facebook

פרסום דוח שנתי של מבקר המדינה - מרץ 2022

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם היום (ה-9 במרץ 2022) את הדוח השנתי. דוח זה מוקדש בעיקרו לנושאים ביטחוניים ולנוספים

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם היום (ה-9 במרץ 2022) את הדוח השנתי. 

דוח זה מוקדש בעיקרו לנושאים ביטחוניים ולנוספים. 

בעקבות אי כינוסה של ועדת המשנה של הוועדה לביקורת המדינה האמונה על הליך החיסיון של דוחות ביטחוניים, מבקר המדינה אנגלמן השתמש בסמכותו על פי סעיף 17(ג) לחוק לפרסם דוחות אלו תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: 

"המלחמה באוקראינה צריכה להדליק נורת אזהרה בדבר מוכנות ישראל למלחמות. מלחמות אינן נחלת העבר. תיקון הליקויים ויישום ההמלצות בדוחות שמפורסמים היום יסייעו במוכנות של ישראל מול תוקפנות אפשרית כלפינו".

"חובתה של ישראל ושל אגף השיקום במשרד הביטחון להיות הגב של נכי צה"ל. הם אלו שתרמו את נפשם וגופם לביטחון המדינה. מומלץ שאגף השיקום יבצע בדק בית משמעותי בכל הנוגע ליחסם של רופאי הוועדות הרפואיות כלפי הזכאים, לבקיאותם בתיק הרפואי ולנכונותם לאפשר לנכים להציג את ענייניהם בוועדה באופן מלא".

בין עיקרי הליקויים הביטחוניים:

  • תר"ש גדעון: בתחומים מסוימים של חלפים ושל תחמושת נמצאו פערים בין רמות המלאי בסוף שנת 2020 ובין היעדים שנקבעו. שרי הביטחון לא דיווחו לקבינט המדיני-ביטחוני על יישום תר"ש גדעון בכל אחת משנותיה, למעט בשנת 2018 - כשלוש שנים מאז החלה התר"ש. זאת, שלא בהתאם להחלטת הקבינט שהטילה על שר הביטחון לדווח לו אחת לשנה על יישום התר"ש. 

עוד נמצא כי הרמטכ"ל אשר נכנס לתפקידו בשנת 2019 הנחה כי תר"ש גדעון תסתיים בשנת 2019 וכי תר"ש תנופה תחל בשנת 2020. נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת הקבינט המדיני-ביטחוני טרם אישר את תר"ש תנופה, ולא סוכם על מתווה תקציבי רב-שנתי לתנופה.

  • מאמן מפקדות רב זרועי (ממר"ז): קיימים פערים שפוגעים ביכולת המערכת לדמות את הסביבה המבצעית כנדרש ועקב כך נפגעים יעילות התרגול והשיפור המבצעי שאפשר להשיג באמצעותו.

  • בדוח על היערכות לפגיעה במתקני חומרים מסוכנים נמצא כי 

 - קיימים פערים בנושא איום רחפנים וטיסנים.  אגף התכנון בצה"ל ורשות החירום הממשלתית טרם השלימו את גיבוש איום הייחוס לעורף. 

 - המשרד להגנת הסביבה טרם סיים להכין את השלב השני של סקר הסיכונים המצרפי למפרץ חיפה, העוסק בין היתר בתרחיש מלחמתי. 

 - מערך הסייבר הלאומי והמשרד להג"ס לא הכינו תרחיש ייחוס לאיום הסייבר לגבי מפעלים המחזיקים חומרים מסוכנים ושאינם גופי תשתיות מדינה קריטיות.

 - לפקע"ר אין נתונים מלאים אודות כשירות הגדודים במתאר של הצלה באירוע חומרים מסוכנים לפי כל מרכיבי הכשירות של מתאר זה, הנדרשים כדי לקבוע את היקף האימון והתרגול של הכוחות לשם שמירה על כשירותם המבצעית.

בנושאים אחרים:

על השבת זכויות ורכוש של נספים ושל ניצולי שואה: עד מועד עדכון ממצאי הביקורת בינואר 2021, לא כונן שיתוף פעולה בין המשרד לשוויון חברתי ובין אגף האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים בתחום מיפוי הרכוש היהודי במדינות הרלוונטיות באירופה ואיתור יורשיו, שהוגדר יעד בתוכנית האסטרטגית של המשרד לשוויון חברתי. 

על מטוס ראשי המדינה (רה"מ והנשיא): אף שוועדת גולדברג המליצה על רכש של מטוס ייעודי להטסת ראשי המדינה, תוך המלצה לצמצום העלויות שהוצגו בסיכום צוות משהב"ט, העלויות שאישר הקבינט בסופו של דבר, כ-729 מיליון ש"ח, היו גבוהות בכ-137 מיליון ש"ח מהעלויות של צוות משהב"ט שהוצגו לוועדה. המל"ל לא הדגיש עובדה זו בפני הקבינט. עלות הטיסה הממוצעת במטוס ראשי המדינה (ובכלל זה עלות ההקמה, ההסבה, ההפעלה ועלות ההון) צפויה להיות גבוהה בכ-108% מהעלות של טיסה ממוצעת במצב הקיים של חכירת מטוס אזרחי (כ-5.2 מיליון ש"ח לעומת כ-2.5 מיליון ש״ח). יצוין כי אומדן העלות הממוצעת של טיסה במטוס ראשי המדינה בהתחשב בעלויות ההפעלה בלבד העלה כי העלות תסתכם בכ-2.74 מיליון ש"ח, עלות הגבוהה בכ-10% מעלות טיסה ממוצעת בשנים 2015 עד 2019.

על התחרותיות בענף הרכב: ביקורת המדינה ממשיכה לעסוק ביוקר המחיה. בישראל אין מספיק תחרות משמעותית בייבוא רכבים, דבר שתורם למחירי רכבים גבוהים מהמקובל בעולם. היבואנים המקבילים אינם בגדר גורם מתחרה משמעותי ליבואנים הישירים שבשנת 2020 החזיקו בנתח שוק של כ-96.9% מיבוא כלי הרכב הפרטי. רפורמת היבוא המקביל לא הובילה לירידת מחירים של מכוניות חדשות. אומדן המשמעות הכלכלית השנתית הממוצעת של הרווחיות הגבוהה בענף הרכב בהשוואה לענפים אחרים שנבדקו עמד על 0.8-1.6 מיליארד ש"ח והצרכנים לא קיבלו  שום חלק בירידה בעלויות הגולמיות במהלך השנים.

על מערכות המידע והגנת הסייבר בוועדת הבחירות המרכזית: הבחירות לכנסת עומדות בבסיס אופיו הדמוקרטי של המשטר בישראל, ולפיכך קיימת חשיבות רבה שתהליך הבחירות יהיה שקוף ושתוצאות הבחירות ייצגו את רצון הבוחר. פגיעה באמינות, בזמינות ובסודיות של המידע המצוי במערכות המידע המשמשות את תהליך הבחירות עלול לפגוע באמון הציבור בתהליך הבחירות.

להלן הודעות לכל אחד מהנושאים: 

רכש מטוס ייעודי להטסת ראשי המדינה

כיום ראש הממשלה טס במטוסים אזרחיים שנחכרים מאחת מחברות התעופה, ונשיא המדינה טס בטיסות מסחריות. באפריל 2014, נוכח פערים בתקשורת והיעדר הגנה מיטבית על המטוס, המליצה ועדת גולדברג על רכישת מטוס ייעודי להטסת נשיא המדינה ורה"מ (ראשי המדינה) במסגרת תפקידם, והמלצתה אומצה בהחלטת ממשלה. באוגוסט 2015 החליט הקבינט המדיני-ביטחוני (הקבינט) כי משרד רה"מ יאפיין מטוס ייעודי להטסת ראשי המדינה וירכוש אותו במכרז באמצעות משרד הביטחון (משהב"ט) ואישר את הערכת התקציב עבור רכש המטוס, הסבתו, תחזוקתו והפעלתו למשך חמש שנים. עוד נקבע בהחלטה כי הבעלות על המטוס תהיה של משרד רה"מ וכי חיל האוויר והחלל יטיס אותו. בספטמבר 2016 חתם משהב"ט עם התעשייה האווירית לישראל על הסכם לרכש מטוס, ביצוע התקנות בו, תפעולו ותחזוקתו, ותע"א החלה בביצוע העבודות.

מבקר המדינה בדק בין היתר את הנושאים האלה: עבודות המטה שנעשו לפני ועדת גולדברג ולקראת אישור הפרויקט בקבינט וכן אישורו בקבינט, היבטים ביטחוניים הנוגעים לשלב ההסבה בפרויקט והגדרת המענה לאיומי סייבר, קביעת התקציב לפרויקט, השינויים בפרויקט ועלותם, מימוש תקציב הפרויקט לעומת התכנון, והעמידה בלוח הזמנים עד למסירת המטוס. הביקורת נעשתה במשרד רה"מ, במטה לביטחון לאומי (מל"ל), במשהב"ט, בחה"א, בתע"א, בשב"כ ובמשרד האוצר.

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 30.5.21 והוטל עליו חיסיון עד לדיון בוועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה. מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה האמורה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו.

בביקורת עלה כי במשרד רה"מ לא נמצא תיעוד לעבודת המטה שנעשתה בשנת 2010 לצורך קביעת הדרישות המרכזיות בפרויקט כגון טווח הטיסה הישירה, דגם המטוס וגילו וכן דרישה שהמטוס יכיל כ-100 - 120 נוסעים, שהייתה גבוהה בכ-64% - 97% ממספר הנוסעים המרבי שהצטרפו בפועל לטיסות רה"מ בשנים 2010 ו-2011 (61 נוסעים). בהמשך, המל"ל העלה בפני ועדת גולדברג את הצורך בהטסת 150 - 200 נוסעים במטוס רה"מ, שהיה גבוה מהדרישה האמורה שהציב משרד רה"מ וכן גבוה בכ-146% עד 228% ממספר הנוסעים המרבי שהצטרפו בפועל לטיסות רה"מ בשנים 2010 - 2013 (61 נוסעים), זאת מבלי להבהיר לוועדה את הסיבות לפערים האמורים. כמו כן משרד רה"מ לא ביצע בחינה של החלופות האפשריות בנוגע לבעלות על המטוס ולגורם שיטיס אותו לפני קביעתו משנת 2012 כי המטוס יהיה בבעלות המדינה ויוטס על ידי טייסי חה"א. לאחר שרת"א והפרקליטות הצבאית העלו משמעויות הנובעות מקביעה זו, משרד רה"מ והמל"ל תיקפו את הקביעה בתחילת שנת 2013 בלי שנמצא שהיא נבחנה. הדרישות המרכזיות שקבע משרד רה"מ בשנת 2010 (טווח הטיסה הישירה, מספר הנוסעים במטוס ותצורת הפנים שלו) לא נבחנו במסגרת תהליך קבלת ההחלטות שבוצע בשנים שלאחר מכן.

עוד נמצא בביקורת כי משהב"ט הציג בפני ועדת גולדברג הערכת עלות רכש המטוס והסבתו (ללא עלויות הפעלה) בהיקף של כ-70 מיליון דולר, אולם הערכה זו לא כללה רכיב מע"מ ואת עלות ההשקעה הראשונית הנדרשת אם המטוס יופעל על ידי חה"א (כ-6.5 מיליון דולר). המל"ל, אשר השווה בין שתי העבודות שעסקו בהערכת עלויות הפרויקט - של צוות משרד האוצר ושל צוות משהב"ט - והציג לוועדה את ממצאי ההשוואה בין שתי העבודות, לא הדגיש בפניה כי הערכת העלויות על פי שני הצוותים לא הייתה על בסיס השוואתי בהיבט של המע"מ. נוסף על כך המל"ל לא הבהיר לוועדה אם מחיר היעד שקבע (50 מיליון דולר) כולל מע"מ או אינו כולל מע"מ ואם כולל את עלות ההשקעה הראשונית הנדרשת אם המטוס יופעל ע"י חה"א.

נמצא כי אף שוועדת גולדברג המליצה על רכש של מטוס ייעודי להטסת ראשי המדינה, תוך המלצה לצמצום העלויות שהוצגו בסיכום צוות משהב"ט, העלויות שאישר הקבינט בסופו של דבר, כ-729 מיליון ש"ח, היו גבוהות בכ-137 מיליון ש"ח מהעלויות של צוות משהב"ט שהוצגו לוועדה. המל"ל לא הדגיש עובדה זו בפני הקבינט. נוסף על כך, המצגת שהציג המל"ל לקבינט לא הייתה מעודכנת בנוגע להערכת העלות הכוללת של המטוס, והנתונים שצוינו בה ובהצעת ההחלטה שהעביר המל"ל לקבינט עבור רכש המטוס לא היו על אותו בסיס השוואתי - במצגת העלויות הוצגו בדולרים ולא כללו מע"מ, ואילו בהצעת ההחלטה העלויות הוצגו בשקלים וכללו מע"מ. חברי הקבינט לא הציפו את פערי העלויות האלו בדיון בקבינט.

בביקורת עלה כי המל"ל הציג לקבינט המדיני-ביטחוני בעיקר את החשיבות הביטחונית שברכש מטוס ייעודי עבור ראשי המדינה, הן מבחינת הצורך בהגנה על המטוס והן מבחינת הצורך בקשר לווייני מאובטח ורצוף במהלך הטיסות, נושאים שבהם דנה ועדת גולדברג והצביעה על פערים מסוימים שהצדיקו את הרכש של מטוס ייעודי. עם זאת, המל"ל לא פירט בקבינט לגבי כמה היבטים ביטחוניים מהותיים, וחברי הקבינט לא דנו בהיבטים אלו: המענה שניתן לאיומים הביטחוניים שהיו ידועים באותה עת, פערים ויכולות בהיבט ביטחוני מסוים והאחריות הביטחונית לשלב ההסבה בפרויקט. כמו כן לא הוצגו בקבינט נושאים נוספים, כגון תצורת המטוס, המשמעויות של רכש מטוס בן 20 שנים לעומת מטוס חדש יותר, החלופות האפשריות הנוגעות לבעלות על המטוס, לגורם שיטיס אותו ולאתר חניית הקבע שלו, משמעויותיהן ועלותן.

אגף הביטחון במשרד רה"מ והחטיבה לאבטחת אישים בשב"כ הגדירו חלק ניכר מהדרישות הביטחוניות - שהוערך בכ-92 מיליון ש"ח - רק לאחר אישור הפרויקט בקבינט, סמוך לפרסום המכרז ואף במהלך השלב המכרזי (לפני הגשת ההצעות). כמו כן הקביעה במכרז כי בשלב ההסבה הממונה על הביטחון במערכת הביטחון (מלמ"ב) ינחה את החברה שתזכה בהיבטי הביטחון התקבלה ללא שהגופים הרלוונטיים לרבות מלמ"ב, השב"כ ואגף הביטחון במשרד רה"מ, בחנו בראייה מערכתית את השיקולים הנוגעים למידת התאמתו של מלמ"ב למימוש האחריות. נוסף על כך גורמים אלה לא אפיינו תהליך למימוש היבט ביטחוני מסוים לפני פרסום המכרז ואף לא במהלך השלב המכרזי.

בנוגע להגדרת המענה לאיומי סייבר לקראת אישור הפרויקט ובשלב המכרזי - השב"כ הגדיר מענה ראשוני וכללי בלבד בתחום ההגנה מפני איומי סייבר, וזאת שבועיים לפני אישור הפרויקט בקבינט. כמו כן, נציגי חטיבה טכנולוגית בשב"כ, שהם בעלי הידע בתחום זה, לא היו מעורבים בפרויקט לפני אישורו בקבינט, ומעורבותם החלה לאחר השלב המכרזי - בתחילת 2017. נוסף על כך, המכרז כלל דרישות כלליות בלבד בתחום זה.

בביקורת עלה כי הערכת העלויות שהוצגה בוועדת גולדברג בשנת 2014 בחישוב לחמש שנות הפעלה הייתה כ-592 מיליון ש"ח. בהחלטת הקבינט באוגוסט 2015 אושרה עלות של כ-729 מיליון ש"ח; ובהחלטת הממשלה מאוגוסט 2016 אושרה עלות בסך של 590 מיליון ש"ח בהתבסס על תוצאות המכרז, הערכת עלויות חה"א וסיכום רה"מ מהחודשים יוני-יולי 2016.

תהליך העבודה של משרד רה"מ לאישורה של תוספת תקציבית בסך 40 מיליון ש"ח בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2016 אשר הובילה לאישור תקציב כאמור בסך של 590 מיליון ש"ח לעומת התקציב שאישר רה"מ ביולי 2016 בהתבסס על תוצאות ההליך המכרזי (550 מיליון ש"ח), לא נעשה בתהליך מובנה וסדור: משרד רה"מ לא הגדיר באופן מפורט את השינויים בתצורת המטוס ובעיצוב הפנים ולא בחן את עלותם לעומת תועלתם ונחיצותם.

בנוגע לשינויים בפרויקט בשלב ההסבה ועלותם - נמצא כי רוב השינויים שנכללו בבלוק השינויים הראשון , שעלותו כ-47 מיליון ש"ח היו בהיבטים של תצורה ועיצוב, זאת על אף שהיבטים אלה הוגדרו במסגרת המכרז. נוסף על כך, לאחר שסוכם הבלוק הראשון הוסיפו השב"כ ומשרד רה"מ שינויים נוספים בבלוק השני שעלותו כ-13 מיליון ש"ח, שאת חלקם ניתן היה לשלב כבר במהלך גיבוש הבלוק הראשון, דבר שהביא לחוסר יעילות שהיה כרוך בין היתר בתכנון מחדש ובתהליכי משא ומתן, ולעיכוב נוסף בלוח הזמנים.

היוזמה לרכש מטוס ראשי המדינה החלה בשנת 2010. כעבור יותר מעשור, נכון למרץ 2021, המטוס שנרכש לצורך זה בשנת 2016 טרם נמסר למשרד רה"מ וטרם החלו להתבצע באמצעותו טיסות של ראשי המדינה.

נכון למרץ 2021, לעומת לוח הזמנים שנקבע בהסכם ההתקשרות עם תע"א, חל פיגור של כ-34 עד 35 חודשים בלוח הזמנים הצפוי למסירת המטוס (24 חודשים ממועד הוצאת ההזמנה לעומת 58 - 59 חודשים). הפיגור נגרם בין היתר מהסיבות האלה: שינויים רבים בעיצוב הפנים של המטוס ועיכובים בקבלת החלטות במשרד רה"ם לרבות בנוגע לחומרי הגימור והגוונים במטוס, נושאים שהיו בנתיב הקריטי של הפרויקט וגררו עיכובים בתכנון, בייצור ובאספקת פריטי ציוד; התחייבות תע"א ללוחות זמנים קצרים מדי למסירת המטוס, הן בהסכם והן בעדכונו בעקבות בלוק השינויים הראשון והשני; הערכות חסר של תע"א להתקנת ציוד במטוס ועיכובים שלה בהעברת חומרים ודוחות לרת"א לצורך רישוי ואי-עמידתה בצמצום הפערים בלוחות הזמנים; מימוש דרישות ביטחון מחמירות עקב העברת האחריות לאבטחת המטוס וסביבתו לאגף הביטחון במשרד רה"מ; וכן השפעותיה של מגפת הקורונה.

עלות הטיסה הממוצעת במטוס ראשי המדינה (ובכלל זה עלות ההקמה, ההסבה, ההפעלה ועלות ההון) צפויה להיות גבוהה בכ-108% מהעלות של טיסה ממוצעת במצב הקיים של חכירת מטוס אזרחי (כ-5.2 מיליון ש"ח לעומת כ-2.5 מיליון ש״ח).

יצוין כי אומדן העלות הממוצעת של טיסה במטוס ראשי המדינה בהתחשב בעלויות ההפעלה בלבד העלה כי העלות תסתכם בכ-2.74 מיליון ש"ח, עלות הגבוהה בכ-10% מעלות טיסה ממוצעת בשנים 2015 עד 2019.

הכיסוי הביטוחי המתכונן עבור המטוס נמוך מעלות הקמתו. הכיסוי הביטוחי הינו על סך של עד 60 מיליון דולר, דהיינו כ-204 מיליון ש"ח, בעוד שעלות המטוס הכוללת את עלות ההקמה ע"י תע"א ואת עלות המערכות השונות מוערכת בכ-382 מיליון ש"ח.

נכון ליולי 2020, עוד לפני סיום שלב ההסבה, נותר בפרויקט, בהתחשב בהערכות של מנה"ר להוצאות צפויות נוספות, תקציב של כ-2.4 מיליון ש"ח בלבד עבור הוצאות בלתי צפויות להפעלת המטוס במשך חמש שנים. נוסף על כך, בהתחשב בהערכות ובאומדנים של הוצאות נוספות מתקציב חיצוני לפרויקט, מסתמן כי עלות הפרויקט תהיה גבוהה בכ-7.7 מיליון ש"ח מהתקציב שאישרה הממשלה - 590 מיליון ש"ח, וכן קיים פוטנציאל לעלות נוספת עקב תביעה כספית של תע"א בעקבות הקפאת הפרויקט בשל מגפת הקורונה מאמצע מרץ 2020 ועד סוף אוגוסט 2020.

לצד זאת,  צוין כי במטוס ראשי המדינה קיים שיפור ניכר לעומת המצב הקיים (חכירה של מטוסים אזרחיים) ברמת הביטחון, לרבות בהיבטים של ההגנה על המטוס ואבטחת המידע בו, התקשורת, השליטה, התנאים במטוס, השירות שניתן בו וכן הזמינות שלו.

וכן כי בפרויקט זה באו לידי ביטוי יתרונותיו של ההליך המכרזי כהליך תחרותי שמטרתו להביא להוזלת עלויות ולשימוש יעיל במשאבי ציבור - הוא ביטא הפחתה של כ-268 מיליון ש"ח בחלקו של הספק (תע"א) בפרויקט בהשוואה להערכת התקציב שאושרה לכך בקבינט (379 מיליון ש"ח  לעומת 657 מיליון ש"ח). התקציב הכולל שנקבע לפרויקט ביולי 2016 (550 מיליון ש"ח), ביטא הפחתה של כ-180 מיליון ש"ח בהשוואה להערכת התקציב שאישר הקבינט (729 מיליון ש"ח), בין היתר בעקבות תוצאות ההליך המכרזי.

מבקר המדינה אנגלמן ממליץ, בין היתר, כי משרד רה"מ, המל"ל ומשהב"ט יפיקו לקחים מפרויקט שנמשך יותר מעשור מעת ייזומו וכחמש וחצי שנים משלב היציאה למכרז ויוודאו כי פרויקטים עתידיים בעלי חשיבות ציבורית וביטחונית ימומשו בזמן הקצר האפשרי. עוד מומלץ כי הגופים האמורים יוודאו כי לפרויקטים עתידיים ייקבע לוח זמנים ריאלי לביצועם שמביא בחשבון את מורכבות הפרויקט, את השפעותיהם של שינויים בפרויקט ואת דעתם של גורמי המקצוע המתאימים, וכי לוח זמנים זה יאפשר בקרה מיטבית אחר התקדמותו של הפרויקט. מומלץ כי נוכח הליקויים שהעלה דוח זה, המל"ל, משרד רה"מ, השב"כ ומשהב"ט יפיקו לקחים כל אחד בתחומו לשם טיוב פעילותם לקראת קבלת החלטות והיערכות למימושם של פרויקטים עתידיים.

כמו כן, צוין בדוח הביקורת כי ההחלטות המובאות בפני הקבינט המדיני-ביטחוני, דוגמת ההחלטה על פרויקט הטסת ראשי המדינה הן בעלות משמעות לאומית-ביטחונית וכרוכות בהיקף כספי נרחב ומשכך, מן הראוי כי חברי הקבינט יקבלו את החלטותיהם בהסתמך על בחינה מעמיקה של מידע שלם ונתונים מלאים אשר יובאו בפניהם.

היבטים מינהליים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויותיהם של נכי צה"ל והשירותים הרפואיים שניתנים להם - ביקורת מעקב

 


אגף שיקום נכים שבמשרד הביטחון אחראי לטיפול בנכי צה"ל ולשיקומם. באגף פועלות ועדות רפואיות  (וע"ר) שבסמכותן לקבוע דרגת נכות למי שהוכרו כנכי צה"ל. כחלק מתהליך השיקום של נכי צה"ל מעניק להם האגף שירותים רפואיים בהתאם לדרגת הנכות שפסקה להם הוועדה הרפואית.

