לרשות משרד הפנים עומדים אמצעי התערבות שונים במקרים שבהם רשות מקומית חורגת מהוראות הדין ומכללי מינהל תקין ואינה ממלאת את חובותיה כרשות ציבורית, כפי שנקבעו בדין. בין היתר הוענקה לשר הפנים (להלן - השר) הסמכות להחליט על פיזור מועצה, הקמת ועדה קרואה, הקדמת בחירות ומינוי חשב מלווה; סמכות נוספת הנתונה בידיו היא הטלת חיוב אישי על נושאי משרה בשלטון המקומי.
הוראות החוק וסעיפים שונים בדיני הרשויות המקומיות מאפשרים לשר או לממונה על המחוז במשרד הפנים לחייב אישית נבחרי ציבור או עובדים ברשויות המקומיות בגין הוצאה מקופת הרשות המקומית שנעשתה שלא כדין.
הטלת חיוב כספי אישי על ראש רשות מקומית, עובדי רשות מקומית או חברי מועצה ברשות מחייבת קיום הליך בדיקה וגיבוש החלטה מעין שיפוטית. ביסוד ההסדרים שנקבעו בנושא החיוב האישי מונחת התפיסה ולפיה משרתי הציבור בשלטון המקומי, בין נבחרים ובין עובדים, הם נאמני הציבור שהוענקו להם על פי דין סמכויות נרחבות, אשר מכוחן יוכלו לקדם את ענייני הציבור, ובצדן גם חובות שנועדו להבטיח שהם יפעלו באחריות ומתוך מחויבות לשולחיהם.
הפרתה של חובה זו מחייבת נקיטת סנקציה, לרבות סנקציה אישית כלפי המפר; ככל שיימצא כי נבחר הציבור או עובד הציבור פגע באמון הציבור וחרג מגדרי הסמכויות שניתנו לו, הרי שנדרשת תגובה הולמת ומרתיעה, ועליו לתת את הדין על מעשיו באמצעות הליכים מינהליים ובמידת הצורך בערכאות שיפוטיות.
הסמכות להטיל חיוב אישי על נושאי משרה בשלטון המקומי מקורה בהסדר שנקבע בפקודת העיריות עוד בתקופת המנדט. במשך עשרות שנים לא השתמש משרד הפנים בסמכות זו, ורק לפני כשבע שנים הוא החל להפעיל את סמכותו להטיל חיוב אישי על נבחרי ציבור ועובדי ציבור בשלטון המקומי. הפעולות שנקט משרד הפנים לצורך מימוש סמכותו לא נעשו מיזמתו, אלא הן תוצאה של החלטות שיפוטיות שניתנו מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים בפסקי דין של בית המשפט העליון שקבעו כי ראוי שייעשה שימוש בסמכויות אלו לשם קיום ביקורת יעילה ומועילה על הפעולות הכספיות של הרשות המקומית ולשם הקפדה על סדרי מינהל תקינים.
בשנת 2001 גיבש משרד הפנים נוהל בעניין החיוב האישי (להלן - נוהל לחיוב אישי) מכוחו הוחלט על הקמת יחידה ייעודית חדשה באגף לביקורת רשויות מקומיות במשרד הפנים (להלן - האגף לביקורת), שתעסוק במימוש סמכויותיו של המשרד בתחום החיוב האישי (להלן - היחידה לחיוב אישי או היחידה). כן מונתה ועדה מייעצת לעניין חיוב אישי, אשר מתפקידה להמליץ למנכ"ל המשרד בעניין הטלת חיוב אישי על נושאי משרה ברשויות מקומיות (להלן -הוועדה המייעצת או הוועדה). השר הוא שמחליט אם להפעיל סמכותו לחיוב אישי על סמך המלצות הוועדה והמנכ"ל בעקבותיה.
