רקע כללי
בשנת 2017 נעו בכבישי ישראל כ-2.86 מיליון כלי רכב פרטיים, שהם כ-324.8 כלי רכב ל-1,000 תושבים (להלן - רמת מינוע). בשנים 2016 ו-2017 הסתכם יבוא כלי רכב של נוסעים ב-348,148 יחידות וב-218,276 יחידות בהתאמה, ואילו רישומי כלי הרכב לתנועה הסתכמו בכ-277,300 כלי רכב ובכ-280,600 כלי רכב בשנים אלו בהתאמה. סך הכנסות המדינה ממיסוי בענף הרכב הסתכמו בשנת 2016 בכ-41.4 מיליארד ש"ח. סך מיסי היבוא בענף הרכב הסתכמו בשנים 2016 ו-2017 בכ-13.6 מיליארד ש"ח ובכ-9.2 מיליארד ש"ח, בהתאמה.
המספר הגבוה של כלי רכב הנוסעים בממוצע נְסוּעה (קילומטרז') גבוה לאורך מצומצם יחסית של כבישי ישראל גורם לכך שצפיפות התנועה בישראל (סך הנסועה לק"מ כביש) היא הגבוהה במדינות ה-OECD - פי 3.5 מהממוצע במדינות אלו. צפיפות תנועת כלי רכב פרטיים בכבישים, בשילוב שירותי תחבורה ציבורית (להלן - תח"צ) לא מספקים, גורמים נזק הן לכלכלה והן לחברה. בעשור האחרון התקבלו כמה החלטות ממשלה לבחינת כלים ותמריצים כלכליים להפחתת השימוש ברכב פרטי ולהחלפתו בשירותי תח"צ.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2017 - מאי 2018 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הממשלה בעשור האחרון להפחתת השימוש בכלי רכב פרטיים באמצעות תמריצים כלכליים. הבדיקה בוצעה במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה); במשרד האוצר - ברשות המיסים, באגף התקציבים ובאגף הממונה על השכר באוצר; ובחברה הממשלתית חברת נתיבי איילון בע"מ.
הליקויים העיקריים
אי-קידום החלטת הממשלה לבחינת אגרת גודש
פעילות הצוות שהוקם מתוקף החלטת ממשלה מינואר 2008 כדי להציע תוכנית פיילוט לקביעת אגרות גודש הופסקה לפני תום עבודתה מבלי שהוצגו נימוקים או הודעה רשמית כלשהי לממשלה. מאז התקבלה החלטת הממשלה ב-2008 לבחון הטלת אגרת גודש - ואף שמשרד התחבורה התריע בתוכנית האסטרטגית שלו מ-2012 על חסרונה של מדיניות כוללת לריסון השימוש ברכב פרטי בתחום המיסוי, כדוגמת אגרת גודש - שר התחבורה והבטיחות בדרכים מר ישראל כ"ץ (להלן – שר התחבורה), המכהן בתפקיד ברצף ממרץ 2009, לא קידם את החלטת הממשלה שחייבה אותו לבחון נושא זה באמצעות צוות בין משרדי שיציע תכנית פיילוט לקביעת אגרות גודש. בכך הפך שר התחבורה את החלטת הממשלה בעניין זה לאות מתה. אי-החלת העלויות החיצוניות על המשתמשים אינה יעילה ואינה הוגנת, ומשמעותה סבסוד המשתמשים ברכב פרטי, לדוגמה חלק מתושבי המטרופולינים הגדולים, על ידי אלה שאינם משתמשים בו או המשתמשים בו בהיקפים קטנים, כמו חלק מתושבי הפריפריה; הסבסוד במקרה זה נכפה על האחרונים ומביא לחוסר יעילות בשימוש בתחבורה.
עיכובים ביישום של ניסויי "נעים לירוק"
שר התחבורה עיכב בשני מועדים שונים ולתקופה מצטברת של כשלוש שנים את קידום פרויקט "נעים לירוק", שנועד לקדם בחינת תמריצים כלכליים להפחתת השימוש ברכב פרטי כחלק מהתמודדות הממשלה עם הגודש בכבישים. החלטת השר באה בעקבות התנגדותו לגביית "מס נסועה" על כלי רכב, או אגרות כלשהן מנהגים עבור השימוש בכביש.
