תקציר
רקע כללי
בשנת 2011 פרסמו משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) ומשרד האוצר קול קורא "לבחירת רשות מקומית שתשמש עיר מודל למערכת תחבורה בת-קיימא". עיריית אשדוד נבחרה מבין 17 רשויות שנענו לקול קורא, ובו הן נדרשו להציג תוכנית שתציע ותיישם תפיסה כוללת לפיתוח תחבורתי בר קיימה. העיר שתוכניתה תיבחר תזכה למימון מהממשלה לביצוע העבודות הנדרשות ליישומה. עיריית אשדוד נבחרה מבין 17 רשויות שנענו לקול קורא. מטרת התוכנית שהגישה עיריית אשדוד היא להביא לידי שיפור משמעותי בתשתיות התחבורה הציבורית בעיר, על ידי יצירת צירי העדפה לתחבורה ציבורית ותשתיות להולכי רגל, ושילובם של אמצעים נוספים, כמו אופניים ואופניים חשמליים, ופרויקטים נוספים לעידוד השימוש בתחבורה ציבורית ותחבורה מקיימת ולצמצום השימוש ברכב פרטי.
בינואר 2014 חתמו משרד התחבורה, בשם ממשלת ישראל, ועיריית אשדוד על הסכם התקשרות לביצוע הפרויקט על פי הצעת העירייה (להלן - הסכם ההתקשרות). בהסכם נקבע כי ועדת המכרזים הבין-משרדית שבחנה את ההצעות שהוגשו במענה על הקול הקורא תמנה ועדת היגוי שתפקח על יישום הפרויקט ותסייע לקדמו (להלן - ועדת ההיגוי או ועדת ההיגוי העליונה).
ההצעה שעיריית אשדוד התחייבה עליה כללה ביצוע מרכיבים רבים בתקציב של כ-220 מיליון ש"ח שהממשלה הקצתה לטובת הפרויקט. בהמשך תפחה עלות הפרויקט לסכום של כ-291 מיליון ש"ח, ומרכיבים רבים ומרכזיים שנכללו בהצעה המקורית הוסרו. במועד סיום הביקורת טרם בוצעו מרכיבים רבים שנותרו בתוכנית לאחר צמצום הפרויקט, ולא היה בידי העירייה אומדן מפורט בנוגע ליתרת הכספים שהוצאתם נדרשת לביצוע יתרת מרכיבי הפרויקט שטרם בוצעו ולוחות זמנים עדכניים להשלמת ביצועם.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-אוקטובר 2018 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים ביישום פרויקט עיר מודל לתחבורה בת קיימה בעיר אשדוד. בין היתר נבדקו הנושאים האלו: פרסום הקול הקורא, גיבוש ההצעה של עיריית אשדוד והבחירה בהצעתה, שינויים בפרויקט והגדלת תקציבו, ביצוע הפרויקט על ידי העירייה והבקרה של משרדי התחבורה והאוצר על הפרויקט ועל התנהלות העירייה במסגרתו. הביקורת נעשתה בעיריית אשדוד ובמשרדי התחבורה והאוצר. במסגרת זו קיבל צוות הביקורת הבהרות ומידע מחברת הניהול והפיקוח שהעירייה התקשרה עימה לצורך הפרויקט ומשתי חברות בקרה מטעם משרד התחבורה שליוו אף הן את הפרויקט.
יודגש כי דוח זה הועבר להתייחסותו של משרד התחבורה כמקובל, אך למרות מספר תזכורות הוא לא העביר את התייחסותו עד מועד סיום הכנת הדוח.