מבקר המדינה ביצע ביקורת מעקב בנושא פעולותיו של משהב"ט לתיקון הליקויים העיקריים שצוינו בדוחות הקודמים בתחום ההיבטים המינהליים בעבודת הוועדות הרפואיות ובתחום השירותים הרפואיים לנכי צה"ל. ביקורת המעקב בוצעה במשרד הביטחון: באגף השיקום, באגף התכנון  ובאגף תקשוב ומערכות מידע.  

ביקורת מעקב זו הינה במסגרת החלטת המבקר אנגלמן לשוב ולבדוק נושאים שנבדקו בעבר במטרה לעקוב אחר תיקון הליקויים ולהגדיל את אפקטיביות ביקורת המדינה.

להלן הממצאים שעלו בביקורת המעקב: 

שביעות הרצון של הזכאים מאופן תפקודן של הוועדות הרפואיות: סקר שביצע משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת שיקף חוסר שביעות רצון של נכי צה"ל מהתהליך המתקיים בווע"ר ותחושות וחוויות מטרידות (כגון חוסר אכפתיות, חוסר כבוד, זלזול, בדיקות כואבות, חוסר רגישות, חוסר סבלנות, אמירות מזלזלות) וחוסר בקיאות של רופאי הווע"ר בתיק הרפואי המונח לפניהם. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: על פי ממצאי הסקר שבוצע בביקורת המעקב, 73% מהפונים לווע"ר (מחוזיות ועליונות) באגף השיקום אינם מרוצים מאופן תפקודן של הוועדות. הסיבות העיקריות שצוינו בסקר הן יחס לא טוב, חוסר אכפתיות, השפלה וחוסר אמון בפונים. כמו כן, בכל ההיבטים שנבחנו שביעות הרצון בקרב בעלי נכות נפשית נמוכה יותר משביעות הרצון בקרב בעלי נכות פיזית. זאת בעיקר בהיבטים הנוגעים ליחס כלפי הנכים, לבקיאות של רופאי הווע"ר בפרטי התיק הרפואי ולהסבר שניתן לנכים על סדר התנהלות הדיון בוועדה.

המעקב והבקרה בנוגע למשכי הטיפול בקביעת נכות: בביקורת הקודמת נמצא כי אגף השיקום לא קבע תהליכים מובנים וסדורים לשם מעקב ובקרה בנוגע למשכי הטיפול בקביעת נכות, וכי יחידת הווע"ר לא בדקה באופן תדיר ומוסדר את הסיבות להבדלים בין המחוזות השונים מבחינת משכי השיבוץ בווע"ר ומבחינת משך הטיפול הכולל בתיקים. כמו כן, האגף לא הפיק דוחות חריגים ולא בחן את הסיבות להתמשכות הטיפול ואת הגורמים המעכבים אותו ולא בדק אם ניתן לנקוט פעולות לצמצום משכי זמן אלה. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה מועטה: אגף השיקום מבצע בקרה מדי חודש ברמת המחוז על מידת העמידה במדדי הזמן שגובשו לשלבים השונים בתהליך הטיפול בקביעת דרגת הנכות בווע"ר המחוזיות והעליונות. כמו כן, האגף מפיק דוחות חריגים בנוגע לתיקים שלא עמדו במדדי הזמן. עם זאת, הביקורת העלתה כי הדוחות משמשים בעיקר למציאת פתרונות נקודתיים לקידום תיקים שמתעכבים, וכי באגף לא מתבצעים תהליכים מובנים לניתוח הדוחות לצורך איתור בעיות וצווארי בקבוק במישור המערכתי.

התקן לרופאים מחוזיים ובחינה של תהליכי העבודה והעומסים באגף השיקום: בביקורת הקודמת נמצא כי משנות התשעים של המאה העשרים משהב"ט לא בחן את התקן של רופאים מחוזיים שמנה 21 רופאים בשבעה מחוזות. זאת על אף הגידול שחל במספרם של נכי צה"ל שבטיפול האגף, ועל אף הזדקנות אוכלוסיית הנכים הוותיקים. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: נכון לאוקטובר 2021 התקן של הרופאים המחוזיים גדל במשרה אחת (והוא כולל 22 משרות של רופאים). עם זאת, התקן וכן תהליכי העבודה באגף עדיין אינם מותאמים לצורכיהם של נכי צה"ל ולהיקף השירותים הנדרשים להם, בין היתר נוכח הזדקנותם.

איוש משרות רופאים מחוזיים: בביקורת הקודמת נמצא כי לא אוישו כל 21 המשרות של רופאים מחוזיים שנקבעו בתקן. באוגוסט 2018 אוישו 12.25 (58%) מהמשרות התקניות של רופאים מחוזיים וטרם אוישו 5.5 משרות תקניות ו-3.25 משרות ארעיות. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: נכון לאוקטובר 2021, מאוישות 17 (77%) מ-22 המשרות התקניות של רופאים מחוזיים. אולם, למרות המתווה החדש שסוכם עם משרד האוצר במרץ 2020 לתשלום מענקי קליטה ואיוש לרופאים החדשים באגף השיקום, לא הצליח האגף לאייש את כל משרות הרופאים המחוזיים שבתקן, ועליו לפעול לגיוס חמישה רופאים נוספים.  

שביעות הרצון של נכי צה"ל מטיפול אגף השיקום בבעיותיהם הרפואיות ומאופן הטיפול של הרופא המחוזי: בסקר שבוצע במסגרת הביקורת הקודמת נמצא כי 42% מהמשיבים ציינו כי הם היו מרוצים במידה רבה ורבה מאוד מטיפול האגף בבעיות הרפואיות, ו- 28% מהמשיבים ציינו כי הם מרוצים או מרוצים מאוד מאופן הטיפול של הרופא המחוזי. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: שביעות הרצון של נכי צה"ל הן מהטיפול הרפואי של האגף והן מאופן הטיפול של הרופא המחוזי נמוכה (38% מהמשיבים היו מרוצים במידה רבה ורבה מאוד מאופן הטיפול של הרופא המחוזי ו-29% היו מרוצים במידה רבה ורבה מאוד מטיפול האגף בבעיות רפואיות); ושביעות הרצון מטיפול האגף בבעיות הרפואיות פחתה יחסית לסקר שבוצע במסגרת הביקורת הקודמת (מ-42% בביקורת הקודמת ל-29%). עם זאת, הסקר העלה כי גברה שביעות הרצון מאופן הטיפול של הרופא המחוזי יחסית לסקר שבוצע בביקורת הקודמת (מ-28% בביקורת הקודמת ל-38%).

זמני ההמתנה לרופאים מומחים, המעקב והבקרה בנוגע לזמנים אלה ושביעות הרצון של נכי צה"ל מהשירות שלהם: בביקורת הקודמת נמצא כי אגף השיקום לא ביצע מעקב ובקרה בתחומים האלה: זמני המתנה לתורים לרופאים מומחים במרפאות עצמאיות; זמני המתנה לתורים לבדיקות ולטיפולים במכונים; וזמני ההמתנה והיחס לנכי צה"ל במרפאות העצמאיות. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: אגף השיקום לא מבצע מעקב ובקרה בנוגע לזמני ההמתנה לתורים לרופאים מומחים ועל היחס לנכי צה"ל במרפאות אלה. כמו כן , במדדי השירות שהאגף מפרסם באתר שלו במרשתת (אינטרנט) לא הובאה בחשבון רמת השירות שמקבלים זכאים מרופאים מקצועיים. גם בסקרי שביעות הרצון שהאגף ביצע בשנים 2011, 2015 ו-2018 ופרסם באתר המרשתת שלו לא נבחנו שירותים של גורמים רפואיים חיצוניים אלא רק שירותיהם של גורמים המשתייכים לאגף השיקום.

זמני ההמתנה לרופאים מומחים, המעקב והבקרה בנוגע לזמנים אלה ושביעות הרצון של נכי צה"ל מהשירות שלהם: ממצאי הסקר שבוצע עבור משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת העידו על חוסר שביעות רצון של חלק מנכי צה"ל מרמת השירות של רופאים מומחים, על זמינות נמוכה של רופאים מומחים ועל משכי המתנה ארוכים אליהם. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: אף שהסקר שבוצע במסגרת ביקורת המעקב עסק בתקופה שברובה שרר משבר הקורונה, שיעור המשיבים שהיו שבעי רצון מהשירות של הרופאים המומחים היה גדול משיעור המשיבים שדיווחו כי הם שבעי רצון משירות זה במסגרת הסקר שבוצע בביקורת הקודמת (60% לעומת 49%). כמו כן, זמני ההמתנה לרופאים מומחים שעליהם דיווחו המשיבים במסגרת המעקב היו קצרים מאלה שעליהם דיווחו המשיבים בסקר שבוצע בביקורת הקודמת (68% המתינו פחות מחודש בהתאם לממצאי ביקורת המעקב  לעומת 55% בהתאם לממצאי הביקורת הקודמת).  

התקשרויות עם חברות סיעוד שמספקות מלווים והפיקוח והבקרה עליהן: בביקורת הקודמת נמצא כי אגף השיקום התקשר במשך שנים עם חברות הסיעוד על בסיס הסכמים משנות התשעים של המאה העשרים באמצעות פטור ממכרז. עוד נמצא כי אגף השיקום ביצע פיקוח ובקרה חלקיים על איכות השירות שנותנות חברות הסיעוד לנכי צה"ל , כי תהליך הבקרה הכספית על דיווחי חברות הסיעוד לא היה ממוחשב, ויכולתו של אגף השיקום לבצע בקרה על עלות שירותי המלווים הייתה מוגבלת. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: מכרז המלווים החמישי מינואר 2021 הוקפא שוב, עקב הליכים משפטיים בבית הדין לעבודה בעקבות דרישת ארגון המלווים להשוואת תנאי השכר של כלל עובדי חברות הסיעוד. לפיכך, בחלוף 12 שנים מהמועד שבו פרסם משהב"ט מכרז ראשון למלווים לנכי צה"ל הזכאים לכך - טרם נבחרה חברה למתן השירות. כמו כן, נמשך המצב של פיקוח ובקרה חלקיים של האגף על איכות השירות שנותנות חברות הסיעוד לנכי צה"ל, ויכולתו של האגף לבצע בקרה על עלות שירותי המלווים בהיקף של כ-500 מיליוני ש"ח נותרה מוגבלת. 

הוראות אגף השיקום בנושא מלווים לנכי צה"ל: בביקורת הקודמת נמצא כי נושא המלווים לבעלי נכות פיזית לא הוסדר בהוראות אגף השיקום, ובמועד סיום הביקורת טיוטה של הוראה הייתה בשלבי עבודה. עוד נמצא כי האגף טרם גיבש הוראה שעניינה מלווים לבעלי נכות נפשית. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: אף שאגף השיקום וארגון נכי צה"ל החליפו ביניהם כמה טיוטות של ההוראה בנושא ליווי בגין נכות פיזית, במועד סיום ביקורת המעקב הצדדים טרם הגיעו להסכמה . כמו כן, האגף טרם גיבש הוראה בנושא המלווים לנכי צה"ל המוכרים בגין נכות נפשית.

קביעת מדדי זמן לטיפול בקביעת דרגות נכות בוועדות הרפואיות: בביקורת הקודמת נמצא כי מלבד קביעות בנוגע למשך הזמן לשיבוץ תיק בווע"ר, לא נקבעו בהוראות האגף פרקי זמן מרביים לשלבים נוספים בתהליך, לרבות משך הטיפול הכולל בתיק. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה רבה: החל מיוני 2018 הטמיעה יחידת הווע"ר מדדי זמן לשלבי העבודה השונים בווע"ר, אולם מדדי זמן אלה לא עודכנו בהוראות האגף, בתפיסות ההפעלה של האגף או באמנת השירות שלו והם אינם בהכרח מעודדים מגמות של התייעלות ושל קיצור לוחות זמנים.

ערעורים על החלטות של וע"ר מחוזיות ובקרה איכותית על הפרוטוקולים של וע"ר מחוזיות ועליונות: בביקורת הקודמת נמצא כי יחידת הווע"ר אספה באופן ידני נתונים על תיקים שלגביהם וע"ר עליונה במטה האגף שינתה את החלטת הווע"ר המחוזית. עוד נמצא כי יחידת הווע"ר לא בחנה מדוע שיעור ניכר מן הערעורים מתקבל, וכי כיוון שלא התקיימו באגף השיקום תהליכי בקרה מוסדרים, לא היה לאגף השיקום מידע שאפשר להסיק ממנו מדוע החלטות רבות משתנות בערכאת הערעור. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה: ביולי 2020 החלה יחידת הווע"ר לרכז נתונים של תיקים כאמור בנוגע לכל מחוזות הווע"ר העליונות אשר מוקלדים ידנית לגיליון אלקטרוני; כאשר הווע"ר העליונה מעלה את דרגות הנכות, בוחנים יושבי הראש של הוועדות העליונות את הסיבות להבדלים בין ההחלטות וממלאים טופסי בקרה ידניים, כאשר הנתונים בנוגע למטה האגף בלבד מוקלדים לגיליון אלקטרוני ; הממונה הארצי על הוועדות הרפואיות המחוזיות באגף השיקום מבצע בקרה אקראית על פרוטוקולים של ועדות מחוזיות ועליונות.

זכאות נכי צה"ל המוכרים בגין נכות נפשית לשירותי מלווים: בביקורת הקודמת נמצא כי בשנת 2000 החליט האגף כי אישור זכאות למלווים לנכי צה"ל המוכרים בגין נכות נפשית יינתן רק מדרגת נכות של 50% ומעלה. החלטה זו באה לידי ביטוי בתפיסת הפעלה שהיה מסמך פנימי שלא היה חשוף לפני ארגון נכי צה"ל ונכי צה"ל. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן באופן מלא: אגף השיקום הסיר את ההגבלה האמורה שנכללה בתפיסת ההפעלה . לפיכך, לאחר הסרת המגבלה רופא מחוזי יכול להפנות בעלי נכות נפשית בכל דרגת נכות (בכלל זה בעלי נכות נפשית בדרגות הנמוכות מ-50%) לצר"ם מלווים, על פי שיקול דעתו, ובהתאם להמלצת הצר"ם יחליט הרופא הראשי או סגנו אם לאשר להם מלווה. 

העברת מידע בין קופות החולים לאגף שיקום נכים: בביקורת הקודמת נמצא כי בידי הרופאים המחוזיים באגף השיקום אין על פי רוב תמונת מצב מקיפה על כלל הטיפולים והתרופות שמקבלים נכי צה"ל הן בקופות החולים והן באגף השיקום, זאת אף שהדבר עלול לסכן את בריאותם של נכי צה"ל. אגף שיקום נכים לא שב ופעל מאז שנת 2011 לכך שקופות החולים ימסרו לו מידע על הטיפול הרפואי שהן נותנות לנכי צה"ל. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה: אגף השיקום פעל לקידום הסדרת שיתוף המידע בינו לבין קופות החולים. עם זאת, נכון למועד סיום ביקורת המעקב טרם הושלם חיבור מקוון של אגף השיקום למערכת "איתן" .

ממצאים נוספים שעלו בביקורת המעקב:

הנגשת מידע לנכי צה"ל וסיוע בממשקים עם גופים שלטוניים: אתר המרשתת של אגף השיקום טרם אושר כנגיש בהתאם לתקנות הנגישות לשירות. כמו כן, 30% בלבד מהנשאלים בסקר שבוצע במסגרת ביקורת המעקב השיבו כי קיבלו מאגף השיקום סיוע בהעברת מידע ומסמכים לגופים שלטוניים לשם צמצום הבירוקרטיה, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה בעניין מדיניות "פעם אחת בלבד" .

בביקורת הנוכחית עלה גם כי אתר המרשתת של אגף השיקום טרם אושר כנגיש בהתאם לתקנות הנגישות לשירות. כמו כן, 30% בלבד מהנשאלים בסקר שבוצע במסגרת ביקורת המעקב השיבו כי קיבלו מאגף השיקום סיוע בהעברת מידע ומסמכים לגופים שלטוניים לשם צמצום הבירוקרטיה, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה בעניין מדיניות "פעם אחת בלבד" .

מבקר המדינה אנגלמן ממליץ שאגף השיקום יבצע בדק בית משמעותי בכל הנוגע ליחסם של רופאי הווע"ר כלפי הזכאים, לבקיאותם בתיק הרפואי המונח לפניהם ולנכונותם לאפשר לנכים להציג את ענייניהם בוועדה באופן מלא. עוד מומלץ כי אגף השיקום יבחן את הפערים בין שביעות הרצון של בעלי נכות נפשית לזו של בעלי נכות פיזית מהטיפול בהם. באפריל 2021 החל משהב"ט לעסוק ברפורמת "נפש אחת" . המבקר אנגלמן ממליץ כי לאחר גיבושה הסופי של הרפורמה "נפש אחת", יבחן משרד הביטחון את השפעותיה על תהליכי העבודה באגף, על המשימות הנדרשות לביצוע ועל היקפי הפעילות והעומסים, ואת הצורך בעדכון תקן כוח האדם באגף השיקום, לרבות את התקן של הרופאים המחוזיים.  

היבטים בפעילות המשטרה הצבאית החוקרת – ביקורת מעקב

המשטרה הצבאית החוקרת (מצ"ח) היא יחידה בצה"ל, שייעודה המרכזי הוא להיות גוף חקירות לגילוי עבירות צבאיות ושאינן צבאיות בהתאם לחוק השיפוט הצבאי, שבוצעו על ידי חיילים. מרבית העיסוק של מצ"ח מתמקד בעבירות שאותן מבצעים חיילי צה"ל בשירות חובה, שרובם ללא עבר פלילי (לפחות לא משמעותי), מה שדורש מחוקריה לפעול ברגישות ובזהירות כדי שלא ייגרמו תקלות ואירועים חריגים. מדובר באתגר עבור חוקרי מצ"ח ורכזי המודיעין שלה, שהם בעצמם אנשים צעירים יחסית שהם לרוב חסרי ניסיון חיים משמעותי. 

במאי 2019 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בעניין "היבטים בפעילות המשטרה הצבאית החוקרת". מבקר המדינה שב ובדק את תיקון הליקויים העיקריים שצוינו בדוח הקודם. ביקורת המעקב נעשתה בצה"ל, ביחידת הממונה על הביטחון אשר במשרד הביטחון (המלמ"ב), ובמרכז הלאומי לרפואה משפטית. 

ביקורת מעקב זו הינה במסגרת החלטת המבקר אנגלמן לשוב ולבדוק נושאים שנבדקו בעבר במטרה לעקוב אחר תיקון הליקויים ולהגדיל את אפקטיביות ביקורת המדינה.

להלן הממצאים שעלו בביקורת המעקב: 

עבודת מטה בנוגע לעצמאות מצ"ח - בביקורת הקודמת המליץ משרד מבקר המדינה על ביצוע עבודת מטה מקיפה בשיתוף גורמים צבאיים וחוץ-צבאיים רלוונטיים כדי לבחון כיצד ניתן להבטיח את עקרונות החקירה המקצועית כדי שמצ"ח תוכל למלא את ייעודה ותפקידיה באופן המיטבי. עוד הומלץ כי מסקנות עבודת המטה יובאו לעיונו ולאישורו של שר הביטחון. בביקורת המעקב עלה כי צה"ל לא קיים עבודת מטה לגבי עצמאותה של מצ"ח, ולא הובאו מסקנות בעניין לעיונו ולאישורו של שר הביטחון. הצורך בבחינה כזאת מקבל משנה חשיבות נוכח תמונת המצב שהציג צוות חיצוני לבדיקת גיוס המקורות, שלפיה נדרשת בחינת סוגיות בבניין הכוח של מצ"ח.

פילוח חקירות מצ"ח בשנת 2020 - מפילוח החקירות עולה כי שיעור החקירות בנושא סמים הינו גבוה משמעותית מחקירות בנושאים אחרים. זאת, למרות שבנושא אמל"ח ונשק, לדוגמה, עולה מסיכום שנת העבודה 2020 של מצ"ח כי קיימת מגמת עליה בהיקף אירועי גניבות כלי נשק וחלקיו. 

הסמכות שנתיות בנושא הביקור בזירות עבירה - בביקורת הקודמת נמצאו ליקויים בטיפול של חוקרי מצ"ח בזירות עבירה, ובהתייחס לתיקון ליקוי זה מסר משרד הביטחון כי תבוצע הסמכה מקצועית בנושא הטיפול בזירות עבירה. בביקורת המעקב עלה כי הליקויים בנושא זה תוקנו חלקית: בשנת 2019 התקיימה השתלמות שמשכה היה יומיים במקום חמישה כקבוע בהנחיית מפקד מצ"ח, והיא לא כללה את מרבית תוכני החובה שנקבעו באותה הנחיה. בשנת 2020 תוכננה השתלמות בת שלושה ימים, אולם היא לא התקיימה, לדברי מצ"ח, נוכח מגבלות הקורונה.

תקן בודק נשק במטה הארצי של המשטרה - בביקורת הקודמת עלה כי אף שמשנת 2015 מצ"ח פעלה מול גורמי אגף כוח אדם (אכ"א) כדי להסדיר את התקן, הוא לא הוסדר. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן - לא פורסם תקן לתפקיד בודק נשק כאמור. יצוין כי בהיעדר תקן ייעודי, עוד בביקורת הקודמת הציבה מצ"ח ביוזמתה במטה הארצי של המשטרה בודקת נשק על תקן של חוקר מצ"ח וזאת כדי להתמודד עם הפער. 

מערך המודיעין במצ"ח - חניכת רכזי המודיעין - בביקורת הקודמת עלו ליקויים בחניכת רכזי המודיעין: הרכזים חסרו מושגים מקצועיים ולכן לא פעלו על פיהם, ורבים מהם כשלו בתפקידם. בביקורת המעקב עלה כי בעוד שמרחב דרום במצ"ח קבע לכל רכז חדש במרחב חונך אישי, מרחב צפון במצ"ח לא הכין מבעוד מועד תוכנית חניכה מסודרת הכוללת פירוט שמי של החונכים המיועדים לחנוך כל אחד מן הרכזים החדשים במרחב, וגם כשבוע לאחר תחילת תקופת החניכה לא הייתה תוכנית כזאת. 

מערך המודיעין במצ"ח - הליך גיוס מקורות - בביקורת עלה כי שלא בהתאם להמלצת צוות בדיקת גיוס מקורות, שלפיה גיוס מקור יתבצע לאחר שתי פגישות לפחות, הנחיה חדשה של מצ"ח מאפשרת לגייס חייל כמקור במסגרת פגישה אחת בלבד אם הוא נחקר בעבר כחשוד (במצ"ח או במשטרת ישראל), וזאת ללא קשר עם תוצאות החקירה או עם חומרת העבירה שנחשד בה. גם חייל שאי פעם נחשד מכוח ידיעה מודיעינית - בין אם חשד זה אומת ובין אם לא - מותר לגייסו כמקור למצ"ח במסגרת פגישה אחת.

מערכת המידע הממוכנת של מצ"ח - המתח"ם (מערכת תהליכי חקירות ומודיעין) - בביקורת הקודמת עלה כי בשל תקלות חוזרות ונשנות וחוסר סנכרון עם מערכות אגף כוח אדם (אכ"א), המתח"ם אינה משמשת מסד נתונים אמין. בביקורת המעקב נמצא כי פרט לשיפורים מעטים שבוצעו בה, המתח"ם נותרה מיושנת ואינה עונה על הצרכים. עוד נמצא כי מצ"ח החליטה לשדרג טכנולוגית את המערכת, אלא שהדבר מותנה במשאבי אכ"א לשנת 2021, שלא התקבלו עד מועד סיום הביקורת. 

כשירותן של ערכות הזירה - בביקורת הקודמת נמצא כי ערכות הזירה היו במצב תחזוקתי ירוד, וברבות מהן הציוד היה חסר ותקול. בביקורת המעקב נמצא כי הליקויים בנושא זה תוקנו: מצ"ח רכשה ערכות חדשות וחל שיפור בטיפול של מצ"ח בתחזוקתן השוטפת של ערכות זירות העבירה. 

