תקציר
רקע כללי
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה או המשרד) אחראי לתכנון, להקמה, לתחזוקה ולתפעול של מערכות התחבורה במדינה. המשרד מממן הקמה, הפעלה ותחזוקה של פרויקטי תשתית בתחבורה יבשתית, הכוללים כבישים בין-עירוניים, כבישים עירוניים, רכבות כבדות והסעת המונים. בשנת 2016 הושקעו בפרויקטים אלה כ-11 מיליארד ש''ח מתקציב המדינה. את הפרויקטים הללו מבצעים שמונה גופים העוסקים בפיתוח תשתיות תחבורה יבשתית (להלן - חברות התשתית או החברות), אשר כפופים למשרד מהבחינה המקצועית והמיניסטריאלית, והם זרוע הביצוע שלו. תנופת פיתוח תשתיות התחבורה היבשתית צפויה לגדול בשנים הבאות עקב השקעה במערכות תחבורה ציבורית והסעת המונים, וזאת בשל הצורך למצוא פתרונות לבעיית העומס בכבישים.
פרויקטי תחבורה מתאפיינים בתקציבים גדולים מאוד ובמורכבות טכנית וניהולית רבה, ומטרתם לתת מענה על צרכים נוכחיים ועתידיים של המשק. הצלחת הפרויקטים, הנמדדת על פי שלושה פרמטרים מרכזיים - איכות הפרויקט, עמידה בלוח הזמנים ועמידה בתקציב, היא קריטית למתן מענה אפקטיבי ויעיל על צורכי המשק. חברות התשתית מתפקדות כחברות לניהול פרויקטים ומעסיקות ספקים חיצוניים כמעט בכל תחומי פעילותן. לשם כך הן מנהלות התקשרויות רבות עם קבלנים, יועצים, מנהלי פרויקטים, מפקחים ומתכננים. המשאבים הכספיים הגבוהים המופנים לחברות התשתית ותפיסת העצמאות שביסוד קיומן כחברות ממשלתיות מחייבים הפעלת מנגנוני בקרה איכותיים, אפקטיביים ויעילים, שיבטיחו את פעילותן המקצועית והתקינה של חברות התשתית, ועל ידי כך - את הצלחת הפרויקטים שהן מבצעות עבור משרד התחבורה והממשלה.
בחברות התשתית יש מנגנוני בקרה פנימיים, ובהם הדירקטוריון ו"שומרי הסף", כגון היועץ המשפטי, סמנכ"ל הכספים והמבקר הפנימי. נוסף על כך יש גופים חיצוניים ממשלתיים המקיימים פיקוח ובקרה על חברות התשתית, ואלה הגופים האחראים העיקריים (להלן - גורמי הממשלה): רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות או הרשות); משרד התחבורה - באמצעות מינהל תשתיות ותיאום תחבורתי (להלן - מינהל התשתיות) וחשבות המשרד; אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל).
משרד התחבורה ואגף החשכ"ל מפעילים במיקור חוץ שני סוגים של חברות בקרה המבצעות עבורן את הבקרות בחברות התשתית: (א) חברות "בקרת על" המלוות פרויקטים שעלותם מעל 50 מיליון ש"ח. תפקידן העיקרי הוא לבדוק את מוכנות הפרויקטים למכרז ולעקוב אחר עמידתם בלוחות הזמנים ובתקציב. (ב) חברות "בקרת ביצוע ותשלומים", שתפקידן העיקרי הוא לבדוק את דרישות התשלום שמגישות חברות התשתית למדינה ולהמליץ אם לאשרן.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2016 עד מרץ 2017 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא פיקוח ובקרה על פעילות חברות התשתית להקמת פרויקטים בתחום התחבורה היבשתית. הביקורת נעשתה במשרד התחבורה. בדיקות השלמה נעשו באגף החשכ"ל, ברשות החברות, בנתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן - נתיבי ישראל או נת"י), בחברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - חברת הרכבת או הרכבת), בחברות הבקרה ובמשרד הבינוי והשיכון.
