לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

תקציר

מדינת ישראל מחזיקה בכ-80 חברות ממשלתיות והן משמשות זרוע ביצועית של הממשלה ומקדמות את מדיניותה. חברות ממשלתיות עוסקות בתחומים מרכזיים הנוגעים לחייהם של אזרחי המדינה, כמו חשמל, מים, דיור, נמלי הים, תשתיות תחבורה ותרבות. בחברות אלו נכללות חברות מהגדולות במשק, ובהן חברת החשמל לישראל בע"מ, חברת התעשייה האווירית לישראל בע"מ, חברת רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ, חברת רכבת ישראל בע"מ, חברת מקורות חברת המים בע"מ וחברת דואר ישראל בע"מ. החברות כוללות חברות ממשלתיות עסקיות ולא עסקיות, חברות בנות וחברות בבעלות מעורבת של הממשלה וגופים אחרים. 62 מתוך החברות הן חברות עסקיות המעסיקות כ-60,000 עובדים. שווי כל נכסיהן נאמד ב-178 מיליארד ש"ח ושווי כל הכנסותיהן עומד על כ-67 מיליארד ש"ח. פעולתן של החברות הממשלתיות מוסדרת בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - החוק).

החוק מייחד לדירקטוריון תפקידים מרכזיים ומהותיים, לרבות קביעת המדיניות הכללית של החברה ופעילותה הפיננסית; קביעת תקציבה השנתי והשימוש במקורות העומדים לרשותה; קביעת תקן עובדי החברה ושכרם; מעקב רציף אחר הגשמת מדיניות החברה, יישום תכניותיה וניצול תקציביה. לפיכך, ישנה חשיבות מכרעת למינוי דירקטורים מקצועיים בעלי כישורים וניסיון מתאימים. מינוי כאמור חיוני לניהול המקצועי של הדירקטוריון ושל החברה. בחוק נקבע כי בחברה ממשלתית ימונו דירקטורים מקרב הציבור ומקרב עובדי המדינה ובחברות המעסיקות יותר מ-100 עובדים גם מקרב החברה. כל דירקטוריון בוחר יו"ר שאת מינויו מאשר השר האחראי. בחוק נקבע כי הממשלה רשאית למנות יו"ר מבין חברי הדירקטוריון אם ראתה צורך בכך.

האחריות והסמכות למינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות נתונה בידיהם של שר האוצר ושל השר האחראי לענייני החברה. רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות או הרשות) הוקמה על פי החוק ותפקידיה כוללים ייעוץ לממשלה ולשרים בעניינים הנוגעים לחברות הממשלתיות וייעוץ וסיוע לחברות הממשלתיות בניהול עסקיהן. בראש הרשות עמד, במהלך ביצוע הביקורת, מר אורי יוגב. מינוי דירקטור לחברה ממשלתית הוא תהליך שגם רשות החברות מעורבת בו מאוד.

במהלך השנים התגלו בעיות במינוי דירקטורים. מינויים נעשו מתוך שיקולים פוליטיים ושיקולים זרים באמצעות תהליכי מינוי לא שקופים ולא שוויוניים. כבר בשנת 2004 ציין משרד מבקר המדינה כי "האיסור על מינויים פוליטיים הוא מאושיות שיטת המשטר בישראל. במינוי עובד בשירות הציבורי פועל הממנה כנאמן הציבור. נאמנות זו יש להפעיל בהגינות, ביושר, בלי שיקולים זרים ולטובת הציבור שמכוחו ולמענו מסורה סמכות המינוי בידי הרשות הממנה" . על הנזקים הנובעים מהמינויים הפוליטיים נאמר  כי "במינוי פוליטי מועדפים שיקולים מפלגתיים על פני שיקולים ענייניים, ובכך נפגעת 'מהותו' של השירות הציבורי, ועלולה להיפגע איכותו המקצועית. עוד פוגע מינוי שכזה בעקרון השוויון בין המועמדים לאייש משרה, שהוא ערך יסוד בחברתנו". על רקע זה המליץ משרד מבקר המדינה בכמה דוחות  להקים מאגר חיצוני של מועמדים ראויים מן הציבור שאינו תלוי בשרים האחראים.