החלטת שר התחבורה לעיכוב הפרויקט עומדת בניגוד להחלטת הממשלה מיולי 2010, שבה נקבע במפורש כי הוועדה שהוקמה מתוקף ההחלטה נדרשה לבחון "בניית מערך תשלומים ותקבולים התלויים בהיקף השימוש בכלי הרכב ובמאפייניו, ובכלל זה היקף הנסועה של כלי הרכב בתנאי גודש ושלא בתנאי גודש". החלטתו גם אינה מתיישבת עם התפקידים שהוטלו על הוועדה שמינה שר התחבורה, כפי שהוגדרו בכתב המינוי שלה.
החלטת השר פגעה במדיניות של הממשלה לבחון את מיקוד עיקר נטל התשלומים בעלויות המשתנות בענף הרכב, במטרה ליצור הפנמה טובה יותר של העלויות החיצוניות בקרב הנוסעים ברכב פרטי. החלטה זו גם מנוגדת לעיקרון הכלכלי שלפיו יש לחייב את הגורם לעלויות לשאת בתשלום בהתאם לתרומתו השולית לגודש.
אי-שיתוף נציג משרד המשפטים להבטחת הגנה על פרטיות משתתפי ניסויי "נעים לירוק"
למרות המורכבות והאתגרים בשמירה על פרטיות המשתתפים בניסוי "נעים לירוק 3", הצפוי לכלול 100,000 מתנדבים, נציג משרד המשפטים אינו שותף עוד בהליכי קבלת ההחלטות בקידום הניסוי.
היעדר מסמכים ותוצרים של ניסויים "נעים לירוק 1 ו-2" בחברת נתיבי איילון
עד למועד הביקורת מנהל הפרויקט בחברת נתיבי איילון לא החזיק במסמכים ובתוצרים של פרויקט "נעים לירוק 1 ו-2", ורק במהלך הביקורת ובחלוף כארבע שנים מהעברת ניהול הניסוי מחברת כביש חוצה ישראל לחברת נתיבי איילון פנתה חברת נתיבי איילון לחברת כביש חוצה ישראל בבקשה לקבל את הנתונים שנצברו בניסויים האמורים במאגרי המידע שלה.
אי-קידום פתרונות לעידוד הפחתת השימוש ברכב פרטי כתוצאה מעיוותים במדיניות החניה
על אף היעילות של מיסוי "הטבת חניה" ומדיניות של "פדיון חניה" בהתמודדות עם ההשפעה החיצונית של הגודש בכבישים, שצוינה כבר לפני כעשור על ידי כמה גורמים - המלצות בספרות המקצועית, דוחות של בנק ישראל, הוועדה למיסוי ירוק, וב-2012 בתוכנית האסטרטגית של משרד התחבורה - ועל אף החלטת הממשלה מאוגוסט 2007 לבחינת האפשרות של "זקיפת שווי" אצל העובד בשל חניה ושינוי אופי והיקף ההכרה בהוצאות אצל המעסיק, משרד התחבורה ומשרד האוצר לא פעלו לקידום הסדרת מיסוי הטבת חניה ויישום פדיון חניה.
קידום פרמיית ביטוח המותנית במרחקי נסיעה באיחור של שנים רבות, ואי-קידום אגרת רכב המותנית במרחקי נסיעה
למרות הגידול בגודש בכבישים, רק כשמונה שנים לאחר שהתפרסמו המלצות הוועדה למיסוי ירוק משנת 2008 לבחינת הנהגת פרמיית ביטוח המותנית במרחקי נסיעה - הגיש משרד האוצר לכנסת הצעה למתן הנחות בפרמיית ביטוח חובה המותנית במרחק הנסיעה. המלצותיו לא אושרו בכנסת, וכשנתיים מאוחר יותר, בינואר 2018, הוא קידם החלטת ממשלה לבחינת כלי זה.
בשנת 2011 נידונה החלופה של אגרת רכב המותנית במרחקי נסיעה בוועדה לשינוי הֶרכב העלויות בענף הרכב, ואולם עבודת הוועדה הופסקה, ומשרד האוצר ומשרד התחבורה לא קידמו בחינת פתרון זה.
היעדר פתרון לשינוי שיטת השכר ורכיב החזקת רכב לעובדים בשירות הציבורי
בחלוף כעשור מהחלטות הממשלה מ-2007 להגשת תוכנית לעידוד עובדים לצמצום השימוש ברכב הפרטי ומעבר לשימוש בתחבורה הציבורית או בדרכים אחרות החוסכות שימוש ברכב הפרטי, ובחלוף כעשור מממצאי בנק ישראל מ-2008 שלפיהם השיטה הנהוגה במגזר הציבורי להחזר הוצאות החזקת רכב מעודדת רכישת כלי רכב, לא מצא משרד האוצר פתרון לשינוי שיטת השכר ורכיב החזקת הרכב לעובדים בשירות הציבורי באופן שיתרום להפחתת השימוש ברכב פרטי ולהקטנת הגודש בכבישים.