הטיפול במוצגים - בביקורת הקודמת נמצאו ליקויים הנוגעים לסידור חדרי המוצגים בארבעה מבסיסי מצ"ח. בביקורת נמצא כי הליקויים בטיפול במוצגים בבסיסי מצ"ח תוקנו במלואם וכי התחום מבוקר באופן תדיר. 

קבלת חוות דעת רפואית-משפטית מהמרכז הלאומי לרפואה משפטית - בביקורת הקודמת נמצא כי ב-54% מהמקרים שנבדקו בשנת 2017 לא עמד המרכז הלאומי לרפואה משפטית בלוחות הזמנים להעברת חוות דעת רפואית-משפטית על נתיחת גופת חייל, והדבר הביא להתארכות של ממש בחקירות מצ"ח. בביקורת המעקב עלה כי הליקויים בקשר לקבלת חוות דעת רפואית-משפטית מהמרכז הלאומי לרפואה משפטית תוקנו במידה רבה: הוקם במצ"ח צוות ייעודי לטיפול במקרים של מוות שאינו בפעילות מבצעית (משב"ם) והצוות הביא לשיפור ממשקי העבודה עם המרכז לרפואה משפטית, ותרם לדיוק הבדיקות המבוצעות עבור מצ"ח ולדיוק התשובות הנדרשות לה. כן עלה כי חלה עלייה בשיעור המקרים (מכלל מקרי המשב"ם) שבהם המרכז לרפואה משפטית עמד במועדים שנקבעו להעברת חוות הדעת הרפואיות-משפטיות. 

היחידה הארצית לחקירות הונאה (היאח"ה) - בביקורת הקודמת נמצא כי קוצצו תקני היאח"ה, וחלה ירידה ניכרת במספר תיקי חקירות ההונאה שטופלו ביחידה. כמו כן לא בוצעו במצ"ח הכשרות מקצועיות ייעודיות לחוקרים ולאנשי המודיעין בתחום חקירות ההונאה. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן: מצ"ח פעלה לשיפור מקצועיות חוקרי היאח"ה על ידי ביצוע הסמכה לחוקריה, על ידי הגדלת תקנים ועל ידי יצירת שיתופי פעולה עם גורמי חקירה נוספים המסייעים בשיפור הרמה המקצועית ביחידה; וכל אלו הביאו לגידול במספר תיקי ההונאה המטופלים ביחידה. 

מודיעין מצ"ח - בביקורת הקודמת עלו ליקויים במקצועיות מערך המודיעין, שהתבסס ברובו על חיילים בשירות חובה, לרבות בפעולות החניכה והפיקוח על מערך זה. בביקורת המעקב עלה כי מצ"ח השתיתה את מערך המודיעין שלה על אנשי קבע בלבד כדי להוביל למערך מקצועי, מנוסה ובוגר, וייחדה למערך המודיעין הכשרה ייעודית. עוד עלה כי מצ"ח נקטה כמה פעולות לשיפור מקצועיות מפקדי הבסיסים בתחום המודיעין; וכן חיזקה את מעורבות המפקדים בתחום זה. 

ממצאי דוח זה מעידים כי מצ"ח פעלה לתיקון רבים מהליקויים אשר עלו בדוח הקודם. עם זאת, מבקר המדינה אנגלמן ממליץ כי מפקד מצ"ח ימשיך לפעול לשכלולם של מנגנוני חניכה ובקרה בכל הנוגע לתחום הרגיש של גיוס מקורות.  בכמה תחומים שלהם אחראים גורמים בצה"ל מחוץ למצ"ח והקשורים בעיקר למשאבי מצ"ח לא ניתן מענה לתיקון הליקויים שעלו בדוח הקודם. ובעיקר - לא נעשתה עבודת מטה לבחינת יכולתה של מצ"ח לעמוד בייעודה ובמשימותיה באופן מיטבי. 

ההיערכות לפגיעה במתקני חומרים מסוכנים באירועי לחימה

ברחבי מדינת ישראל ממוקמים אלפי מתקנים המחזיקים חומרים מסוכנים (חומ"ס). חלקם בסמוך לריכוזי אוכלוסייה צפופים. מתקנים אלה נמצאים תחת איומים ביטחוניים שהמדינה מתמודדת איתם. אירוע חומ"ס הוא אירוע כגון דליפה, דליקה, שפך או פיזור של חומ"ס שלא תוכננו להתבצע בתהליך הייצור או העיבוד הרגילים. אירוע חומ"ס עלול להתרחש בין היתר עקב לחימה, והוא מהווה סיכון לחיי אדם ולבריאות האוכלוסייה שבסביבתו. כמו כן עלול לגרום אירוע כזה להרס מבנים ותשתיות לאומיות חיוניות ולנזקים סביבתיים, ובהם זיהום אוויר, שטחי מגורים, חקלאות ומים. אירוע חומ"ס גם עלול לגרום לפגיעה ברציפות התפקודית במשק, למשל בפינוי אוכלוסייה ובעבודה של מפעלים חיוניים ולהביא לחסימת צירי תנועה מרכזיים. על כל אלה יש להוסיף נזקים כלכליים רבים העלולים להיגרם עקב אירוע חומ"ס.

מבקר המדינה ערך ביקורת בנושא ההיערכות לפגיעה במתקני חומ"ס באירועי לחימה. הביקורת בוצעה בפיקוד העורף (פקע"ר), ברשות החירום הלאומית (רח"ל), בכב"ה, במשטרת ישראל, במשרד להגנת הסביבה, במערך הסייבר הלאומי, במטה לביטחון לאומי ובצה"ל - באגף התכנון ובאגף המודיעין.

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 30.5.21 והוטל עליו חיסיון עד לדיון בוועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה. 

מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה האמורה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו.

להלן ממצאי הביקורת: 

עדכון איום הייחוס של צה"ל לעורף - איום הייחוס לעורף שבתוקף הינו משנת 2016, ולפיו  צפוי ירי של עשרות אלפי טילים ורקטות  או אמצעי לחימה אחרים ממדינות וגורמים עוינים לעורף האזרחי של מדינת ישראל במתאר של מלחמה רב-זירתית. מבקר המדינה מצא כי אג"ת טרם השלים את גיבוש איום הייחוס לעורף, ורח"ל טרם השלימה את עדכונם של איום הייחוס המצרפי לזירה האזרחית ואת תרחיש הייחוס המצרפי לזירה האזרחית, בין היתר מכיוון שטרם אושר איום ייחוס צה"לי עדכני לעורף.

בנוגע להכנת סקר הסיכונים המצרפי - המשרד להג"ס טרם סיים להכין את השלב השני של סקר הסיכונים המצרפי למפרץ חיפה, העוסק בין היתר בתרחיש מלחמתי.

איום רחפנים וטיסנים - עלו פערים מסוימים.

בנושא ההיערכות לאיום הסייבר, נמצא כי למעט תרחיש ייחוס שמערך הסייבר הלאומי מכין לגופי תשתיות מדינה קריטיות אחת לשנה (כפי שמסר למשרד מבקר המדינה), מערך הסייבר הלאומי והמשרד להג"ס לא הכינו תרחיש ייחוס לאיום הסייבר לגבי מפעלים המחזיקים חומ"ס ושאינם גופי תשתיות מדינה קריטיות.

עוד עלה כי בשנים 2018 - 2020 המשרד להג"ס קיבל מאות בקשות ממחזיקי חומ"ס שביקשו לעדכן את היתר הרעלים בהיבט של כמויות או חומר. מתוך בקשות אלו, בשנים 2020-2018 המשרד להג"ס חידש 21 היתרי רעלים ובשנת 2015 חידש היתר נוסף מבלי שקיבל התייחסות של פקע"ר למקרים של תוספת כמות של חומ"ס או שינוי בסוג החומ"ס במפעל, המצריכים את בחינת דרישות המיגון מאותו מפעל, וזאת שלא בהתאם לאמור בנוהל קבלת המידע.

בנוגע להקמת מערכת חומ"ס לאומית (מחו"ל), עלה בביקורת כי הטיפול של המשרד להג"ס בהקמת מחו"ל נמשך כ-14 שנים ממועד פרסום דוח שפיר בשנת 2007 אשר אומץ על ידי המשרד להג"ס ובעת סיום הביקורת, על אף שהחל פיילוט בנושא בשנים 2019 - 2020 טרם הושלמה הקמת המערכת, וטרם נקבע לוח זמנים לסיום הקמתה.

עוד נמצא כי לפקע"ר אין נתונים מלאים אודות כשירות הגדודים במתאר של הצלה באירוע חומ"ס לפי כל מרכיבי הכשירות של מתאר זה, הנדרשים כדי לקבוע את היקף האימון והתרגול של הכוחות לשם שמירה על כשירותם המבצעית.

בנוסף מבקר המדינה מצא כי שש מתשע תחנות כיבוי שיש להן יחידות חומ"ס אינן עומדות ביעד ההכשרה שנקבע ללוחמי האש לשם טיפול באירוע חומ"ס, ורק ל-200 מ-1,681 לוחמי אש יש יכולות ניטור של חומ"ס. נוסף על כך, זמן תגובה למענה ראשוני של צוותי כיבוי רגילים שהציבה לעצמה כב"ה כיעד גם באירוע חומ"ס (עד 15 דקות) ארוך מהמקובל בעולם (7 דקות) המותנה בהקמתן של תחנות כיבוי נוספות.

בנוגע למוכנות כוחות המשטרה להתמודדות עם אירוע חומ"ס, קיים חשש שכוחות המשטרה, שיש להם תפקיד חשוב בחילוץ נפגעים מאזורים שבהם מתרחש אירוע חומ"ס, לא יהיו זמינים לחילוץ בלוח הזמנים הנדרש לפי הפקודות של פקע"ר.

בנוסף, ההסדרה בדבר חובת מחזיקי חומ"ס להחזיק צוותי חירום מעוגנת בהיתר הרעלים ולא בתקנות מחייבות. כמו כן, בהיתר הרעלים שניתן למפעל המחזיק חומ"ס נקבע שצוות החירום יכלול שני אנשים לפחות, ללא התאמה לגודל המפעל, לסיווגו ולמידת הסיכון שלו לאוכלוסייה ולסביבה.

בביקורת נמצא כי בשנים 2017 - 2018 לא השתתפה אף רשות מקומית בהכשרה שקיימה כב"ה. בשנת 2019 השתתפו שלוש רשויות בלבד בהכשרה.

משרד מבקר המדינה ביצע השוואה ממוחשבת בין הנתונים הקיימים במאגרי המידע של המשרד להג"ס לאלו הקיימים במאגרי המידע של פקע"ר בנוגע ל-278 מחזיקי חומ"ס, המסווגים על ידי המשרד להג"ס ברמה A, המשקפת את רמת הסיכון הגבוהה ביותר לאדם ולסביבה. הבדיקה העלתה כי יש הבדלים זניחים בין הנתונים הקיימים במאגרי המידע של המשרד להג"ס לאלו הקיימים במאגרי המידע של פקע"ר לגבי 39 מחזיקי חומ"ס , וכי הבדלים אלו אינם משפיעים על הצורך במיגון של המתקנים. 

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי יש חשיבות בתיקון הליקויים בהקדם וביישום ההמלצות שפורטו בדוח, כדי לצמצם עד כמה שניתן את הסיכונים הנשקפים מאירועי חומ"ס שנגרמים מפגיעה מלחמתית, ואת נזקיהם של אירועים כאלה. על כלל הגופים הנוגעים בדבר לפעול לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה כל אחד בתחומו, ועל המשרד להג"ס, כמנחה המקצועי הלאומי בנושא החומ"ס, לעקוב אחר הטיפול בכלל הליקויים שעלו בדוח זה. 

ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת  הביטחון - ביקורת מעקב

המחקר והפיתוח הביטחוני של מדינת ישראל הוא מרכיב משמעותי בבניית עוצמתה הצבאית ובחיזוק ביטחונה. תחום זה כולל מגוון של פעילויות ממחקר בסיסי ועד לשלב של קדם-פיתוח (להלן - מו"פ) וכן פיתוח מלא עד להשגת אמצעי לחימה או אמצעי עזר ללחימה . לצורך כך, הועמד לרשות מפא"ת תקציב שנתי ייעודי מתוך מסגרת התקציב של צה"ל, המשמש בעיקר לפעילות המו"פ.

בשנת 2018 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא "ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון". מבקר המדינה שב ובדק כעת את הנושא כדי לבחון באיזו מידה תוקנו הליקויים העיקריים שצוינו בדוח הקודם. ביקורת המעקב נעשתה במשהב"ט ובצה"ל. ביקורת מעקב זו הינה במסגרת החלטת המבקר אנגלמן לשוב ולבדוק נושאים שנבדקו בעבר במטרה לעקוב אחר תיקון הליקויים ולהגדיל את אפקטיביות ביקורת המדינה. 

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 30.12.2021. מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתיאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו.

להלן הממצאים שעלו בביקורת המעקב: 

תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת: בביקורת הקודמת עלה כי על אף האחריות שהוטלה על מפא"ת בהוראת משהב"ט, הוא לא ריכז נתונים לגבי תוכניות המחקר והפיתוח בכלל גופי צה"ל ומשהב"ט ולגבי תוכניות המו"פ העצמי בתעשיות הביטחוניות, ולא הכין תוכנית פיתוח ביטחוני כוללת, בין היתר לצורך הצגתה על ידי ראש מפא"ת לראשי מעהב"ט. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי טרם תוקן: משהב"ט לא ביצע עבודת מטה לבחינת המשמעויות של יישום המלצת משרד מבקר המדינה כי יבחן עם צה"ל דרכים שיאפשרו ראייה מערכתית של כלל הפעילויות בתחום; ודחה את ההמלצה מאותם הנימוקים שציין בעת ביצוע הביקורת הקודמת; מפא"ת לא ריכז ולא הציג למנכ"ל משהב"ט ולרמטכ"ל נתונים לגבי תוכניות המחקר והפיתוח בכלל גופי צה"ל ומשהב"ט ולגבי תוכניות המו"פ העצמי בתעשיות הביטחוניות ופעל לביטול ההוראה בנושא "תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת״.

קביעת גודל תקציב המו"פ המרכזי: בביקורת הקודמת עלה כי קביעת גודל תקציב המו"פ המרכזי נעשתה ללא עבודת מטה מקדימה שבה מובאים בחשבון השיקולים הנוגעים לעניין, כגון ההיקף הכספי של כלל נדבכי המו"פ הביטחוני ומאפייניהם, צורכי המו"פ במעהב"ט, החלופות השונות למימוש צרכים אלה, התוכניות לבניין כוחו של צה"ל והתקציב שעומד לרשותו להשקעות בפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות. בביקורת המעקב נמצא כי תקציב המו"פ המרכזי נותר בשנים 2018 - 2021 ללא שינוי, בסך של מאות מיליוני ש"ח לשנה (לפני השתתפויות), וכי הליקוי תוקן במידה מועטה: מפא"ת הציג את דרישותיו לגבי תקציב המו"פ המרכזי בהתייחס לפרמטרים שונים דוגמת גודלו של תקציב המו"פ המרכזי לעומת כלל תקציב הביטחון (לרבות רכיבים שאינם קשורים לבניין הכוח בצה"ל כגון הוצאות קיום שוטף, הוצאות בינוי והוצאות שיקום), ובעבודות שביצע היו פערים בהצגת נתונים ופרמטרים חיוניים לתמונת התקציב הכוללת כגון סך ההשתתפויות של התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ, היקף התמורות המתקבלות מהסכמי GTG ונדבכי המו"פ שנעשים במסגרתם, ופוטנציאל ההצטיידות של צה"ל מתוכניות המו"פ בהתחשב בתקציבו הפנוי למטרה זו.

ניהול נתוני המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט: בביקורת הקודמת עלו פערים ניכרים, גם פערים של יותר מ-100%, בנתוני כלל המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט שדווחו במשך השנים על ידי הגורמים השונים במשהב"ט . בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה מועטה: עדיין קיימים פערים בין הדיווחים; ומשהב"ט אינו מהוון את הוצאות הפיתוח וההצטיידות לנכס בלתי מוחשי, אלא רושם אותן בסעיף "הוצאות הצטיידות ופרויקטים". רישום זה אינו תואם את התקן החשבונאי, ומשכך לא ניתן בדוחות הכספיים המידע המלא על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית, ולו במסגרת הביאורים.

האפקטיביות של תוכניות המו"פ המרכזי: בביקורת הקודמת עלה כי צה"ל בחר במקרים רבים שלא לקדם יכולות טכנולוגיות שהושגו באמצעות מפא"ת, נוכח סדרי עדיפויות ואילוצי תקציב. כמו כן עלה כי מפא"ת ואגף התכנון ובניין הכוח הרב-זרועי לא קיימו מעקב אחר קידום תוצרי המו"פ המרכזי שבָּשְלו לכדי פרויקטי פיתוח מלא בצה"ל, ואין ברשותם נתונים מרוכזים בנושא. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה מועטה: אף שתוכניות מו"פ רבות, בדגש על אלו שהגיעו לכדי קדם-פיתוח, אינן מקודמות לפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות, מפא"ת ואג"ת אינם מקיימים מעקב שיטתי וסדור לגביהן לצורך הפקת לקחים וטיוב מאמצי המו"פ.

ניהול ושימור המידע במפא"ת: בביקורת הקודמת עלה כי לא היו בידי מפא"ת מערכות מידע מתקדמות לניהול כלל פעילותו, בכל הקשור לתוכניות מו"פ ופרויקטי פיתוח מלא; כי במפא"ת אין מערכת המרכזת את המידע הטכנולוגי אשר נצבר במהלך מימוש תוכניות המו"פ, וכי מפא"ת אינו שומר בשיטתיות מידע בנוגע לתהליכי פיתוח שהופסקו או נכשלו. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה חלקית: מפא"ת פעל לשדרוג ושיפור מערכות המידע שבשימושו, אך במועד סיום ביקורת המעקב נותרו פערים בתחום זה, ובהם: מערכות המידע אינן מנהלות נתונים מהותיים, כגון סכומי ההשתתפות של התעשיות ושל גופי צה"ל בתוכניות המו"פ של מפא"ת; מערכות המידע אינן תומכות בפעילות הנעשית במינהלותיו; ואין במפא"ת מערכת מידע לשימור ידע טכנולוגי.

המסד הנורמטיבי במשהב"ט לפעילות המו"פ: בביקורת הקודמת עלה כי שמונה מההוראות הנוגעות למפא"ת ולתחומי המחקר והפיתוח במעהב"ט היו במשך שנים לא מעודכנות, וכי ארבע מתוכן עודכנו במהלך הביקורת הקודמת; כי נותרו הוראות לא מעודכנות בנושאים מהותיים, וכי היו תחומים בפעילות מפא"ת, לרבות בעניין ממשקי עבודתו עם גופי צה"ל, שלא הוסדרו בהוראות משהב"ט. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה חלקית: במועד סיום ביקורת המעקב שתי הוראות עודכנו, אחת נמצאת עדיין בתהליך עדכון ואחת בוטלה; במסגרת עדכון ההוראות צומצמו חלקית תפקידי מפא"ת ותחומי אחריותו שמוגדרים בהוראות, בין היתר בנוגע לבקרה על התוכניות של גופי צה"ל והתעשיות הביטחוניות בתחומי הפיתוח וכן בנוגע לייעוץ אשר עליו לתת בתחומים אלה לשר הביטחון, למנכ"ל משהב"ט ולרמטכ"ל. פעילות מפא"ת בתחום המו"פ, לרבות ממשקי עבודתו עם גופי צה"ל בתחום זה, לא הוסדרה בהוראות משהב"ט ולא הושלמה כתיבת הוראה שאמורה להסדיר את הטיפול בעסקאות GTG.

המסד הנורמטיבי בצה"ל לפעילות המו"פ: בביקורת הקודמת עלה כי לא היו בצה"ל פקודות מטה כללי והוראות פיקוד עליון העוסקות בתחום המחקר והפיתוח או בקשרי הגומלין בין גופי צה"ל למפא"ת. זאת על אף קיומן של הוראות משהב"ט בחלק מהנושאים הנוגעים לתחומים אלה, ועל אף הצורך כי משהב"ט וצה"ל יפרסמו בעת ובעונה אחת, ככל הניתן, הוראות ופקודות מקבילות בנושאים משותפים. עוד עלה כי פקודת הארגון של מפא"ת, המסדירה את הייעוד, התפקידים והמבנה הארגוני שלו, לא עודכנה זה כעשור. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן: טרם נכתבו בצה"ל פקודות מטכ"ל העוסקות בתחום המו"פ או בקשרי הגומלין בין גופי צה"ל למפא"ת. זאת אף שחלק מהוראות משהב"ט כוללות נושאים משותפים למשהב"ט ולצה"ל שבהם מוטלות חבויות על צה"ל. כמו כן טרם פורסמה פק"א מעודכנת למפא"ת, אף שבמרץ 2020 פרסם משהב"ט הוראת ארגון מעודכנת למפא"ת.

הממשק בין מפא"ת לצה"ל בתחום המו"פ: בביקורת הקודמת עלה כי הממשק בין מפא"ת לצה"ל בתחום המו"פ - לרבות העברת המידע, בחינתו וגיבוש תוכניות המו"פ למתן מענה על צורכי צה"ל בטווח הקצר והארוך - היה לא ממוסד, לא שיטתי ולא מוסדר בצורה מספקת. עוד עלה כי הצגת תוכניות המו"פ לאג"ת במסגרת אישור תוכנית העבודה השנתית הייתה חלקית וכללית, וכי מעורבותו של אג"ת בתוכניות המו"פ השונות הייתה מוגבלת, והוא לא קיים בקרה יזומה ואפקטיבית על מימושן במהלך שנת העבודה ובסופה. כמו כן עלה כי נוכח חולשה של צה"ל בכל הנוגע להערכת הצרכים המבצעיים וכיווני בניין הכוח בטווח הארוך, הוא לא פעל באופן מספק למיקוד של מפא"ת בטווח זמן זה, ולא העביר למפא"ת בצורה שיטתית וממוסדת את דגשיו בנוגע לצרכיו העתידיים. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה רבה. יש לציין לחיוב את השיפור בממשק ובשיתוף הפעולה בין מפא"ת לצה"ל, כפועל יוצא מהתהליכים המתקיימים בצה"ל לחיזוק יכולתו של המטכ"ל להכווין את בניין הכוח, לרבות המו"פ, ומהתהליך האסטרטגי ביחידת המו"פ במפא"ת, שיזם ראש היחידה, בין היתר לצורך שיפור יחסי הגומלין והשותפות עם צה"ל. עם זאת, הכוונת המו"פ נעשית ללא הגדרה של סדרי עדיפות, היקפי תקציב ולוחות הזמנים הנדרשים לקבלת המענה הטכנולוגי; ולא גובשו כללים שמבטיחים כי יקוימו קשרי עבודה מיטביים בתחום המו"פ, ואופי הממשק בין מפא"ת לגופי צה"ל נקבע בעיקר על פי שיקול דעתם של הגורמים השונים בגופים אלה.

המבקר אנגלמן ממליץ, בין היתר, כי משהב"ט ישלים עבודת מטה לבחינת נושא תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת על מנת לפעול לריכוז הנתונים לשם הצגתה. זאת בכדי לתרום למיצוי המשאבים המושקעים בתחום זה ולמקסום הישגיו וכן לבקרת-העל של הנהלת משהב"ט והמטכ"ל. במסגרת עבודת המטה מומלץ לבחון מיהו הגורם עליו יוטל ריכוז הנתונים, ובפרט כאשר ההוראה הנוגעת לאחריות מפא"ת בנושא זה בוטלה. עוד ממליץ המבקר כי משהב"ט וצה"ל יבחנו את גודל תקציב המו"פ המרכזי המיטבי על פי מטרותיו וייעודו ובהתחשב בצורכי צה"ל, בסדרי העדיפויות שלו בבניין הכוח, במגבלת המשאבים שיש ביכולתו להקצות לקידום פרויקטי פיתוח והצטיידות, בהיקף הכספי של כלל נדבכי המו"פ הביטחוני ומאפייניהם, לרבות שיתופי הפעולה של מפא"ת בתוכניות המו"פ שהוא מקדם בארץ ובחו"ל, ובפעילות של התעשיות הביטחוניות במסגרת המו"פ העצמי שלהן.

