תקציר
רקע כללי
שוק התקשורת מאופיין בשינויים טכנולוגיים מהירים. יכולתם של הצרכן הפרטי והמגזר העסקי ליהנות מהיתרונות הגלומים בשימוש בטכנולוגיות מתקדמות תלויה במידה רבה בקיבולת התשתית המשמשת לצריכת השירותים ובאיכותה.
הבעלות על התשתיות הנייחות בישראל היא בידי חברות פרטיות. בישראל הבעלות על תשתיות נייחות נתונה בידי דואופול - שתי בעלות תשתית שחלה עליהן חובת האוניברסליות ותשתיותיהן פרוסות בהיקף נרחב: רשת "בזק" - החברה הישראלית לתקשורת בע"מ (להלן - בזק), שהיא מונופול בתחום התשתית הנייחת והטלפונייה הקווית; ורשת הכבלים של הוט מערכות תקשורת בע"מ (להלן - הוט). כמו כן, לחברה נוספת - איי.בי.סי. איזראל ברודבאנד קומפני (2013) בע"מ (להלן - איי.בי.סי.) ניתן רישיון להקמת תשתית נייחת, והיא נמצאת בשלבי פריסה ראשוניים.
שתי ועדות ציבוריות שעסקו בין היתר בנושא מגזר התקשורת הנייחת - ועדה בראשות פרופ' ראובן גרונאו (להלן - ועדת גרונאו), וועדה בראשות רו"ח אמיר חייק (להלן - ועדת חייק) - עמדו על כך שמגזר התקשורת הנייחת בישראל מפגר אחר רוב מדינות העולם המערבי, ובראש ובראשונה מבחינת שירותי הפס הרחב ומגוון שירותי האינטרנט המוצעים לצרכן. הוועדות ציינו כי שדרוג התשתיות הנייחות לרמה הנהוגה בעולם המערבי וכינון משטר תחרותי שיגביר את הפחתת תעריפי הפס הרחב הם המשימות העיקריות העומדות בפני הרגולטור. הוועדות המליצו על הקמת שוק סיטונאי.
ועדת חייק התייחסה אף לנושא ההפרדה המבנית בבעלות התשתית שהונהגה בישראל וציינה כי טמונים בה חסרונות. הוועדה עמדה על כך שאין הצדקה להמשך קיומה של ההפרדה האמורה והמליצה לבטלה בתוך פרק זמן קצוב לאחר כינון השוק הסיטונאי ולהמירה במנגנון אחר (בתוך שישה חודשים מהמועד שבו ייחתמו הסכמים בין בזק והוט לספקיות השירות במסגרת השוק הסיטונאי, או מהמועד שבו יחלו בעלות התשתית לספק שירותים סיטונאיים, או כאשר יקבע הרגולטור את התנאים והתעריפים לכך, לפי המוקדם בהם. באשר לביטול ההפרדה המבנית בתחום הטלוויזיה הרב-ערוצית המליצה הוועדה כי זו תבוטל לאחר שיתאפשרו שידורי טלוויזיה על גבי תשתית האינטרנט).
בשנת 2012 פרסם שר התקשורת דאז, מר משה כחלון, מסמך מדיניות בנושא הרחבת התחרות בתחום התקשורת (להלן - מסמך המדיניות). במסמך נקבע, בין היתר, כי יוקם שוק סיטונאי; והוא מתייחס לביטול או הקלה בהפרדה המבנית שהוטלה על בעלות התשתית (בכפוף לתנאים שנקבעו במסמך); וכן לגיבוש אסדרה שמטרתה הגברת ההשקעה בתשתית התקשורת הנייחת בישראל ושדרוגה. בהחלטת ממשלה ממאי 2013 הוטל על שר התקשורת לפעול ליישום מסמך המדיניות.
יישום רפורמת השוק הסיטונאי החל בפברואר 2015. באוקטובר 2016 גיבש מנכ"ל משרד התקשורת, מר שלמה פילבר (להלן - המנכ"ל או מנכ"ל משרד התקשורת), טיוטת מסמך מדיניות המשך, כדי לתת ביטוי לשינויים התחרותיים, הטכנולוגיים והתשתיתיים שהתרחשו מאז פרסום מסמך המדיניות במאי 2012, וכן כדי לאפשר מתן שירותים טכנולוגיים מתקדמים בעתיד לבוא.