על פי המלצות מבקר המדינה הכריז שר האוצר דאז מר יאיר לפיד, בנובמבר 2013, על הקמת נבחרת דירקטורים שתשמש מאגר שממנו יבחרו השרים מועמדים לדירקטוריונים של החברות שבאחריותם. התהליך מקנה הזדמנות לכלל הציבור להגיש את מועמדותו, ובדרך זו הוא מרחיב באופן ניכר את מעגל המתמודדים. את נבחרת הדירקטורים מנהלת רשות החברות.

הוועדה לבדיקת כשירותם והתאמתם של מועמדים - הוועדה לבדיקת מינויים (להלן - הוועדה) - הוקמה על פי החוק וחברים בה יו"ר הוועדה, איש ציבור ונציג של רשות החברות הממשלתיות. בראש הוועדה עמדה, במהלך ביצוע הביקורת, השופטת בדימוס בילהה גלאור. הוועדה בודקת מינויים של דירקטורים ובכירים נוספים כמשמעותם בחוק, לרבות חברות מעורבות וחברות בנות ממשלתיות, תאגידים ציבוריים וגופים נוספים. על פי החוק, על הוועדה לבדוק אם המועמד לכהונת דירקטור עומד בתנאי הכשירות המנויים בחוק. בנושאים אלו החלטות הוועדה הן סופיות וכפופות להחלטות בית המשפט העליון. לוועדה סמכות ייעוץ לשרים בדבר מידת התאמתו של המועמד לתפקיד, בשים לב בין היתר לצרכיה המיוחדים של החברה, לגודלה, ולהרכב הדירקטוריון בעת המינוי, ובהתחשב ביכולתו של המועמד להקדיש את הזמן הראוי לתפקיד שהוא מיועד לו.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי 2016 - פברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את אופן מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות. הבדיקה נעשתה ברשות החברות ובדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במשרד לשירותי דת, במשרד להגנת הסביבה, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים ובמשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים.

הליקויים העיקריים

ליקויים בבניית נבחרת הדירקטורים

נבחרת הדירקטורים, אשר משמשת מאגר שממנו יבחרו השרים מועמדים לדירקטוריונים של החברות שבאחריותם, אינה מעוגנת בחקיקה והרשות התעכבה כשלוש שנים בהעברת הצעה לתיקון החוק.

חלק מתכולת הגדרת פרופילים, תנאי הסף והניקוד של המועמדים לנבחרת אינם ברורים וחד-משמעיים. הרשות לא פרסמה מהו מספר המועמדים הנדרש לכל פרופיל ולא תיעדה בחלק מהמקרים באופן מלא את ראיונות המועמדים; בעשותה כן היא פגמה בזכותם של מועמדים לערער על הניקוד שקיבלו. נמצאו מקרים בהם: לא מולאו במסמכי הראיון עיקרי ההתרשמות של המראיינים מתשובות המועמד על כל השאלות שנשאל או על חלקן; לא ניתן הסבר במסמכי הראיון לניקוד שניתן למועמד בכל הפרמטרים או בחלקם; מועמד נשאל שאלות שלא ממאגר סגור, שלא על פי נוהל הרשות.

בקול קורא המציע לכל המעוניין להגיש מועמדות ל"נבחרת הדירקטורים 2017" (להלן - חוזר 2017) לא טופלו מלוא החולשות שהתגלו ביישום תהליכי איתור מועמדים בעבר, גם אלו שכבר היו ידועים לרשות. למשל, לנבחרת 2017 אין תאריך תפוגה ולא ניתן מענה לאיוש חסר בדירקטוריונים שנבע בחלקו בשל סירוב מועמדים להתמנות לתפקיד דירקטור בחברות ממשלתיות.

