רקע כללי
הליכי גירושין בין בני זוג נשואים או הליכי פירוד בין "ידועים בציבור", ולהם ילדים משותפים, הם ההליכים על פי חוק שהורים בני זוג נדרשים לעבור על מנת להסדיר את חלוקת הרכוש והטיפול בילדיהם מעת שעברו לחיות בנפרד זה מזה (להלן - הליכי גירושין). בשנת 2016 התגרשו בישראל כ-14,800 זוגות. רבים מהמתגרשים חווים לחץ אישי, משפחתי, כלכלי, חברתי ומשפטי בעל השפעות בטווח הקצר והארוך על כל בני המשפחה. סכסוך הורי על רקע גירושין או פירוד עלול לגרום לילדים לתופעות קשות כמו דיכאון, חרדה, תחושת נטישה, הערכה עצמית נמוכה ומסוגלות חברתית ולימודית נמוכות יותר. סכסוך גירושין בעצימות גבוהה אף עלול לגרום במקרים קיצוניים למצב של כישלון קשר (Contact Failure) שבו הילדים פוסקים מלראות את אחד ההורים.
מעורבות המדינה בהליכי הגירושין היא בראש ובראשונה בהסדרה הפורמלית של הקשר בין ההורים לאחר הגירושין או הפירוד. כאשר ההורים אינם מסכימים על הסדרי המשמורת ועל זמני השהייה של הילדים אצל כל אחד מהם, בית המשפט מסתייע לצורך החלטתו בעניינים אלה בשירותי הרווחה הניתנים במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה או המשרד) באמצעות עובדים סוציאליים לעניין סדרי דין (להלן - עו"ס ס"ד). עו"ס ס"ד מבצעת, על פי החלטה שיפוטית, הערכה מקצועית בכתב, לרבות מתן חוות דעת על סוגיות הורות, על טובת הילדים ועל דילמות הנוגעות להגנה מפני אלימות במשפחה (להלן גם - תסקיר).
לצד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים פועלות יחידות סיוע (להלן - יח"ס) שהוקמו על ידי משרד הרווחה על מנת לתת שירותי אבחון, ייעוץ וטיפול למשפחות ולשמש גורם מסייע לבתי המשפט בסכסוכים אלה. ביולי 2016 נכנס לתוקף החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה), התשע"ה-2014 (להלן - חוק מהו"ת), שמטרתו לסייע ביישוב סכסוכים משפחתיים בהסכמה ובדרכי שלום מחוץ לכותלי בית המשפט. לפי חוק זה, זוג המבקש להתגרש יופנה תחילה ליח"ס לצורך קבלת מידע על הליכים חלופיים ליישוב הסכסוך, היכרות ותיאום בין הצדדים.
נוסף על כך, המדינה מאפשרת טיפול שיש בו כדי לסייע למשפחות המצויות בהליכי גירושין. השירות לרווחת הפרט והמשפחה שבמשרד הרווחה מופקד על הטיפול במשפחות כאלה, והוא ניתן בין היתר באמצעות עו"ס ס"ד במחלקות לשירותים חברתיים שברשויות המקומיות. להלן מוצגות התחנות המרכזיות שזוג העומד להתגרש עובר עד חתימת הסכם הגירושין:
תרשים 1: הליך הגירושין
[התרשים בקובץ המצורף]
הסדרה מהירה ועניינית של חלוקת הרכוש ושל הטיפול בילדים לאחר הפירוד בין ההורים מסייעת על פי רוב בשימור יחסים תקינים בין ההורים ובין ההורים לילדיהם. נוכח ההשלכות הקשות וארוכות הטווח שעלולות להיות להליכי הגירושין על כל בני המשפחה, ובפרט על הילדים, חשוב שהמנגנון שהמדינה מפעילה והשירותים שהיא מספקת לטיפול באותן משפחות יהיו מותאמים ואפקטיביים וייטיבו עם המשפחות, ובוודאי לא יגרמו להחמרת מצבן.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2017 עד אוקטובר 2018 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המדינה במשפחות בהליכי גירושין, ובכלל זה את התאמת השירותים לשינויים שחלו בתחום הגירושין בשנים האחרונות, את הפעולות למניעת סכסוך הגירושין והסלמתו ואת סיוע גורמי הרווחה להליך המשפטי במסגרת עבודת עו"ס ס"ד. הבדיקה נערכה במשרד הרווחה ובכמה רשויות מקומיות. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים ובהנהלת בתי המשפט. מידע נוסף נאסף בארבעה אמצעים מתודולוגיים ואלה הם: (א) שאלון שנשלח ל-298 עו"ס ס"ד המועסקות ב-70 רשויות מקומיות שונות (להלן - שאלון משרד מבקר המדינה או השאלון); (ב) ניתוח איכותני של 78 תסקירים שהועברו למשרד מבקר המדינה; (ג) שתי קבוצות מיקוד: אבות גרושים ואימהות גרושות; (ד) תגובת מערכת בתי המשפט על שאלות ששלח משרד מבקר המדינה לפורום סגני נשיאי בתי המשפט לענייני משפחה.