בתקופת פעילות הוועדה המייעצת, משנת 2002 ועד מועד הביקורת, היא גיבשה 35 המלצות לגבי נושאי משרה ב-30 רשויות מקומיות; ב-18 מן ההמלצות קבעה הוועדה כי אין מקום להטיל חיוב אישי וב-17 האחרות המליצה להפעיל את הסמכות לחיוב אישי על 30 נושאי משרה ברשויות שונות. השר נתן החלטתו להחיל חיוב אישי על 26 מהם.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-אוקטובר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את נושא החיוב האישי של נושאי משרה בשלטון המקומי. הבדיקה נעשתה במשרד הפנים - באגף לביקורת וביחידה לחיוב אישי. בירורי השלמה נעשו במשרד המשפטים.
עיקרי הממצאים
איסוף וריכוז מידע
הרשויות המקומיות בישראל נבדקות ומבוקרות על ידי גורמים שונים במינהל הציבורי, בהם משרד הפנים באמצעות האגף לביקורת. ממצאי הביקורת על תפקודן של הרשויות מתבססים על מקורות שונים בתוך משרד הפנים ומחוצה לו.
נמצא כי מרבית התיקים שבהם הוחל בהליכי בדיקה להחלת חיוב אישי נפתחו בעקבות תלונות שהתקבלו באגף לביקורת בדבר התנהלות כספית לקויה או התקשרות של הרשויות המקומיות בחריגה מהוראות הדין. תיקים אחרים נפתחו בעקבות מידע שהוצג בדוחות השנתיים של הרשויות המקומיות.
עוד נמצא כי ככלל, היחידה לא קיימה הליך שיטתי לריכוז מידע ממקורות נוספים במערכת (במשרד הפנים ומחוצה לו) אשר יש בו להצביע על תפקודה של הרשות המקומית בחריגה מהוראות הדין.
הימשכות הליכי הטיפול בתיקי החיוב האישי
משך הזמן של הליך בדיקת המידע הנאסף עד גיבוש המלצת הוועדה המייעצת משתנה לפי הנסיבות.
משרד מבקר המדינה בדק את הליך בחינת החיוב האישי בעניינן של 13 המלצות לחיוב אישי שהתקבלו בשנים 2007-2008; נמצא כי בשמונה מהן נמשך הליך הטיפול מעל שנה וחצי ובשתיים נוספות - כשלוש שנים ואף יותר.
מחדלי טיפול בתיקי חיוב אישי
הביקורת העלתה מקרים שבהם נמשכו ההליכים לחיוב אישי זמן רב, אפילו שנים, ממועד גיבוש המלצת הוועדה להטלת חיוב אישי, וזאת בלי שהתקבלה החלטת השר בעניינם.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי בחלק מתיקי החיוב האישי שנבדקו עלו מחדלים משמעותיים בהליכי הטיפול. לדעת משרד מבקר המדינה, מחדלים כאלה, הנובעים מתפקוד לקוי של המשרד בתחום זה, עלולים לעורר חשש בקרב הציבור כי שיקולים שאינם ענייניים הם שהשפיעו על אופן הטיפול בתיק. ההתייחסויות של מנהל היחידה למקרים אלו אינן מניחות את הדעת ואין בהן כדי להסביר את הסחבת שאפיינה את הטיפול בתיקים.
ניהול המידע ביחידה
יישום הנוהל לחיוב אישי מחייב הפעלה של תהליך מינהלי ומקצועי של טיפול במידע רב, קיום מעקב אחר ביצוע מכלול של פעולות וקיום בקרה שוטפת.
הביקורת העלתה כי משרד הפנים לא הקים תשתית מידע הכוללת בסיס נתונים מפורט המתעדכן באופן שוטף כדי לאתר מקרים של הוצאת כספים שלא כדין וכדי לקיים פעולות מעקב ובקרה על הליכי הטיפול בתיקים. בסיס הנתונים של היחידה, המנוהל על ידי עובדיה באמצעות דוחות פנימיים - ידניים וממוחשבים, אינו יעיל דיו לקיום פעולות איתור, עיבוד, ניתוח נתונים וכן פעולות של מעקב ופיקוח שוטפים בשלבים השונים של הטיפול.
אכיפת החיוב האישי
כאמור, לאורך שנות פעילותה גיבשה הוועדה 17 המלצות - שאושרו בהחלטת השר - להחלת חיוב אישי על 26 נבחרים ונושאי משרות ברשויות מקומיות שונות.