היעדר אסדרת הליך תואם נבחרת

שר רשאי לבחור במועמד שלא מתוך הנבחרת. במקרה כזה הרשות מעבירה את המועמד הליך תואם נבחרת. שיטת ניקוד בהליך זה שווה לשיטת הניקוד של מועמדים לנבחרת. שרים בחרו להעביר לדיון בוועדה מועמדים שנבחרו בהליך תואם נבחרת ואינם עומדים בתנאי הסף, או כאלו שכלל לא עברו את ההליך. הבחירה במועמדים באמצעות הליך זה לא נעשתה באופן סדור, שיטתי ושקוף.

איוש חסר בדירקטוריונים

במאי 2017, מתוך 61 חברות ממשלתיות ל-39 לא היה יו"ר, ל-15 לא היה קוורום, ל-8 לא היה מינימום לפעילות וממוצע איוש הדירקטוריון עמד על 54%. מתוך 13 חברות בנות ממשלתיות ל-10 לא היה יו"ר, ל-4 לא היה קוורום, ל-5 לא היה מינימום לפעילות וממוצע איוש הדירקטוריון עמד על 47%. מתוך 14 חברות מעורבות ל-11 היה חסר יו"ר, ל-6 לא היה קוורום, ל-5 לא היה מינימום לפעילות וממוצע איוש הדירקטוריון עמד על 43%.

ליקויים בפעילות הרשות ושרים לקראת דיוני הוועדה

שרים ועוזריהם אינם מקפידים על אימות הפרטים שהמועמדים ממלאים בשאלון הייעודי.

הוועדה דנה על כל מועמד ונסמכת לרוב על חוות דעת שהרשות מכינה מראש. על אף חשיבותן של חוות הדעת, הרשות לא גיבשה נוהל לאופן כתיבת חוות הדעת של הרפרנט מטעמה על דירקטורים ששרים מבקשים לחדש את כהונתם. חוות הדעת של הרפרנטים הן סובייקטיביות, לא שיטתיות ולא אחידות ולעתים הן אינן משמעותיות ואינן מבוססות דיין.

הרשות אינה עוקבת באופן רציף אחר השתתפות הדירקטורים בישיבות דירקטוריון, ואינה פועלת על פי חוק לפיטוריו של דירקטור הנעדר מישיבות דירקטוריון. בהיעדר מידע שלם על השתתפות דירקטורים בישיבות, חוות הדעת של הרשות חסרות.

תיעוד חסר של דיוני הוועדה וליקויים בהרכבה

לא נמצא ברשות תיעוד מלא של דיוניה של הוועדה לבדיקת מינויים וזאת בניגוד לכללי מינהל תקין; אין מצוינים בתרשומות הפנימיות שמות הנוכחים בכל דיון, ולרוב אין מפורטים מהם הנימוקים בעד או נגד ההחלטה שהתקבלה.

בישיבות הוועדה נכח לעתים יותר מנציג רשות אחד, דבר העלול ליצור מצב שבו יינתן משקל יתר לעמדתה של הרשות.

הרשות לא הסדירה באילו מקרים פונה נציג של הרשות לשרים, בשם הוועדה, לקבלת עמדתם בנוגע למינוי מועמד בטרם התכנסותה של הוועדה.

מזכירות הוועדה לא העבירה לוועדה את השגות השרים החולקים על המלצת הוועדה, ולכן היא לא דנה בהשגות השרים.

ברשות ובמזכירות הוועדה מתקבלות מפעם לפעם תלונות אנונימיות הנוגעות למועמדים לתפקידי דירקטור או יו"ר דירקטוריון. הטיפול בהן אינו מעוגן במסמך מחייב. לפיכך, לא נקבע אחראי לטיפול בתלונות ולא נרשם באופן שיטתי ומלא אילו תלונות התקבלו ועל אילו מועמדים ואם טופלו וכיצד.

תהליך בחירה שאינו בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה

ישנם מקרים שפרק הזמן עד מינוי המועמדים היה ארוך; אף שהוועדה המליצה למנות מועמד חל עיכוב, לעתים במשך חודשים, בחתימת השרים הרלוונטיים על כתבי המינוי, דבר המשליך על הוצאת המינוי מהכוח אל הפועל.

נמצאו מקרים בהם הבחירה במועמדים על ידי כמה שרים לא נעשתה על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ועל כן לא נעשתה באופן סדור, שיטתי ושקוף.