בדוח ביקורת זה נעשתה בדיקה רוחבית של תהליכי הבקרה המופעלים על כלל חברות התשתית, ומובאות בו דוגמאות רבות לליקויים שהועלו בהקשר של חברות תשתית שונות. דוגמאות אלה ממחישות כי יש נושאים רבים שאינם מוסדרים דיים בתהליכי הבקרה, וכי שיפור תהליכי הבקרה עשוי למנוע או למזער את הליקויים האמורים לעיל. חשוב לציין כי הצגה של ליקויים שהועלו בחברת תשתית מסוימת אין משמעה כי הליקוי קיים בהכרח בכל חברות התשתית, אולם רוב המסקנות הנגזרות מהליקויים רלוונטיות לתהליכי הבקרה בכל החברות.
הליקויים העיקריים
פרשת חברת נתיבי ישראל וליקויים בבקרה עליה
בנובמבר 2015 פתחה המשטרה בחקירה גלויה עקב חשדות לשחיתות ולמעשים פליליים בנת"י (להלן - פרשת נת"י). בדיונים והתכתבויות שנערכו בין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, החשבת הכללית במשרד האוצר דאז, מנהל הרשות ונציגים ממשרד התחבורה (להלן - התכתבויות בין גורמי הממשלה) הועלו בעיות עקרוניות רבות הנוגעות לתפקודן של חברות התשתית ולבקרה עליהן. בעקבות זאת אישרה הממשלה באוגוסט 2016 החלטה ולפיה יש להקים צוות ממשלתי משותף לאגף החשכ"ל, אגף התקציבים במשרד האוצר, רשות החברות ומשרד התחבורה (להלן - הצוות המשותף לגורמי הממשלה) שיפעל לשיפור הבקרה על חברות התשתית ובכלל זה תיאום בין גורמי הבקרה השונים. עד מועד סיום הביקורת לא הוקם צוות כאמור.
מהביקורת עולה כי גורמי הממשלה ידעו במשך זמן רב על אי-קיום פיקוח ובקרה נאותים על פעילות חברות התשתית והיו מודעים לסיכונים הגדולים האפשריים, בהם פגיעה בטוהר המידות ושימוש לא ראוי בתקציבים המועברים מהמדינה לחברות, אולם לא פעלו מספיק כדי לשפר את מנגנוני הפיקוח והבקרה עליהן. פרשת נת"י משקפת ביתר שאת את הכשלים במודל הקיים של הבקרה על חברות התשתית, הן הפנימית והן החיצונית, ובעיקר בנוגע למקומם ולתפקודם של "שומרי הסף" בחברות, שאמורים לשמור על המינהל התקין.
ליקויים בממשל התאגידי
בבדיקת הדירקטוריונים של חברות התשתית נמצא כי בשנים 2016-2014 חלק מהם פעלו באיוש חלקי, לעתים מספר הדירקטורים היה אף קטן מהמספר המזערי של דירקטורים שנקבע לדירקטוריון החברה, ובחלק מהדירקטוריונים לא מונה יו"ר קבוע במשך תקופה ממושכת. מההתכתבויות בין גורמי הממשלה ומדוח ביקורת קודם של משרד מבקר המדינה על חברת נתיבי איילון עולה כי חלק מהדירקטוריונים לא קיימו דיונים מעמיקים בנוגע לפעולות הליבה של החברות, וכי היה תיאום רופף בינם לבין מערך הבקרה בחברות. מצבים אלה עלולים לפגום בתפקודו של הדירקטוריון כגורם מפקח יעיל ואפקטיבי.