מיקורי חוץ בצה״ל

מיקור חוץ משמש לצה"ל כלי לביצוע מדיניות שמקטינה את מידת מעורבותו בניהול הפעילות הכלכלית, כדי להגביר את יעילות פעילותו, ואין הוא מיועד לליבת עיסוקיו. מראשית שנות התשעים של המאה העשרים בוחן צה"ל את האפשרויות להתייעל מהבחינה הכלכלית, בין היתר על ידי ביצוע מיקורי חוץ. 

מבקר המדינה בדק תהליכים הנוגעים לביצוע מיקורי חוץ של פעילויות מסוימות בצה"ל. הביקורת נעשתה במשהב"ט ובצה"ל. 

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 15.2.21 והוטל עליו חיסיון עד לדיון בוועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה.  מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה האמורה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו.

עלויות ביצוע מיקורי חוץ בזרועות צה"ל - התקציב של ז"י (זרוע היבשה) לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל" לשנת 2019 הסתכם בכ-3.1 מיליארד ש"ח, והחיסכון המשוער מביצוע מיקורי החוץ הסתכם  בכ-8.8 מיליון ש"ח לשנה מתוך כ-103 מיליון ש"ח לשנה - עלות מוערכת לביצוע בצה"ל; התקציב של  חה"א - כ-3.4 מיליארד ש"ח, והחיסכון - כ-2.3 מיליון ₪ מתוך כ-34 מיליון ש"ח; והתקציב של חה"י (חיל הים) - כ-0.5 מיליארד ש"ח, והחיסכון - כ-6.1 מיליון ש"ח מתוך כ-29 מיליון ש"ח.

פקודת הקבע (פק"ע) של ז"י והנוהל של חה"א אינם דנים בתהליך הבחינה באת"ק (אגף תקציבים) ובאישור מנכ"ל משהב"ט לבצע מיקור חוץ. בחה"י לא נקבעו פקודה או נוהל בנושא דין. הזנה שגויה של רכיבי ענישה משמעותה פגיעה ביישום של החלטות שיפוטיות ובאכיפתן.

עוד עלה בביקורת כי אין למטה הכללי בצה"ל (המטכ"ל) ראייה שלמה של בחינת נושאי ההתייעלות בתחומי מיקורי הפנים  והחוץ גם יחד. למעט בחינה כלכלית שמבצע את"ק בעת חידוש הסכמי התקשרות עם חברות, אין במטכ"ל גורם המבצע בחינה עיתית של הפעילויות שחברות אזרחיות החלו לבצע עבור צה"ל לפני הקמת צוות האזרוח המטכ"לי.

בנוסף, צוות האזרוח המטכ"לי לא השלים את הבחינה של ביצוע מיקורי חוץ לטיפולי אחזקה של כלי שיט קטנים וגדולים בכלל דרגי האחזקה בחה"י, לרבות צביעת כלי השיט, שהיא פעילות רחבת היקף יחסית לכלל תכולות האחזקה בחה"י. זאת שלא על פי סיכומו של ראש אגף התכנון בצה"ל (אג"ת) לשעבר מנובמבר 2015 כי יש לבצע את הבחינה האמורה. כמו כן, במועד סיום הביקורת, נובמבר 2020, חה"י ומנה"ר (מנהל ההרכשה והייצור במשרד הביטחון) עדיין לא הציגו "תובנות ומסקנות" מביצוע מיקור החוץ של הטיפול באחזקת כלי שיט קטן  לפני צוות האזרוח המטכ"לי.

עוד עלה בביקורת כי חה"י לא העלה את מיקורי החוץ בנושאי טיפולי אחזקה לשני כלי שיט קטנים א' ו-ב' לבחינת צוות האזרוח המטכ"לי ולא קיבל את אישורו של מנכ"ל משהב"ט לבצעם. אף על פי כן מנה"ר, שנציגו חבר בצוות, פעל למימוש דרישות הרכש של חה"י לביצועם והתקשר עם גורמים אזרחיים. נמצא כי גורמי מחלקת תקציבים וכלכלה בחה"י (תו"כ) ומנה"ר לא התריעו לפני צוות האזרוח המטכ"לי וראש מספן ציוד (רמצ"ד) כי יש להעלותם לבחינת הצוות ולקבל את אישור מנכ"ל משהב"ט לביצוע.

בביקורת עלה כי חה"א לא העלה לבחינת צוות האזרוח המטכ"לי שני מיקורי חוץ בנושא חלקי חילוף למטוסים ובנושא תחזוקה ותמיכה למערכות תקשוב. הדבר ממחיש אי-בהירות לגבי תכולת הוראת משהב"ט (המ"ב) במקרים של חידוש התקשרות הכולל שינוי תכולות מהותי.

נוכח החשיבות שבביצוע התייעלות בצה"ל בכלל ובאמצעות מיקורי חוץ בפרט, וכדי לייעל את תהליכי הייזום, הבחינה והליווי של מיקורי החוץ במעהב"ט, מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי על משהב"ט וצה"ל לפעול יחדיו לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, ובכלל זה לגבש מסגרת נורמטיבית שלמה ומתואמת לפעילות זו, ולחזק ולייעל את מנגנוני הבקרה על יישומה. לכך אף נודע משנה תוקף בעת התייעלות כלכלית אשר צפויה ללוות את מעהב"ט בשנים הקרובות.

עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה

תר"ש גדעון היא התוכנית הרב-שנתית של צה"ל לשנים 2016 עד 2020. בפקודת העבודה לתר"ש גדעון נקבע כי מוכנות צה"ל להגנה על המדינה ולניצחון במלחמה היא יעד מרכזי שיעמוד בראש סדר העדיפויות שלו. באפריל 2016 אישרה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) את תר"ש גדעון. המקורות התקציביים לתר"ש זו נקבעו על בסיס הסיכום התקציבי לתקציב הביטחון שעליו חתמו בנובמבר 2015 שר האוצר ושר הביטחון ("הסכם כחלון-יעלון") ועל בסיס הסכם הסיוע הביטחוני בין ממשלת ארצות הברית לממשלת ישראל.

מבקר המדינה בדק את אופן העמידה של צה"ל בחלק מיעדי תר"ש גדעון בהיבטים הנוגעים לתקציב, לניהול ולבקרה. הביקורת נעשתה בצה"ל, במשרד הביטחון ובמטה לביטחון לאומי (המל"ל), באגף תקציבים במשרד האוצר.

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 30.12.2021. מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתיאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו. 

תר"ש גדעון גובשה על בסיס מתווה תקציבי לשנים 2016 עד 2020. עם זאת, הרמטכ"ל אשר נכנס לתפקידו בשנת 2019 הנחה כי תר"ש גדעון תסתיים בשנת 2019 וכי תר"ש תנופה תחל בשנת 2020. נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת (יוני 2021) הקבינט המדיני-ביטחוני טרם אישר את תר"ש תנופה, ולא סוכם על מתווה תקציבי רב-שנתי לתנופה, זאת על רקע נסיבות של מספר מערכות בחירות ואי-אישור תקציב המדינה.

בביקורת עלה כי על פי אומדן מרחב הקשיחות בתקציב הביטחון ביחס למקורות, שביצע משרד הביטחון, כ-97% מתקציב הביטחון יועדו להוצאות מחויבות מתוקף כל סוגי הקשיחות, החל בתשלומי תגמולים המסווגים כקשיחוּת חוקית וכלה בהוצאות בגין אימונים, המסווגות כקשיחוּת מהותית (הוצאות אלה נאמדות בכ-337 מיליארד ש"ח מהתקציב המקורי, ברוטו, בשנים 2016 עד 2020). מכאן עולה שכ-3% מתקציב הביטחון היו מקורות פנויים הזמינים בטווח קצר.

בנוגע למימוש תקציב הביטחון עלה כי בשעה ששיעור הביצוע הממוצע של התקציב ברוטו בשנים 2017 עד 2019 בתחום כוח האדם היה כ-99.4% (27 מיליארד ש"ח בממוצע שנתי) ובתחום אגפי שיקום ומשפחות כ-98.6% (5.3 מיליארד ש"ח בממוצע שנתי), שיעור הביצוע בתחום הוצאות הביטחון היה כ-89.9% (39.1 מיליארד ש"ח בממוצע שנתי). מכאן עולה כי כ-4.4 מיליארד ש"ח בממוצע שנתי לא מומשו בתחום הוצאות הביטחון. שיעור הביצוע הממוצע של תחום הוצאות הביטחון נטו (דהיינו ללא תקציב מט"ח סיוע, שמועד מימושו מתבצע לעתים לאחר אספקת תכולות הרכש) - היה 92.4%, כלומר כ-1.9 מיליארד ש"ח בממוצע שנתי לא מומשו בתחום זה.

עוד עלה כי בתחומים מסוימים של חלפים ושל תחמושת נמצאו פערים בין רמות המלאי בסוף שנת 2020 ובין היעדים שנקבעו.

בביקורת נמצא כי שרי הביטחון לא דיווחו לקבינט המדיני-ביטחוני על יישום תר"ש גדעון בכל אחת משנותיה, למעט בשנת 2018 - כשלוש שנים מאז החלה התר"ש. זאת, שלא בהתאם להחלטת הקבינט שהטילה על שר הביטחון לדווח לו אחת לשנה על יישום התר"ש.

עם סיומה של תר"ש גדעון התקיים בנובמבר 2020 דיון בקבינט שבו הוצגה תר"ש תנופה (התר"ש שלאחר גדעון). בביקורת נמצא כי הגם שבדיון זה הוצגה התייחסות כללית לתר"ש גדעון, לא הוצג בו פירוט על העמידה ביעדיה של תר"ש גדעון למעט בנוגע למלאי חלפים בתחום מסוים. כמו כן, הפירוט היה חסר היבטים מסוימים.

בדיונים שקיים המל"ל עם נציגי צה"ל ומשרד הביטחון בשנת 2020 בנושא מימוש תר"ש גדעון הוא ביקש כי הם יציגו בצורה ברורה את סטטוס הביצוע של התר"ש בכל אחד מתחומיה העיקריים מול התכנון, אולם המענה שקיבל המל"ל היה חלקי.

בביקורת עלה כי מאפריל 2018 ועד מועד סיום הביקורת (יוני 2021) לא נעשה שימוש במערכת מידע ממוחשבת בדיוני הבקרה של המטכ"ל בצה"ל על מימוש תוכניות העבודה, זאת על אף ההוראות שמחייבות שימוש בה. בכך נפגעה אפקטיביות הבקרה המטכ"לית.

בנוסף, במצב שבו תר"ש נמשכת חמש שנים, לא כל רמטכ"ל שנכנס לתפקידו מגבש תר"ש בשנה הראשונה לכהונתו. לעומת זאת, במצב שבו תר"ש נמשכת ארבע שנים, נוצרת מחזוריות שבה בשנה הראשונה לכהונת רמטכ"ל הוא מגבש תר"ש, ובד בבד הוא מוציא לפועל את שנתה האחרונה של התר"ש שגיבש קודמו, ובשלוש השנים הנוספות לכהונתו הוא מוציא לפועל את התר"ש שהוא גיבש, וכך הלאה.

בנוגע לעמידה ביעדי ההתייעלות נמצא כי בשנים 2016 עד 2020 הייתה ההתייעלות בפועל גבוהה בכ-19% מהיעד שסיכמו משרד הביטחון ומשרד האוצר ושנקבע בפקודת העבודה לתר"ש גדעון (8.9 מיליארד ש"ח לעומת 7.5 מיליארד ש״ח).  

לחיוב צוין כי בשנות תר"ש גדעון ביצע הרמטכ"ל פעולות בקרה על מימוש התר"ש. הדבר מעביר מסר פיקודי על חשיבות הבקרה בצה"ל. 

מתוך הבנת התועלות הכלכליות, הביטחוניות והמשקיות של מתווה תקציבי רב-שנתי והשפעתו על היכולת להוציא לפועל תוכניות עבודה רב-שנתיות מחד גיסא, ועל מרחב הגמישות העתידי של מערכת הביטחון מאידך גיסא, ממליץ המבקר אנגלמן כי משרד הביטחון ומשרד האוצר יסכמו על מתווה תקציבי רב-שנתי אשר ישמש מסגרת תקציבית לתר"ש. 

עוד ממליץ המבקר כי צה"ל יפיק לקחים ויפעל להשלמת פערי מלאי בתחומים מסוימים של חלפים ושל תחמושת בהתאם ליעדיו.

מבקר המדינה אנלגמן ציין בדוח כי לבקרה על תוכניות העבודה של צה"ל חשיבות רבה נוכח השפעותיהן הביטחוניות המשמעותיות ומכיוון שלצורך מימושן מוקצים עשרות מיליארדי ש"ח מתקציב המדינה מדי שנה בשנה. הבקרה נדרשת כדי לוודא כי צה"ל עומד ביעדים שנקבעו לו, בדגש על רמת המוכנות שאליה הוא נדרש להגיע, וכדי לזהות בזמן אמת אם נוצרים פערים בהשגת היעדים, אם נדרש לשנות את דרכי הפעולה להשגתם של יעדים אלו ומה הם האמצעים הנדרשים לכך. מומלץ כי האגף לתכנון ולבניין כוח רב-זרועי בצה"ל (אג"ת) ואגף התקציבים במשרד הביטחון יקיימו דיוני בקרה משותפים על מימוש תוכניות העבודה (דיוני "סדר התנועה") על בסיס קבוע, וכי הם יממשו את הנחיית סגן הרמטכ"ל בנוגע לפרסום הוראה שמסדירה את כללי היסוד ואת חלוקת הסמכות והאחריות ביניהם בעניין ניהול הבקרה. עוד מומלץ כי אג"ת יגביר את השימוש במערכת מידע ממוחשבת בדיוני הבקרה שלו על תוכניות העבודה. 

כן מומלץ כי שר הביטחון וראש המל"ל יבחנו מהו פרק הזמן הרצוי לתר"ש צה"לית, בשים לב למשך כהונת הרמטכ"ל, זאת כדי לאפשר לרמטכ"ל לתכנן ולגבש תר"ש בשנה הראשונה לכהונתו ולממשה במשך כהונתו. לאחר שייקבע פרק הזמן הרצוי לתר"ש, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר יסכמו על מתווה של הקצאת משאבים שיהיה בהלימה לפרק זמן זה וליעדי התר"ש.

מאמן מפקדות רב-זרועי (ממר"ז)

מאמן מפקדות רב-זרועי (ממר"ז) הוא מערכת סימולציה (הדמיה) המיועדת לתכנון, ניהול ותחקור של אימונים ותרגילי מפקדות. ממר"ז תוכנן על בסיס מערכת סימולציה קודמת שנתנה מענה חלקי בלבד מכיוון שלא הייתה מקושרת למערכות ממוכנות אחרות, פער שהלך וגדל עם כניסת מערכות שונות המחייבות שילוב רשתי. לפיכך יועד ממר"ז לאפשר תרגול מפקדות תוך דימוי הקשר הממוכן שבין המערכות המשתתפות בלחימה. פיתוח ממר"ז הוגדר בצה"ל כתוכנית לשנים  2017-2013 ותוקצב בשנים אלו בעיקר מתקציבי אגף המבצעים (אמ"ץ), זרוע היבשה וחיל האוויר. את הצורך המבצעי של ממר"ז הגדיר אמ"ץ, ואת פיתוח התכולות ניהל אגף התקשוב; ואילו אגף התכנון (אג"ת) נדרש לבקרה מטכ"לית על התוכנית בשנים אלו. מאז שנת 2018 לא נקבעה תוכנית המשך לממר"ז, הכוללת תקציבים וגורמים אחראים, דבר הגורם לקשיים בהמשך פיתוח ממר"ז. נוכח הצורך באימונים המדמים ככל הניתן את שדה הקרב השלם והעכשווי, יש חשיבות רבה בהשלמת פיתוח התכולות שתוכננו בתוכנית ממר"ז.

מבקר המדינה את הממר"ז ובעיקר את תוכנית ממר"ז לשנים 2017-2013, פיתוח ותפעול ממר"ז משנת 2018, מימוש תכולות בתוכנית ממר"ז, ודימוי שדה הקרב השלם על בסיס ממר"ז. הביקורת נערכה בצה"ל ובמשרד הביטחון. 

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 30.12.2021.

מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו. 

בביקורת נמצא כי בין השנים 2014 ל-2018 חלה עלייה בהיקף תרגילי המפקדות הראשיות שהתקיימו על בסיס ממר"ז, אולם בשנים 2019 ו-2020 חלה ירידה בהיקפם עקב אירועים מבצעיים ועקב מגפת הקורונה (עלייה של 700% משנת 2014 ועד לשנת 2018 ולאחר מכן ירידה של 57% בהיקף התרגילים בשנת 2020).

בנוסף, נמצאו פערים בנתונים המצויים בידי גורמים שונים בצה"ל (כ-38 מיליון ש"ח על פי נתוני אג"ת) ובמשרד הביטחון (כ-75 מיליון ש"ח) לגבי העלויות בפועל של אפיון ופיתוח הממר"ז והתמיכה האזרחית בתפעולו בתרגילים. בידי אג"ת לא היו נתונים מלאים לגבי מימוש התקציבים במסגרת תוכנית ממר"ז והוא לא בחן את היקף הורדת תקורות כוח האדם הצבאי שהביא עמו, אם הביא, פיתוח הממר"ז.

בנוגע לבקרה ומעקב של אמ"ץ, נמצא כי 12 שנים לאחר שנכתב מסמך הדרישות המבצעיות (דמ"ץ) של ממר"ז הוא לא עודכן על אף השינויים שחלו בדמ"ץ ועל אף השינויים שחלו בשדה הקרב שאותו אמור לדמות הממר"ז.

בביקורת נמצא כי בתוכנית ממר"ז שהיקפה התקציבי עומד על כ-88 מיליוני ש"ח, נוהלה במשך שנות התוכנית באגף התקשוב על ידי בעל תפקיד אחד ולא נתמכה במנגנון ניהולי. החל משנת 2018, מאז סיום התוכנית, באגף התקשוב לא היה בעל תפקיד צבאי שאחראי לטיפול בממר"ז ובעל ידע במערכת זו. משום כך לא ביצע אגף התקשוב בקרה ומעקב אפקטיביים בעניין פעילותה של חברה פרטית שגיבשה את תוצרי ממר"ז.

בנוסף, מאז סיום תוכנית ממר"ז, סוף שנת 2017, ועד מועד סיום הביקורת לא נקבעה תוכנית רב-שנתית ייעודית לממר"ז, ובכלל זה לא נקבעו לממר"ז לא תקציב ולא גורמים אחראים.

כמו כן עלה כי במועד סיום הביקורת טרם הסתיים פיתוחם של מספר ממשקים המהווים כ-45% מהממשקים שתוכננו בין ממר"ז למערכות זרועיות. זאת הן בשל ליקויים בניהול הפיתוח והן מאחר שתחולתה של תוכנית ממר"ז הסתיימה בסוף שנת 2017, ומאז התוכנית לא חודשה.

בנוגע למימוש תכולות אפליקטיביות בתוכנית ממר"ז נמצא כי פיתוח מודל מסוים לא הושלם בנוגע לדרגי השטח, ולא פותחה בממר"ז יכולת תחקור המאפשרת השוואה ממוכנת בין הנתונים התרגיליים לנתוני מערכות אחרות.

בנוסף, על אף ההבנה בקרב הדרג הבכיר בצה"ל כי באמצעות פיתוח ועדכונים תדירים של דוקטרינות ויכולות בממר"ז ניתן להבטיח את הדימוי הריאלי של כוחותינו וכוחות האויב, קיימים פערים בתחום זה אשר פוגעים ביכולת המערכת לדמות את הסביבה המבצעית כנדרש ועקב כך נפגעים יעילות התרגול והשיפור המבצעי שאפשר להשיג באמצעותו.

לחיוב צוין כי לממר"ז יש חשיבות רבה בתרגול רב-זרועי של המפקדות הבכירות בצה"ל. בשל היותו מערכת סימולציה המקושרת למערכת שלהן, הוא מדמה את סביבת העבודה שבה הן עובדות במצב שגרה ובמצב חירום. בין השנים 2014 ועד 2020 בוצעו בצה"ל עשרות אימוני מפקדות, כולם באמצעות הממר"ז.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי ממר"ז משרת משתמשים רבים בצה"ל, ויש לו חשיבות רבה בתרגול רב-זרועי של המפקדות הבכירות בצה"ל, וממליץ  כי אג"ת יוביל עבודת מטה, בשיתוף אמ"ץ, אגף התקשוב והזרועות לצורך גיבוש תוכנית רב-שנתית חדשה לממר"ז, שבה ייקבע בין היתר מנגנון ניהול יעיל שיבטיח את השלמת הפיתוחים הנדרשים כמו גם את שימור הידע והרציפות המקצועית באגף התקשוב עבור פרויקטים תקשוביים מורכבים וארוכי טווח אחרים.

ניהול כוח אדם במכון למחקר ביולוגי בישראל

המכון למחקר ביולוגי בישראל הוא מוסד מחקר ופיתוח במעמד יחידת סמך של משרד הביטחון. בין ייעודי המכון: מחקר, פיתוח ובחינה בנושאי התגוננות ביולוגית וכימית; פיתוח, הקמה ותחזוקה של תשתיות לאומיות בנושאים אלו; וניהול והפעלה של מעבדות מרכזיות בתחום הביולוגי והכימי.

מבקר המדינה בדק היבטים שונים בניהול כוח האדם במכון בשנים 2013 עד 2020. 

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ב-30.12.21. מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת משנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו.

בביקורת עלה כי היחס בין מספר החוקרים למספר עמיתי המחקר במכון הוא כדוגמת "פירמידה הפוכה". נכון לאוגוסט 2020 כוח האדם העוסק במחקר במכון מנה 200 עובדים - 137 חוקרים (בעלי תואר Ph.D), ו-63 עמיתי מחקר, בעלי תואר ראשון או שני בתחומי הידע הרלוונטיים למכון, כלומר יחס של 2.2 חוקרים לכל עמית מחקר.

בנוסף, משנת 2015 נעשו במכון שינויים ארגוניים בלא שהמכון הגדיר את הצורך בתפקידים שנוצרו, את התכלית הארגונית של השינויים ואת הבעיות שיש לפתור, ובלא שמיפה את הפערים וביצע את הערכת המשאבים הנדרשת לביצוע השינויים וזאת יחסית למצב הארגוני שהיה קיים. שינויים שנעשו הובאו לאישורה של נש"ם באופן הדרגתי בלא שהייתה בפנייה ראייה כוללת של כלל השינויים ושל מטרתם. השינויים הארגוניים לא הובאו לידיעתו ולאישורו של עוזר שר הביטחון להתגוננות לפני ביצועם.

קליטת עובדים במכון - 25 (כ-61%) מהעובדים החדשים שנקלטו במכון בין השנים 2020-2013 ושאינם נמנים עם עובדי המחקר עבדו במכון עוד לפני קליטתם בו באמצעות חברות כוח אדם או ספקים אחרים שנתנו שירותים למכון. כמו כן, אין במכון אסמכתאות מלאות המתעדות את שלבי איתור העובדים החדשים, אין בידי המכון רשימה של מי שהתמודדו לתפקידים, ואין אסמכתאות המתעדות את תהליך הסינון הראשוני של קורות החיים ואין במכון מקורות מידע שניתן ללמוד מהם כיצד אותרו המועמדים.

עוד עלה בביקורת כי תקופת כהונתם של חמישה משמונת חברי הוועדה העליונה לדירוג עובדי מחקר במערכת הביטחון חורגת מתקופת הכהונה המרבית של שש שנים, וזאת ללא האישור החריג שנדרש לכך מאת נציב שירות המדינה. הרכב הוועדה אינו עולה בקנה אחד עם ההרכב הנדרש בתקנון הוועדה העליונה: בוועדה לא מכהן ראש אגף משאבי אנוש במשהב"ט ואילו למוסד מחקר ביטחוני אחר יש שני חברים בוועדה במקום חבר אחד. שלא בהתאם לתקנון הוועדה העליונה לדירוג עובדי מחקר במערכת הביטחון ולמרות היותה גורם הבקרה היחיד על פעולת הוועדות המוסדיות, הוועדה העליונה לא ביצעה הליכי בקרה על עבודת הוועדות המוסדיות בגופי המחקר הביטחוניים; כמו כן היא לא קיימה מפגשים עם הוועדות המוסדיות בגופי המחקר. הוועדה לא נימקה ולא תיעדה את החלטותיה בפרוטוקול; יו"ר הוועדה לא הכין סיכום סטטיסטי שנתי וסיכום של הלקחים שהופקו מעבודת הוועדה. בכך נפגע מנגנון הבקרה על עבודת הוועדה העליונה.