ליקויים במערכת המחשוב של הרשות

על אף ההשקעה הכספית הניכרת במערכת "אדם מילא" המיועדת לניהול נבחרת הדירקטורים, היא אינה עונה על מלוא צורכי הרשות. אין ממשק בין מערכת זו למערכת "נועם" שבה מנוהלים פרטי הדירקטורים, על אף קיומו של מידע חופף ביניהן. בשתי המערכות אין אפשרות לשמור על הגרסאות הקודמות של הנתונים, משום שבעת הזנת נתונים חדשים או עדכון נתונים קיימים המערכת מוחקת את הנתונים הקודמים. הדבר מונע מהרשות את האפשרות לבקרה פנימית.

הרשות לא קבעה כללים לניהול מאגר המועמדים, לרבות זהות הגורם המנהל, מערכות המחשוב התומכות במאגר, מי רשאי לשנות את הנתונים ולמי תינתן הרשאת צפייה ומה יהיה דינו של המאגר בסיום השימוש בו.

הצורך באסדרת מעורבותה הרבה של הרשות בתהליך הבחירה

הרשות מעורבת לכל אורך תהליך מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות, החל משלבי גיבוש הקריטריונים לקבלה לנבחרת, דרך שלבי המיון המוקדמים, נוכחות בראיונות עם מועמדים, טיפול בערעורים של מועמדים וכלה בהצבעת נציג הרשות החבר בוועדה. מעורבותה הרבה ויכולת ההשפעה שלה על מינוי דירקטורים מגבירים את המתח בינה לבין השרים האחראים לחברות הממשלתיות.

הצורך בהצהרת עובדי הרשות על קשריהם עם מועמדים לנבחרת

הרשות לא הנחתה בכתב את עובדיה כי עובדים המעורבים באופן ישיר בתהליך בחירת מועמדים יודיעו על זיקות וקשרים עם מועמדים ויפעלו על פי ההנחיות שיקבלו.

ההמלצות העיקריות

על הרשות להשלים בהקדם את הליך חקיקה שבו החלה ובד בבד עליה לבקש מהמשנה ליועמ"ש אישור מחודש לנבחרת.

על הרשות לדרוש מהמועמדים מסמכים לאימות הצהרותיהם בשאלון האינטרנטי. על השרים ועוזריהם להקפיד על אימות הפרטים המופיעים בשאלון הייעודי שהמועמדים ממלאים ונמסר לוועדה לבדיקת מינויים, ועל מזכירות הוועדה לגבש שיטה לבדיקת המידע שהמועמד מוסר. על הרשות ועל הוועדה לשקול שימוש בסנקציות המותרות בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה במקרה של אי-מסירת כל המידע הרלוונטי למשל פסילת מועמדות ונקיטה של הליכים פליליים. ראוי שחוזר הרשות "עבודת דירקטוריון חברה ממשלתית" יעודכן בכל הנוגע למעקב אחר נוכחותם של הדירקטורים בישיבות דירקטוריון. כמו כן, על הרשות להסדיר את הטיפול בתלונות אנונימיות על מועמדים.

על השרים הבוחרים במועמדים, שעברו הליך תואם נבחרת, לעמוד בכללים שקבע היועץ המשפטי לממשלה. על סמך האמור, ראוי שהרשות תשקול, בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה, קביעת כללים לבחירת דירקטור במקום שבו הוא אינו נבחר מתוך נבחרת הדירקטורים.

על הוועדה לבסס את שיקולי בחירתה במועמד שקיבל ניקוד נמוך באופן ניכר בנימוקים כבדי משקל, גם לגבי מועמדים מהמגזר הערבי או נשים.

על הרשות למפות ולנתח את הסיבות לאיוש החסר בחברות הממשלתיות שבהן אין מינימום לפעילות הדירקטוריון. על השרים האחראים לחברות ממשלתיות לקדם בחירת דירקטורים באופן מידי בחברות אלו ולמצוא פתרונות שיבטיחו איוש מלא בדירקטוריונים של כל החברות, או לכל הפחות קוורום ומינימום לפעילות וכן למנות יו"ר, כנדרש בחוק, לרבות בחינת ביצוע שינויים בגמול המשולם לדירקטורים בחברות שבהן משולם גמול מזערי או אין הוא משולם כלל ובשל כך יש מינוי חסר במועצות המנהלים.