חלק מהחברות פעלו תקופה ארוכה בלי שמינו בעלי משרה קבועים לתפקידים הנחשבים גם כ"שומרי סף" - יועץ משפטי ומבקר פנימי, ובמקרים רבים הסתמכו החברות על בעלי משרה חיצוניים. ליקויים אלה פוגעים בצורה מהותית בפיקוח ובבקרה הפנימית בחברות ומעלים חשש לתקינות התפקוד של החברות עצמן.
על פי המודל הקיים בחברות הממשלתיות, "שומרי הסף" כפופים להנהלת החברה. בעקבות פרשת נת"י, גורמי הממשלה המופקדים על הבקרה בחברות העלו לדיון כשלים בתפקודם של "שומרי הסף" בחלק מהחברות ובמסגרת הדיון הועלתה שאלת כפיפותם של "שומרי הסף". אולם עד מועד סיום הביקורת הדיון בשאלה זו לא מוצה, בין היתר מאחר שכאמור הצוות המשותף לגורמי הממשלה לא הוקם.
הביקורת העלתה כי בעבר עלו ליקויים רבים בנוגע לדרכי עבודתן של ועדות המכרזים וועדות החריגים במרבית חברות התשתית, בעיקר בהליכי בחירה של ספקים, התקשרויות בניגוד לחוק חובת המכרזים ותקנותיו ובניגוד לנוהלי החברות עצמן, התעלמות מניגודי עניינים והיעדר בקרות נדרשות (הן פנימיות והן חיצוניות) על עבודת הוועדות. בפרשת נת"י מנגנון "שומרי הסף" בחברה לא סייע למעשה אף הוא לסיכול בזמן אמת של שיטות עבודה שאיפשרו לכאורה בחירת ספקים מקורבים בתמורה לתשלום שוחד לבכירים בחברה, וזאת מכספי הציבור. כל אלה מצביעים על כשלים בפעילותם של מנגנוני הממשל התאגידי - ובהם "שומרי הסף" - בפיקוח ובבקרה על ניהול המכרזים וההתקשרויות. יש לציין שגם מנגנוני הבקרה של משרד התחבורה ומשרד האוצר לא נתנו פתרון מספק לעניין זה.
חברות התשתית חותמות פעמים רבות על הסכמי פשרה בסכומים גבוהים עם הספקים שלהן, בעיקר עם קבלנים, עקב חילוקי דעות על גובה התשלום. משרדי האוצר והתחבורה ורשות החברות לא קבעו תהליך סדור לניהול פשרות על ידי חברות התשתית ואינם מקיימים בקרה מספקת בסוגיה זו.
היעדר נוהלי בקרה ואי-גיבוש מודל הבקרה
מהביקורת עולה כי אף על פי שחברות התשתית פעילות זה עשרות שנים בהקמת פרויקטים תחבורתיים הממומנים מתקציב המדינה (בתצורה של חברות ממשלתיות או בתצורות אחרות), עד שנת 2014 לא נעשתה במשרד התחבורה חשיבה כוללת ומסודרת לגבי תהליכי הפיקוח והבקרה על תפקודן ועל תהליכי התכנון והביצוע של הפרויקטים שהן מקימות. בכלל זה לא נקבעו נהלים וכלי בקרה מספקים ולא גובשו שיטות עבודה שיתמכו בתהליכי עבודה תקינים ויעילים בחברות ובשקיפות של פעילותן כלפי הגורמים המוסמכים מטעם המדינה. בשנת 2014 החל משרד התחבורה לגבש נהלים בנושא ולקבוע שיטות עבודה חדשות מול חברות התשתית. במועד סיום הביקורת חלק מהנהלים היו בתהליך של גיבוש, בחלק מהנושאים היו חסרים נהלים, וכלי הבקרה ושיטות העבודה החדשות עדיין לא הוטמעו באופן מלא.
אגף החשכ"ל ומינהל התשתיות דנו בשאלה האם עדיף לאחד את שני סוגי הבקרה - בקרת על ובקרת ביצוע ותשלומים - או לפצל אותן בין שני סוגי חברות בקרה. דיונים אלה לא תועדו בפרוטוקולים.