הליקויים העיקריים
פרסום הקול הקורא, גיבוש ההצעה של עיריית אשדוד והבחירה בהצעה
תהליך קבלת ההחלטות בעירייה להגשת ההצעה: העירייה התקשרה בהסכם עם יועץ להכנת הצעה במענה על הקול הקורא וקבעה את מועד תחילתו כחודש לפני אישור מועצת העירייה להשתתף בקול הקורא. העירייה לא מסרה לעיונם של כל חברי מועצת העירייה את הצעת העירייה המפורטת, על כל מרכיביה, וחברי המועצה אישרו את ההצעה ברוב קולות מבלי שזו הוצגה להם באופן מפורט. חברי המועצה שהצביעו בעד אישור ההצעה לא דרשו לקבל מידע בנושא, וממילא לא דנו בפרטי התוכנית ובהשלכותיה, כפי שנדרש לעשות בנוגע לתוכניות בהיקף שהוצע.
תהליך קבלת ההחלטות במשרדי התחבורה והאוצר: משרדי התחבורה והאוצר פעלו בניגוד לנהלים שהם עצמם קבעו ולא קיימו בדיקות מספיקות לבחינת סבירות עלות הפרויקט שהגישה העירייה ולבדיקת כדאיותו, בייחוד בדיקות היתכנות ובדיקות כלכליות. הם גם בחרו להעביר את ניהול הפרויקט וביצועו לעיריית אשדוד מבלי שבחנו את יכולותיה לנהל ולבצע הפרויקט שהציעה, זאת למרות שעיריית אשדוד אינה בעלת ניסיון בביצוע פרויקטים דומים.
שינויים בפרויקט והגדלת תקציבו
עיכוב בהכנת תחשיב תקציבי: רק ביולי 2015, כשנה וחצי ממועד החתימה על ההסכם, הכינה העירייה תחשיב תקציבי עדכני לפרויקט.
ליקויים בקול קורא ובהצעת העירייה: מתחשיב שהכינה העירייה בנובמבר 2015 עלה כי עלות הפרויקט שהיא הציעה הייתה גבוהה יותר מפי שניים מסך התחשיב המקורי משנת 2012 בהצעה שהעירייה הגישה במענה על הקול הקורא - כ-525 מיליון ש"ח לעומת כ-227 מיליון ש"ח, ובפרמטרים מסוימים אף גבוהה מכך. למשל, על פי התחשיב משנת 2015, עלות ביצוע התשתית בצירי ההעדפה היא כ-323 מיליון ש"ח לעומת כ-73 מיליון ש"ח בתחשיב המקורי משנת 2012, דהיינו יותר מפי ארבעה. הפער הניכר בהערכת עלות הפרויקט מצביע על כך שתחשיב העירייה לביסוס עלות הפרויקט שהגישה כמענה לקול קורא לא היה מבוסס דיו, ומשרדי התחבורה והאוצר וועדת המכרזים הבין-משרדית לא עמדו על החוסרים בתחשיב העירייה ולא דרשו ממנה הבהרות בנוגע לתחשיב זה, באופן הנדרש להיקף העבודה ומורכבותה. בהתנהלות משרדי התחבורה והאוצר נפלו פגמים מהותיים בכל הנוגע לבדיקת הצעתה של עיריית אשדוד ובחירתה בקול קורא.
תכולה חדשה לפרויקט: בעקבות החריגה הגדולה בעלות הפרויקט החליטה ועדת ההיגוי, בנובמבר 2015, על הגדלת תקציב הפרויקט בכ-64 מיליון ש"ח (כלומר, לכ-291 מיליון ש"ח) ועל גריעת מרכיבים מרכזיים בו: הציר המזרחי (ציר העדפה לתחבורה ציבורית) שאורכו הוא חצי מאורך כל צירי ההעדפה לתחבורה ציבורית שנכללו בהצעת העירייה, ובו עוברת תחבורה ציבורית עירונית ובין-עירונית בהיקף נרחב; שיקום מדרכות ברחבי העיר; מדיניות חניה בת קיימה; ופרויקט הגברת המודעות במפעלים, בעסקים ובמוסדות חינוך לשימוש בתחבורה ציבורית. נוסף על כך, בעקבות חריגות תקציביות במהלך ביצוע הפרויקט על פי תכולתו החדשה החליטה ועדת ההיגוי, בספטמבר 2017, על גריעת מרכיבים מרכזיים נוספים שהיו נדבך חשוב בפרויקט עם מרכיבים בני קיימה, כמו תשתית שבילי אופניים, ועל הפחתת תקציב מרכיב העירייה במודל. נכון למועד סיום הביקורת, באוקטובר 2018 (להלן - מועד סיום הביקורת), טרם הועברה לעירייה הרשאה תקציבית לביצוע כל המרכיבים שהושארו במסגרת הפרויקט.
