים ואתרים בעלי ערך תרבותי, היסטורי וארכיטקטוני מעיד על יחסה של החברה לעברה ולערכיה המוצהרים ותואם את העקרונות של פיתוח בר קיימא, שמטרתו להבטיח שמירת משאבים חומריים ורוחניים גם לדורות הבאים. אבדן אתרים ומבנים היסטוריים מדלדל את מטען הזיכרון הקולקטיבי ולכן מן הראוי לעשות לשימורם.
משרד מבקר המדינה בדק את נושא שימור המבנים והאתרים באמצעות שאלון, שנשלח ל-229 רשויות מקומיות בישראל. בדיקה מורחבת יותר נעשתה בתשע רשויות מקומיות (ירושלים, באר שבע, חיפה, טבריה, פתח תקווה, צפת, שפרעם, המועצה המקומית כפר כמא והמועצה האזוריות הגליל התחתון). בדיקות השלמה נעשו במספר משרדי ממשלה - משרד הפנים, משרד החינוך, התרבות והספורט (להלן - משרד החינוך), משרד הבינוי והשיכון, המשרד לאיכות הסביבה; במינהל מקרקעי ישראל ובגופים ציבוריים, לרבות המועצה לשימור מבנים ואתרי התיישבות (להלן - המועצה לשימור).
ממשלת ישראל החליטה באוגוסט 1999 לאשרר את אמנת אונסק"ו משנת 1972 להגנה על מורשת התרבות ומורשת הטבע של העולם (להלן - האמנה). הוועדה הישראלית, שבה חברים נציגים ממשרדי ממשלה, מגופים ומרשויות ציבוריות וממוסדות אקדמיים, אחראית ליישומה. הוועדה הישראלית קידמה את השימור בישראל, אולם פעילותה איננה נובעת ממדיניות שימור ממלכתית.
בתהליכי שימור מעורבים משרדי ממשלה ורשויות שלטוניות אשר מופקדים על ביצוע חוקים ואמנות שבהם הוראות הנוגעות לתחום השימור: משרד הפנים - מתוקף חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965; משרד החינוך - מתוקף חוק העתיקות, התשל"ח-1978, וחוק רשות העתיקות, התשמ"ט-1989; משרד החינוך אחראי גם, בהתאם לתקנון הוועד הישראלי לאונסק"ו, ליישום אמנות אונסק"ו; המשרד לאיכות הסביבה - מתוקף חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998; משרד הבינוי והשיכון - מתוקף חוק שיפוץ בתים ואחזקתם, התש"ם-1980; הרשויות המקומיות - מתוקף פקודת העיריות, פקודת המועצות המקומיות, צו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950, וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958. הרשויות המקומיות מוסמכות לחוקק חוקי עזר ולהתקין תקנות בדבר שמירת המראה של חזיתות הבתים; מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) - מתוקף חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960.
גורמים נוספים מעורבים בשימור, ובהם המועצה לשימור, וקרן קיימת לישראל; ועדות תכנון מקומיות, מחוזיות וארציות; גורמים פרטיים ובהם יזמים, מתכננים וגופים מבצעים. לכל מי שעוסק בשימור מטרות משלו, ואין מדיניות מרכזית בתחום.
מהצד האחד, ריבוי החוקים והגופים המעורבים בשימור מבנים ואתרים מקשה על הגורמים השונים את התיאום בעניין ואת ביצוע השימור, ומן הצד האחר, למרות ריבוי החוקים הם אינם כוללים את כל התחומים שהשימור נוגע להם.
ביזור הסמכויות בעניין זה וריבוי הגופים העוסקים בשימור והעובדה שטרם נקבע אינדקס ממלכתי לאתרים, שיאפשר לישראל להציג את המגוון הרב-תרבותי והטבעי שלה על פי האמנה, מחד גיסא, ובהתאם לצורכי השימור הממלכתי והמקומי, מאידך גיסא, מַקשים על נקיטת פעולות שימור בישראל.