למרות המורכבות המשפטית של ההצעה לשינוי שיטת השכר ורכיב החזקת הרכב, משרד האוצר לא קיים הליך התייעצות עם משרד המשפטים כפי שהונחה לעשות בהחלטת הממשלה מ-2013, והליך ההתייעצות עם ההסתדרות כפי שנדרש בהחלטת הממשלה מ-2013 לא קוים במלואו.
הצוותים המקצועיים במשרד האוצר שפעלו מתוקף החלטות הממשלה מ-2007 ומ-2013 לא הגישו דוחות המסכמים את פעילותם ואת המלצותיהם בנושא.
סיכום - אי-קידום רוב התמריצים להפחתת השימוש ברכב פרטי
מתוך תשעה כלים ותוכניות לעידוד הפחתת השימוש ברכב פרטי בכלל ובשעות השיא בפרט שהועלו בעשור האחרון בהחלטות ממשלה ובהמלצות של ועדות מקצועיות, ושמשרד התחבורה ומשרד האוצר היו צריכים לקדם את בחינתם, שישה כלים אינם מוכנים ליישום (מתוכם אחד בלבד מקודם באיחור של שנים רבות); ניסוי של כלי אחד ("נעים לירוק", שנועד לבחון יישום אגרת גודש) טרם הסתיים; כלי אחד (תקן חניה חדש) עודכן רק ביוני 2016; ורק כלי אחד קודם (שינוי תחשיב "זקיפת הטבה" לבעלי רכב צמוד לצורכי מס) והניב תוצאות של ממש בהקטנת רכישת כלי רכב לק"מ כביש בתחום כלי הרכב הצמודים.
אי-שמירה על איזון פיסקלי של נטל המס בענף רכב הנוסעים
בשנים 2011 - 2016 לא נשמר איזון פיסקלי במדיניות המס בענף רכב הנוסעים. נטל המס הכולל בענף ירד, והממשלה נאלצה להעלות מיסים ישירים בתקופה זו, בין היתר גם כדי לקזז את הירידה בנטל המס בענף. מיסים ישירים אינם יעילים בהתמודדות עם ההשפעות החיצוניות של הגודש בכבישים. בפועל, השינויים בהרכב המיסוי הכולל של הממשלה תרמו להגדלת מספר כלי הרכב ולהגברת הגודש בכבישים.
החלטת שר התחבורה שלא לקדם בחינת הטלת מיסים נוספים על נהגים אינה תואמת את החלטת הממשלה, והיא תרמה את חלקה לפגיעה ביכולתה של הממשלה להתמודד עם הגודש בכבישים ולשמור על איזון פיסקלי.
ההמלצות העיקריות
להלן פירוט הפעולות הנדרשות לעידוד הפחתת השימוש ברכב פרטי באמצעות תמריצים כלכליים:
שר התחבורה:
1. יקיים את החלטת הממשלה מינואר 2008 המחייבת אותו. בין היתר עליו לפעול לקידום תכנית פיילוט להטלת אגרת גודש במרכזי הערים בהתאם להחלטת הממשלה, כל עוד לא שונתה.
2. יקיים את החלטת הממשלה מיולי 2010, כל עוד לא שונתה, ויאפשר לבחון בניית מערך תשלומים ותקבולים התלויים בהיקף השימוש בכלי הרכב ובמאפייניו, ובכלל זה היקף הנסועה של כלי הרכב בתנאי גודש ושלא בתנאי גודש.
משרד האוצר:
1. יקיים הליך התייעצות עם משרד המשפטים ועם ההסתדרות בנושא שינויי שיטת השכר ורכיב החזקת הרכב במגזר הציבורי, בהתאם להחלטת הממשלה מ-2013.
2. יבחן דרכים נוספות לצמצום הנסועה הגבוהה של רכבים צמודים עקב הצלחת צעדי המיסוי של שווי רכב צמוד בצמצום עיוותי המיסוי של רכבים אלו ובהקטנת מספר כלי הרכב הצמודים לק"מ כביש.