הליכי קבלת ההחלטות לגבי שינוי תכולת הפרויקט והגדלת התקציב: משרדי התחבורה והאוצר, ועדת ההיגוי והעירייה לא ביצעו בדיקה מקיפה של התוכנית המצומצמת כדי להבטיח כי כספי הציבור ינוצלו באופן מיטבי, וכי הפרויקט במתכונתו המצומצמת עונה על מטרותיו. משרדי התחבורה והאוצר גם לא בדקו את האפשרות לבחון הצעות אחרות שהוגשו ועונות על דרישות הקול הקורא, אף שנודע להם, בטרם תחילת העבודות בפרויקט, כי הצעתה של עיריית אשדוד לקויה.
השלכות השינויים על מציעים פוטנציאליים: ועדת ההיגוי אישרה שינויים משמעותיים בפרויקט, לרבות הגדלת המימון הממשלתי, מבלי שבחנה את האפשרות לפגיעה בעקרונות השוויון וההוגנות בין המציעים השונים שענו על הקול הקורא. נוסף על כך, היא לא יידעה את המציעים על השינויים שבוצעו בתוכנית, וגם לא איפשרה להם להגיש הצעה מתוקנת, בין היתר על בסיס העלות החדשה לתוכנית שבאותה עת טרם הוחל בביצועה בעיר אשדוד. באופן זה, ספק אם ההצעה של עיריית אשדוד, במתכונתה הנוכחית, השונה באופן ניכר מההצעה המקורית שבגינה נבחרה העיר אשדוד, היא ההצעה הטובה ביותר ליישום פרויקט "עיר מודל לתחבורה בת קיימא".
ביצוע הפרויקט על ידי עיריית אשדוד
התחייבות העירייה לממן מרכיבים בפרויקט: ביוני 2016 העביר מנכ"ל העירייה למשרד התחבורה התחייבות ולפיה העירייה תממן עבודות בהיקף כספי של כ-13.5 מיליון ש"ח, מבלי לדון בה או לאשר אותה לפני כן במועצת העירייה ובוועדת הכספים, וממילא הן לא אישרו מקור תקציבי למימון ההתחייבות לפני העברתה.
הגדלת היקף ההתקשרות עם הקבלנים: נכון לאוקטובר 2018, צפי החשבון הסופי של אחד משני הקבלנים שהעירייה התקשרה עימם לביצוע העבודות בצירי ההעדפה, עמד על כ-45.6 מיליון ש"ח כולל מע"ם, כלומר כמעט בגובה העלות על פי הסכם ההתקשרות עימו, וזאת מבלי שבוצעו כל העבודות מושא ההתקשרות שעלותן אינה ידועה בשל שינוי תכנוני שהעירייה ביקשה לעשות. צפי החשבון לקבלן השני עומד על כ-67.8 מיליון ש"ח כולל מע"ם לביצוע ציר העדפה אחד, דהיינו חריגה של כ-24.1 מיליון ש"ח לעומת עלות ביצוע הציר לפי כתב הכמויות. נוסף על כך, הקבלן השני העביר לעירייה דרישת תשלום לפיצוי בסך כולל של כ-26 מיליון ש"ח מעבר לחריגה בצפי החשבון הסופי שלו.
בישיבותיה באפריל ובמאי 2017 אישרה מועצת העירייה להגדיל את היקף ההתקשרות עם שני הקבלנים האמורים מבלי שהגדלה זו נדונה ואושרה בוועדת הכספים ומבלי שהועברו לחברי המועצה נתונים נדרשים לצורך קבלת החלטה מושכלת בעניין, אף שחלקם ביקשו לקבלם. לאחר שמנכ"ל העירייה וראש העירייה הציגו לחברי המועצה את הנתונים בעמימות החליטה המועצה להגדיל את התקציב של שני הקבלנים בסך כולל של 35 מיליון ש"ח, ומהם 15 מיליון ש"ח שיוקצו מתקציב העירייה לשנת 2017.