הליקויים העיקריים
אי-הבהירות הנורמטיבית בתחום הגירושין והשלכותיה
בשנות החמישים והשישים של המאה הקודמת התגרשו כ-2,000 זוגות בשנה, בתחילת המאה העשרים ואחת גדל מספרם לכ-10,000 בשנה, וכאמור בשנת 2016 התגרשו כ-14,800 זוגות. למרות הגידול במספר הזוגות המתגרשים והשינויים החברתיים בשנים האחרונות בתחום הגירושין, כמו אימוץ תפיסות שוויוניות בחלוקת התפקידים בין אימהות ואבות ושונות רבה בפסיקותיהן של הערכאות המשפטיות בסוגיות של משמורת, משמורת משותפת ומזונות ילדים, המצב החקיקתי נותר בעינו; כך נוצר מצב משפטי לא ברור שגרם לאי-ודאות בקרב הציבור ואצל גורמי המקצוע בתחום הרווחה, בנוגע למצב הנורמטיבי בתחומי משמורת ומזונות ילדים.
אף שמצב זה של אי-ודאות משליך באופן ישיר על גורמי הרווחה - עו"ס ס"ד - המשרד לא גיבש לעצמו תפיסת מדיניות בנוגע לסוגיות שבהן הוא מטפל, וגם לא הנחיות מקצועיות ברורות שישמשו את עו"ס ס"ד, הנדרשות להמליץ לבתי המשפט בנושאים אלה. תקנון העבודה הסוציאלית (התע"ס) אינו מספק לעו"ס ס"ד הנחיות מקצועיות עדכניות בתחומי משמורת ומזונות ילדים.
פעולות למניעת סכסוך הגירושין והסלמתו
מחסור במנגנונים ליישוב הסכסוך בהסכמה
חסמים לגיבוש הסכמות ביח"ס: על אף יתרונותיו של הליך הגישור - החלופה העיקרית להתדיינות בבית משפט בסכסוכים משפחתיים שהמשרד פועל לקידומה - ואף שיש זוגות רבים המעוניינים ובשלים לסיים את הליך הגירושין כבר בשלב הפגישות ביח"ס, בפועל אפשרות זו סגורה בפניהם, למעט במקרים מיוחדים שהגדיר משרד הרווחה. יח"ס מעבירות לצדדים רשימת מגשרים כללית וארוכה; הצדדים, המצויים בסכסוך בעצימות גבוהה, נדרשים להחליט יחד האם הם מסכימים לפנות לגישור וככל שישנה הסכמה, עליהם להסכים על זהות המגשר ולתאם עימו פגישה במשותף. תהליך זה, מלבד היותו כרוך בזמן ובעלויות גבוהות, גם מסכן את ההסכמות שכבר הושגו ביח"ס ועלול לגרום לצדדים לוותר או לדחות את הליך הגישור, להקצין עמדותיהם ולהסלים את הסכסוך.
כשל בהפעלת שירותי גישור בחינם למעוטי יכולת: משרד המשפטים לא פעל די על מנת לאפשר למי שזכאי לשירותי גישור בחינם, באמצעות הסיוע המשפטי, לממש את זכאותו. לראיה, מתקציב של 18 מיליון ש"ח שהוקצה בשנת 2017 למטרה זו לא נדרש אף לא תשלום אחד למגשרים העובדים בהסכם עם הסיוע המשפטי, כלומר הזכאים לשירותי גישור חינם לא הסתייעו בשירות זה. זאת ועוד, רשימת המגשרים שנמסרה לפונים לא הייתה רלוונטית, ומגשרים המופיעים בה השיבו לפונים שהם אינם עובדים עם הסיוע המשפטי, אלא הם עובדים באופן פרטי ובתשלום.