פעולות הביקורת
במהלך שנת 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לפעולות משרד התקשורת לאסדרת מגזר התקשורת הנייחת. במסגרת זו נבדקו היבטים הנוגעים להשקעה בתשתיות, לבחינת ביטול ההפרדה המבנית ולגיבוש טיוטת מדיניות ההמשך.
בסמוך לסיום הביקורת, בסוף דצמבר 2016, שלח מנכ"ל משרד התקשורת מכתב לבזק, ובו הודיע לה כי המשרד מקדם בשלב ראשון את ביטול ההפרדה התאגידית בין בזק ליס (המהווה נדבך בהפרדה המבנית) (להלן - מכתב המנכ"ל לבזק). בהמשך למכתב המנכ"ל נחתם הסכם מיזוג בין בזק ליס, התקבלה החלטת דירקטוריון המאשרת את המיזוג והוגשה לרשם החברות הצעת מיזוג, ובה נקבע שהמועד הקובע למיזוג הוא 31.12.16.
בעקבות משלוח המכתב התקיימה בינואר 2017 ישיבה משותפת של הוועדה לענייני ביקורת המדינה וועדת הכלכלה של הכנסת. לבקשת הוועדה הודיע מבקר המדינה כי במסגרת הבחינה שמבצע המשרד בנושא מגזר התקשורת הנייחת, ייבחן גם היבט זה. הוצע כי משרד התקשורת ימתין בקידום פעולותיו בנושא עד לפרסום הדוח. הבחינה האמורה בוצעה בחודשים ינואר-מרץ 2017 (להלן - מועד סיום הביקורת). בדיקות השלמה בוצעו לסירוגין עד ליוני 2017.
הביקורת בוצעה במשרד התקשורת (להלן גם - המשרד). בדיקות השלמה בוצעו במשרד המשפטים, באגף התקציבים במשרד האוצר, ברשות ההגבלים העסקיים וברשות המסים. נוסף על כך בוצעו בדיקות השלמה עם כמה חברות פרטיות הפועלות במגזר התקשורת הנייחת.
הליקויים העיקריים
הצורך בעידוד ההשקעה בתשתיות הנייחות
שתי הוועדות הציבוריות שעסקו בנושא עמדו על כך שלדואופול בזק-הוט בשוק התקשורת הנייחת השפעות שליליות על שוק התקשורת ועל המשק כולו, ובכללן - מבנה זה אינו מעודד השקעה בתשתיות. עוד עולה כי אף שבעלות התשתית ביצעו השקעות בהיקף מסוים, פריסת הסיבים האופטיים בישראל הזמינים לשימוש ללקוחות הקצה, כלומר - סיבים שהופעלו, זניחה, וזאת בניגוד למגמה המסתמנת במדינות ה-OECD.
משרד התקשורת החל לפעול בכמה מישורים על מנת להביא בין היתר לעידוד ההשקעה בתשתיות. זאת הן על ידי הוזלה של עלויות פריסת התשתית על ידי ספקיות השירות (הקמת שוק סיטונאי) והן על ידי מתן רישיון לבעלת תשתית חדשה לפעול בתחום התשתית. בין היתר בשל היעדר פעולה החלטית ונחושה מצד משרד התקשורת, חלו עיכובים משמעותיים ביישום שני מרכיבים מרכזיים ברפורמת השוק הסיטונאי - הטלפונייה הסיטונאית טרם יושמה, ואילו יישום השימוש בתשתיות פיזיות נמצא - נכון לפברואר 2017 - רק בראשיתו. בפועל, במועד סיום הביקורת, שבו כאמור טרם יושמה באופן מלא רפורמת השוק הסיטונאי, השוק הסיטונאי לא הביא להאצת ההשקעה בתשתיות. זאת ועוד, בירור שעשה מבקר המדינה העלה כי קצב פריסת הסיבים על ידי איי.בי.סי זניח, ובשלב זה היא אינה משמשת גורם מחולל תחרות.