שדרוג הסטנדרט של מרכיבים שונים בפרויקט: כארבעה חודשים וחצי לאחר שהעירייה הוציאה צווי התחלת עבודה לשני הקבלנים, הודיע מנכ"ל העירייה למשרד התחבורה כי העירייה שידרגה פריטי ריצוף, גדרות ומעקות בטיחות לסטנדרט גבוה יותר, בניגוד להסכם ההתקשרות בין הצדדים. העירייה לא בחנה את המשמעויות התקציביות והמשפטיות של השינוי האמור, כל שכן לא קיימה דיון על הנושא במועצת העירייה ועם משרד התחבורה לפני ביצועו בשטח.
היעדר בקרה תקציבית ומעקב שוטף אחר ביצוע הפרויקט: נכון למועד סיום הביקורת אין בידי עיריית אשדוד מידע מלא ומפורט על סטטוס הפרויקט, לרבות אומדן מפורט ליתרת הכספים שהוצאתם נדרשת לביצוע מרכיבי הפרויקט שטרם בוצעו; אומדן הכספים שתוציא העירייה מקופתה כדי לממן את יתרת מרכיבי הפרויקט שהיא תבצע במימון מלא שלה; פירוט מרכיבי העבודה שנדרשו לפי צווי התחלת עבודה שטרם בוצעו ועלותם; ולוחות זמנים מפורטים ועדכניים לסיום ביצוע כל המרכיבים. נוסף על כך, אין בידי העירייה דוח המפרט את מרכיבי הפרויקט שבוצעו ואת המרכיבים שטרם בוצעו וביצועם מתעכב או מבוטל.
הקפאת ביצוע ציר ז'בוטינסקי: ציר ז'בוטינסקי הוא אחד משני צירי הרוחב שאושרו בפרויקט, ואורכו כ-20% מאורך כל צירי ההעדפה לתחבורה ציבורית בפרויקט שאושר. העירייה החליטה באופן חד-צדדי להקפיא בפועל את הביצוע של ציר זה, אף שחברת הבקרה המליצה להוציא את צו התחלת העבודה לציר בנובמבר 2016. אין בידי עיריית אשדוד אסמכתאות על תהליך קבלת החלטות בנוגע להקפאת ביצוע הציר. העירייה לא קיימה דיון במועצת העירייה על הנושא ולא קבעה אם החלטה זו זמנית או התקבלה לצמיתות ומהם התנאים לקיומה. כמו כן, העירייה לא בחנה את המשמעויות המשפטיות והתקציביות של החלטתה ואת השלכותיה על תקציב הפרויקט ועל לוחות הזמנים להשלמת הפרויקט. העירייה גם לא העבירה מידע זה למשרד התחבורה ולחברת הבקרה למרות הדרישות החוזרות ונשנות שלהם לקבל נתונים הנוגעים להחלטתה זו. יתרה מזאת, משרד התחבורה וועדת ההיגוי לא קיימו דיון על הנושא ולא פעלו לאכיפת הסכם ההתקשרות עם העירייה.
הקפאת ביצוע כיכר אילן רמון: כיכר אילן רמון ממוקמת על ציר בגין. באוקטובר 2017 הודיעה העירייה למשרד התחבורה כי החליטה "להשהות" את העבודות בכיכר במקטע שאורכו כ-25% מהאורך הכולל של ציר בגין, ולשנות את התכנון המקורי שהיא בעצמה הכינה; הכול, מבלי שהעירייה אישרה החלטה זו במועצה, כל שכן קיימה דיון על השלכותיה התקציביות, התחבורתיות והמשפטיות של החלטה כזו.