משרד החינוך מופקד על טיפוח החינוך, על הטמעת הזיקה למורשת ועל יישום אמנת אונסק"ו בתחום שמירת התרבות והטבע, והוא שותף לפעילות המועצה לשימור ורשות העתיקות. נמצא כי למשרד אין מדיניות מוגדרת, תכניות ונוהלי פעולה באשר להטמעת החשיבות של שימור מבנים ואתרים.
התוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק), מסדירה את נושא שימור המבנים והאתרים, אך רק רשויות מעטות יישמו אותה, בין היתר, בשל כך שהחוק אינו מרחיב בהוראותיו בנושא השימור ובהיעדר כלים אפקטיביים להגנה על מבנים ואתרים הראויים לשימור.
הקושי ביישום החוק ניכר במיוחד כאשר בוחנים אותו בהשוואה לחוקי מדינות אחרות, שיש בהם הוראות בעניינים אלה: דרכי מימון השימור לרבות ניוד זכויות, הלוואות ומתן תמריצים כספיים לבעלי הנכסים בגין תחזוקה ושימור של הנכסים; אמצעי אכיפה ועונשים למי שפוגעים במבנים או בשימורם.
החוק נותן בידי הרשויות המקומיות הנחיות וכלים מסוימים, אך הוא משאיר בידי ועדת השימור ובידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח רחב המאפשר להן לסגת בכל עת מהנחיות השימור שהן עצמן קבעו. הרשויות המקומיות הן שקובעות מה לשמר בתחומן, וההוצאות מוטלות לעתים על הרשויות המקומיות ועל הוועדות המקומיות.
תכנית מתאר ארצית היא תכנית סטטוטורית הכוללת נושאים בעלי חשיבות לאומית שמציגה את המדיניות באותם נושאים. בשנות השישים של המאה העשרים הוכנה תכנית מתאר ארצית 9 - תכנית לאתרי התיישבות - שכללה 206 אתרים ומבנים מהתקופה שבין ראשית המאה ה-19 לבין קום המדינה המשקפים את הפעילות הציונית בארץ ישראל. התכנית הטילה מגבלות על בנייה באתרים ועל שימוש בהם. התכנית נדונה בוועדות התכנון והגיעה לשלבים סופיים, אולם היא לא אושרה, וכתוצאה מכך לא הוטלה כל מגבלה על הבנייה ועל השימוש במבנים אלה, דבר שפגע באפשרות לשמרם.
בשנת 1982 אישרה הממשלה את תכנית מתאר ארצית 21, שהיא תכנית לאתרי מלחמת העצמאות הכוללת 119 אתרים שחשיבותם הלאומית הוכרה והם מיועדים לשימור. נמצא כי ממועד אישור התכנית ועד סיום הביקורת, יוני 2005, אף לא אחד מהאתרים הללו הוכרז על ידי שר הפנים אתר לאומי. אי-הכרזה על האתרים והיעדר תכניות מפורטות, במיוחד לאתרי הטבע, לא אפשרו להקנות להם את מעמדם המיוחד, להגן עליהם ולשמר אותם.
בשנים 1979-2000 הכריזו שרי הפנים על 18 אתרים כאתרים לאומיים מתוקף חוק גנים לאומיים ושמורות טבע, התשכ"ג-1963, וחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998 , במגמה למנוע פגיעה בהם ולאפשר את שימורם. האתרים הוכרזו בלא שנקבעו לכך אמות מידה ברורות.
המשרד לאיכות הסביבה, שהוא המשרד האחראי ליישום חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998, בדק לראשונה בפברואר 2005 את מצבם הפיזי של האתרים ואת האחריות להפעלתם ולתחזוקתם. הבדיקה העלתה כי אתרים אלה חלקם טופלו בידי גופים שונים, ולא היה מידע על תחזוקתם ועל האחריות לכך. מ-18 אתרים שומרו 13.
בשנים 1998, 2001 ו-2005 החליטה ממשלת ישראל לשקם 50 אתרי ההתיישבות בעלות של כ-75 מיליון ש"ח (במחירי 1998). נמצא כי החלטות הממשלה לא יושמו במלואן. עד יוני 2005 הועברו לגופים המופקדים על השימור והשיקום רק כ-40% מן התקציב המובטח.