ליקויים בבחינת קידום ביטול ההפרדה המבנית בקבוצת בזק
עד אוגוסט 2016 בחן משרד התקשורת את הצעדים לביטול ההפרדה המבנית בבזק, תוך שיתוף בזק בלבד בתהליך הבחינה - לרבות שיתופה בתכניות המשרד בנוגע לתנאים לביטול ההפרדה המבנית. זאת בלי שהביא לידיעת הוט או ספקיות השירות את העובדה שהוא מקדם את הנושא.
נמצא כי במשך חודשים ארוכים אגף התקציבים לא זומן לדיונים שהתקיימו במשרד התקשורת בנושא ביטול ההפרדה המבנית. זאת אף שלקידום ביטול ההפרדה המבנית השלכות של ממש על שוק התקשורת ועל הציבור, ואף שאגף התקציבים אחראי בין היתר לקידום רפורמות כלכליות ושינויים מבניים במשק.
נמצא כי משרד התקשורת ואגף התקציבים במשרד האוצר קיימו בו ביום פגישה עם בזק בלי שהביאו זה לידיעתו של זה את דבר קיומה של הפגישה. העובדה ששני משרדי ממשלה מקיימים בעת ובעונה אחת דיונים עם גורמים פרטיים לגבי אותו נושא, וזאת בלא תיאום ביניהם, מעוררת ספק רב באשר לטיב הטיפול הממשלתי בנושא ומקצועיותו. מצב זה אף עלול לפגוע במשילות ובאמונו של הציבור ברשויות השלטון השונות.
אף שרשות ההגבלים העסקיים היא מוקד ידע מרכזי בנושא התחרות, ואף שהיא עוסקת באופן שוטף בהיבטי תחרות בשוק התקשורת, נכון לנובמבר 2016 משרד התקשורת עדיין לא נועץ בה בנוגע למצב התחרות בשוק התקשורת ומידת התפתחותו של השוק הסיטונאי.
עדכון המדיניות משנת 2012 - מתן תמריצים לבעלות התשתית בתמורה להאצת ההשקעה בתשתיות
באוקטובר 2016 גיבש המנכ"ל טיוטת מדיניות המשך. הטיוטה מגלמת שינוי במדיניות המשרד לגבי מגזר התקשורת הנייחת בשנים האחרונות ומעבר למדיניות השמה דגש על שימוש בתמריצים לבעלות התשתית הקיימות בתמורה להאצת ההשקעה בתשתיות. בנובמבר 2016 העיר משרד מבקר המדינה למשרד התקשורת על שלא הציג עבודת מטה ותשתית מקצועית שעליהן מבוססת מדיניות ההמשך. למשל, לא הוצגה עבודת מטה המנתחת מה הגורמים המביאים להאצת ההשקעה בתשתיות, את הסיכונים הכרוכים במהלך שכזה, לרבות את השפעתו על התחרות בטווח הקצר ובטווח הארוך, וכן חלופות - תוך ניתוח יתרונותיהן וחסרונותיהן.
נמצא כי חלק מגורמי המקצוע, ובהם הלשכה המשפטית ואגף הכלכלה, כלל לא היו מודעים עד לאוקטובר 2016 לדבר גיבוש מסמך מדיניות ההמשך. רק במועד זה, זמן קצר לפני הצגתו לשר צחי הנגבי (שאליו הועברו סמכויות שר התקשורת בעניין זה), התבקשה חוות דעתם וניתנה להם שהות קצרה להכנתה.
הועלה כי עוד קודם להעברת טיוטת מדיניות ההמשך להתייחסות הסמנכ"לים במשרד התקשורת, קיים מנכ"ל משרד התקשורת פגישות עם בזק, בהן נדון לפרטים אופן יישום טיוטת מדיניות ההמשך, והוא אף פעל לתחילת יישומה.