משרד התחבורה וועדת ההיגוי קיבלו את קביעת העירייה לשינוי התכנון המקורי מבלי שנימקו זאת, ובניגוד לדעתם של גורמי המקצוע (חברת הבקרה) שליוו את הפרויקט מטעמם, ולא דנו בהשלכותיה המשפטיות והתקציביות והשפעתה על לוחות הזמנים ועל השלמת הפרויקט.
שדרוג חדר הבקרה: העירייה התמהמהה בפרסום מכרז לשדרוג חדר הבקרה, ונכון למועד סיום הביקורת טרם נבחר הקבלן לביצוע עבודות השדרוג. היעדרו של מרכז בקרה מותאם למטרות הפרויקט מונע מתן העדפה לתחבורה ציבורית בצירי ההעדפה ופוגע במטרות הפרויקט ובשלמותו.
עדכון הסכם ההתקשרות בין העירייה לבין משרד התחבורה ואכיפתו
חוסרים בהסכם ההתקשרות: להסכם ההתקשרות בין העירייה לבין משרד התחבורה לא צורף נספח ובו פירוט אבני דרך ומועדים לביצוע הפרויקט, וזאת בניגוד לנקבע בו. העירייה לא עמדה בהתחייבויותיה בהסכם ההתקשרות ולא העבירה באופן סדיר ועדכני לוחות זמנים לבקשתם של משרד התחבורה ושל חברת הבקרה מטעמו. נכון למועד סיום הביקורת טרם הוכן לוח זמנים עדכני, מלא ומפורט לכל מרכיבי הפרויקט, כך שאין כל צפי לסיום הפרויקט.
אי-עדכון הסכם ההתקשרות לביצוע הפרויקט והארכת תוקפו: בהסכם ההתקשרות נקבע כי תוקפו יהיה ארבע שנים ממועד החתימה עליו, דהיינו עד ינואר 2018. אף שתוקפו של ההסכם פג, ולמרות השינויים הרבים שהיו בתכולת הפרויקט, בתקציבו ובלוחות הזמנים שלו, ואף שהפרויקט טרם הסתיים וההתקשרות עם העירייה עדיין נמשכת, לא פעל משרד התחבורה, שמייצג את הממשלה בעניין זה, לחידושו או לעדכונו של ההסכם, וזאת גם בניגוד להחלטת ועדת ההיגוי העליונה כארבע שנים קודם לכן.
תקצוב תחזוקת התשתיות והמערכות שיוקמו במסגרת הפרויקט: לאחר שינוי תכולתו של הפרויקט והגדלת עלות המרכיבים השונים שנכללו בו לא המציאה העירייה למשרדי התחבורה והאוצר התחייבות עדכנית לתחזוקת התשתיות והמערכות שיוקמו במסגרת הפרויקט, לפי דרישות הקול הקורא והסכם ההתקשרות עם העירייה.
פעילות ועדת ההיגוי העליונה: ועדת ההיגוי לא התכנסה בתדירות שהיא עצמה קבעה, דבר שהיה עשוי למנוע עיכובים בביצוע הפרויקט והשלמתו. הוועדה לא ביצעה סקרים למעקב אחר אופן השגת יעדי הפרויקט, שהיו אמורים להציג בפניה תמונה מהימנה ומקיפה על קצב התקדמות הפרויקט והשגת מטרותיו. הוועדה גם לא קיימה דיונים למעקב אחר פעילות העירייה ופיקוח עליה, כמתחייב מהוראות הקול הקורא ומהסכם ההתקשרות, גם לא בעקבות ההפרות והפעולות החד-צדדיות של העירייה שהוצגו לחבריה ולנציגי משרד התחבורה.
אכיפת הסכם ההתקשרות: בהסכם ההתקשרות לא נקבעו קנסות בגין הפרה או אי-עמידה של העירייה בתנאי ההסכם ובביצוע תכולת הפרויקט על פי לוחות הזמנים שהתחייבה עליהם. הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה כי הסעדים שקבע משרד התחבורה, כמו ביטול ההסכם והפרויקט, לא היו אפקטיביים, בייחוד לאחר תחילת ביצוע הפרויקט.