מועצת מקרקעי ישראל החליטה בשנת 1988 להקים ועדת שימור במינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) שבה יהיו חברים גם נציגי המועצה לשימור ונציגי קרן קיימת לישראל. על הוועדה הוטל לגבש את עמדת המינהל בנושא שימור מבנים ואתרי התיישבות בכלל ולהמליץ על דרכי פעולה בנושא. הוועדה לא מילאה את התפקידים שיועדו לה.
בידי מינהל נכסי הדיור הממשלתי שבמשרד האוצר ובידי הרשויות המקומיות אין מידע לגבי מבנים המיועדים לשימור שהמדינה מחזיקה.
בית פרומין (בניין הכנסת לשעבר), בניין מנדלבאום ומתחם מע"ץ הם שלושה מתחמים המיועדים לשימור בירושלים אשר הוחזקו במשך שנים על ידי המדינה בלא ששוקמו ובלא ששומרו אף על פי שהוכרו כמיועדים לשימור.
לפי חוק העתיקות, התשל"ח-1978, עתיקה היא, בין היתר, נכס שנעשה בידי אדם לפני שנת 1700 לספירה הכללית, ונכס שנעשה בידי אדם החל בשנת 1700 לספירה הכללית, והוא בעל ערך היסטורי והשר הכריז שהוא עתיקה. סמכות דומה הייתה לשר על פי פקודת העתיקות שקדמה לחוק. רשות העתיקות מטפלת בעיקר באתרים מלפני שנת 1700, אולם גם באתרים מסוימים מתקופות מאוחרות יותר, מבלי שהכריזה עליהם כעתיקות, לפי משמעותן בחוק העתיקות, התשל"ח-1978. חלוקת הסמכויות בעניין שימור אתרים בין רשות העתיקות, בין המועצה לשימור ובין הרשויות המקומיות אינה ברורה, במיוחד לגבי אתרים מהתקופה 1700-1888.
אחת הדרכים לשמירה על חזותם החיצונית של מבנים ובין היתר של מבנים המיועדים לשימור היא שיפוץ ותחזוקה נאותה של חזיתותיהם. חוק שיפוץ בתים ואחזקתם, התש"ם-1980, מאפשר לרשויות המקומיות לשמר מבנים ולמנוע את הידרדרותם הפיזית באמצעות שיפוץ. נמצא כי משרד הבינוי והשיכון והרשויות המקומיות לא עשו שימוש בחוק.
רק 49 מ-255 הרשויות המקומיות השתמשו בכלים העומדים לרשותן וחוקקו בשנים 1958-2000 חוקי עזר המאפשרים אכיפת שיפוץ של חזיתות בתים ושמירה עליהן.
מהממצאים בעניין יישום התוספת הרביעית לחוק עולה כי לא בכל הרשויות המקומיות הוקמו ועדות שימור, כנדרש בחוק; חלק מהוועדות שהוקמו לא היו פעילות והרכבן לא תאם את הוראות החוק. משרד הפנים לא פיקח על הקמת ועדות השימור ברשויות המקומיות, ולא היה בידיו מידע מעודכן אם הוקמו.
נמצא, כי יש צורך בשינוי הרכב ועדת שימור - איוש תפקיד יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ויו"ר ועדת השימור באותו אדם טומן בחובו בעייתיות, מאחר שהשיקולים העומדים לנגד עיניו של יו"ר ועדה מקומית נוגדים לעתים את אלה של יו"ר ועדת שימור: בכובעו כיו"ר הוועדה המקומית הוא מתמקד במכלול השיקולים הקשורים לתכנון העיר ולפיתוחה בהווה ובעתיד, ואילו בכובעו כיו"ר ועדת השימור הוא מחויב לשימור מורשת העבר ולשמירה על האינטרס הציבורי בהקשר זה. על בעיה זו הצביע גם מהנדס עיריית ירושלים.