טיוטת מדיניות ההמשך שמשרד התקשורת קידם התבססה על כמה עוגנים. בכלל זה – מידע על היקף הסיבים שפורסת בזק, לרבות היקף הפריסה; ואפשרות לקיזוז מס בעת ביטול ההפרדה התאגידית בין יס לבזק, דבר שיאפשר לבזק להשקיע בתשתיות באופן מידי. על רקע זה נשלח ב-21.12.16 מכתב המנכ"ל לבזק, ולפיו משרד התקשורת מקדם את ביטול ההפרדה התאגידית. הביקורת העלתה כי:
1. משרד התקשורת לא בדק את הנחת היסוד ולפיה בעת ביטול ההפרדה התאגידית ניתן יהיה לקזז את הפסדי יס. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בפועל החלטת רשות המסים מתייחסת לאפשרות הקיזוז בעת ביטול ההפרדה המבנית, וכי לעמדת רשות המסים ביטול ההפרדה התאגידית אינו מאפשר קיזוז כאמור. יוצא אפוא כי אחת מהנחות היסוד העומדות בבסיס מדיניות ההמשך וקידום ביטולה של ההפרדה התאגידית אינה מתקיימת. בהיעדר אפשרות קיזוז, נשמט אחד המרכיבים המרכזיים שבבסיס טיוטת מדיניות ההמשך.
2. נמצא כי הנתונים שפרסמה בזק ביולי 2016 באתר החברה בנוגע לשיעור פריסת הסיבים אינם עולים בקנה אחד עם הנתונים שעליהם התבסס מנכ"ל משרד התקשורת בעת גיבוש מדיניות ההמשך ומשלוח המכתב לבזק. על-פי נתונים אלו, התמורה שצפויה להתקבל מבזק פחותה.
3. משרד התקשורת הסתמך על נתונים מהותיים שבזק מסרה לו בעל פה, בלי לדרוש תימוכין להם: משרד התקשורת לא דרש לקבל לידיו את הסדר המס; ואף לא דרש שיוצגו לו סימוכין לנתונים שמסרה לו בזק בעניין הפריסה העדכנית. ההסתמכות הבלעדית של משרד התקשורת על נתונים ומידע שאותם מסרה לו בעל פה בעלת אינטרס, בנושאים מהותיים ובעלי השלכות כלכליות משמעותיות, בלא שביצע בדיקה עצמאית מטעמו בנושא או למצער ביקש אסמכתאות לאישוש הדברים, הובילה לפגמים יסודיים בהליך קבלת ההחלטות.
משרד מבקר המדינה מסב את תשומת הלב ומעיר בחומרה למשרד התקשורת כי הממצאים האמורים מעוררים ספק מהותי בדבר תקפותה המקצועית של טיוטת מדיניות ההמשך.
נמצא כי עוד קודם לגיבוש טיוטת מסמך המדיניות באוקטובר 2016 בא מנכ"ל משרד התקשורת בדברים עם בזק, והגיע אתה להסכמות בנוגע לקידום ביטולה של ההפרדה התאגידית באופן מידי, בתמורה להתחייבות בזק לפריסה של סיבים אופטיים בהיקף שעליו סוכם. זאת בלא שביצע תיעוד של הדיונים, המבהיר למשל, מי יזם את רעיון ביטול ההפרדה התאגידית כשלב ראשון, מה היה הרציונל לכך, על בסיס מה נקבעו היקף הפריסה ומועדיה, מה מידת התועלת שצומחת לבזק וכו'. היעדרם של מסמכים המתעדים את הפגישות שהתקיימו עם בזק מנוגד לכללי מינהל תקין. הדברים תקפים ביתר שאת בנסיבות שבהן מדובר בנושא בעל השלכות מהותיות על הציבור, ולנוכח העובדה שהדיונים מתקיימים עם גוף בעל אינטרס שהוא מונופול וחלק מגורמי המקצוע הרלוונטיים כלל אינם מודעים לקיומם.
אגף התקציבים עוסק ברפורמות כלכליות ובשינויים מבניים. חרף זאת, טיוטת המדיניות לא הועברה להתייחסותו ולא התקיימה עמו התייעצות מקצועית ממשית בעניינה. הגם שמשרד התקשורת הוא בעל הסמכות בעניין, קבלת התייחסותו של אגף התקציבים לטיוטה הייתה מאפשרת למשרד התקשורת להיחשף באופן מעמיק יותר לתפיסות אחרות ולסיכונים אפשריים ולקבל תמונה רחבה יותר אודות המהלך הנשקל. לאחר משלוח מכתב המנכ"ל לבזק בסוף שנת 2016 העלה אגף התקציבים לפני משרד התקשורת סוגיות יסוד הנוגעות למדיניות ההמשך בכלל, ולביטול ההפרדה התאגידית וההסכמות עם בזק בפרט. נכון לסוף ינואר 2017 משרד התקשורת טרם ביצע עבודת מטה מקצועית הבוחנת את כל הסוגיות שהעלה אגף התקציבים.