ליקויים בבקרות שמפעיל משרד התחבורה
בשנים האחרונות מועסקים במינהל התשתיות שני מהנדסים בלבד, שעוסקים בעיקר באישור דרישות התשלום של חברות התשתית ואינם מעורבים מספיק בקבלת ההחלטות בכל הנוגע לאישור פרויקטים ולבקרה על ניהולם. הדבר פוגם במקצועיות ובבקרה של משרד התחבורה באחד מתפקידי הליבה המרכזיים שלו וגורם להסתמכות רבה על חברות בקרה חיצוניות.
עד שנת 2015 לא הגדיר משרד התחבורה את הצורך ללוות את תהליכי תכנון הפרויקטים שנעשו על ידי חברות התשתית. תהליכים אלה כוללים את אפיון הפרויקטים, הכנת תכניות עבורם תוך בדיקת חלופות שונות, אישור התכניות במוסדות התכנון ובניית תכניות מפורטות לביצוע. חברות בקרת העל לא היו מעורבות כלל בתהליכי התכנון עצמם, אלא החלו את עבודתן רק בסיום שלבי התכנון, וביצעו רק בדיקה בדיעבד של תוצרי התכנון. האגף לתכנון תחבורתי במשרד התחבורה ליווה את התהליך באופן חלקי בלבד, ובעיקר נתן מענה לצרכים שהעלו חברות התשתית בשלב הדיונים במוסדות התכנון. הצעדים עליהם החליט משרד התחבורה עדיין לא מיושמים במלואם ואינם מקיפים את כל תהליכי התכנון. תהליכי תכנון לקויים פוגעים בקידום הפרויקטים ועלולים גם לחשוף את חברות התשתית לתביעות מצד קבלני הביצוע, דבר שעלול בסופו של דבר לחייב את המדינה להעביר לחברות התשתית תקציבים נוספים לצורך תשלומים בגין התביעות.
למרות פעילות חברות הבקרה, קיימים כשלים רבים בניהול הפרויקטים שמתבטאים בסופו של דבר בחריגות מהתקציב, בעיכובים ניכרים בלוחות הזמנים ובליקויים באיכות הפרויקטים. לעתים כאשר מסתמן עיכוב בלוח הזמנים, נאלצות החברות לבצע שינויים משמעותיים בתכנון המקורי, על מנת לעמוד בלוחות הזמנים. שינויים אלה עלולים לגבות מחיר במונחי תקציב.
אף שעל פי נוהלי משרד התחבורה, תהליכי הבקרה אמורים לסייע גם בשיפור איכות הביצוע של הפרויקטים, בפועל הנחיות של משרד התחבורה לחברות הבקרה שמות את הדגש בשלב ביצוע הפרויקטים על מעקב אחר עמידה בתקציב ובלוח הזמנים של הפרויקטים (על ידי חברות בקרת העל) ועל בדיקת דרישות תשלום (על ידי חברות בקרת ביצוע ותשלומים), אך חסרות תוכן ממשי בנושא הבקרה על איכות הפרויקטים. בעקבות זאת, גם בדוחות הבקרה שמגישות חלק מחברות בקרת העל הנושא של איכות הפרויקטים תופס מקום מצומצם יחסית או שכלל אינו מטופל, וקיים חוסר אחידות בבקרות שמבצעות חברות אלו. לאיכות הביצוע של הפרויקטים השפעה ישירה על בטיחות המשתמשים, וכשלים בביצוע עלולים לגרום לפגיעה במשתמשים.