רק ב-58 רשויות מקומיות הוכנה רשימת אתרים מיועדים לשימור, ורק ב-18 מהן כללה הרשימה את כל הפירוט הנדרש בחוק. כמו כן, נמצא כי רק ב-50 רשויות מקומיות נקבעו אמות מידה להכנת הרשימה.
לא ניתן להגן על מבנים ואתרים ולשמרם ללא רשימות אתרים מאושרות המעוגנות בתכניות סטטוטוריות. רק ב-35 רשויות מקומיות ועדת השימור אישרה את רשימת האתרים, ורק ב-10 רשויות אישרה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה את הרשימה.
רק ברשויות מקומיות אחדות הוכן נוהל המסדיר את עבודת ועדת השימור ואת עבודת היחידות השונות שלהן נגיעה לכך.
ועדת השרים לענייני סמלים וטקסים החליטה עוד בינואר 1986 על הצבת שלטים באתרים בעלי משמעות חינוכית-היסטורית והטילה על המועצה לשימור לעשות סקר ולקבוע מהם האתרים הראויים לשילוט. על פי נתוני המועצה לשימור משנת 2005, הותקנו שלטים בכ-1,000 מכ-10,000 מבנים ואתרים המיועדים לשימור ברחבי הארץ.
נמצא כי רק בחלק מהרשויות המקומיות נבחנו הפוטנציאל הכלכלי של שימור המבנים והאתרים וההשפעות התכנוניות הישירות והעקיפות שלו על המערכת העירונית.
ברוב הרשויות המקומיות לא נעשו אומדנים ובדיקות לגבי עלויות השיפוץ של מבנים המיועדים לשימור ולא הוכנו תכניות לשיפוץ המבנים הללו.
בחקיקה נקבעו כמה מקורות כספיים למימון ולתמרוץ של פעולות לשימור מבנים ואתרים: היטל השבחה, שינוי השימוש המותר במבנה, מתן זכויות בנייה נוספות וניוד זכויות בהתאם למגבלות ולתנאים הספציפיים. נמצא כי רק רשויות מעטות פועלות למימוש מקורות אלה, ורובן ציינו כי אין להן המשאבים הדרושים למימון שימור המבנים והאתרים.
בירושלים יש יותר מ-3,000 אתרים בעלי חשיבות לאומית ובין-לאומית הראויים לשימור (מלבד האתרים בעיר העתיקה).
עיריית ירושלים הגבירה בראשית שנות האלפיים את פעילותה בנושא, אך בהיעדר כרטסת מאושרת ומעוגנת בתכניות בניין עיר מרבית האתרים המיועדים לשימור בעיר נותרו ללא הגנה סטטוטורית. מאפריל 2004 מכינה העירייה תכנית מתאר חדשה לשכונת רחביה, אולם עד כה לא עצרו הליכי התכנון את הריסת המבנים בשכונה, הנעשית בהיתר.
בשנים האחרונות נהרסו ברחביה ובטלביה, באישור ועדות התכנון העירוניות, כמה מבנים הרשומים בכרטסת השימור - בית בסן, בית פונר והבית ברח' ארלוזרוב 9. נוסף על כך המליצה ועדת השימור העירונית להרוס שני מבנים הרשומים בכרטסת השימור - מבנה ברח' אבן שפרוט 17-19 ומבנה ברח' אבן עזרא 14. ההחלטות על הריסת המבנים ניתנו בניגוד לדעת מהנדס העיר ולהמלצת צוות היועצים לשימור, ולא נומקו ולא פורטו בהן השיקולים לקבלתן.
בשכונות שיש להן תכניות הכוללות הנחיות שימור, כמו המושבה הגרמנית והמושבה היוונית, נעשות לעתים פעולות כמו מתן אישור לתוספות בנייה הפוגעות באופי המבנים ופוגמות במרקם השכונה. פעולות אלה נעשות בשל זכויות בנייה מוקנות.