על אף היות רשות ההגבלים העסקיים מוקד ידע מרכזי בנושא התחרות, ואף שהיא עוסקת באופן שוטף בהיבטי תחרות בשוק התקשורת, משרד התקשורת לא ביקש את התייחסותה לטיוטת מדיניות ההמשך, ובכלל זה - להשפעת מתן תמריצים בתמורה להשקעות על התחרות.
משלוח מכתב המנכ"ל לבזק בדבר קידום ביטול ההפרדה התאגידית
בדצמבר 2016, שלח כאמור מנכ"ל משרד התקשורת מכתב לבזק, בו הודיע לה כי המשרד מקדם בשלב ראשון את ביטול ההפרדה התאגידית בין בזק ליס. המכתב מהווה למעשה הוצאה לפועל של טיוטת מדיניות ההמשך.
הביקורת העלתה כי עוד קודם למשלוח המכתב, אגף כלכלה במשרד התקשורת העלה רשימה ארוכה של היבטים וקשיים הנוגעים לטיוטת מדיניות ההמשך שהועברה לעיונו, ובכלל זה עצם הצורך במתן תמריצים בתמורה להאצת ההשקעה בתשתיות; השפעת מתן התמריצים על התחרות בטווח הארוך; הצורך בבחינת התמורות המתקבלות והצורך בקיום דיון בדבר הטכנולוגיה המיטבית למדינה לפיתוח התשתיות. מנכ"ל משרד התקשורת שלח את המכתב לבזק אף שחלק מהסוגיות המשמעותיות שהעלה אגף הכלכלה בנוגע לטיוטת מדיניות ההמשך טרם נבדקו באופן ממצה. עוד נמצא כי גם הבדיקות המשפטיות שעל נחיצותן עמדה הלשכה המשפטית לא מוצו לפני משלוח המכתב.
עלה כי מנכ"ל משרד התקשורת לא עדכן את הלשכה המשפטית ואת אגף כלכלה בדבר כוונתו לשלוח את המכתב לבזק בנוסח זה, והם למדו על כך רק לאחר משלוח המכתב (שעל מועד שליחתו הם לא ידעו מראש). בכך נבצר מהם להבהיר לשר ולמנכ"ל את עמדתם בנוגע למשלוח המכתב לפני שמוצתה העבודה המקצועית הנדרשת.
נוסח המכתב ששלח מנכ"ל משרד התקשורת לבזק לא שיקף את הערות הלשכה המשפטית בנוגע לטיוטת המכתב שהועברה להתייחסותה, שכן הוא אינו משקף הצהרת כוונות, כי אם אמירה ולפיה "המשרד מקדם בשלב ראשון את ביטול ההפרדה התאגידית". ואכן, בהמשך למכתב המנכ"ל, נקטה בזק בכמה פעולות: נחתם הסכם מיזוג בין בזק ליס, התקבלה החלטת דירקטוריון המאשרת את המיזוג והוגשה הצעת מיזוג לרשם החברות, בה נקבע שהמועד הקובע למיזוג הוא 31.12.16. זאת ועוד, במכתב כלל לא צוין כי יש לקיים שימוע קודם לביטול ההפרדה התאגידית. רק למחרת היום הוציא משרד התקשורת הבהרה לבזק ולפיה ביטול ההפרדה התאגידית יבוצע רק לאחר שיתקיים שימוע בנושא.
מנכ"ל משרד התקשורת הודיע כבר לבזק במכתב ששלח, לפני פרסום שימוע, כי הוא מקדם את ביטול ההפרדה התאגידית. זאת בהסתמך על התחייבות מעורפלת של בזק (למשל, לא הובהר באיזו טכנולוגיה תשתמש החברה, ואם החברה מחויבת רק לפרוס את הסיבים או גם להפעילם). עקב כך משרד התקשורת עלול למצוא עצמו בעמדת נחיתות לעומת בזק בשימוע ובעת עיגון חובותיה של בזק ברישיונה.