בחירת דירקטורים מקרב עובדי המדינה ראוי שתיעשה בתהליך שוויוני ושקוף.

על הרשות ועל מזכירות הוועדה לוודא כי לכל ישיבות הוועדה יהיו תרשומות מלאות ומפורטות. על הרשות לפרסם בקרב הגורמים הרלוונטיים את נוהל העבודה המעודכן של הוועדה לבדיקת מינויים (להלן - נוהל מינוי בעלי תפקידים). כמו כן, עליה לעגן בנהלים את אופן כתיבת חוות דעת של הרפרנט ושל הרשות בנוגע לדירקטורים ששרים מבקשים לחדש את כהונתם, להגדיר את הפרמטרים שלפיהם הם נבחנים וליידע אותם על כך. על הרשות לעדכן את חוזר הרשות על עבודת הדירקטוריון כך שגם הרשות תעקוב אחר השתתפות הדירקטורים בישיבות. על הרשות ועל הוועדה לפרסם את מדיניותן במסמך נפרד באופן ברור ומלא. על הרשות להקפיד על נוכחות נציגיה בהתאם לקבוע בחוק, שקבע באופן מפורש מניין חברי הוועדה והרכבה, מאחר שאין זה ראוי שמספר נציגי הרשות הנוכחים בישיבות הוועדה יהיה גדול מהמספר שנקבע בחוק, ולו רק למראית עין.

על הרשות לשדרג את מערכות המחשוב שלה באופן שיתאפשר מעבר נתונים ממערכת למערכת הן לשם הצלבת מידע ואימותו הן לשם ייעול המערכות. ראוי שגרסאות קודמות של נתונים יישמרו גם הן במאגר הנתונים ולא יימחקו, וזאת לצורך בקרה על פעולתה והפקת לקחים. על הרשות לקבוע כללים לניהול מאגר המועמדים ולנהוג במידע באופן רגיש ולהרחיב את נתיבי הבקרה להגברת אמון הציבור בה.

על הרשות למפות את כל החולשות בחוזר 2017 ולגבש בשיתוף שר האוצר נוהל מעודכן שישמש בסיס מקובל לעבודה משותפת בין השרים לרשות. עליה לפרסם שהליך איתור נבחרת הדירקטורים ייעשה אחת לשנתיים כדי שהשרים והמועמדים יוכלו להיערך בהתאם ולפרסם מהו מספר המועמדים הנדרש לכל פרופיל בנבחרת. ככל שהרשות חורגת מהקריטריונים שפורסמו על הרשות לעשות זאת באופן שקוף כדי שהחלטותיה כאמור יהיו נתונות גם לביקורת.

על הרשות לבחון אחת לכמה זמן את כישורי המועמדים שלא נכנסו לנבחרות ואת ניסיונם התעסוקתי, ולמפות אילו מהם יכלו לתרום לדירקטוריונים, ובהתאם לכך לעדכן את הקריטריונים לכניסה לנבחרות הבאות.

ראוי שהשרים המעורבים במינוי דירקטורים, הוועדה לבדיקת מינויים והרשות יסדירו את מעורבותה של הרשות בתהליך בחירת דירקטורים באופן שיגביר את אמון השרים והציבור בתהליך.

על הרשות ועל הוועדה לבדיקת מינויים לוודא קיומו של דיון בוועדה על השגות שהגישו השרים בדבר המלצתה של הוועדה שלא למנות מועמד שהם בחרו.

על הרשות לגבש הנחיה שתנחה את עובדיה כי עובדים המעורבים באופן ישיר בתהליך בחירת המועמדים לנבחרת יודיעו על זיקות וקשרים עם מועמדים ויפעלו על פי ההנחיות שיקבלו.