עוד נמצא בביקורת כי המכון לא הסדיר את פעילותן של הוועדות המייעצות בהוראות או בנהלים הקובעים בין היתר את הרכבן, את תפקידיהן ואת סמכויותיהן, את אופן תיעוד עבודתן בפרוטוקול המשקף את עמדותיהם של חברי הוועדות, ואת אופן הצגת ההמלצות לפני הוועדה המוסדית.

בנוסף, ברובם המכריע של הבקשות לקידום בדרגה בתקן הפתוח   שהוגשו לוועדה המוסדית לא היו נימוקים להחלטת הוועדה המייעצת ולא להחלטת הוועדה המוסדית.

כמו כן,  עוזר שר הביטחון להתגוננות לא הגביל את מספר הדרגות שניתנו במכון מדי שנה בתקן הפתוח ולא פיקח על תהליך הקידום.

בנוגע לקידום יו"ר הוועד הכללי במכון נמצא כי קידומו בדצמבר 2017, לא הובא לדיון לפני הוועדה המייעצת והוועדה המוסדית, שהיא הוועדה המוסמכת לקבל החלטות בדבר קידומם של עובדים בתקן הפתוח במכון. את הקידום אישרה ועדה שמינה לצורך כך מנהל המכון דאז , אף שלא הייתה מוסמכת לאשר את הקידום. מנהל המכון דאז פעל להעניק ליו"ר הוועד את הדרגה שלא על בסיס הישגים מקצועיים של העובד בתקופת שהותו בדרגתו האחרונה, כפי שנדרש כתנאי לקידום בתקן הפתוח.

עוד עלה כי הודעת מנהל המכון דאז ממאי 2019 ולפיה לקראת הליכי קידום במכון ביוני 2019 "זכאי עובד להגיש את תיק הקידום שלו באופן עצמאי, (ושלא ביוזמת הממונה הישיר)" לא לוותה בבחינה של משמעות השינוי, לא עוגנה בנוהל המכון ולא קיבלה את אישור נש"ם. בביקורת עלה כי רק חברי ועד קודמו ללא המלצות של ראש השטח בו הם עובדים. נמצא כי ועדת הדירוג המוסדית ומנהל המכון דאז אישרו את קידומם בדרגה של עובדים חברי ועד בלא שאלה עמדו באמות המידה המקצועיות הנדרשות לשם קידום ובלא הישגים מקצועיים נדרשים. החלטת הוועדה המוסדית תועדה בלי שניתן לדעת אם התקיימה הצבעה בעניין.

בנוסף, בשנת 2019 ובמחצית הראשונה של שנת 2020 מינה מנהל המכון דאז 13 עובדים לתפקיד ראש מדור ומוביל טכני בלא שקדמה לתהליך המינוי הודעה בכתב לשטחים במכון, בלא שניתנה למנהלים במכון אפשרות להמליץ על עובדים למינוי ובלא שהתכנסה ועדה לשם כך, כפי שנעשה בשנים שקדמו לכך; המכון לא השלים העברה לנש"ם של אמות המידה למתן המינוי לעובדים לתפקידי ראש מדור, טכנאי בכיר ומוביל טכני; הפרוטוקולים של הליכי המינוי לתפקידים האמורים אינם כוללים פירוט של אמות מידה למינוי, השיקולים שנשקלו, נימוקי הבחירה בעובדים מסוימים ונימוקים לאי-בחירה בעובדים האחרים.

כמו כן, משנת 2014 ועד לסוף שנת 2020 הגדיל המכון את היקף התפקידים המזכים בתוספות שכר ב-75%. המכון לא בחן את המשתמע מכך מבחינת התקציב, והתוספות לא הובאו לאישורו של עוזר שר הביטחון להתגוננות.

מבקר המדינה אנגלמן ציין כי על המכון לפעול בהתאם לכללי מינהל תקין, הוראות התקשי"ר, הוראות משהב"ט, נהליו שלו וכלל ההוראות החלות עליו. מומלץ כי נש"ם ועוזר שר הביטחון להתגוננות יגבירו את מעורבותם בפיקוח ובבקרה על ניהול כוח האדם במכון. כן מומלץ, כי נש"ם תבחן את ההליך הקיים במכון לגיוס כוח אדם ותציע הליך חלופי לפטור ממכרז במקרים הרלוונטיים. מומלץ כי שר הביטחון יפעל לכך שהוועדה שהוקמה לצורך בחינה מקיפה של המכון תשלים את עבודתה ותבחן גם את תמהיל כוח האדם של המכון ואת היחס הנכון בין מספר החוקרים למספר עמיתי המחקר, בשים לב לצרכים העולים מתוכניות העבודה. עוד מומלץ כי לצד בחינת נושא תמהיל כוח האדם במכון על ידי הוועדה, גם נש"ם תבחן את היחס בין מספר תפקידי החוקרים שנקבעו בתקן המכון למספר עמיתי המחקר שנקבעו בתקן.

מערכות המידע והגנת הסייבר בבחירות לכנסות ה-21, ה-22 וה-23

 


ועדת הבחירות המרכזית אחראית להיערכות לבחירות לכנסת ולניהולן התקין, ובכלל זה ארגון הבחירות, הפיקוח על מהלכן וסיכום תוצאותיהן. בכפוף לוועדת הבחירות המרכזית פועל מטה מינהלי קבוע בהיקף של כ-30 משרות המופקד על ההיערכות לבחירות, ארגון הבחירות, ניהולן וביצוען. עם הכרזת הבחירות וכ-90 יום לפני הבחירות (תקופת הבחירות) מקימה ועדת הבחירות ועדות אזוריות ברחבי הארץ האחראיות לניהול הבחירות, לארגונן ולביצוען באזורי הבחירה שעליהם הן מופקדות. בשנים 2019 ו-2020 מונו 19 ועדות אזוריות. ועדת הבחירות אחראית לניהול מערכות המידע והתשתיות המשתתפות בתהליך הבחירות ולהיבטי הגנת הסייבר בהן. תהליך ההצבעה בישראל ידני ברובו, רק השלבים של סכימת תוצאות הבחירות ופרסום תוצאות הבחירות במרשתת ממוחשבים. אולם כדי לתמוך בתהליכים רבים הקשורים בהיערכות לבחירות, בניהולן ובפיקוח על טוהר הבחירות פועלות מערכות מידע רבות. פגיעה באמינות, בזמינות ובסודיות של המידע המצוי במערכות עלול לפגוע באמון הציבור בתהליך הבחירות ובתוצאותיו. 

לראשונה התקיימו בישראל שלוש מערכות בחירות רצופות בפרק זמן של פחות משנה - מ-9.4.19 עד 2.3.20 נוכח זאת מדצמבר 2018 ועדת הבחירות נמצאת בתקופות בחירות. דוח זה הוגש לוועדת הבחירות כמה שבועות לפני מערכת הבחירות לכנסת ה-24. בדוח זה מתבצעת סקירה של שלוש מערכות הבחירות בנושא מערכות המידע והגנת הסייבר, ומוצגים בו הן הממצאים שחזרו ונמצאו בשלוש מערכות הבחירות וטרם תוקנו והן ממצאים שתוקנו בין מערכות הבחירות. בעבודת ביקורת זו נבחנו ההיערכות ותהליכי עבודתה של ועדת הבחירות מול התשתית המקצועית המנחה שגובשה במהלך השנים על ידי הגופים האסדרתיים המדינתיים לצורך הסדרת פעילותם של גופים בעלי תשתיות מחשוב רגישות.

מבקר המדינה בדק את ההיערכות של ועדת הבחירות למערכות הבחירות לכנסות ה-21, ה-22 וה-23. הביקורת נעשתה בוועדת הבחירות ובוועדות האזוריות, במשרד הפנים, ברשות להגנת הפרטיות שבמשרד המשפטים, במשרד הדיגיטל הלאומי - ביחידת ממשל זמין שברשות התקשוב הממשלתי ובמשרד ראש הממשלה במערך הסייבר הלאומי. 

כ-30 עובדי ביקורת מטעם משרד מבקר המדינה ערכו ביקורת בליל הבחירות של כל אחת משלוש מערכות הבחירות לכנסת ובימים שלאחר מכן בוועדת הבחירות שבמשכן הכנסת וב-10 מ-19 הוועדות האזוריות. בכל מערכות הבחירות נבדקו 18 מ-19 הוועדות האזוריות. 

לאחר כל אחת משתי מערכות הבחירות הראשונות העביר משרד מבקר המדינה לוועדת הבחירות, כחלק מהליך הפקת הלקחים שקיימה, רשימה של נושאים שבהם מצא משרד מבקר המדינה פערים במהלך הביקורת שערך על מערכת הבחירות הקודמת שניתן לתקן בזמן קצר, למשל באמצעות שינוי הנחיות. ועדת הבחירות תיקנה לאחר כל אחת משתי מערכות הבחירות הראשונות חלק מהפערים שהועברו אליה ממשרד מבקר המדינה. 

כחלק מהביקורת, צוות הביקורת של משרד מבקר המדינה ביצע בבחירות לכנסות ה-22 וה-23 ניתוח סטטיסטי שהתבצע סמוך לבחירות בהתבסס על קובצי תוצאות הבחירות שפרסמה ועדת הבחירות בכל כמה שעות החל במוצאי יום הבחירות. בכל ניתוח סטטיסטי נבחנו התוצאות של הבחירות שפורסמו (תוצאות אלו לא היו רשמיות באותו מועד) לעומת התוצאות הרשמיות של הבחירות שהיו בכנסת הקודמת, זאת כדי לאתר קלפיות שהייתה בהן התנהגות חריגה. 

בניתוח הסטטיסטי שביצע משרד מבקר המדינה נמצאו 150 קלפיות שהייתה בהן התנהגות חריגה. מידע זה הועבר לטיפול הוועדה במסגרת מבצע טוהר הבחירות. ועדת הבחירות בחנה את כל הקלפיות שהועברו לבדיקתה על ידי צוות מבקר המדינה, ומהן 26 קלפיות חדשות שלא נבחנו על ידה קודם לכן במסגרת מבצע טוהר הבחירות. כמו כן בעקבות הבדיקה שביצעה הוועדה, בשלוש קלפיות בוצעו שינויים בתוצאות ההצבעה.

מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתיאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו.

תחום הגנת הסייבר

בהחלטת הממשלה 2444 משנת 2015 הגנת הסייבר מוגדרת כמכלול הפעולות למניעה, לנטרול, לחקירה ולהתמודדות עם איומי סייבר ואירועי סייבר ולצמצום השפעתם והנזק הנגרם מהם, וזאת בטרם התרחשותם, במהלכם ולאחריהם. 

בביקורת עלה בנוגע למדיניות להגנת הסייבר כי עבודת הוועדה בתחומי הסייבר אמורה להישען על מדיניות מוגדרת ותוכניות עבודה הן לתקופת השגרה שבין מערכות הבחירות והן לתקופת הבחירות. עלו פערים בעניין גיבוש המדיניות. 

בנוסף, ועדת ההיגוי להגנת הסייבר הוקמה בנובמבר 2018, אך לא התכנסה עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2020, בתקופה שבה עסקה ועדת הבחירות בקיום שלוש מערכות בחירות. 

עוד נמצא כי ההיערכות הממשלתית לטיפול בתחום הגנת הסייבר החלה לפני יותר מעשור, ובשנים 2011 ו-2015 קיבלה הממשלה החלטות להסדרת התחום. נמצא כי עד שנת 2017 לא קידמה ועדת הבחירות את תחום הגנת הסייבר. 

מערך הסייבר ויה"ב ביצעו ביקורות סייבר בשלוש תקופות הבחירות שנבדקו. עלה כי ביצוע הביקורות בתקופות הבחירות, שבהן מופעלות המערכות, השפיע על תכולת הביקורות כך שלא היה אפשר לבצע בדיקות מקיפות ומורכבות שכללו את כל ההיבטים הנדרשים בתורת ההגנה בסייבר: אפליקציה ארגונית, רשת ותשתית. הפערים שהתגלו בביקורות טופלו חלקית בגלל אילוצי הזמן והסיכון הכרוך בביצוע שינויים במערכות סמוך לבחירות. בנסיבות הללו ועדת הבחירות גידרה חלק מהפערים שנמצאו בביקורות באמצעים חליפיים. 

בביקורת עלה כי בידי ועדת הבחירות לא הייתה תמונה מלאה ועדכנית של מערכות המידע והתשתיות המשמשות אותן (רשימת מצאי מעודכנת) ושל יחסי הגומלין בין המערכות (מסמך ארכיטקטורה).

כמו כן, ועדת הבחירות פעלה ללא מסמך לניהול ההמשכיות התפקודית המגדיר את המערכות והתהליכים החיוניים להמשך פעילות הוועדה בתקופת הבחירות ואת הזמן הנדרש להתאוששותם.

בנוסף, ועדת הבחירות לא הגדירה את רמת ההגנה הלוגית המתאימה להגנה על המידע המצוי במערכות שלה ובפרט על מידע רגיש. כמו כן, נמצאו פערים בנדבכים שונים ברמת ההגנה הלוגית. 

בשלוש מערכות הבחירות שנבדקו נמצאו פערים בנושא אבטת המידע הפיזית. אופן השימוש של המפלגות והסיעות בפנקס הבוחרים - בפיקוח הרוחב שערכה הרשות להגנת הפרטיות לקראת הבחירות לכנסת ה-23 נמצאו פערים ניכרים באופן שבו 19 מפלגות שנבדקו מיישמות את חוק הגנת הפרטיות והתקנות מכוחו. להלן דוגמאות לפערים: המפלגות מחזיקות במאגרי מידע רגישים ביותר הכוללים בין היתר מידע על דעותיו הפוליטיות של האדם; מרבית המפלגות שנבדקו נוהגות לרכוש מידע לצורכי טיוב נתונים או עריכת סקרים בלי לוודא שמקורות המידע שהן מקבלות חוקיים.

בנוגע לתהליך הבחירה בישראל ובעולם, עלה שבישראל רק השלבים של סכימת התוצאות ופרסומן במרשתת נעשים באופן ממוחשב. לפי סקר בין-לאומי שנערך בשנים 2016 עד 2019 ב-182 מדינות ובהן ארה"ב, נמצא כי ב-26% מ-162 מהמדינות שהשיבו תהליך הזדהות הבוחר בקלפי נעשה באופן ממוחשב; ב-20% מ-161 המדינות שהשיבו תהליכי ההצבעה וסכימת הקולות ממוחשבים, ובכ-60% מ-163 מהמדינות שהשיבו סכימת התוצאות ופרסומן מבוצעות באופן ממוחשב. 

בביקורת נמצא כי בין מערכות הבחירות לכנסת ה-21 ולכנסת ה-23 חל גידול של 37% במספר הבוחרים שהצביעו באמצעות מעטפות כפולות, ומספרם בבחירות לכנסת ה-23 הסתכם ב-333,603 בוחרים. עלות המבצע בבחירות לכנסת ה-23 הייתה 8 מיליון ש"ח  (פי שניים מהעלות בבחירות לכנסת ה-21 וכ-2% מתקציב הבחירות הכולל). 

בנוסף, ועדת הבחירות החלה כבר בשנת 2007 במחשוב תהליך הזדהות הבוחר, אולם הנושא לא קודם. מחשוב התהליך צפוי לייתר את ההצבעה באמצעות מעטפות כפולות. כמו כן לא נעשה שימוש בתעודת הזהות החכמה כדי לזהות את הבוחר בקלפי. 

לחיוב צוין בדוח כי בשלהי שנת 2018 ולקראת הבחירות לכנסת ה-21 גיבשה ועדת הבחירות תפיסת הגנה שנגזרה משני איומים מרכזיים. ועדת הבחירות פעלה בתקופת שלוש מערכות הבחירות שנבדקו בהתאם לתפיסת ההגנה שגיבשה. כמו כן, בשנים 2019 עד 2020 פעלה ועדת הבחירות להעלאת רמת ההגנה של מערכות המידע העיקריות שלה וביצעה באמצעות מערך הסייבר ויה"ב עשר ביקורות ובדיקות חדירות וטיפלה בחלק ניכר מהפערים שהועלו בביקורות אלו או ביצעה פעולות אחרות כדי לגדר אותם.

ניתוח נתונים ככלי מסייע לבקרה על טוהר הבחירות

בעולם נעשה שימוש רב בניתוח נתונים ככלי מסייע בקבלת החלטות ולצורך מיצוי הערך העסקי הקיים בנתונים. ניתוח נתונים נעשה בין היתר באמצעות שימוש בטכנולוגיות של בינה מלאכותית (Artificial Intelligence) ולימוד מכונה (Machine Learning), שבהן מחשב לומד את הנתונים הקיימים במסד הנתונים ומשתמש במודלים מתמטיים כדי לבצע סגמנטציה של הנתונים, זיהוי חריגים, זיהוי מגמות והצגת מודלים של חיזוי.

ביקורת עלה כי לא נוהל מסד נתונים אחוד שבו מתועדים כל האירועים שקרו בקלפיות במשך כמה מערכות בחירות. יצירת מסד נתונים אחוד ושימוש בטכנולוגיה של בינה מלאכותית לניתוח הנתונים עשויים לסייע לוועדה בתהליך קבלת ההחלטות, למשל: באמצעות זיהוי מהיר של קלפיות שהיו בהן אירועים חריגים לאורך כמה מערכות בחירות וחיזוי של הפעולות שעל הוועדה לנקוט כדי למנוע הישנות של מקרים אלו. 

בנוסף, בבבחירות לכנסות ה-22 וה-23 הופעלו מערכות מידע לקבלת פניות בנוגע לקלפיות שעלה בהן חשש לפגיעה בטוהר הבחירות (מערכות מקור). בכל מערכות המקור לא תועדו נתונים ובהם: סטטוס סגירת הפנייה (אם הוחלט להעבירה לטיפול במערכת 5 או לסיים את הטיפול בה). בהיעדר התיעוד אי אפשר לבצע בקרה על שלמות התהליך כדי לוודא שכל הפניות שוועדת הבחירות החליטה להעביר לטיפול במערכת 5 אכן טופלו.

עוד עלה בביקורת כי בשני תהליכים רגישים שמקיימת ועדת הבחירות נמצא כי בעל תפקיד אחד יכול היה להשלים לבדו את תהליך הבחינה וקבלת ההחלטה על המשך הטיפול בפנייה בנושא החשש לטוהר הבחירות בלי שהתבצעה עליו בקרה נוספת, אף לא מדגמית, כדי לוודא שלא נעשתה טעות אנוש, כנדרש בהנחיית יה"ב.

בנושא הצבעה בשמם של בוחרים שנפטרו נמצא כי בבחירות לכנסת ה-23 נמצא על בסיס השוואה בין טופסי ה-1,000 לבין נתוני מרשם האוכלוסין כי נעשתה לכאורה הצבעה בשמם של כ-260 בוחרים שנפטרו. בדיקה מעמיקה ופרטנית שביצעה ועדת הבחירות לגבי 65 מקרים העלתה ש-20 בוחרים הצביעו בשם נפטרים. בדיקת הוועדה עשויה לבסס הערכה ולפיה כ-80 בוחרים הצביעו בשם נפטרים במערכת הבחירות לכנסת ה-23 . 

בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה המבוססת על טופסי ה-1000 נמצא כי לכאורה בבחירות לכנסת ה-23 כ-9,000 אנשים הצביעו בשמם של אזרחים ששהו מחוץ לגבולות הארץ. בדיקה מדגמית אקראית של כ-% 5 ממצביעים כאלו בבחירות לכנסת ה-23 העלתה כי 79 בוחרים הצביעו בשם אנשים ששהו  בחו"ל (כ-18% מהמצביעים במדגם), ולגבי 64 אחרים (כ-14%) לא מצאה ועדת הבחירות את האלפונים של הקלפיות בהן הצביעו. מתוצאות הבדיקה המדגמית עולה כי כ-1,600 בוחרים (כ-18% מכ-9,000 המצביעים לכאורה) הצביעו בשם שוהים בחו"ל (כ-0.035% מהבוחרים בפועל). לחיוב צוין בדוח כי ניהול מבצע טוהר הבחירות באמצעות מערכת מידע ממוחשבת מאפשר לבצע בקרה על אלפי הקלפיות שנבדקות במסגרת המבצע ולנתח את נתוני תהליכי הבדיקה והטיפול שנעשו בהן. 

תחום ביקורת מערכות מידע

אגף המחשוב בוועדת הבחירות מנהל יותר מעשרה פרויקטים של מערכות מידע בשלבים שונים של ייזום, הקמה ותחזוקה, שעלותם בתקופות הבחירות לשלוש הכנסות שנבדקו הסתכמה בכ-139 מיליוני ש"ח. אגף המחשוב אחראי לתחזוקת מערכות המידע והתשתיות שלהן כך שיוכלו לתמוך בניהול מערכות הבחירות. תחזוקת המערכות כוללת בין היתר את הפעולות האלו: פיתוח המערכות כך שיתמכו בדרישות ובתהליכים חדשים, עמידה בעומסים הצפויים, עדכוני גרסאות של תוכנות ועדכוני אבטחת מידע. 

בביקורת נמצא כי ועדת הבחירות התקשרה עם כל החברות החיצוניות לפיתוח ולתחזוקה של מערכות המידע שלה לתקופה ארוכה של 8 עד 21 שנים. במועד סיום הביקורת באוגוסט 2020 חלפו 19 שנים ממועד הזכייה במכרז (בשנת 2002) לפיתוח ולתחזוקה של המערכת המרכזית שמשרתת את הוועדה, מערכת 1.

בנוגע לאסטרטגיה והמדיניות בתחום התקשוב ותוכניות העבודה השנתיות של אגף המחשוב נמצא כי טרם גובשה אסטרטגיה ומדיניות בתחום התקשוב. כמו כן אגף המחשוב אינו מנהל תוכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות עבור כל פעילויות המחשוב באגף. 

בנוסף, אגף המחשוב אינו מנהל תוכניות עבודה שנתיות עבור מערכות המידע שלו שמצויות בשלבי תחזוקה. זאת אף שהיקף התשלומים לחמש החברות שמפתחות ומתחזקות את המערכות האלו היה בשנת 2019 כ-50 מיליון ש"ח.

ועדת הבחירות ניהלה ועדות היגוי למערכות המידע העיקריות שלה: מערכת 2 ומערכת 1. עלה כי לא נמצאו בביקורת פרוטוקולים של דיוני ועדות ההיגוי למעט שני פרוטוקולים שהומצאו: פרוטוקול דיון בעניין מערכת 1 מדצמבר 2012 ופרוטוקול דיון בעניין מערכת 2 מאוגוסט 2017. כמו כן, ועדת הבחירות לא ניהלה ועדות היגוי למערכות מידע אחרות שהיקפן הכספי היה גדול מ-2.5 מיליון ש"ח ובהן המערכות 3 ו-8. 

בנוגע למערכת 2 - בשלוש מערכות הבחירות שנבדקו נמצאו תקלות במערכת ובהן: אי-תאימות בין נתוני מערכת 1 לנתוני מערכת 2, שפגעה באמון של חלק ממנהלי הוועדות בנתונים המופיעים במערכות עקב הפעלת הממשק אחת ליום; אי-זמינות של המערכת, אי-עמידה בעומסים ואיטיות.

בנוגע למערכת 3 - בשלוש מערכות הבחירות שנבדקו נמצאו תקלות במערכות ובהן: בעיות תקשורת; מיומנות לא מספקת של העובדים שהועסקו בסריקת חומרי ההצבעה; סריקות חלקיות של חומרי ההצבעה; חלק מהחומרים נסרקו באיכות לקויה. 

בביקורת נמצא כי מרבית ההתקשרויות לתחזוקת מערכות המידע של ועדת הבחירות ובהן מערכת 1 מסתיימות בחמש השנים הקרובות. ועדת הבחירות לא נערכה כראוי בתקופת השגרה להחלפת מערכות המידע ולביצוע עדכונים מהותיים בהן כך שיתמכו בדרישות ובתהליכים חדשים.