ההמלצות העיקריות
משרד התקשורת החל לקדם מדיניות המשך, במטרה להביא להאצת ההשקעה בתשתיות הנייחות. משרד מבקר המדינה מעיר כי שלב מקדמי חיוני בתהליך הוא בחינה מקצועית באשר לצפי ההשקעה בתשתיות, הנובע מהאסדרה הקיימת. בין היתר, יש לתת את הדעת לכך, שבפועל, רק לאחרונה הוחל שימוש בשירותים סיטונאיים מרכזיים שמשרד התקשורת ראה בהם ככלים התומכים בהאצת ההשקעה בתשתיות (הכלולים בתיק שירות שימוש בתשתיות פיזיות).
הגם שמדובר בשלבים ראשוניים של גיבוש המדיניות לביטול ההפרדה המבנית, כדי לקדם את האינטרס הציבורי, ראוי היה לשתף בתהליכי גיבוש התנאים האמורים חברות נוספות בשוק התקשורת (נוסף על בזק) ולקבל את התייחסותן לכך. לא מן הנמנע שספקיות השירות, למשל, שלהן אינטרס ראשון במעלה לוודא שבזק לא תפגע בתחרות, יציעו כלים נוספים על אלה שתציע בזק, שיאפשרו קיום תחרות ויכולת פיקוח טובים יותר. זאת ועוד, גם אם אין בכוונת משרד התקשורת להידרש בשלב זה לקידום ביטול ההפרדה המבנית בהוט, לא מן הנמנע כי ביצוע מהלך שכזה בחברת בזק ישפיע עליה במישרין, וייתכן כי גם לה יהיו תובנות שראויות להישמע. אמנם בסופו של דבר דעת כל הגורמים הרלוונטיים תישמע במסגרת שימוע שיפרסם משרד התקשורת, אך בדרך כלל כאשר מפורסם שימוע, הוא כולל מסגרת כללים ועקרונות המגובשת לפני פרסומו. היוועצות מקדימה בגורמים המרכזיים הנוגעים בדבר עשויה להשפיע על מערכת השיקולים שמשרד התקשורת ייחשף אליהם ובכך יתאפשר לגבש את מתווה השימוע באופן המיטבי.
ראוי שהשקיפות בדבר קיום המהלכים בדבר קידום ביטול ההפרדה המבנית שאותה נוקט המשרד כלפי בזק, תונהג גם למול כלל החברות הרלוונטיות.
לקידום ביטול ההפרדה המבנית עשויות להיות השלכות של ממש על שוק התקשורת ועל הציבור. הגם שלמשרד התקשורת נתונה הסמכות לאסדרת הנושא, הרי שעל מנת לבצע מהלך זה בצורה מיטבית ולוודא שהאינטרס הציבורי לא יצא ניזוק, מן הראוי שמשרד התקשורת ישקול לשתף בדיונים אודות ביטול ההפרדה המבנית את הגורמים הנוגעים בדבר במערך הממשלתי, ובראשם משרד האוצר והממונה על ההגבלים העסקיים. זאת ועוד, בעת בחינת סוגיות בעלות מורכבות משפטית או כאלה שעשויות להיות להן השלכות רוחביות משמעותיות, ראוי לשקול לשתף אף את משרד המשפטים בבחינתן.
מסמך המדיניות מ-2012 משקף מדיניות ארוכת טווח של המשרד ומתייחס לביטול או הקלה בהפרדה המבנית שהוטלה על בעלות התשתית אם ימולאו התנאים שפורטו בו. ראוי שמשרד התקשורת ייתן דעתו לחלוף הזמן ולשינויים שחלו מאז פורסם מסמך המדיניות (לרבות בנוגע ליכולת התחרות של חברות נוספות, ומידע שהצטבר באשר להשפעת רפורמת השוק הסיטונאי על התחרות), ויבחן אם יש צורך במתן הוראות ובקביעת תנאים הנוגעים לאופן יישום ביטול ההפרדה המבנית, על מנת לוודא כי יישום מסמך המדיניות מבטיח את האינטרס הציבורי.