על אף פעולותיה החד-צדדיות של העירייה והפרותיה החוזרות ונשנות את הסכם ההתקשרות, שהובילו להתמשכות הפרויקט ולפגיעה בשלמותו, ועל אף התרעותיה של חברת הבקרה, לא נקטו משרדי התחבורה והאוצר וועדת ההיגוי העליונה פעולות נחרצות ואפקטיביות לטיפול בחריגות, ואף בחלק מהמקרים איפשרו לעירייה לבצע את השינויים שביקשה מבלי לדון על כך או לבחון את האפשרויות השונות העומדות לפניהם.
ההמלצות העיקריות
על משרדי התחבורה והאוצר ועל ועדת ההיגוי לקיים בהקדם דיון לבחינת האפשרויות השונות העומדות לפניהם להשלמת הפרויקט ולהשגת מטרותיו. מהאמור בדוח עולה החשש כי המשך ביצוע הפרויקט במתכונתו הנוכחית, לאחר שנגרעו מרכיבים שונים ולא תוקצבו מרכיבים אחרים, במיוחד המרכיבים שהיו אמורים לבסס מערכת תחבורה בת קיימה, לא יושגו מטרות הפרויקט, שהוא בעל היקף תקציבי גדול מאד.
נוכח הליקויים שפורטו בתפקודם של העירייה, והעומד בראשה ושל מנכ"ל העירייה, בכל הנוגע לאישור הגדלת היקף ההתקשרות עם הקבלנים ושינוי הסטנדרט, השתת העלויות על העירייה ותהליך אישור התקציב למימון שינוי זה במועצת העירייה ובוועדת הכספים, מבלי שהובהר גובה התקציב ומקורו, על משרד הפנים לבחון אם יש מקום להטלת חיוב אישי על ראש העירייה ועל מנכ"ל העירייה הנושאים באחריות לליקויים.
על העירייה להקפיד להכין לוחות זמנים עדכניים, כוללניים ומפורטים לביצוע הפרויקט על כל מרכיביו ולהעבירם לחברות הבקרה מטעם משרד התחבורה כנדרש. על משרד התחבורה לפעול באופן נחרץ מול העירייה ולוודא כי היא מנהלת לוחות זמנים המשקפים את כל מרכיבי הפרויקט ואת סטטוס הביצוע שלהם.
על משרד התחבורה והעירייה לפעול בהקדם לעיגון ההתקשרות בהסכם חדש ועדכני שייתן ביטוי למתווה הפרויקט החדש כפי שיוסכם בין הצדדים. המשך ההתקשרות מבלי שהדבר עוגן בהסכם עלול לערב את הצדדים בסכסוכים ובהתדיינויות משפטיות, בהארכת משך ביצוע הפרויקט ובבזבוז כספי ציבור.
על משרדי התחבורה והאוצר, שפרסמו את הקול הקורא, לבחון את הפרויקט בעיר אשדוד ולהחליט על עתיד הפרויקט תוך צמצום הנזקים ומניעת בזבוז כספי ציבור. על מנת להשיג את המטרה שלשמה הוחלט על הפרויקט, דהיינו לשמש "עיר מודל לתחבורה בת קיימא", על משרדי התחבורה והאוצר לקיים תהליך מובנה של הפקת לקחים כדי למנוע הישנותם של הכשלים הרבים שהועלו בדוח זה, לטובת פיתוח פרויקטים נוספים בתחום התחבורה הציבורית במדינה.