בנוסף, ועדת הבחירות לא דרשה לקבל מסמכי הפקות לקחים מספקי מערכות המידע העיקריות שלה לאחר כל מערכת בחירות, ואף לא עבור מערכות שהופעלו לראשונה. תיקון הממצאים שנמצאו בבחירות לכנסות ה-21 וה-22 - להלן דוגמאות לממצאים שתוקנו: ועדת הבחירות החלה להקפיא את תצורת מערכות המידע שלה כחודש לפני יום הבחירות; הוועדה תיעדה תקלות ואירועים חריגים שאירעו בחזרה הגנרלית ובליל הבחירות; הוועדה בדקה את תוכניות המחשוב לפני הפעלתן; הוועדה הכניסה תהליכי בקרה על תוצאות ההצבעה לפני פרסומן.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי הבחירות לכנסת עומדות בבסיס אופיו הדמוקרטי של המשטר בישראל, ולפיכך קיימת חשיבות רבה שתהליך הבחירות יהיה שקוף ושתוצאות הבחירות ייצגו את רצון הבוחר. פגיעה באמינות, בזמינות ובסודיות של המידע המצוי במערכות המידע המשמשות את תהליך הבחירות עלול לפגוע באמון הציבור בתהליך הבחירות. המבקר ממליץ כי ועדת הבחירות תנהל תוכניות עבודה ותקציבים ברמת אגף המחשוב וברמת כל מערכת בנפרד ותפקח על הביצוע מול התכנון, תבחן אפשרות לאמץ את הנחיית רשות התקשוב בנושא מחזור החיים של מערכת תקשוב ותבחן את האפשרות להקים ועדות היגוי לפרויקטים העומדים בהגדרת רשות התקשוב כבינוניים ומעלה או כפרויקטים מורכבים. מוצע שוועדת הבחירות תבצע שינויים מהותיים במערכות המידע שלה בתקופת שגרה כך שתוכל לבדוק את השפעתם מול כלל הגורמים המעורבים ללא החשש ששינויים אלו יפגעו במערכות שחלקן כבר פועלות בתחילת תקופת הבחירות. 

השבת זכויות ורכוש של נספים ושל ניצולי שואה שהוחרם במדינות אירופה בתקופת השלטון הנאצי ושותפיו

הנכסים והזכויות שהיו בבעלות היהודים שחיו באירופה ערב פרוץ מלחמת העולם השנייה כללו רכוש פרטי ורכוש קהילתי (הרכוש היהודי). בחלוף 75 שנה מתום מלחמת העולם השנייה עדיין מצוי בחזקת גופים אזרחיים וממשלתיים, לרבות תאגידים פיננסיים, וכן בידי יחידים במדינות אירופה, רכוש רב שהיה שייך לכ-10 מיליון יהודים שחיו בהן עד שנת 1938. המשרד לשוויון חברתי (בשמותיו הקודמים) הופקד בשנת 2007 על הטיפול בהשבת הרכוש היהודי.

מבקר המדינה בחן את הטיפול הממשלתי בהשבת רכוש יהודי ממדינות אירופה, בעקבות תלונה שהוגשה למשרד מבקר המדינה ביוני 2018 בעניין הפעילות הממשלתית בנושא זה. הבדיקה נעשתה במשרד לשוויון חברתי ובמשרד החוץ.

בביקורת עלה כי ועדות שרים ייעודיות וועדות היגוי שהקימה הממשלה בשנת 2003, חדלו לפעול בשנת 2009 ולא הוקמו מחדש מאז. ועדת מנכ"לים ייעודית לטיפול בנושא שהוקמה בשנת 2015, לא כונסה מאז שנת 2017.

מדוח שהוגש לקונגרס בארה"ב בשנת 2020 מכוח חוק  JUST עולה, כי רוב מדינות מזרח אירופה טרם יישמו את עקרונות הצהרת טרזין שהתקבלה בשנת 2009 ולא את הכללים המנחים ליישומה שהתקבלו בשנת 2010. אולם משרד החוץ טרם מיצה את האמצעים הדיפלומטיים וההסברתיים העומדים לרשותו כדי לקדם את יישומה של הצהרה חשובה זו.

על אף החלטת הממשלה משנת 2009, הגופים המינהליים שעסקו בהשבת הרכוש היהודי באירופה לא עסקו בנושא השבת הרכוש היהודי שהוחרם במדינות צפון אפריקה בתקופת השואה.

בנוסף, בשלוש מבין חמש המדינות שבהן התמקדו תוכניות העבודה השנתיות של המשרד לשוויון חברתי לא הוגשמו היעדים שנקבעו בתוכניות העבודה, ובשתי מדינות הוגשמו היעדים הנדרשים באופן חלקי.  

עוד עלה כי משנת 2010 ואילך לא ערך המשרד לשוויון חברתי אומדנים של שווי הרכוש היהודי הפרטי והקהילתי במדינות אירופה במלואו, בניכוי סכומי הפיצויים ששולמו.

בביקורת נמצא כי התוכנית האסטרטגית למיפוי, איתור והשבה של הרכוש היהודי ממדינות אירופה, שהגה המשרד לשוויון חברתי בשנת 2008, לא יושמה במלואה, למעט פרויקט HEART  אשר התקיים בשנים 2013 - 2014. המידע הגולמי שהתקבל מהפונים במסגרת הפרויקט לא זכה לטיוב ולעיבוד, והמשרד לא שיקף לציבור את המידע ואת משמעויותיו.

בנוסף, עד מועד עדכון ממצאי הביקורת בינואר 2021, לא כונן שיתוף פעולה בין המשרד לשוויון חברתי ובין אגף האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים בתחום מיפוי הרכוש היהודי במדינות הרלוונטיות באירופה ואיתור יורשיו, שהוגדר יעד בתוכנית האסטרטגית של המשרד לשוויון חברתי.  

בדוח צויינו לחיוב ההישגים שהשיג עד כה המשרד לשוויון חברתי בתחום הקצבאות והפנסיות לניצולים, ובפרט לניצולים ששהו בגטאות ברומניה, ואת יוזמת המשרד לקידום חקר המוצאות של חפצי האומנות שנגזלו מבעליהם היהודים ונמצאו בגרמניה.

המבקר אנגלמן ציין בדוח כי ראוי שהמשרד לשוויון חברתי יביא לידיעת הממשלה את הישגי פעילותו עד כה לצד הקשיים שעמם הוא מתמודד, כדי שהממשלה תגבש מדיניות עדכנית ותנחה את הגורמים המתאימים כיצד להמשיך ולקדם את השבת הרכוש היהודי. לאור מחויבותה המוסרית והלאומית של הממשלה לפעול בנושא זה, ראוי שהמשרד לשוויון חברתי ומשרד החוץ יציגו לפניה תוכנית אופרטיבית כוללת, שתתייחס להיבטים המדיניים והדיפלומטיים של הטיפול בתחום.

התחרותיות בענף הרכב

 


ההוצאה לרכישת רכב פרטי היא מן ההוצאות הגדולות של משקי הבית בישראל. 

בשנת 2020 נעו בכבישי ישראל כ-3.69 מיליון כלי רכב, מתוכם כ-3.17 מיליון כלי רכב פרטיים. בכל אחת מהשנים 2016 - 2020 נוספו כ-356,000 כלי רכב חדשים בממוצע. לאחר הפחתה של כלי הרכב שנגרעו מהכביש גדלה מצבת כלי הרכב בכ-119,600 בכל שנה בממוצע.

שיעור ההוצאה על רכב פרטי מההוצאה השוטפת של משקי הבית בשנת 2018 עומד על 12.2%, נתח השוק של היבואנים הישירים עומד על 96.6%, כאשר השיעור הממוצע של הרווח לפני מס מהמחזור של 12 יבואני הרכב הישירים בשנים 2014-2017 עומד על 8.4%. אומדן המשמעות הכלכלית השנתית הממוצעת של הרווחיות הגבוהה בענף הרכב בהשוואה לענפים אחרים שנבדקו בשנים 2014-2017 עמד על 0.8-1.6 מיליארד ש"ח.

משרד מבקר המדינה את נושא התחרותיות בענף הרכב. הביקורת נעשתה במשרד התחבורה, ברשות התחרות וברשות שוק ההון. בדיקת השלמה נעשתה בבנק ישראל. כמו כן נערכו פגישות עם אנשי מקצוע מהשוק הפרטי בתחום, עם נציגי איגודים הקשורים לענף- איגוד המוסכים, איגוד חברות הביטוח, איגוד יבואני הרכב, איגוד השמאים, לשכת המסחר, ועם יבואנים פרטיים.

הסדרת  ענף הרכב והתחרותיות בענף יבוא כלי הרכב 

המשמעות הכלכלית של רווחיות גבוהה בענף הרכב בהשוואה לענפים אחרים שנבדקו- בהתאם למודל לחישוב ההפרש ברווחיות במונחים כספיים, בשנים 2014 - 2017 בענף הרכב נגרמה לכאורה הפחתה של עודף הצרכן בסכום שנתי שבין 0.8 מיליארד ש"ח בקירוב ל-1.6 מיליארד ש"ח בקירוב.

ביוני 2016 נחקק חוק רישוי שירותי רכב, שנועד להסדיר בחקיקה ראשית את ההוראות הנוגעות לשירותים בענף הרכב, ומאז הותקנו תקנות אחדות מתוקפו של החוק. בביקורת נמצא כי במועד עריכת הביקורת, כארבע שנים ממועד חקיקת החוק, לא השלים משרד התחבורה התקנה של שבע תקנות הנדרשות בין השאר לקידום התחרות בענף מתוקף החוק, ובהן תקנות לעניין תנאים להתקשרות עם מוסך שירות של יבואן, וכן תיקונן של שלוש מהתקנות שהותקנו ונדרש לתקנן. עקב אי-התקנת התקנות במועד, היה צורך לתקן את החוק על מנת להאריך את תוקפם של צווי הפיקוח.

בהיבטי האפקטיביות של רפורמת היבוא המקביל, נמצא כי כארבע שנים מכניסת חוק שירותי רכב לתוקף, היבואנים המקבילים (הכוללים יבוא עקיף, יבוא זעיר ויבוא אישי) אינם בגדר גורם מתחרה משמעותי ליבואנים הישירים שבשנת 2020 החזיקו בנתח שוק של כ-96.9% מיבוא כלי הרכב הפרטי. ביבוא עקיף מיובאים מעט מותגים (משנת 2013, עד פברואר 2020 יובאו 8,089 כלי רכב ביבוא עקיף וכ-96% [7,747] מכלי רכב אלו הם מתוצרת חמישה מותגים) והיבוא הזעיר התמקד במכוניות יוקרה, בעיקר בשלושה מותגים.

בנוסף, רפורמת היבוא המקביל לא הובילה לירידת מחירים של מכוניות חדשות. מדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס, ממועד הכניסה לתוקף של חוק רישוי שירותי רכב (אוקטובר 2016) ועד חודש לפני תחילת הסגר הראשון במשבר הקורונה (מרץ 2020), עלה בשיעור של כ-1.6% ועלה ריאלית בתקופה זו בשיעור מתון של כ-0.3%.

בביקורת עלה כי אף שתקנות התעבורה תוקנו בספטמבר 2012 כך ששווי הרכב ייקבע לפי קוד הדגם המופיע ברישיון הרכב, ואף שמשרד התחבורה קבע בפברואר 2013 נוהל לקביעת קוד דגם לכלי רכב מסוג M1 ו-N1, נמצא כי בפועל צרכנים המייבאים רכב ביבוא אישי נדרשים לבצע הערכת שווי לרכב לצורכי ביטוח בעלות נוספת. 

כמו כן, ייתכנו מקרים שבהם כלי רכב שמייבאים יבואנים מקבילים לישראל ושיוצרו במדינות שלישראל הסכמי סחר איתן, לא יזכו בפטור מהמכס בגלל הקושי לעמוד בתנאים שנקבעו לכך - בהם  הצורך בהצגת מסמך העדפה (תעודת מקור או חשבונית הצהרה) והוכחת עמידת הטובין בכללי המקור הקבועים בהסכם הסחר. במקרים כאלה, העלות של הרכב ביבוא מקביל גבוהה יותר.

בנוסף, רכבים חדשים שיובאו ביבוא אישי נרשמים ברישיון הרכב כרכבים משומשים. משכך, קביעת ירידת הערך של כלי רכב ביבוא אישי באמצעות מחירון הרכב של לוי יצחק מעקרת חלק מעודף הצרכן הגלום ברכישת כלי רכב ביבוא אישי בגין המחיר המופחת שיתקבל בעת מכירתו בשוק המכוניות המשומשות או בגין התשלום שיתקבל מחברת הביטוח בקרות אירוע ביטוח (גניבה או אובדן גמור). 

עוד נמצא בביקורת כי בבדיקותיה לאישור מיזוגים בענף הרכב הסתמכה רשות התחרות על מגוון דעות של היבואנים ושל בעלי מקצוע, על רשימת דגמים תחליפיים למותג רכב מסוים ושמות היבואנים המייבאים אותם וכן על מספר היבואנים הפועלים בשוק. הרשות אינה נוהגת להשתמש בבדיקת מיזוגים במודלים ותחשיבים מתקדמים לניתוח רמת התחרותיות בענף הרכב המקובלים ברשויות פיקוח במדינות שונות. עוד עלה כי הרשות הכינה טיוטה של ניתוח התחרותיות ביבוא כלי רכב בשנת 2012 לצורך הצגת עמדתה בנושאים שונים הקשורים לתחרות בענף, אך במועד עריכת הביקורת לא השלימה את גיבוש ממצאי הבדיקה לכדי דוח סופי ולא פרסמה דוח בנושא.

עוד צויין בביקורת כי ממצאי הבדיקה עשויים להעיד על סימנים בבעיות ברמת התחרותיות בענף הרכב ותואמים לממצא של אגף הכלכלן הראשי משנת 2017, שלפיו שיעור הרווח בענף הרכב חריג לענף המסחר. רווחיותם הממוצעת בשנים 2014 - 2017 (שיעור רווח לפני מס מהמחזור) של 12 יבואני הרכב הישירים (כ-6.3% ללא ניכוי מס קנייה) ורווחיותם של ארבעת יבואני הרכב הגדולים בתחילת העשור (כ-8.1% ללא ניכוי מס קנייה)  היו גבוהות באופן עקבי ומשמעותי מרווחיותן של חברות הליסינג הציבוריות הגדולות (כ-2.3% וכ-2% בשלוש ובארבע חברות ליסינג ציבוריות גדולות, בהתאמה). כמו כן, נמצאו פערי רווחיות לטובת יבואני הרכב בהשוואה לרווחיות הממוצעת של חברות בענף מסחר סיטוני ובענף חברות מכירה קמעונית (כ-3.9% וכ-2.2% בהתאמה) המסווגות עפ"י הלמ"ס, באותו ענף מסחר ("סדר G") יחד עם יבואני הרכב .  

ממצאי המודל של משרד מבקר המדינה לניתוח מידת גלגול השינויים בעלויות הגולמיות לצרכנים בשילוב נתוני מדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס העלו כי בשנים 2014 - 2019 ירדו העלויות הגולמיות ביבוא רכב פרטי של 13 יבואני הרכב הישירים לפי עקרונות "פש" ו"לספר" בכ-538 מיליון ש"ח במצטבר ובכ-672 מיליון ש"ח בהתאמה . אומדני ההכנסות שלהם גדלו בכ-74 מיליון ש"ח ובכ-148 מיליון ש"ח בהתאמה, ואומדני הרווח הגולמי גדלו בכ-612 מיליון ש"ח ובכ-820 מיליון ש"ח בהתאמה. אומדן חלק היבואנים מהקיטון נטו בעלויות הגולמיות לפי עקרונות "פש" היה כ-114% ולפי עקרונות "לספר" היה 122%, ואומדן חלק הצרכנים היה כ- 14%- לפי עקרונות "פש" וכ-22%- לפי עקרונות "לספר".

בנוסף, במצטבר לא קיבלו הצרכנים שום חלק בירידה בעלויות הגולמיות נטו בשנים 2014 - 2019, ואף היה גידול מתון במדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס בתקופה זו. מדדי "פש" ו"לספר"  לעלות הגולמית ירדו בכ-5.6% ובכ- 2.8% בהתאמה, ומדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס עלה בשיעור מתון של כ-0.6% בתקופה זו.

בניתוח תרומתם של המשתנים לשינויים באומדן הרווח הגולמי של היבואנים, עלה כי בשנים 2015 - 2019 נרשם ייסוף חד בשערי החליפין העיקריים של המטבעות המשמשים בביצוע העסקאות של יבוא כלי רכב (אירו ודולר), והוא שתרם לגידול של כ-660 מיליוני ש"ח באומדן הרווח הגולמי של היבואנים. יבואני הרכב רוכשים ברוב השנים כלי רכב זהים במחירים נמוכים יותר ממחירי הרכישה בשנה הקודמת, ואלו תרמו כ-179 מיליוני ש"ח לאומדן השינויים ברווח הגולמי. העלייה בשיעור מס הקנייה תרמה לירידה באומדן הרווח הגולמי בכ-320 מיליון ש"ח. התרומה נטו של השינויים במשתני העלות (מחיר הרכישה מהיצרן במט"ח, שע"ח, מס הקנייה ומכס) לאומדן הרווח הגולמי הייתה בשנים 2015 - 2019 כ-546 מיליוני ש"ח לפי עקרונות "פש". הוספת השפעת השינוי בשיעור המע"ם בשנים 2015 - 2016 בסך מצטבר של כ-43 מיליוני ש"ח לפי עקרונות "פש" מגדילה את סך התרומה לאומדן הרווח הגולמי לכ-589 מיליוני ש"ח. תרומה זו לא הועברה אל הצרכנים בדמות הפחתה ממשית של מחיר המחירון ובדמות ירידה ממשית במדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס.

 לחיוב צוין כי משרד התחבורה פעל לקידום החוק שהתקבל בכנסת בשנת 2016 שנועד להסדיר בחקיקה ראשית את ההוראות הנוגעות לשירותים בענף הרכב וכן לקדם את התחרותיות בו. 

התחרותיות בקטגוריות המקובלות של כלי הרכב ופרסום רמת התחרותיות בענף

רמת התחרותיות בענף בקטגוריות המקובלות של כלי הרכב: ניתוח ריכוזיות - נתח השוק של היבואנים הגדולים - ענף הרכב מאופיין בריכוזיות גבוהה בכל קטגוריות הרכב: בשנת 2019 החזיקו ארבעה יבואנים גדולים בכל קטגוריה  כ-100% מנתח השוק של המכוניות המסחריות הקטנות ושל מכוניות הספורט, כ-84% מנתח השוק של כלי הרכב המשפחתיים, כ-83% מנתח השוק של מכוניות שבעה מושבים, כ-70% מנתח השוק של מכוניות המנהלים, כ-69% מנתח השוק של המכוניות הקטנות, כ-65% מנתח השוק של מכוניות היוקרה, וכ-62% מנתח השוק של מכוניות הפנאי. בכל קטגוריות כלי הרכב הפרטיים ובכל השנים 2014 - 2019 היה נתח השוק של ארבעת יבואני הרכב הגדולים (בכל קטגוריה) גדול מ-60%, והוא אף גדל משנת 2014 ועד שנת 2019. נתח השוק של היבואן הגדול ביותר בכל קטגוריה היה גדול בכל הקטגוריות, ובקטגוריות של כלי הרכב המסחריים הקטנים ושל מכוניות הספורט היה נתח השוק של היבואן הגדול גדול מ-50%, שיעור שלפי חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988, מאפשר הגדרה כ"בעל מונופולין", כמפורט בחוק בכפוף להגדרת שוק רלוונטי. 

רמת התחרותיות בענף בקטגוריות המקובלות של כלי הרכב: ניתוח ריכוזיות - מדד HHI. למרות הרפורמה שקידם משרד התחבורה ביבוא הרכב המקביל, הריכוזיות בחלק מקטגוריות כלי הרכב גדלה בשנת 2019 (בעיקר בקטגוריות של מכוניות משפחתיות, מכוניות שבעה מושבים ומכוניות קטנות) למרות הגידול במספר היבואנים, וזאת עקב גידול השונות בין היבואנים הראשיים, דבר שפגע ברמת התחרותיות בקטגוריות אלה, כך שברוב קטגוריות הרכב היו ברוב השנים 2014 - 2019 רמות מדד HHI מתונות או גבוהות לפי הקווים המנחים של ועדת הסחר הפדרלית של ארה"ב. בכל קטגוריות הרכב היו רמות מדד HHI מתונות או גבוהות בכל השנים לפי הקווים המנחים של האיחוד האירופי, ובחלק מהקטגוריות היו רמות מדד ה-HHI גבוהות בחלק מהשנים לפי הקווים המנחים של רשות התחרות בישראל. 

רמת התחרותיות בענף בקטגוריות המקובלות של כלי הרכב: ניתוח שינויים בעלות הגולמית ובמחיר המחירון - נמצאו הבדלים בשינויים במחירי המחירון ובעלות הגולמית בקטגוריות המקובלות של כלי הרכב בשנים 2014 - 2019. במכוניות היוקרה ובמכוניות המשפחתיות חלה ירידה מצטברת מתונה בעלות הגולמית בשנים 2014 - 2019 של כ-2.1% ושל כ-0.6% בהתאמה, אולם ירידה זו לא באה לידי ביטוי בירידה במחיר המחירון, והוא עלה בכ-7.4% ובכ-5.6% בהתאמה. העלות הגולמית של מכוניות המנהלים, של המכוניות המסחריות הקטנות ושל מכוניות הספורט גדלה במצטבר בשנים 2014 - 2019 בכ-5.9%, בכ-7.1% ובכ-23.3% בהתאמה, אולם מחיר המחירון לפני מע"ם עלה בשיעור גדול יותר - בכ-9% בקטגוריית מכוניות המנהלים, בכ-15.5% במכוניות המסחריות הקטנות ובכ-29.2% בקטגוריית מכוניות הספורט. בקטגוריות מכוניות שבעה מושבים, מכוניות הפנאי והמכוניות הקטנות עלתה העלות הגולמית בשיעור גדול יותר משיעור הגידול במחיר המחירון. הבדלים אלה יכולים ללמד על הבדלים ברמת התחרותיות בקטגוריות השונות. 

ניתוח נתונים על רמת התחרותיות בענף ופרסומם - משרד התחבורה פנה לרשות התחרות בפברואר 2019 כדי לקדם את בדיקת רמת התחרות בענף. עם זאת, במועד סיום הביקורת נמצא כי רשות התחרות לא פנתה ליבואני הרכב עם דרישת נתונים, ולפיכך רשות התחרות ומשרד התחבורה לא עורכים בדיקה וניתוח מקיף ומעמיק של רמת התחרותיות בענף הרכב, שמסקנותיהם מפורסמות לציבור. 

התחרותיות בענף הליסינג, בשוק כלי הרכב המשומשים ובאשראי לרכישת כלי רכב

רמת התחרותיות בענף הליסינג והרווחיות בו - בשנים האחרונות גדל חלקן של חברות הליסינג ברכישת כלי רכב חדשים (מכ-23.3% בשנת 2016 לכ-26.6% בשנת 2019), קטן מספרם של כלי הרכב הנמכרים בשוק הפרטי (מכ-53.4% בשנת 2016 לכ-49.0% בשנת 2019) ונרשם גידול ניכר במדדי הרווחיות של ארבע חברות ליסינג ציבוריות גדולות. שיעור הרווח שלהן לפני מס מהמחזור גדל מכ-1.9% בשנת 2015 לכ-4.9% בשנת 2019 - גידול של כ-158%. שיעור הרווח המגזרי של מגזר הליסינג בחברות אלה גדל מכ-8.2% בשנת 2015 לכ-9.8% בשנת 2019. הגידול ברווחיות של חברות הליסינג עשוי להצביע על התחזקות כוח השוק שלהן ועל ירידה של רמת התחרותיות בשוק זה.

רמת התחרותיות בענף הליסינג - שמירה על רמות מחיר מצד היבואנים - ברוב השנים שבין 2014 ל-2019 לא חל שינוי במחיר המחירון של רוב כלי הרכב שנמכרו הן לחברות ליסינג והן לצרכנים פרטיים, ובחלקן הוא עלה. ממצאים אלה מחזקים את הטענה, שהועלתה בדוח הוועדה להגברת התחרותיות בענף הרכב ובדוח פנימי של רשות התחרות משנת 2012, שלחברות הליסינג כוח להשפיע על המחירים המופיעים במחירוני הרכב ולמנוע ירידה בהם גם בתקופה של ירידה בעלויות הגולמיות. הנפגעים מכשל שוק זה הם הצרכנים - הן אלה הרוכשים כלי רכב בשוק הפרטי והן הרוכשים כלי רכב מחברות הליסינג.