על המשרד לגבש את מדיניות ההמשך, שעשויות להיות לה השפעות של ממש על שוק התקשורת, בהתבסס על עבודת מטה של גורמי המקצוע במשרד ועל היוועצות במוקדי ידע פנים-ממשלתיים אחרים. הגם שמשרד התקשורת הוא הגורם האחראי לאסדרת הנושא, והוא אינו מחויב בדין בחובת היוועצות בגורם כלשהו, שיתופם של אלה יכול לתרום באופן ממשי לגיבוש תשתית מקצועית מלאה בבסיס מדיניות ההמשך, לרבות לצורך בחינת השפעותיה הצפויות על התחרות. רק לאחר מכן עליו לקיים דיונים בנושא עם גורמים בעלי עניין. גיבוש המתווה תוך היוועצות בגורם מרכזי אחד, שלו אינטרס מובהק בנושא, כפי שנעשה, עלול לגרום לכך שהמתווה שיגובש ויפורסם לשימוע, יהיה מוטה, עד כדי חשש ל"שבי רגולטורי". על כן יש חשיבות לשמוע גם את חוות דעתם של גורמים בעלי עניין נוספים, וזאת טרם פרסום השימוע.
סיכום
משרד התקשורת בראשות המנכ"ל הגיע לכלל מסקנה כי יש לפעול בדחיפות רבה לכך שבעלות התשתית יאיצו את השקעותיהן בתשתיות הנייחות. הועלה חשש שבהיעדר השקעה כאמור, בתוך שנים מועטות תשתיות התקשורת הנייחת לא יעמדו בביקושים ההולכים וגדלים לרוחב פס.
באוקטובר 2016 גיבש מנכ"ל משרד התקשורת טיוטת מדיניות המשך שעיקרה מתן תמריצים לבעלות התשתית הקיימות בתמורה להאצת ההשקעה בתשתיות הנייחות: ביטול ההפרדה התאגידית בבזק באופן מידי (בדגש על מיזוג בזק-יס); ודחיית חובת הפריסה האוניברסלית של הוט בשנה. שימוש בתמריצים לבעלות התשתית הקיימות מהווה שינוי יסודי במדיניות משרד התקשורת בנוגע למגזר התקשורת הנייחת, שהתמקדה בעיקר בעידוד התחרות.
בביקורת הועלה כי בגיבוש טיוטת מדיניות ההמשך נפלו פגמים יסודיים. הטיוטה התבססה על הנחות יסוד שלא נבדקו, ולא בוצעה עבודת מטה שנדרש היה לבצע לפני שהוחל לקדמה. בכלל זאת, חלק מגורמי המקצוע במשרד לא שותפו בגיבוש המדיניות עד לשלב מאוחר, כאשר במקביל, החל מנכ"ל משרד התקשורת במהלכים ליישומה. זאת ועוד, לא נעשתה היוועצות עם גורמי מקצוע פנים-ממשלתיים המהווים מוקדי ידע בנושא תחרות וביצוע רפורמות מבניות. בדצמבר 2016 שלח מנכ"ל משרד התקשורת מכתב לבזק ולפיו המשרד מקדם את ביטול ההפרדה התאגידית, וזאת עוד לפני שלובנו הסוגיות המקצועיות היסודיות שהעלו גורמי המקצוע. הליקויים המפורטים בדוח זה ממחישים את הצורך בכך שהובלת הנושא על-ידי מנכ"ל משרד התקשורת תושתת על עבודת מטה מקצועית וסדורה.
על מנת למנוע הישנות מקרים מעין אלה המפורטים בדוח, יש צורך בהבניית עבודת מטה סדורה במשרד התקשורת, המושתתת על הדרג המקצועי, לצורך קבלת החלטות. נוסף על כך, יש צורך בטיוב ממשקי העבודה בין משרד התקשורת לבין מוקדי ידע נוספים בממשלה. באלה יהיה כדי לשפר במידה רבה את הליך קבלת ההחלטות שמקיים משרד התקשורת בנושאים כבדי המשקל המצויים תחת אחריותו, ובכך - לקדם את האינטרס הציבורי.
...