במהלך השנים התגלו ליקויים חמורים בהתנהלות הכספית של חלק מחברות התשתית ובתהליכי ההתחשבנות בינן לבין משרד התחבורה. עד שנת 2013 לא נעשתה במשרד בחינה של תהליכי אישור התשלומים לחברות התשתית, והוא לא קבע נהלים ומתודולוגיות לחברות התשתית, לחברות הבקרה שהוא מעסיק, ולמחלקות השונות בתוך המשרד העוסקות באישור התשלומים הללו. חשבות משרד התחבורה החלה להוביל שינויים בתהליכי עבודה אלה, אך רובם טרם הוטמעו. כתוצאה מכך, כל חברת תשתית מגישה את החשבונות באופן שונה וברמת פירוט שונה.
לחלק מחברות הבקרה אין גישה ישירה למערכות המידע הממוחשבות של חברות התשתית, ועקב כך אין הן יכולות לבצע באופן עצמאי בדיקות שונות, אלא תלויות בחברת התשתית מבחינת רמת הפירוט של החומרים שהיא מגישה להן.
בחלק מחברות התשתית תהליך הגשת החשבונות לבדיקת חברות בקרת הביצוע והתשלומים אינו ממוחשב במלואו ואף מאפשר ביצוע שינויים ידניים בנתונים. היעדרה של מערכת ממוחשבת לתהליך אישור החשבונות במלואו - החל מהגשת דרישת תשלום על ידי הקבלן ועד לאישור סופי במשרד התחבורה - מקשה על שרשרת הגורמים המאשרים את החשבון לראות את פרטיו המלאים של כל חשבון ואת ההיסטוריה של החשבונות הקודמים שהוגשו באותו פרויקט.
בינואר 2016 התגלה כי בשנים 2015-2012 הגישה נת"י למשרד התחבורה דרישות תשלום כפולות בסך של 840 מיליון ש"ח בגין עבודות בפרויקטים שביצעה, ומנגד לא הגישה דרישות תשלום אחרות באותם פרויקטים, בסך של 820 מיליון ש"ח. דרישות התשלום שהוגשו אושרו על ידי כל גורמי הבקרה הרלוונטיים - בנת"י, בחברת הבקרה ובמשרד התחבורה. התרחשותם של מקרים אלה והישנותם במשך כשלוש שנים מעידות כי קיימים כשלים ונקודות תורפה בתהליך אישור דרישות התשלום, הן בתהליכי הבקרה בנת"י עצמה, הן בשיטות העבודה של חברת הבקרה והן בתהליכי הבקרה והאישור במינהל התשתיות ובחשבות משרד התחבורה.
ריבוי בקרות והיעדר תיאום ביניהן
במצב הנוכחי יש ריבוי של גורמי בקרה, שבמקרים רבים דרישותיהם מהוות נטל על חברות התשתית ומעכבות את תהליכי העבודה שלהן. כמו כן הועלה כי אין מספיק תיאום בין גורמי הבקרה השונים, והדבר מתבטא, בין היתר, בקיום של בקרות כפולות ונושאים שאינם מבוקרים כלל. מעגלי הבקרה הללו נכשלו - פעם אחר פעם - בגילוי פגמים מהותיים בהתנהלות החברות ובמניעת כשלים. במצב הנוכחי עולים סימני שאלה לגבי התרומה של מנגנוני הבקרה הקיימים לקידום הפרויקטים ולשמירה על מינהל תקין וטוהר מידות, ועולה צורך בחשיבה מחודשת על מבנה הבקרה ותכניה.
ההמלצות העיקריות
הצורך לשפר את תהליכי הבקרה - הן הפנימיים והן החיצוניים - על פעילות חברות התשתית מחייב מציאת מנגנוני בקרה יעילים ומתואמים שיבטיחו כיסוי מלא ככל הניתן למגוון הסיכונים הקיימים בפעילות החברות. לשם כך יש משנה חשיבות שמשרד התחבורה, משרד האוצר ורשות החברות יקימו בהקדם את הצוות המשותף לגורמי הממשלה העוסקים בבקרה על חברות התשתית, בהתאם להחלטת הממשלה מאוגוסט 2016.