רמת התחרותיות בענף הליסינג - רישום מספר הבעלים במכוניות "0 ק"מ" שמוכרות חברות הליסינג - משרד התחבורה לא יישם את המלצתה של הוועדה להגברת התחרותיות ואת המלצתו של הצוות הבין-משרדי ולא ביטל את רישום ה"יד" הנוספת במכוניות "0 ק"מ" שמוכרות חברות הליסינג. רישום יד נוספת במכוניות אלה גורם לעיוות ברמות המחירים בענף הרכב, הן בשוק כלי הרכב החדשים והן בשוק כלי הרכב המשומשים. 

התחרותיות בשוק כלי הרכב המשומשים - ההיסטוריה של הרכב - משרד התחבורה לא הסדיר מאגר מידע מרכזי על ההיסטוריה של כלי הרכב (כדוגמת Car fax בארה"ב). שיעור הנזק שנגרם לרכב הוא מידע בעל חשיבות רבה המשפיע על בטיחות הרכב ועל ערכו המסחרי. רכב ששיעור הנזק שלו גדול מצריך נקיטת צעדים אשר יבטיחו כי הוא תוקן במקצועיות בהתאם להוראות היצרן. נודעת חשיבות לקבלת מידע מלא על הנזק כדי לאפשר לצרכן לקבל החלטה מושכלת בבואו לרכוש את הרכב.

התחרותיות באשראי לרכישת כלי רכב - שינויים בריביות - בשנים האחרונות חל גידול באשראי החוץ-בנקאי בשעבוד כלי הרכב, וניכרת ירידה באשראי הבנקאי ובאשראי שנתנו חברות כרטיסי האשראי בשעבוד כלי הרכב. כך נמצא כי הגידול של האשראי בשעבוד כלי רכב של שלוש חברות אשראי חוץ-בנקאיות ציבוריות עלה מכ-1.1 מיליארד ש"ח בשנת 2017 לכ-2.4 מיליארד ש"ח בשנת 2019. מגמות אלה אמורות לעודד תחרותיות ולהוביל להורדת מחירים, כלומר להורדת שיעורי הריבית על אשראי זה. ממצאי הבדיקה העלו ששיעור הריבית על האשראי בשעבוד כלי הרכב בשלוש חברות אשראי חוץ-בנקאיות ציבוריות שנבדקו גבוה בשיעור ניכר מהאשראי לזמן קצוב בתאגידים הבנקאיים (בכ-2.1 נקודות האחוז בשנת 2019), הוא גדל מכ-7.4% בשנים 2017 ו-2018 בממוצע בשלוש חברות האשראי שנבדקו לכ-7.8% בשנת 2019, ולפחות חלק מהעלייה נובע מהגידול בסיכון האשראי של חברות האשראי. 

התחרותיות באשראי לרכישת כלי רכב - עידוד לביצוע סקר שוק על האשראי - המפקח על שוק ההון החריג את האשראי שניתן בנקודות מכירה לצורך מכירה או השכרה של מוצר ספציפי, הכולל אשראי המוצע במכירת רכב, מהגדרת "הצעת אשראי בנקודות מכירה" בחוזר נותני שירותים פיננסיים - הוראות לניהול האשראי הצרכני, שמטרתו להבטיח התנהלות תקינה ואחראית של מתן אשראי על ידי נותן שירותים פיננסיים בהתנהלותו מול לקוחות של אשראי צרכני. היכולת להשלים את הרכישה של כלי הרכב באמצעות קבלת אשראי זמין באותו היום ובאותו המקום שבו מתבצעת עסקת רכישת הרכב משפרת את השירות לצרכן אך גם מצמצמת את הסיכוי שהצרכן יבצע סקר שוק בנוגע לתנאי המימון בכלל ולשיעור הריבית וסך תשלומי הריבית על האשראי בפרט.

התחרותיות בשוק כלי הרכב המשומשים - מחירון רכב - שוק הרכב מתנהל על פי מחירוני רכב פרטיים שאינם נתונים לפיקוח הרשויות הממשלתיות. עלה כי משרד התחבורה החל לקדם באוקטובר 2020 הקמת מחירון כלי רכב שיתופי חינמי.

התחרותיות והסדרת ענף החלפים, המוסכים והשמאים

התחרותיות בענף החלפים - פערי מחירים בין יבוא ראשי ליבוא אחר - בין מחירי חלפים ביבוא ראשי של יבואני הרכבים לבין מחיריהם הנמוכים ביותר ביבוא של יבואני חלפים שאינם יבואני רכב יש הבדלים ניכרים. מתוך 144 חלקים שנבדקו על ידי הביקורת לשנים 2016 - 2020 ב-60% מהם היה הפער גדול מ-50%, ב-43% מהם היה הפער גדול מ-100%, ב-18% היה הפער גדול מ-200%, ב-7% היה הפער גדול מ-300%, ובחלף אחד (1% מהחלפים) היה הפער גדול מ-400%. למרות פערים אלה, שיעור החלפים המקוריים בישראל הוערך בשנת 2017 בכ-61%. נתח שוק זה של חלפים מקוריים גדול במידה רבה מזה שבמדינות אירופה (למשל, גרמניה - 48%, צרפת - 29%, בריטניה - 27%). בהשוואה בין מחירי חלפים מהיבואן הראשי לבין מחירי חלפים מיבואן אחר במחיר הגבוה ביותר בכ-54% מהחלפים (כמחצית מהחלפים) היה הפער עד 25%. כלומר, יש פערים גדולים בין מחירי החלפים היקרים ביותר מיבוא אחר לבין החלפים הזולים ביותר מיבוא אחר. עוד עלה כי חברות גדולות זוכות להנחות בשיעורים ניכרים המגיעים עד ל-90% בקירוב.

התחרותיות בענף החלפים - פערי מחירים בין יבוא ראשי ליבוא אישי - קיימים חלקי חילוף המוחלפים בטיפולים שוטפים עם פערי מחירים גדולים בין מחיר החלק מיבואן ראשי לבין מחיר החלק ביבוא אישי. מתוך 28 חלפים שנבדקו בארבע מותגי רכב מובילים, בכ-71% מהחלפים מחיר החלף ביבוא אישי, כולל עלות הובלה ומיסים, זול יותר ממחיר החלף מיבואן ראשי. ב-25% מהחלפים פער המחירים היה פי שניים ויותר.

בביקורת נמצא כי בחלקי מעטפת המוחלפים בתאונות קיימים פערי מחירים גבוהים מאוד. מתוך 28 חלפים שנבדקו בארבעה מותגי רכב מובילים, בכ-93% מהחלפים מחיר החלף ביבוא אישי, כולל עלות הובלה ומיסים, זול יותר ממחיר החלף מיבואן ראשי. ב-61% מהחלפים פער המחירים היה פי שניים ויותר, ב-36% מהחלפים פער המחירים היה פי שלושה ויותר, ב-21% מהחלפים פער המחירים היה פי ארבעה ויותר, ב-14% מהחלפים פער המחירים היה פי שישה ויותר וב-4% מהחלפים פער המחירים היה פי שבעה ויותר.

התחרותיות בענף החלפים - מחיר ברוטו – בחלוף כארבע שנים ממועד חקיקת חוק רישוי שירותי רכב, משרד התחבורה לא השלים את פעילותו בעניין הרחבת נגישות הציבור למידע על מחירי החלפים, בדרך שעשויה לתרום לצמצום העיוותים שבשימוש במחיר ברוטו ולאפשר שקיפות בנוגע למחירים הממוצעים של החלפים הנמכרים לכל הגורמים בענף (מוסכים, חברות ביטוח, צרכנים וגופים מוסדיים כחברות וכחברות ליסינג).

התחרותיות בענף המוסכים - התנאים להתקשרות יבואן מסחרי עם מוסך שירות, הגבלה על  בעלות של יבואן מסחרי במוסך שירות – בחלוף כארבע שנים ממועד חקיקת חוק רישוי שירותי רכב, משרד התחבורה טרם השלים גיבוש של נוסח מוסכם להתקנת התקנות מתוקף סעיף 58(א) לחוק. סעיף זה קובע הוראות לעניין תנאים להתקשרות של יבואן מסחרי עם מוסך שירות, שיש בהן כדי לצמצם את כשל השוק בענף המוסכים. כמו כן, במועד עריכת הביקורת לא סיים משרד התחבורה לגבש נוסח מוסכם של תקנות מכוח סעיף 53 לחוק, שעניינו הגבלה על בעלות של יבואן מסחרי במוסך שירות, ושיש בו כדי לצמצם את כשל השוק בענף המוסכים.

התחרותיות בענף המוסכים – אי-העברת מידע מקצועי - סעיף 80 לחוק רישוי שירותי רכב הסדיר את העברת המידע המקצועי בין יבואני הרכב לבין המוסכים. נמצא כי מספר הפניות השנתית הממוצע בשנים 2019 ו-2020 לקבלת מידע מקצועי קטן (27 פניות). עוד נמצא כי פעילות המשרד לא לוותה בדרישת דיווח מראש ליבואנים ולפיכך אין להוציא מכלל אפשרות שנערכו פניות שלא תועדו, ולכן ייתכן שהמידע שאסף משרד התחבורה במסגרת הפעולות שלו לפיקוח על העברת מידע מקצועי הוא חלקי. כמו כן, בגין חלק מהמידע לא נגבה תשלום כלל, ובגין חלק מהשירותים נגבה תשלום שהגיע לאלפי ש"ח ועד לסכום שנתי של 13,300 אירו.

התחרותיות בענף המוסכים - תקנות המוסכים - חוק רישוי שירותי רכב נועד בין היתר להחליף את צווי הפיקוח שבהם הוסדרו ההוראות בעניין. נמצא כי גיבוש התקנות על ידי משרד התחבורה נמשך כארבע שנים ממועד חקיקת החוק ומפרסום טיוטת התקנות בשנת 2016, וכי במועד עריכת הביקורת העביר משרד התחבורה את תקנות המוסכים לאישור ועדת הכלכלה. 

התחרותיות בענף המוסכים - אי-פרסום הרפורמה במוסכים - משרד התחבורה לא פרסם לידיעת הציבור את סעיפי הרפורמה העשויים לסייע לצרכנים לשפר את מימוש זכויותיהם בענף ובהן קבלת הצעת מחיר עבור יותר מסוג אחד של מוצרי תעבורה, זכאות לקבלת אחריות לרכב חדש המיובא ביבוא מקביל, אי-התניית תוקף אחריות לרכב חדש בביצוע טיפולים במוסך שירות של היבואן וקיומו של מוסך מומחה.

ענף השמאות - תקנות השמאים - פרק ט' לחוק רישוי שירותי רכב מיוני 2016 מסדיר את נושא שמאות הרכב ומצריך התקנת תקנות רבות (תקנות השמאים) לצורך יישום ההסדרים שנקבעו בחוק. במועד עריכת הביקורת נמצא כי בחלוף כארבע שנים ממועד חקיקת החוק לא השלים משרד התחבורה את התקנת תקנות השמאים.

פעילות מוסכים בלתי מורשים - פעילותם של מוסכים בלתי מורשים עלולה לפגוע ברמת התחזוקה של הרכב, עלולה לגרום לאובדן הכנסות למדינה מהמיסוי על פעילות זו, לפגוע בתחרות ההוגנת בענף ולהפחית את הביקוש לשירותי תחזוקה במוסכים הכלליים. עלה כי נכון לשנת 2017 נאמד מספר המוסכים הבלתי מורשים ב-1,000 ויותר, וכי בכל שנה בשנים 2013 עד 2017 נסגרו בין 220 ל-389 מוסכים בלתי מורשים. 

לחיוב צוין כי משרד התחבורה יזם את חקיקת חוק רישוי שירותי רכב שהתקבל בכנסת ביוני 2016 וקידם רפורמות חדשות לקידום התחרות במוסכים, ובהן: קבלת הצעות מחיר עבור יותר מסוג אחד של מוצר תעבורה, זכאות לקבלת אחריות לרכב חדש המיובא ביבוא מקביל, אי-התניית תוקף אחריות לרכב בביצוע טיפולים במוסך שירות של היבואן והסדרת קיומו של מוסך מומחה.

המבקר אנגלמן ממליץ בין היתר כי  משרד התחבורה ורשות התחרות יפעלו לניתוח מפעם לפעם של רמת התחרותיות בענף באמצעות כלים מתקדמים מקובלים, יפעלו לשיפור רמת התחרות בענף באמצעות קידום היבוא המקביל, להגברת השקיפות ולהרחבת המידע העומד לרשות הצרכנים ויקדמו את התקנת התקנות הנדרשות מכוח החוק - כל זאת כדי לקדם את רווחת הצרכנים.

ניהול תהליכים באמצעות מערכת "נט משפט"

בשנת 2003 החלה הנהלת בתי המשפט לפתח מערכת ממוחשבת המבוססת על הרעיון "התיק האלקטרוני - בית משפט ללא נייר". מערכת ליבה זו נקראה בשם "מערכת נט המשפט". המערכת עלתה לאוויר בשנת 2010, והיא נועדה בין היתר לשמש גורמים המנהלים הליכים בתיק בית המשפט, לרבות שופטים, מזכירות בית המשפט, בעלי הדין (הציבור הרחב או גופי ממשל, כגון משטרת ישראל, פרקליטות המדינה ושירות בתי הסוהר) ועורכי דין. המערכת מסייעת לגורמים אלו לבצע כמה פעולות עיקריות באמצעים ממוחשבים, ללא הגשה פיזית או שימוש באמצעים טכנולוגיים מיושנים, בהן: פתיחת תיקים; קביעת דיונים והעברת זימונים בעבורם; הגשת בקשות ומסמכים לתיק בית המשפט; דיוור מסמכים. הצדדים אף רשאים לעיין בתיקים ולבצע פעולות באמצעות אתר האינטרנט של מערכת נט המשפט.

מבקר המדינה בדק היבטים בניהול תהליכים באמצעות מערכת נט המשפט. הביקורת נעשתה בהנהלת בתי המשפט וכללה ניתוח מאגרי נתונים על תיקים שהתנהלו במערכת בשנים 2017 - 2019. כמו כן, הביקורת נערכה בגופי ממשל המעורבים בהליכים משפטיים ובניהול מערכות מידע. הביקורת אספה מידע באמצעות שלושה שאלונים: שאלון ל-19 יחידות בגופי הממשל על מִמשקי העבודה מול מזכירויות בתי המשפט; שאלון לציבור הרחב המשתמש באתר האינטרנט של נט המשפט, שאלון לעובדי הנהלת בתי המשפט הרלוונטיים בדבר שביעות רצונם מהשימוש במערכת. ביקורות קודמות בנושא זה נערכו בשנים 2010 ו-2012.

בביקורת עלה כי כעשור לאחר הפעלת מערכת נט המשפט, בית המשפט העליון מנהל את התיקים במערכת נפרדת המבוססת על תיקי נייר. כמו כן, טרם חוברו למערכת 4 מתוך 20 בתי משפט לעניינים מקומיים.

בנוגע לניהול מקוון של ההליך המשפטי - בשנים 2017 - 2019, בחלוף 17 שנים מאפיון מערכת נט המשפט וקביעת מטרותיה, נמצא כי מרבית הפעולות שנדרשים לבצע הציבור הרחב וגופי הממשל לניהול ההליך המשפטי עדיין נעשות באמצעים ידניים - פתיחת תיקים: 70%, הגשת בקשות: 64%, זימונים ודיונים: 83% ואילו דיוור מסמכים: 34%. כך למשל - 1.8 מיליון תיקים מוגשים ידנית מתוך 2.6 מיליון תיקים שנפתחו בין השנים 2017 - 2019. לו היו נפתחים כל תיקי בית המשפט באמצעות ממשק ממוחשב או אתר נט המשפט, אזי היו נחסכות להנהלת בתי המשפט בממוצע כמיליון שעות עבודה בשנה. עוד נמצא כי גופי ממשל חייבים להזין ידנית למערכות הממוחשבות שלהם נתונים מתוך גזרי דין ופסקי דין. הזנה שגויה של רכיבי ענישה משמעותה פגיעה ביישום של החלטות שיפוטיות ובאכיפתן.

עוד עלה כי מתוך 19 יחידות בגופי ממשל 14 יחידות לא מנהלות את עבודתן מול הנהלת בתי המשפט בממשקים ממוחשבים (כמו למשל פרקליטות המדינה, חטיבת החקירות ומינהל התביעות במשטרת ישראל, יחידות ברקאי וצור בשירות בתי הסוהר, שירות המבחן במשרד הרווחה ועוד). יוצא אפוא, כי מתוך 8 גופי ממשל רק שני גופים מנהלים את עבודתם במלואה באמצעות ממשקים ממוחשבים (מינהל ביקורת גבולות ורשות האכיפה והגבייה). עוד עלה כי מתוך 57 ממשקים שמנהלים גופי הממשל עם הב"ה, רק ב-7 ממשקים שיטת הממשק ממוחשבת במלואה. לעומת זאת, הב"ה מסרה כי ישנם 14 ממשקים כאלה. דהיינו, פעולות שלעמדת הב"ה יכולות להתבצע באמצעות ממשק ממוחשב, מבוצעות בפועל על ידי גופי הממשל באופן ידני.

בטרם הוקמה ועדת-העל, בחודש פברואר 2020 לא היה הליך סדור להבאת בקשה לממשק מול גופי ממשל לפני הגורמים הרלוונטיים בהנהלת בתי המשפט, למשל באמצעות הקמת צוותי היגוי בין משרדיים (למעט למול משרד המשפטים). בנוסף על כך, הנהלת בתי המשפט לא הביאה בחשבון שיקולים רלוונטיים להקמת ממשקים למול גופי ממשל. כך למשל, עלויות המוטלות על הצדדים; התאמת הממשק לתהליכי העבודה שלהם; אי הצגת חוות דעת משפטית המצדיקה שלילת בקשה לממשק ממוחשב ספציפי או שינויי בממשק. יש לציין שקידום הממשקים תלוי בקשר הדדי בינה ובין גופי הממשל ושיישום ממשקים דורש לחבר מארג מערכות מידע השייכות לגופים שונים. יוצא אפוא, כי פיתוח הממשקים והשימוש בהם נפגע. 

הביקורת בחנה את את משך הטיפול ב-11 בקשות לממשק ממוחשב, החל ממועד העלאת הבקשה מצד גופי הממשל (הסניגוריה הציבורית, האפוטרופוס הכללי, משטרת ישראל ועוד). נמצא כי בקשות לפיתוח ממשק טופלו במשך יותר משנתיים, ובהן שתי בקשות אשר טיפולן נמשך כ-8 שנים. ממצא זה מחייב את הב"ה לייעל ולקצר את התהליך.

עוד נמצא כי השימוש באתר הוא חלופה שאינה נותנת לגופי הממשל מענה להיעדר ממשקים ממוחשבים בין המערכות של הב"ה למערכות שלהם. זאת, בשל קשיים בהליך הגדרת ההרשאות לקבוצות משתמשים, הגבלות על השימוש באתר ובביצוע פעולות בתיקים. לפיכך, השימוש באתר אינו תואם את הליכי העבודה של הגופים.

בסקרי שביעות רצון נמצא כי הנהלת בתי המשפט לא ביצעה סקרי שביעות רצון בקרב משתמשי המערכת החיצוניים. בנוסף, בקרב המשתמשים הפנימיים לא בוצעו סקרי שביעות רצון לאחר שנת 2017, כאשר שלושת הסקרים שבוצעו עד שנת 2017 היו "מוכווני גרסה" ובחנו רק את שביעות הרצון מהשינויים שנוספו בין גרסה לגרסה. יוצא מכך שבידי הב"ה אין נתונים על שביעות הרצון הכללית מהמערכת מצד משתמשיה, מאז הקמתה ב-2010 ועד מועד סיום הביקורת - באוקטובר 2020. בהיעדר נתונים בדבר שביעות הרצון מצד המשתמשים אין באפשרות הב"ה לדעת מה הם החסמים והקשיים העומדים לפניהם, וממילא אינה יכולה לטפל בהם.

הנהלת בתי המשפט מצאה כבר בשנת 2011 שנתונים שעובדי המזכירויות מזינים למערכת נט המשפט אינם מהימנים דיים (כגון: סוג בקשה שהוגשה, משך זמן דיון בתיק וסיבת סגירתו). בעקבות זאת, עבודתה של הנהלת בתי המשפט מושפעת בכמה היבטים, כגון פגיעה ביכולת לקבל החלטות מבוססות עובדות ופגיעה ביעילות הניתוח ובטיוב תהליכי עבודה של מזכירויות בתי המשפט ושל השופטים. רק באוגוסט 2020 החלה חטיבת המזכירויות לגבש נהלים והנחיות לבקרה על טיב הנתונים שעובדיה מזינים. 

בנוגע לפרסום תיקים באתר - מתוך 2.6 מיליון תיקים שנפתחו בין השנים 2017 - 2019 הנהלת בתי המשפט לא פרסמה כ-900,000 מהתיקים (כשליש) באתר בשל החלה גורפת של מניעת הפרסום, לרבות על עצם קיומם. נוסף על כך, יש כ-321,000 תיקים (12%) שהוטל עליהם חיסיון גורף בשל סיווג התיק, ולא בשל מניעה קונקרטית. למשל, תיקי עבירות מין, תיקי קטינים, תיקים שמעורבים בהם אנשים עם מוגבלות או תיקי בית המשפט לענייני משפחה. 

בחלוף עשור ממועד מינויה, לא מסרה ועדת אנגלרד המלצותיה על פרסום פרטים מזהים בפסקי דין ובהחלטות של בתי המשפט. נוסף על כך, הרשות השופטת לא קבעה נהלים מפורטים ברמה הארצית להנחיית השופט וצוותו כיצד לחסות פרטים רגישים במסמכים המיועדים לפרסום. כמו כן, רק כשליש מהשופטים (280 מתוך כ-750) השתתפו בשנים האחרונות בהשתלמויות שעסקו במישרין בהגנת הפרטיות בעת כתיבת פסקי דין. 

כיוון שרשות התקשוב הממשלתי ורשות האוכלוסין טרם סיימו את ההכנות להפעלת החתימה האלקטרונית המאושרת על בסיס תעודת הזהות החכמה, השימוש המלא במערכת נט המשפט, אשר עשוי להינתן בחינם, כרוך בפועל בתשלום. עובדה זו מאלצת בעלי דין לא מיוצגים להגיש מסמכים ידנית או לשלם לגורמים מסחריים עבור הנפקת כרטיס חכם לצורך הגשה אלקטרונית.

בנוגע לאפשרות חיפוש המידע במערכת -  נמצא כי באמצעות האתר אפשר למצוא מידע על תיקים הפתוחים לציבור בהזנת מספר התיק - נתון שאינו מפורסם לציבור כשלעצמו, או באמצעות חיפוש לפי פרמטרים אחרים. לעמדת הנהלת בתי המשפט, מטעמי שמירה על פרטיות הגורמים המעורבים, המערכת אינה מאפשרת לאתר מידע באמצעות חיפוש לפי שמות הצדדים, אף שבפועל מידע זה מתפרסם באתרים מסחריים. במצב זה נאלצים המשתמשים לשלם עבור גישה לאתרים המופעלים על ידי גורמים מסחריים, כאלה המציעים את המידע בצורה מקוטלגת ומונגשת יותר.

בנושא אבטחת מידע, נמצא כי אירועי אבטחת מידע אינם מנוטרים על ידי המרכז הממשלתי לניטור אירועי אבטחת מידע (SOC) שכן החיבור אליו לא הושלם. עם זאת, מבוצע ניטור על ידי ספק פרטי. כמו כן נמצא כי הב"ה לא פרסמה הנחיות הנוגעות לעדכון הגורמים המורשים להשתמש במערכת. בהיעדר הנחיות, לא ניתן להבטיח כי ההרשאה שניתנת לגורמים מייצגים בעת מתן ההרשאה מוסרת בעת הצורך (לדוגמה בעת מעבר עורך דין למשרד אחר) תוך פגיעה אפשרית בפרטיות בעלי הדין.