מחסור במענים טיפוליים למשפחות בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה
על אף החשיבות שבמתן מענים טיפוליים למשפחות בהליכי גירושין, ובייחוד למשפחות המצויות בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה, תוכניתו של המשרד לאגם משאבים ולרכז בתחנת שירות אחת שירותים חברתיים למשפחות ולילדים בסיכון, לרבות משפחות במשבר גירושין, לא הגיעה לכלל דיון ונפסקה בשל חילופי מנכ"לי המשרד, ומאז השירות לרווחת הפרט והמשפחה לא העלה אותו עוד. אף שהמשרד העלה שוב ושוב את הצורך בהבניית רצף שירותים ומענים ייעודיים למשפחות אלה, כדוגמת טיפול משפחתי, תמיכה והדרכה להורים וטיפול רגשי לילדים, פעולותיו לא הבשילו לכדי תוכנית סדורה לטיפול בנושא זה.
פעילות מצומצמת של התחנות לטיפול זוגי ומשפחתי: אף שהמשרד מפעיל כ-100 תחנות שמטרתן לספק טיפול זוגי ומשפחתי (להלן גם - תחנות) למשפחות המצויות במשבר, לרבות משבר גירושין ופרידה, דוגמת ייעוץ זוגי, הדרכת הורים וטיפול משפחתי, היקף התקציב המופנה לתחנות משפיע על מספר המשפחות שביכולת התחנות לתת להן מענה, וזאת מבלי למצות את פוטנציאל המענים שהן יכולות להעניק; כך נמנע שירות חשוב זה ממשפחות רבות הנזקקות לו ושאין באפשרותן לקבלו בדרך אחרת.
מספר מצומצם של קבוצות תמיכה והדרכה להורים: לבד מיוזמה חלקית של כמה רשויות מקומיות ושל יח"ס, המשרד אינו פועל לקידומו של שירות זה ואינו מנגיש כלי זה, על יתרונותיו, לידיעת ציבור ההורים המצויים בהליכי גירושין.
היעדר מענים ייעודיים לילדים: המשרד אינו מקדם מענה ממוקד בילדים להורים המצויים בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה, גם לא במסגרת התחנות לטיפול זוגי ומשפחתי, אף שילדים אלה הם החשופים ביותר לפגיעה רגשית והתנהגותית.
סיוע גורמי הרווחה להליך המשפטי - עבודת עו"ס לעניין סדרי דין
זמני המתנה בלתי סבירים לתסקירים: אף שבית המשפט קוצב זמן להגשת תסקיר, על פי רוב 45 ימים, בפועל במקרים רבים חולפים חודשים ארוכים, ואף יותר משנה, ממתן הצו השיפוטי להכנת תסקיר עד הגשתו לבית המשפט. עיכובים ממושכים אלה, מלבד העובדה שהם אינם עומדים בדרישות צווי בית המשפט, הם גם גורמים לשורה של נזקים ועלולים אף להעצים את הסכסוך הזוגי והמשבר המשפחתי תוך פגיעה בילדים. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד הרווחה כי למרות שעיכובים חריגים אלו כבר ידועים לו שנים רבות וגורמים רבים הצביעו עליהם, הוא לא נקט את הפעולות הנדרשות על מנת להסיר את החסמים הגורמים לכך ולצמצם את זמני ההמתנה.
ליקויים בניהול משרד הרווחה את תחום סדרי הדין
אי-התאמת המשאבים לשינויים החברתיים: למרות הגידול המשמעותי בכמות התסקירים הנדרשים על ידי בתי המשפט, מספר תקני עו"ס ס"ד נותר בעינו, ואף פחת. משמעות עובדה זו היא הגברת העומס על עו"ס ס"ד ועימה ההשלכות על הטיפול במשפחות.
למרות המלצות של כמה ועדות על דרכים לתיקון המצב, ואף שחלפו יותר מ-15 שנים, בעיית עומסי העבודה, זמני ההמתנה הארוכים לתסקירים והנזק הנגרם בעקבותיהם, נותרו בעינם; הנהלת המשרד לא גיבשה תוכנית אופרטיבית כדי לתת מענה למצב בעייתי זה.