על השרים המעורבים במינוי דירקטורים ועל הרשות לשפר את מנגנון הנבחרת. שיפור המנגנון יאפשר תהליך שיוויוני, שקוף ותחרותי וגם יספק לשרים את הגמישות שניתנה להם בחוק ליישום סמכותם למנות דירקטורים. באופן הזה יהיה ניתן למנוע חשש לשיקולים זרים, לרבות שיקולים מתוך אינטרסים פוליטיים-מפלגתיים.

סיכום

צמיחתן והתפתחותן של חברות ממשלתיות שהיקף פעילותן בשנת 2015 נאמד בכ-67 מיליארד ש"ח ונכסיהן נאמדים ב-178 מיליארד שקלים, מושפעת גם ממינוי מועצות מנהלים איכותיות ומקצועיות בחברות אלו. על השרים האחראים, בסיוע הרשות והוועדה לבחירת מינויים, מוטלת אחריות לבחור מועמדים מתאימים בעלי ניסיון ומוניטין נדרשים.

לצד הביקורת בדוח זה על רשות החברות הממשלתיות כפי שעלה מממצאים רבים וממגוון דוגמאות, ראוי לציין כי הקמת המאגר היא מהלך חיובי ונכון אם כי לא חף מליקויים. המאגר נועד לתקן את המצב ששרר שנים לפני הקמת הנבחרת, כאשר למועצות המנהלים של חברות ממשלתיות מונו דירקטורים על בסיס שיקולים מפלגתיים על פני שיקולים ענייניים. התנהלות כזאת פגעה ב"מהותו" של השירות הציבורי, איכותו המקצועית ועקרון השוויון בין המועמדים שהוא ערך יסוד בחברתנו. מסוף 2013 השקיעה הרשות משאבים בהקמת מאגר הכולל שלוש נבחרות של מועמדים לדירקטורים. עיגון תהליך שוויוני ושקוף בהקדם, תוך תיקון הליקויים והפקת הלקחים מתהליך נבחרת הדירקטורים, יכול להבטיח גיוס מועמדים מכל גווני האוכלוסייה במדינה תוך הגברת אמון הציבור בשרים וברשות בפרט ובמגזר הציבורי בכלל.

קיים מתח בין אחריות השרים לחברות הממשלתיות ובין הסמכויות הרגולטוריות שהוקנו לרשות בחוק. נראה כי התהליך שהתקיים בעבר נוטה כיום, עם הקמת הנבחרות, לכיוון מעורבות גבוהה של הרשות בתהליך בחירתם של דירקטורים, בעוד האחריות על הנהגת החברות הממשלתיות מצויה בידי השרים. המעורבות הגבוהה של הרשות לא הביאה את תהליך הבחירה לנקודת איזון שתמנע הטיות בבחירת הדירקטורים. הדוח מצביע על הצורך בהמשך בחירת דירקטורים בשיטת המאגר שהתוותה הרשות תוך ביצוע שינויים הנוגעים למעורבותה של הרשות ולמשקל נציגיה בוועדה. נוסף לכך, יש לשאוף לעבודה משותפת ומוסכמת בין השרים לרשות מתוך אינטרסים משותפים לטובת החברות הממשלתיות, המדינה ואזרחיה. הליך תואם נבחרת יכול שייעשה כתהליך משלים לנבחרת כל עוד הוא נעשה על פי הנחייתו של היועץ המשפטי לממשלה. ראוי שהרשות, בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה, יקבעו כללים ברורים להליך תואם נבחרת, יישמו אותם באופן מלא ויפרסמו אותם לציבור.

על הרשות ועל השרים להמשיך לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה כדי לקדם את מוסד "הדירקטוריון" ונבחרת הדירקטורים בחברות הממשלתיות שתכליתה בחירת המועמדים הטובים והאיכותיים ביותר, תוך שמירה על שוויון הזדמנויות והיעדר משוא פנים תוך ניתוק הבחירה משיקולים בלתי ענייניים ומהקשרים פוליטיים, לרבות אינטרסים פוליטיים-מפלגתיים כפי שנעשה בעבר, שבסופו של דבר פוגעים בתפקוד החברות הממשלתיות, ובמשתמע באינטרס הציבורי.

קישורים רלוונטים