לנוכח תפקידו המרכזי של הדירקטוריון בחברות הממשלתיות, מן הראוי ששרי האוצר והתחבורה יפעלו למינוי דירקטורים באופן סדיר כדי למצות את המיטב מפוטנציאל התרומה של הדירקטוריון, בין היתר כדי לשפר את תפקוד החברות, להבטיח פיקוח נאות על פעילותן ולמנוע פגיעה באינטרס הציבורי. כן עליהם לוודא שהדירקטוריונים ידונו במרכיבים המהותיים של פעילות החברות, ושכל המידע הדרוש לקיום דיונים אפקטיביים יהיה גלוי לפניהם.
ראוי שרשות החברות, משרד האוצר ומשרד התחבורה ישקלו את הצעת הפרקליטות להגדיר תפקידים חשובים מסוימים כ"תפקידי ליבה" שלא יוצאו למיקור חוץ, ואף לשקול לקבוע תנאי סף מינימליים למילוי תפקידים אלה. נוסף על כך, עליהם ועל היועץ המשפטי לממשלה להשלים את הדיון בשאלת מינוים של "שומרי הסף", כפיפותם והבטחת תפקודם המקצועי.
על הגורמים האחראים להתנהלות חברות התשתית לתת דעתם לכשלים שהועלו בתחום המכרזים וההתקשרויות בחברות הממשלתיות ולמיגורן של תופעות שנחשפו ואשר פוגעות קשות במינהל התקין, בעקרון השוויון ובאמון הציבור בהתנהלות החברות והממשלה בכלל. כמו כן, עליהם לפעול כדי להגביר את האפקטיביות של הבקרות בחברות - הן הבקרות הפנימיות והן הבקרות החיצוניות. על גורמי הממשלה השונים לפעול בנושא בשיתוף פעולה ובתיאום מירבי, ולבחון לעומק, אך בתקופת זמן קצרה, את ההצעות השונות שהועלו. על כן זהו אחד הנושאים העיקריים העומדים לפתחו של הצוות המשותף לגורמי הממשלה לכשיקום.
נוכח הסכמי פשרה רבים, בחלקם בהיקפים גדולים, שחתמו חברות תשתית עם קבלנים והרגישות של הנושא מבחינת מינהל תקין בחברות, על משרדי האוצר והתחבורה ורשות החברות לגבש נהלים על בסיס החלטת הממשלה מאוגוסט 2016.
על משרד התחבורה לדאוג לאייש את מינהל התשתיות בצוות מקצועי ומיומן בעל ידע הנדסי רלוונטי, שיוכל להתמודד עם האתגרים הניצבים בפני המינהל, ובכך גם ישמר את פעילות הליבה של המשרד ויפחית את תלותו בחברות הבקרה. נוסף על כך עליו להשלים את תהליכי הגיבוש וההטמעה של הנהלים וכלי הבקרה שלו בכל הנוגע לעבודתו עם חברות התשתית. עליו לנהוג באחריות שלטונית ולבצע עבודת מטה כדי לאפיין את הכשלים הרבים בניהול הפרויקטים, המתבטאים בחריגות מתקציב, בעיכובים ניכרים בלוחות הזמנים ובליקויים באיכות הפרויקטים.
על המשרד להגביר את מעורבותו לאורך תהליכי התכנון, ובייחוד בשלבים מוקדמים של אפיון הפרויקטים והכנת התכניות, שבהם מגובשות חלופות התכנון שיקודמו.
משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה לבחון אפשרויות למחשוב מלא ורציף של תהליכי הגשת החשבונות, בדיקתם ואישורם.