משרד התחבורה ומשרד האוצר:
1. יחדשו את פעילות הוועדה לשינוי הֶרכב העלויות בענף הרכב, שהוקמה ב-2011.
2. ידאגו לליווי של נציג משרד המשפטים בוועדה ויקיימו הליך התייעצות עם נציג היועץ המשפטי לממשלה בנושא הגנה על פרטיות הנהגים המשתתפים בניסוי "נעים לירוק 3".
3. ישקלו לאמץ את המלצת בנק ישראל ולמנות לניסוי "נעים לירוק 3" ועדת היגוי מקצועית ובלתי תלויה - בהשתתפות מומחים לתחבורה, לכלכלה, לכלכלת-תחבורה ולסטטיסטיקה, אשר תפקח על יישום הניסוי ועל הפקת לקחים נכונים מתוצאותיו.
4. יקדמו במשותף וללא דיחוי נוסף בחינת יישום מיסוי הטבת חניה ופדיון חניה להפחתת השימוש בכלי רכב פרטיים ולהקטנת הגודש בכבישים בשעות השיא.
5. יקבעו לוחות זמנים להגשת המלצות בנושא פרמיית ביטוח רכב המותנית במרחקי נסיעה, ויפעלו לקידום עבודת מטה לבחינת אגרת רכב המותנית במרחקי נסיעה.
6. ייערכו ליישומם של התמריצים הכלכליים להפחתת השימוש בכלי רכב פרטיים כדי שיהיה אפשר להפעילם במועד שהממשלה תבחר.
סיכום
הגודש של כלי רכב פרטיים בכבישי ישראל הוא בעיה לאומית המשפיעה על הכלכלה, על החברה ועל חיי האזרחים ביום-יום. אזרח המבקש להגיע למרכזי תעסוקה ופנאי ולשוב לביתו במטרופולינים הגדולים בשעות השיא באמצעות תח"צ מגלה במקרים רבים שהיא אינה נותנת מענה הולם לצרכיו, וכי גם נסיעה ברכבו הפרטי תעלה לו בבזבוז זמן רב בפקקי התנועה.
צפיפות תנועת כלי הרכב ומספר כלי הרכב ביחס לק"מ כביש והנסועה הממוצעת שלהם בישראל הן מהגבוהות במדינות ה-OECD. ערכיהם גדלו באופן עקבי זה כ-40 שנה - בין היתר כתוצאה מגידול טבעי באוכלוסייה, מעלייה ברמת החיים, מהפחתה בשיעור המס הממוצע לרכבי נוסעים, משיפורים באפשרויות המימון לרכישת רכבים חדשים ומהיעדר שירותי תח"צ הולמים. למיסים בענף הרכב השפעה הן על הגודש בכבישים הן על הכנסות המדינה. סך הכנסות המדינה ממיסוי בענף הרכב הסתכמו בשנת 2016 בכ-41.4 מיליארד ש"ח.
בעשור האחרון קיבלו ממשלות ישראל כמה החלטות לעידוד הפחתת השימוש ברכב פרטי באמצעות בחינת תמריצים כלכליים, בעיקר תמריצי מיסוי. גם ועדות וצוותים מקצועיים עסקו רבות בנושא. מדוח ביקורת זה עולה תמונה עגומה של יישום כושל של החלטות הממשלה ושל הצוותים המקצועיים שעסקו בנושא. מתוך תשעה כלים ותוכניות של תמריצים כלכליים שנבחנו בעשור האחרון, שישה כלים אינם מוכנים ליישום, חלקם לא קודמו כלל, וניסוי של תוכנית אחת ("נעים לירוק" לבחינת אגרת גודש) טרם הסתיים וקידומו עוכב על ידי שר התחבורה בניגוד למדיניות הממשלה ולהחלטותיה.
העשור האחרון מאז החלטות הממשלה בכל הקשור לקידום תמריצים כלכליים להפחתת השימוש ברכב פרטי הפך עשור אבוד. כדי לצמצם את הגודש בכבישים דרושה פעולה משותפת ומואצת של שרי התחבורה והאוצר לשדרוג שירותי התח"צ ותמרוץ נהגים באמצעים כלכליים להפחתת השימוש ברכב הפרטי. על שרי התחבורה והאוצר לפעול לקידום הכלים הנדרשים בשנים הקרובות לייעול הרכב המיסים לטובת הפחתת השימוש בכלי רכב וצמצום הנסועה, ולהביא בחשבון גם את ההשפעות הנלוות לכך על הכנסות המדינה.