היעדר הנחיות מקצועיות בנושא ניתוקי קשר בין ילדים להוריהם: על אף חומרת מקרים של ניתוקי קשר בין ילדים להוריהם ושכיחותם ההולכת וגדלה לא גיבש המשרד הנחיות ונוהלי עבודה בסוגיות של ניתוק קשר וניכור הורי.
פעולות חלקיות לשימור ושיפור של הכשרת עו"ס ס"ד: המשרד לא פעל לריענון הכשרתן של עו"ס ס"ד על בסיס קבוע ועל פי המידע החדש המצטבר בנושאים שהם בליבת העבודה של עו"ס ס"ד, בין היתר הכשרה במיומנויות טיפול זוגי ומשפחתי, גישור והופעה בבית המשפט; הכשרה רגישת-מגדר אשר תסייע בצמצום הטענות בדבר הטיה מגדרית והכשרה בנושא מקרי ניתוק קשר בין ילדים להוריהם, כמו ניכור הורי המחייבים זיהוי מוקדם.
השלכות כשלי ניהול משרד הרווחה את תחום סדרי דין: מעצם טבעה, עבודת עו"ס ס"ד היא חודרנית ומעוררת התנגדות, כעס ותחושות תסכול בקרב בני המשפחה, המופנים לעיתים כלפי העו"ס עצמה. תחושות אלו עלולות להתעצם נוכח היעדר מענים טיפוליים וזמני ההמתנה הממושכים. 72% מעו"ס ס"ד דיווחו בשאלון משרד מבקר המדינה כי נחשפו למידה מסוימת של תוקפנות פיזית מצד המשפחות, וכ-56% דיווחו כי נחשפו לתוקפנות מילולית במידה רבה עד רבה מאוד.
ההמלצות העיקריות
על משרדי המשפטים והרווחה לנקוט את כל הפעולות הנדרשות על מנת לתקן את אי-הבהירות הנורמטיבית שנוצרה בתחום הגירושין. על משרד הרווחה לעדכן את הוראותיו ונהליו ואף לקיים הכשרות בתחום זה; והכול, כדי לצמצם את השלכות אי-הבהירות הנורמטיבית על עבודתן של עו"ס ס"ד.
על משרדי המשפטים והרווחה לבחון כיצד ניתן לתת מענה לצורך של בני זוג המעוניינים בכך, לסיים את הליך הגירושין כבר במסגרת יח"ס, אם באמצעות עורך דין מטעם יח"ס, אם בסיוע עורך דין חיצוני בעל ניסיון לצורך גיבוש הסכם הגירושין הסופי ואם בדרך אחרת. כמו כן, עליהם לבחון דרכים לעגן בנוהל מנגנון הפניית בני זוג המעוניינים לקיים הליך גישור ביח"ס, באופן שזהות המגשר ומועד הפגישה הראשונה עימו יסוכמו כבר במסגרת פגישות מהו"ת. נוסף על כך, על משרד המשפטים לפעול ללא דיחוי לפרסום רשימת מגשרים מעודכנת.
מן הראוי שמשרד המשפטים יפעל באופן יזום (פרואקטיבי) מול משפחות מעוטות יכולת המצויות בהליכי גירושין כדי לוודא שימצו את זכותן לשירותי גישור בחינם.
על משרד הרווחה לפעול לגיבוש תוכנית סדורה לטיפול מערכתי במשפחות בהליכי גירושין. במסגרת זו, עליו לבחון את המשאבים שנדרשים להפעלת התחנות לטיפול זוגי ומשפחתי ולקידום מיצוי הפוטנציאל של מערך זה, וכן את הדרכים כיצד לתמוך בהרחבה משמעותית של קבוצות תמיכה להורים גרושים במסגרת יח"ס והרשויות המקומיות. כמו כן, עליו לפעול על פי המלצותיו הוא לאפשר לילדים שהוריהם בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה, וזקוקים לטיפול, לקבל מענים ייחודיים שיסייעו להם להתמודד עם המשבר המשפחתי הקשה, כדוגמת טיפול רגשי, פסיכולוגי או התנהגותי.
על משרד הרווחה לפעול ללא דיחוי להסרת החסמים הגורמים לעיכובים חריגים בתהליכי הכנת תסקירים, ולגיבוש ויישום של תוכנית אופרטיבית אשר תיתן מענה לזמני ההמתנה הבלתי סבירים לתסקירים.