מנהל הפרויקט הוא הגורם שאחראי מטעם חברת התשתית ללוות את הפרויקט ולרכז את העבודות בו. חברות התשתית מתקשרות לשם כך עם חברות לניהול פרויקטים. על משרד התחבורה ורשות החברות לתת דעתם לרגישות המיוחדת שנלווית להעסקת מנהלי פרויקטים בחברות: לקבוע כללים למניעת ניגודי עניינים בקרב מנהלי הפרויקטים ולגבש מנגנונים לשיפור הפיקוח והבקרה על עבודתם ולשימור הידע הנצבר אצלם.
סיכום
משרד התחבורה מממן מתקציבו את פעילות חברות התשתית, שמהוות זרועות ביצוע שלו; תקציב זה הסתכם בשנת 2016 ב כ-11 מיליארד ש"ח. רוב חברות התשתית פועלות על פי מודל של חברות ממשלתיות, שמקנה להן מידה רבה של עצמאות בניהול הפרויקטים ומערך ההתקשרויות תוך יצירת פערי מידע בין גורמי הממשלה לבין החברות. פעילות חברות התשתית באמצעות ספקים חיצוניים וביצוע התקשרויות בהיקפים עצומים טומנים בחובם חשיפה לסיכונים רבים. מנגנוני הבקרה הפנימיים והחיצוניים אמורים להבטיח ניצול יעיל ואפקטיבי של התקציבים וניהול של פעילות החברות בהתאם לסטנדרטים של מינהל תקין ועמידה בטוהר המידות. החברות הממשלתיות הן נאמני הציבור, ומתוך כך הן מופקדות על שמירת האינטרס הציבורי ומחויבות לפעול בהגינות, בשקיפות, ביושר וביושרה.
הביקורת העלתה שקיימים כשלים רבים בתפקודם של מנגנוני הממשל התאגידי בחברות התשתית, בין היתר ליקויים במינוי דירקטורים ו"שומרי סף" ובתפקודם. הליקויים הרבים העולים פעם אחר פעם בתחום החשוב והמרכזי של ניהול המכרזים וההתקשרויות מעידים ש"שומרי הסף" בחברות הממשלתיות לא תמיד מצליחים למנוע התנהלות לא תקינה ופגיעה בטוהר המידות ובעקרון השוויון. במשך שנים הזניח משרד התחבורה את נושא ליווי חברות התשתית וביצוע פיקוח ובקרה עליהן. בין היתר, במשך שנים היו חסרות בקרות על תחום התכנון, ומינהל התשתיות עבד ללא כלי בקרה, שיטות עבודה מגובשות ונהלים סדורים. גם כיום חלק מהנהלים וכלי הבקרה עדיין אינם מגובשים.
מנגנוני הבקרה של משרדי התחבורה והאוצר והממשל התאגידי מכבידים על חברות התשתית, חסרים את התיאום הנדרש ביניהם, ופעמים רבות לא הצליחו לגלות פגמים מהותיים בהתנהלות החברות ולמנוע התרחשותם של אירועים כמו פרשת נת"י, התקשרויות בניגוד לדיני המכרזים, חריגות מלוחות זמנים ומתקציב בפרויקטים וטעויות באישור חשבונות.
כל אלה מצביעים על כשלים במבנה הפיקוח והבקרה הקיים, שאמור להבטיח את האיזונים והבלמים הנדרשים לצורך עבודה עצמאית ויעילה של החברות מחד גיסא, ולצורך מינהל תקין, שמירה על האינטרס הציבורי והתנהלות זהירה ואחראית בכספי ציבור מאידך גיסא. פרשת נת"י העלתה על סדר היום את נושא הבקרות על חברות התשתית, ועל משרדי האוצר והתחבורה ורשות החברות לבחון ביסודיות את מודל הפיקוח והבקרה הקיים על חברות התשתית על מנת לגבש מערכת בקרות אפקטיבית, יעילה, אחידה ומתואמת. עליהם להקים לאלתר את הצוות הבין-משרדי בהתאם להחלטת הממשלה מ-2016, לבחון את מכלול הליקויים שהועלו בדוח זה ולפעול לתיקונם.
...