בבאר שבע כ-110 אתרים מוכרזים לשימור ועוד כ-300 ראויים לשימור; מרביתם נמצאים בשטח העיר העתיקה. בשנים 2004-2005 קידמה עיריית באר שבע הליכי תכנון סטטוטורי לכמה אתרים בעיר כגון פארק המדע ואתר קצין העיר. אולם הזנחה ממושכת של אתרים גרמה לנזקים שעלות תיקונם גבוהה באתרים הלאומיים - תחנת הרכבת הטורקית ובית אשל - וזירזה הריסת אתרים אחרים.
עיריית באר שבע מקדמת בשנים האחרונות כמה תכניות סטטוטוריות נקודתיות בשטח העיר העתיקה, עם זאת לפי תכנית האב לעיר העתיקה, יש חשיבות לתפיסת השטח כאתר אחד, ולפיכך לשם פיתוחו ולשימורו דרוש גם תכנון מרכזי וכולל שלו. בשנת 2002 החל משרד הבינוי והשיכון לקדם, בשיתוף עיריית באר שבע, תכניות פיתוח ושימור לשני מתחמים בעיר העתיקה ששטחם 40% משטחה. נמצא שהעירייה לא קידמה תכנון מרכזי וכולל לשימור אתרים ב-60% הנותרים של העיר העתיקה.
בחיפה נשמרו מבנים היסטוריים רבים. בעיר בוצעו עבודות לשימור בפרויקטים שונים, אולם יש מבנים מיועדים לשימור אשר לא טופלו ומצבם הפיזי הידרדר, כגון בית רוזנפלד, בית אמיל תומא ובית הנג'אדה. בכמה מבנים המיועדים לשימור בוצעו שינויים ונבנו תוספות בנייה, וכתוצאה מכך נגרם נזק למרקם הבניינים ולייחודם.
על פי הערכה של ועדת השימור והוועדה המקומית בעיריית פתח תקווה, יש בעיר כ-60 אתרים הראויים לשימור. ממצאי הביקורת מצביעים על אזלת יד קשה של העירייה בשימורם. רק שניים מ-60 האתרים שומרו. לעומת זאת, יותר מעשרה אתרים נשרפו או נהרסו עד כדי כך שבחלק מהם היה צורך להכריז על המבנה כמבנה מסוכן או להרוס אותו לחלוטין. יותר מ-15 מבנים נמצאים במצב של הזנחה מחמירה והולכת.
בטבריה כ-86 מבנים ואתרים המיועדים לשימור. העירייה לא טיפלה בהם אף על פי שהייתה שותפה עוד בשנת 1988 להכנת תכנית אב לשימור לעיר. חלק מן המבנים נהרסו או ננטשו ורבה בהם העזובה, למשל במלון גינוסר-בית אלישבע וב"בית אלומות" בשכונת מימוניה.
בכפר כמא החלה המועצה, בשיתוף המועצה לשימור, בשחזור ובשימור של בית שאמי כמרכז עולמי למורשת העדה הצ'רקסית ובשימור גרעין הכפר. האתרים האחרים נשארו נטושים והרוסים.
במועצה האזורית הגליל התחתון כ-110 אתרים המיועדים לשימור. המועצה ביצעה עבודות שימור בתוואי הרחוב הראשי באילניה אך לא שימרה את כל המתחם. במושבה מצפה ארבעה אתרים המיועדים לשימור, אחד מהם הוא מבנה בית הספר הישן שנמצא נטוש והוכרז מבנה מסוכן.
בצפת כ-350 אתרים ומבנים היסטוריים: בתי מגורים ובתי כנסת. חלקם הרוסים, מוזנחים ונטושים. העירייה לא טיפלה במבנים ובאתרים ולא שימרה אותם, ולחלקם נגרם נזק בלתי הפיך, כגון מתחם בית בוסל, שמבניו נטושים ומתפוררים.
בעיר שפרעם אתרים היסטוריים שהבולט ביניהם הוא מצודת שפרעם. במצודה בוצעו שיפוצים חלקיים, אך היא נותרה שוממת ומוזנחת, קירותיה מטים לנפול והיא מסוכנת לציבור.
...