על משרד הרווחה לגבש את עמדתו בדבר זיהוי מקרים של חשש לניתוק קשר בין הורה לילדו וטיפול בהם, ולקבוע הנחיות לפעולה עבור עו"ס ס"ד. עליו לפעול לריענון הכשרתן המקצועית של עו"ס ס"ד ולהתאמתה לצורכי השטח ולשינויים המשמעותיים בתחום הגירושין. עליו לגבש תוכנית ארוכת טווח להכשרתן המקצועית בתחומים שהן אמונות עליהם ובהתחשב בצורכי המשפחות המשתנים.
סיכום
גירושין הוא אירוע משברי רב השפעה על חיי המשפחות העוברות אותו. לאור מעורבות המדינה הן בפן החוקי והן בפן הטיפולי של תהליך הגירושין, ראוי שהיא תאמץ ראייה כוללת שלו במטרה למזער את נזקיו לבני המשפחות, ובייחוד לילדים.
בעקבות שינויים דרמתיים בתחום הגירושין בעשור האחרון, הן חברתיים והן משפטיים, נוצרה אי-בהירות נורמטיבית בתחומי המשמורת ומזונות ילדים, הגורמת לאי-ודאות בקרב ציבור המתגרשים ואצל גורמי המקצוע בתחום הרווחה ומקשה על גיבוש הסכמות ומתן שירותים למשפחות המצויות בהליכי גירושין ופירוד; למרות שמטרתו של חוק מהו"ת הייתה לעודד יישוב סכסוכי גירושין בהסכמה מחוץ לכותלי בית המשפט, בפועל ישנם חסמים לשימוש במנגנונים כאלה הן ביחידות הסיוע שליד בתי המשפט והן בסיוע המשפטי במשרד המשפטים; פעולותיו של משרד הרווחה לא התגבשו ליצירת רצף מענים טיפוליים ייעודים למשפחות אלה, במיוחד בשלבים המוקדמים של המשבר, והוא אינו מספק כלל מענים כאלה המכוונים לילדים.
בתחום סיוע משרד הרווחה להליך המשפטי בגירושין, באמצעות עו"ס לעניין סדרי דין, נמצא כי משרד הרווחה הזניח תחום זה לאורך שנים תוך התעלמות מהשינויים שהתרחשו בו ומהעומס שהלך וגבר על עו"ס לעניין סדרי דין. הזנחה זו באה לידי ביטוי קיצוני בזמני ההמתנה הארוכים והבלתי סבירים של משפחות לתסקירים של עו"ס לעניין סדרי דין, שיש בהם כדי לגרום להתמשכות סכסוך הגירושין ולהסלמתו. תוצאת הזנחה זו היא פעמים פגיעה מילולית ואף פיזית של המשפחות ב"שליח" - עו"ס לעניין סדרי דין.
על משרדי הרווחה והמשפטים לנקוט את כל הפעולות הנדרשות על מנת לתקן את הליקויים המפורטים בדוח זה, ובראש ובראשונה על משרד הרווחה לעשות בדק בית בתחומי אחריותו ולפעול לאלתר לקידום פתרונות שיש בהם כדי לצמצם את עומסי העבודה הבלתי סבירים של עו"ס לעניין סדרי דין, שמשמעותם פגיעה קשה בשירות הניתן למשפחות בהליכי גירושין ופירוד.
נזקים חריפים וכואבים עלולים להיגרם למשפחות המצויות בהליכי גירושין ופירוד. לנזקים אלו השלכה שלילית מתמשכת לא רק בטווח הקצר - עד למתן ההחלטה בעניין המשפחה המתפרקת, אלא יש לה השלכה על כל פרט במשפחה ועל כולם יחד, גם בטווח הארוך. הניזוקים מכך הם ההורים והילדים ולעיתים גם משפחותיהם המורחבות. לכן החשיבות היתרה שיש למזעור ההשלכות השליליות הנובעות מהחלטת ההורים להיפרד, כך שיתאפשר לכל פרט במשפחה להמשיך בחיים תקינים ואיכותיים למרות המשבר. על משרד הרווחה לתת בידי עו"ס לעניין סדרי דין את הכלים המתאימים וההכשרות הרלוונטיות בכדי שיוכלו לעמוד במשימה קשה וחשובה זו.