סיכום
פרויקט התחבורה בת קיימה בעיר אשדוד נועד לשמש מודל לדוגמה לערים אחרות בארץ בכל הנוגע לבניית תשתיות תחבורתיות בנות קיימה ומודל לעירוניות מתחדשת בישראל. יעד העל של הפרויקט היה צמצום השימוש ברכב הפרטי בד בבד עם הגברת השימוש בתחבורה ציבורית ותחבורה מקיימת אחרת, כדי לשפר את רמת השירות לנוסעים ואת נגישות האוכלוסיות המוחלשות לתחבורה הציבורית, להקטין מפגעים סביבתיים ולשדרג את המרחב הציבורי. מימוש יעדי הפרויקט היה אמור להיעשות בין היתר באמצעות מתן עדיפות לתחבורה ציבורית, בניית תשתית שבילי אופניים, שדרוג התשתיות להולכי רגל והגברת השימוש בכלי תחבורה שאינם מזהמים. הדוח מציג תמונה ולפיה הפרויקט במתכונתו הנוכחית אינו יכול לשמש מודל כפי שתכננו משרדי התחבורה והאוצר. הפרויקט שיצא לדרך לפני כשבע שנים לא הגיע לסיומו ואין צפי להשלמתו, תקציבו גדל ותכולתו שונתה וצומצמה באופן ניכר מבלי שנבחנה המשמעות של גריעת מרכיבים מרכזיים ממנו על השגת המטרות שעמדו בבסיסו.
משרדי התחבורה והאוצר וועדת המכרזים הבין-משרדית בחרו בהצעת העיר אשדוד מבלי שביצעו בדיקות מספקות להצעה ולכדאיותה הכלכלית. נוסף על כך, משרדי התחבורה והאוצר וועדת ההיגוי קיבלו את החלטותיהם בכל הקשור לפרויקט מבלי שקיימו דיונים סדורים, מבלי שדנו בהשלכות השינויים על הפרויקט ועל השגת מטרותיו ובחינת חלופות להשלמתו ומבלי שניתנו נימוקים לקבלתן בחלק מהנושאים. החריגות הרבות בביצוע הפרויקט שנבעו גם מהתנהלות העירייה, הובילו לחריגה משמעותית בלוחות הזמנים ובתקציב, אך משרדי התחבורה והאוצר המשיכו להעביר לעירייה כספים, לא בחנו את אופן המשך ההתקשרות עמה ואופן השלמת הפרויקט ולא עשו שימוש בכלים שעמדו לרשותם להבאת הפרויקט למסלול תקין שיביא לסיומו תוך צמצום החריגות. התנהלותם של משרדי התחבורה והאוצר בקידום הפרויקט לא הלמה את חובתם לנהוג באחריות כמצופה מגופים המנהלים פרויקט בסדר גודל כספי של מאות מיליוני ש"ח.
עיריית אשדוד שקיבלה את האחריות להקמת הפרויקט חרגה לאורך כל משך ביצועו מתנאי ההסכם עליו חתמה עם משרד התחבורה. העירייה נהגה בחוסר שקיפות, לא שיתפה פעולה באופן מלא עם משרד התחבורה וועדת ההיגוי, קיבלה החלטות חד צדדיות בנוגע לתכולת הפרויקט ובנוגע להקפאת ביצוע מרכיבים מרכזיים בו, הכל מבלי שקיימה הליכים סדורים לבחינת השינויים שעשתה והשלכותיהם ומבלי שקיימה דיונים במועצת העירייה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותם של ראש העירייה ומנכ"ל העירייה בכל הנוגע לקידום הפרויקט, ובמיוחד בנושא עמידה בהתחייבויותיה על פי ההסכם עם משרד התחבורה, התנהלות שלא הייתה שקופה כלפי חברי המועצה, משרדי התחבורה והאוצר והציבור ועלולה לפגוע בתקציב העירייה, בעקרונות היעילות והחיסכון ובאמון הציבור במערכת השלטונית.
על העירייה להקפיד ולקיים הליכי קבלת החלטות תקינים ושקופים ולפעול על פי החלטותיהם של ועדת ההיגוי ושל משרדי התחבורה והאוצר ובשיתוף פעולה מלא איתם כדי להביא לידי סיום הפרויקט והשגת מטרותיו. על העירייה ועל משרדי התחבורה והאוצר לתקן את הליקויים שפורטו בדוח וללמוד מהם לצורך ביצוע פרויקטים עתידיים. הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שהפרויקט בעיר אשדוד נועד לשמש גם מודל לדוגמה לערים אחרות בארץ.