בנוסף עלה בביקורת כי הנהלת בתי המשפט  אינה מנהלת תקציב פרטני לכל שינוי ושיפור (שו"ש), אלא מסתפקת בניהול מעקב על מסגרת ההתקשרות השנתית עם ספקי היישומים והתשתיות וברמת הגרסאות (אוסף שו"שים) בלבד. נוהל הנהלת בתי המשפט קובע כי הרחבה משמעותית של המערכת תנוהל כפרויקט חדש, אך בהיעדר קביעת תבחינים לכך, ייתכן כי הרחבות אלו לא יזוהו וממילא לא ינוהלו כפרויקט.

בדוח צוינה לחיוב הנגשת המידע לציבור באתר נט המשפט על עומס עבודת בתי המשפט לפי מספר תיקים בפילוח לפי בית המשפט, סוג התיק וסוג העניין.

סקרי שביעות הרצון שביצע משרד מבקר המדינה מעלים כי כשני שלישים מהמשתמשים, הן הפנימיים הן החיצוניים, שבעי רצון ממערכת נט המשפט, בהיבטים שנבדקו. 

המבקר אנגלמן ציין בדוח כי כעשור לאחר הפעלת המערכת, המזכירויות, גופי הממשל והציבור הרחב עדיין מבצעים את מרבית הפעולות בבתי המשפט באופן ידני ולא מקוון.

בעקבות הביקורת, הדגישה הנהלת בתי המשםט כי היום היא סבורה שעל מערכת המשפט לשאוף לקיים מערכת היברידית המשלבת בין דיגיטציה והליכים מקוונים לשימוש בנייר והליכים פרונטליים - כלומר, ניהול בית משפט עם פחות נייר. 

הגנת הסייבר בחברת החשמל לישראל בע"מ

מרחב הסייבר כולל מחשבים, מערכות ממוכנות ורשתות, תוכנות, מידע ממוחשב, תוכן דיגיטלי, נתוני תעבורה ובקרה. תקיפת סייבר היא רצף הפעולות שמבצע יריב במרחב הסייבר. איומי הסייבר הולכים ומתעצמים עם צמיחתו של מרחב הסייבר, ועלולים להוביל לפגיעה הן בתוך המרחב והן בעולם הפיזי, כגון בתחנות כוח ובפסי ייצור. פגיעות אלה עלולות לגרום לפגיעה כלכלית ואף לפגיעות בגוף ובנפש. בשנים האחרונות מסתמנת עלייה הדרגתית ברמת האיום האמור, במספר האירועים המתרחשים בפועל ובחומרתם, בארץ ובעולם. חברת החשמל לישראל בע"מ (חח"י)  מייצרת, מוליכה ומספקת חשמל. החברה מופקדת על כמה מהתשתיות הקריטיות ביותר במדינה. פגיעה במערך התקשוב התומך בתהליכי הייצור, ההשנאה, ההולכה והחלוקה עלולה להשבית תהליכים אלה ולמנוע אספקת חשמל סדירה לפרקי זמן העלולים להיות קריטיים למשק, בייחוד בעיתות חירום. 

מבקר המדינה בדק את הגנת הסייבר בחח"י ואת הפעולות שנקטו חח"י ומערך הסייבר הלאומי (מס"ל) לצורך שיפור הגנת הסייבר על תהליכים ומערכות קריטיים בחברת החשמל. הבדיקות נעשו בחח"י, במס"ל ובמשרד האנרגייה.

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 29.7.21 והוטל עליו חיסיון עד לדיון בוועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה. מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה האמורה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו.

בביקורת נמצא כי בהתאם לחלוקת העבודה בין מס"ל למשרד האנרגיה, תחנות כוח שהיו בידי חברת החשמל ונמכרו לגורמים פרטיים הועברו מהנחיית מס"ל להנחיה של משרד האנרגייה, על פי הרגולציה שקבע משרד האנרגייה (שמונחה מקצועית בידי מס"ל). בהשוואה בין הנחיית מס"ל, המנחה את חח"י לבין הנחיות משרד האנרגייה המנחות את הגורמים הפרטיים עלו, מספר הבדלים.

בנוגע לפיקוח והמעקב של מס"ל על ביצוע ההנחיות הניתנות לחברת החשמל נמצא כי מס"ל לא הסדיר בכללים את האופן שבו חח"י צריכה לדווח לו כדי שיוכל לעקוב אחר ביצוע הנחיותיו ואחר תיקון הליקויים שמצא. נמצא כי מס"ל לא ביצע מעקב ופיקוח מלא בעניין ביצוע כל ההנחיות שנתן, בידי חברת החשמל. וכי בעניין חלק מההנחיות שמס"ל העביר לצוות הביקורת במשרד מבקר המדינה, מס"ל מסר כי לא התקבל מידע על סטטוס ההנחיה בכתב או בעל-פה.

בנוסף, בהיבטי הכנת תוכניות עבודה רב-שנתיות ושנתיות ליישום הנחיות מס"ל (להלן - תוכניות הטמעה) נמצא כי במועד סיום הביקורת חח"י טרם הגישה תוכנית רב-שנתית עוד נמצא כי במועד סיום הביקורת תוכניות העבודה השנתיות שחח"י הציגה לשנים 2019 - 2021 אינן כוללות את מלוא הפירוט לגבי אופן יישומן.  

בנוסף, ממסמכי חברת חשמל עולה כי ביולי 2019 היא לא גיבשה תוכנית עבודה רב-שנתית או שנתית לביצוע סקרי סיכונים  ומבדקי חדירה. בפועל, עלו פערים בביצוע סקרי סיכונים ומבדקי חדירה. עם זאת, במאי 2020 הכינה חח"י תוכנית עבודה תלת-שנתית לביצוע סקרי סיכונים ומבדקי חדירה.

כמו כן, במועד סיום הביקורת חח"י לא השלימה תוכנית להפרדת יחידת ניהול המערכת מחח"י בהיבטי סייבר, ולא הגישה למס"ל תוכנית כאמור, וזאת אף שבמועד סיום הביקורת יחידת ניהול המערכת הייתה אמורה לעבור לחברת ניהול המערכת בתחילת יוני 2021.  

בדוח צוין כי משרד האנרגייה הקים את המרכז הקיברנטי המגזרי (המק"ם), המנטר את כלל תשתיות האנרגייה, מתכלל מידע המתקבל מהן ומשקף תמונת מצב בנושא הגנת סייבר על משק האנרגיה

בדוח זה נבדקו נושאים נוספים כגון רמת החוסן, מדיניות אבטחה פנים-ארגונית, תוכניות עבודה והטמעה רב-שנתיות ושנתיות, בקרות בהגנת סייבר ובאבטחת מידע והממצאים שוקפו לגורמים הרלבנטים. 

מבקר המדינה אנגלמן ממליץ כי מס"ל כמאסדר יפעל לאסדרה של סדרי הדיווח והבקרה שלו על חברת החשמל. בכלל זה, מומלץ לקבוע הוראות בדבר הדיווח בכתב שחח"י צריכה למסור לו בעניין אופן ביצוע הנחיותיו, בעניין תיקון ליקויים שנמצאו על ידו או על ידי גורמים אחרים בביקורות חיצוניות או פנימיות, ומהם ההסברים הנדרשים בדיווח. כמו כן,  מומלץ כי מס"ל יקבע את המועדים הנדרשים למסירת דיווחים בכתב כאמור, לרבות דיווחים עיתיים ומיידיים, ואת הפרטים שחח"י נדרשת למסור בדיווחיה. עוד מומלץ כי מס"ל יפעל לקבל מחח"י מידע באופן סדור לגבי יישום כלל הנחיותיו מהשנים שחלפו וכי מס"ל יבחן הקמת מערך דיווחים  ובקרות מקוון לחח"י ולכלל הגופים המונחים על ידו. מומלץ שהחברה תכין תוכנית עבודה רב-שנתית מפורטת יותר בתחום הסייבר  בהתאם להוראת העבודה בנושא, הכוללת את מלוא הפירוט הנדרש. כמו כן, מומלץ שהחברה תכין תוכניות שנתיות מפורטות כאמור. 

תהליכי אישור הקמת חברות ורכישת מניות בחברות קיימות על ידי חברות ממשלתיות ביטחוניות

התעשייה האווירית לישראל בע"מ (התע"א), אלתא מערכות ורפאל מערכות לחימה מתקדמות הן חברות ממשלתיות ביטחוניות, עסקיות וטכנולוגיות מובהקות, הפועלות בשווקים דינמיים ותחרותיים בארץ ובעולם. השוק התעופתי והביטחוני העולמי מאופיין במיזוגים, ברכישת חברות ובמיזמים משותפים, שנדרש לבצעם במהירות וביעילות, כחלק משגרת עסקיהן. התע"א, אלתא ורפאל כפופות לדרישות אסדרתיות בעניין זה שקובעות מדינות זרות וקובעת המדינה, וביניהן החובה לקבל את אישור הממשלה או את אישור רשות החברות הממשלתיות (הרשות) ומשרד הביטחון להקים חברות ולרכוש מניות בחברות קיימות. בשנים 2018 - 2020 דווחו בעולם בשוק זה על 367 מיזוגים ורכישות בהיקף כספי של כ-268 מיליארד דולר.

מבקר המדינה בדק את תהליכי האישור של הקמת חברות ורכישת מניות בחברות קיימות על ידי התע"א, אלתא, רפאל והחברות הבנות שלהן. הביקורת נעשתה בתע"א, ברפאל, ברשות החברות, במשהב"ט, ובמשרד הכלכלה והתעשייה.

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 30.12.2021. מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתיאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו.

בביקורת עלה כי הזמן הממוצע שעבר ממועד מתן אישורי הדירקטוריון של התע"א להקים חברות או להשקיע בחברות קיימות ועד לקבלת אישורי רשות החברות היה כ-4.5 חודשים ועד לקבלת אישור הממשלה - כ-16 חודשים, וכ-7 חודשים בנטרול שלוש החלטות אשר לא הועברו לאישור ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה. הזמן הממוצע שעבר ממועד מתן אישורי הדירקטוריון של רפאל להקים חברות או להשקיע בחברות קיימות ועד לקבלת אישורי רשות החברות היה כ-6.5 חודשים ועד לקבלת אישור הממשלה - כ-10 חודשים. 

בנוגע ליישום החלטת הממשלה מדצמבר 2008 לגבי המסלול הירוק, עלה כי נוסף על היעדר קריטריונים ברורים למתן אישור משהב"ט, אין מגבלה על מספר הפניות של משהב"ט ורשות החברות לקבל השלמות או הבהרות מהחברות, ולכן משך הזמן הכולל לסיום תהליך האישור לחברות הממשלתיות לרכוש מניות באמצעות המסלול הירוק אינו מוגבל. תהליך זה גורם לנחיתות של החברה הממשלתית לעומת חברה שאינה ממשלתית בכל הנוגע לרכישות האמורות. משכך, המסלול הירוק אמנם שיפר את תהליך האישור הנדרש לרכישת מניות בחברות על ידי התע"א, אלתא ורפאל, אולם לא נתן מענה שלם לצורכיהן לעומת ההוראות שנקבעו בחוק החברות הממשלתיות.

עוד עלה בביקורת כי ממועד החלטת הממשלה בעניין תוכנית החדשנות, מאי 2018, ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2021, התע"א, אלתא ורפאל לא רכשו מניות בחברות קיימות באמצעות התוכנית. זאת בין היתר נוכח המגבלות שהתוכנית משיתה עליהן, ובהן סכום רכישה נמוך, שיעורי החזקה נמוכים ואי-הגבלת מספר הפניות של משהב"ט ורשות החברות לקבל השלמות או הבהרות מהחברות, ולכן משך הזמן לסיום תהליך האישור אינו מוגבל ואינו מאפשר מענה מהיר על צורכי השוק.

בנוסף, על אף ההכרה של רשות החברות ומשהב"ט במשך יותר מעשור בצורך להקל באסדרה החלה על התע"א, אלתא ורפאל ועל אף התהליכים שביצעו בעניין זה, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2021, טרם עלה בידי רשות החברות ומשהב"ט לקדם הקלה באסדרה שנקבעה בחוק החברות הממשלתיות ובהחלטות הממשלה בעניין המסלול הירוק ותוכנית החדשנות.

עוד עלה כי דירקטוריון התע"א דן ביוני 2019 בחוזר החדשנות שהתקינה רשות החברות בספטמבר 2017, כשנה וחצי לאחר המועד שבו נדרשה התע"א לעשות כן. רפאל לא מיפתה את החסמים לביצוע תוכנית החדשנות ואת המגבלות העלולות לחול עליה ולא שלחה לרשות החברות פירוט של החסמים והמגבלות. משכך רפאל לא מיצתה את ההזדמנות להשפיע על תוכן החלטת הממשלה ממאי 2018 בנושא תוכנית החדשנות.

בנושא ועדת ההיגוי הבין-משרדית להסרת החסמים משנת 2018, נמצא כי ממועד כינונה במאי 2018  ועד סיום הביקורת, אוגוסט 2021, התכנסה ועדת ההיגוי הבין-משרדית שהקים מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה פעמיים - בנובמבר 2018 וביולי 2019. הוועדה לא דיווחה לממשלה על דיוניה ופעילותה, לא בחנה דרכים להסרת חסמים הנוגעים לאימוץ טכנולוגיות חדשניות בחברות הממשלתיות ולא זימנה לדיוניה גורמים מאסדרים, נציגי התע"א, אלתא ורפאל ונציגי משהב"ט.

בנוסף עלה כי מיולי 2019 ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2021, במשך כשנה וחצי עד כשנתיים, לא עלה בידי רשות החברות להניח לפני ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה את הצעות ההחלטה להקים חברות בנות של התע"א במדינות מסוימות באירופה ובאסיה. הדבר לא איפשר לתע"א לממש את אסטרטגיית הפיתוח העסקי שלה ביעילות. עקב כך שינתה התע"א את תוכניותיה העסקיות בנוגע למדינות אלה והיא פועלת להקים בהן חברות באמצעות חברות זרות (בעלות עקיפה), אף שמלכתחילה תכננה להקים בהן חברות בנות ממשלתיות (בעלות ישירה). 

בנוסף, בשנים 2017 - 2020 לא עלה בידי התע"א לרכוש חברה בארצות הברית (ארה"ב) שבאמצעותה תתאפשר בין היתר הרחבת הנוכחות של התע"א בשוק זה.

בנושא מימוש אסטרטגית הפיתוח העסקי ברפאל, נמצא כי בשנים 2017 - 2020 (ארבע שנים משש שנות התוכנית) הגדילה רפאל את סכום מכירותיה בארה"ב מ-136 מיליון דולר בשנת 2016 לכ-369 מיליון דולר בשנת 2020, וזאת לעומת יעד מכירות שנתי של 400 מיליון דולר. 

בשנים 2017 - 2020 רכשה רפאל מניות בשלוש חברות והקימה שש חברות. בתקופה זו שש מחברות אלה דיווחו על הפסדים שהגיעו לכ-51 מיליון ש"ח. נוסף על כך, רפאל הכירה בירידת ערך בסך כ-74 מיליון ש"ח בהשקעותיה בשתי חברות: אירונאוטיקס וכנפית, והפחיתה בספריה עודפי עלות בגין הרכישות בסך כ-70 מיליון ש"ח, כך שסך ההפסד שנוצר לרפאל בגין החזקותיה בחברות אלו עמד על כ-195 מיליון ש"ח. בהתאם לאמור בדוחות הכספיים של רפאל ושל החברות האמורות שנרכשו או הוקמו, רפאל לא קיבלה דיבידנדים מהחברות שנרכשו או הוקמו עד 31.12.20.

בשנים 2017 - 2020 רכשו התע"א ואלתא מניות בשלוש חברות עיקריות. בתקופה זו הכירה התע"א בהפסד בגין שתי חברות הנמצאות בשלבים ראשוניים של פיתוח עסקי בסך כמה עשרות מיליוני ש"ח וברווחים בגין רכישת חברה אחת בסך כמה מיליוני ש"ח. כמו כן, התע"א הפחיתה בספריה עודפי עלות בגין הרכישות בסך כ-0.75 מיליון ש"ח. 

בהתאם לאמור בדוחות הכספיים של התע"א , התע"א לא קיבלה דיבידנדים מאף חברה מיום הרכישה ועד 31.12.20.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי על התע"א, אלתא ורפאל לבצע את המיזוגים, הרכישות והמיזמים ביעילות ובלוחות זמנים קצרים בהתאם לדרישות השוק, בין היתר כדי לפרוץ לשווקים חדשים, לרכוש טכנולוגיות חסרות, לנצל יתרונות לגודל ואף לצמצם תחרות המאיימת עליהן. המבקר אגלמן ממליץ כי רשות החברות ומשהב"ט יסיימו לבחון את צורכי החברות הממשלתיות הביטחוניות בנוגע להקלה באסדרה המכבידה עליהן בנושא, ויפעלו בהתאם לתוצאות הבחינה למתן ההקלות, לרבות קביעת סדרי האישור של בקשות החברות הממשלתיות הביטחוניות לפי מדרג סכומי ההשקעה. זאת כדי לשפר את כושר התחרות שלהן, ולהגביר את יעילותן.

הדוחות הכספיים של התעשייה האווירית לישראל בע"מ - מצב החברה וסיכוניה

התעשייה האווירית לישראל בע"מ (התע"א) היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה. בשנה שנבדקה (2019) הייתה התע"א החברה הממשלתית בעלת מחזור ההכנסות השני בגודלו מבין כלל החברות הממשלתיות. כ-74% מהכנסותיה של התע"א בשנת 2019 היו ממכירה ללקוחות מחוץ לישראל. נכון ל-31.12.19 החברה העסיקה כ-15,000 עובדים. בנובמבר 2020 אישרה ועדת השרים לענייני הפרטה למכור עד 49% מהון המניות של התע"א בדרך של הצעה לציבור בבורסה לניירות ערך בתל אביב .

מבקר המדינה בדק את ההיבטים הנוגעים לדיווח הכספי של התע"א ולמצבה העסקי, כפי שהם משתקפים בדוחותיה הכספיים ובמערכות המידע שלה, וכן נבחנו היבטים הנוגעים לרכוש קבוע ולמקרקעין שלה. הביקורת נעשתה בתע"א וברשות מקרקעי ישראל (רמ"י), ברשות החברות הממשלתיות, במשרד הביטחון, במשרד האוצר, ברפאל וברשות לרישום והסדר זכויות מקרקעין שבמשרד המשפטים (הטאבו).

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 15.2.21 והוטל עליו חיסיון עד לדיון בוועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה. מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה האמורה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו. 

בביקורת עלה כי שיעורי הרווח הגולמי והתפעולי הממוצעים מתוך הכנסות התע"א בחמש השנים האחרונות (2015 - 2019) היו כ-14% וכ-1% בהתאמה. שיעורים אלה מעידים על יציבות בשיעורי הרווחיות הנמוכים של התע"א. שיעורי הרווח התפעולי מההכנסות של התע"א נמוכים יחסית לחברות המתחרות בישראל - רפאל ואלביט מערכות בע"מ (אלביט), ושיעורי ה-EBITDA שלה נמוכים גם יחסית למתחרות במדינות אחרות. עם זאת, יצוין כי שיעור הרווח התפעולי הממוצע מההכנסות בשנים 2016 - 2019 בתחום הצבאי ושיעור ה-EBITDA בשנת 2019 בתחום הצבאי של התע"א היו גדולים יחסית לאלביט ולרפאל. נתוני ההכנסות לעובד בשנים 2015 - 2019 של התע"א נמוכים יחסית לאלביט, לרפאל ולממוצע בחברות המתחרות במדינות אחרות בשיעור ממוצע של כ-8%, כ-20% וכ-37% בהתאמה, ונתוני הרווח הגולמי לעובד בשנים אלה היו נמוכים יחסית לאלביט ולרפאל בשיעור ממוצע של כ-54% וכ-48% בהתאמה. שיעורי הרווח התפעולי הממוצעים בתקופה 2017 - 30.6.20 של שתיים מתוך שלוש החטיבות הפועלות בתחום הצבאי (כ-12% וכ-8%) היו גדולים יחסית לשיעורי הרווח התפעולי הממוצע של החטיבה השלישית הפועלת בתחום הצבאי ושל החטיבה הפועלת בתחום האזרחי (כ-6% וכ-0% בהתאמה). עוד עלה כי קיים פער מסוים בביצוע אבני דרך בפרויקטים בתע"א. 

בנוגע להוצאות מחקר ופיתוח (מו"פ) והשקעה בחברות בנות וכלולות, נמצא כי שיעור השקעתה של התע"א במו"פ העצמי מכלל הכנסותיה בשנים 2016 - 2019 היה קטן מזה של החברות המתחרות - רפאל ואלביט בהיקף של כ-38%, וגם שיעור המו"פ המוזמן שלה היה קטן מזה של רפאל. כמו כן, בשנים 2016 - 2019 התע"א לא מימשה את תוכניותיה להשקעה בחברות, שהיה בהן כדי לסייע לה ב"צמיחה אנ-אורגאנית", ובכלל זה לסייע לה בחדירה לשווקים חדשים, לקווי מוצר ולטכנולוגיות משלימות. למול תקציב מצטבר להשקעה בחברות לשנים 2016 - 2019 בסך של כמאות מיליוני דולר הביצוע עמד על כ-11%. בנוסף, ברשימת סיכוני המפתח שאישר הדירקטוריון באוקטובר 2019 נכללים סיכונים שלא נכללו בדוח התקופתי של התע"א ל-31.12.19.

בביקורת עלה כי זכויותיה של התע"א במקרקעין בשטח של כ-690 דונם, המהווים כ-20% משטחי הקרקעות שבהן היא פועלת, הן במסגרת הסכמי חכירה שתקופתם כבר הסתיימה. התע"א לא פנתה לרמ"י בבקשות לחידוש ההסכמים שתקופת החכירה שנקבעה בהם הסתיימה לאחר שנת 2016. זכויותיה של התע"א בכ-55% משטחי הקרקעות שבהן היא פועלת אינן מוסדרות כראוי בהסכמים מול רמ"י, והיא אינה משלמת עבור השימוש בחלק מקרקעותיה. 

בנוסף, משנת 2016 לא הושלם הליך קבלת אישורם של השרים בדבר מינוים של חברי הוועדה לבחירת רואי חשבון מבקרים. משכך, לא הוחלפו רואי החשבון המבקרים במרבית החברות הממשלתיות. בתע"א ובחברת הבת שלה אלתא מערכות בע"מ מכהנים אותם רואי חשבון במשך 13 ו-14 שנים בהתאמה.

בשנת 2018 קבעה התע"א תכנית אסטרטגית להעלאת הרווחיות.  הכנסות התע"א גדלו מכ-3.1 מיליארד דולר בשנת 2012 לכ-4.1 מיליארד דולר בשנת 2019. במחצית הראשונה של שנת 2020 חל גידול של כ-5% בהכנסות התע"א לעומת התקופה המקבילה בשנת 2019; שיעורי הרווח הגולמי והתפעולי מכלל ההכנסות שלה היו במחצית הראשונה של שנת 2020 כ-16% וכ-6% בהתאמה, זאת לעומת כ-13% וכ-3% בתקופה המקבילה אשתקד. 

לחיוב צוין בביקורת כי בשנת 2019 קבעה רשות החברות הממשלתיות יעדים פיננסיים לטווח ארוך לתע"א. התע"א עמדה ביעדים בנושא איתנות פיננסית וצמיחה כבר בשנת 2019. כמו כן, צבר ההזמנות הגדול של התע"א, שהיה ב-31.12.19 כ-13.4 מיליארד דולר, מקנה לה מידה רבה יחסית של ודאות וביטחון מבחינת הכנסותיה הן לטווח הקצר והן לטווח הארוך. צבר ההזמנות של התע"א גדול יחסית לצבר ההזמנות של רפאל ושל אלביט.

המבקר אנגלמן ציין בדוח כי ניתוח התוצאות העסקיות של התע"א בשנים האחרונות מעיד על קשיים רבים איתם מתמודדת החברה, וממליץ ביו היתר כי התע"א, בשיתוף רשות החברות הממשלתיות, תמשיך לפעול להוצאתה אל הפועל של התוכנית האסטרטגית שלה, תוך מעקב צמוד אחר יישומה, וכי התמורה הצפויה מהנפקת מניותיה תשמש בהתאם להחלטת ההפרטה מנובמבר 2020 בין היתר לחיזוק ולביצור של חוסנה הכלכלי.