בחודש מרס 2010 היה מצב אכיפת החלטות השר בנוגע לאותם 26 חייבים כמפורט להלן: 11 מהם פרעו את מלוא חובם, ועל כן טיפול היחידה לחיוב אישי בעניינם הסתיים; ארבעה חייבים משלמים את חובם לרשות המקומית בתשלומים באמצעות ניכוי שוטף משכרם ונמצאים במעקב של היחידה; כנגד שלושה חייבים שסירבו לשאת בתשלום סכום החיוב האישי שהוטל עליהם הגישו הרשויות המקומיות או באי כוחן תביעות לתשלום. במועד הביקורת התבררו תביעות אלה בבתי המשפט; שמונת החייבים הנותרים טרם החלו לפרוע את חובם, והרשויות המקומיות לא נקטו נגדם צעדים משפטיים.
פריסת תשלומי החיוב
עד חודש מרס 2010 פרעו 15 מהחייבים את מלוא חובם לרשות המקומית או חלק מהחוב. בשניים מהמקרים שילמו החייבים את חובם בתשלום אחד, בשני מקרים הוחלט על ניכוי מכספי פיצויי פרישה וב-11 מקרים אושרה פריסת תשלומים רחבה - בשמונה מהם אושרו יותר מעשרה תשלומים.
נמצא כי לא היה מתווה אחיד לפריסת התשלומים, והם אושרו בכל עניין ולפי בקשת החייבים, בלי שנקבעה מסגרת המגבילה את הפריסה האפשרית וקובעת את הסכום המזערי של כל תשלום.
סיכום והמלצות
הליך החיוב האישי הוא כלי הרתעתי חשוב האמור למנוע פעולות בלתי חוקיות ברשויות המקומיות. הוא מאפשר, בין היתר, להגן על כספי הציבור מפני בעלי השררה - הנבחרים והפקידות הבכירה ברשויות, אשר נושאים חובת אחריות מקצועית וחובת אמונים כלפי הציבור. הליך זה נועד לספק לשלטון המרכזי, ובייחוד למשרד הפנים, מעצם היותו מופקד על השלטון המקומי, כלי פיקוח נוסף על הרשויות המקומיות.
על משרד הפנים לפעול ככל האפשר כדי לאפשר הפעלת מנגנון חיוב אישי תקין, אשר יקוימו בו פיקוח ובקרה ראויים. היעדר פיקוח ובקרה הולמים על אכיפת ההליך לחיוב אישי מחטיא את מטרת ההרתעה שבהליך זה.
בשבע השנים האחרונות הניח משרד הפנים את התשתית ליישום הוראות הדין בנושא החיוב האישי של נושאי משרה בשלטון המקומי והחל לפעול על פיה. מממצאיו של דוח זה עולה שהפעלת הסמכות של המשרד בנושא החיוב האישי בשנים האחרונות אינה יעילה והיא מתאפיינת בחוסר החלטיות ובסחבת.
איסוף החומר הנדרש והמעקב אחריו וכן הליך בחינת המקרים שנבדקו וקבלת ההחלטה בעניינם לוקים בחסר; ניהול המידע אינו יעיל; הטיפול בחלק מהתיקים היה לקוי; האכיפה של ההחלטות אשר התקבלו בדבר הטלת החיוב האישי רופפת, וההליך בחלק מהתיקים נמשך זמן רב מדי. משרד הפנים אינו מפנה את המשאבים הדרושים לשם קיום הליך החיוב האישי בצורה נאותה. טיפול המשרד בנושא זה עדיין אינו מספק והוא טעון שיפור.
ראש רשות מקומית ונושאי משרה ברשות המצויים בהליך בדיקה שבסיומו ייתכן שיושת עליהם חיוב אישי אינם מתפקדים כבשגרה. התמשכות ההליך עלולה להביא לפגיעה בנבדקים, ומכאן - לפגיעה ברשות המקומית עצמה, ועל כן על משרד הפנים לפעול לקיצור ההליך ככל האפשר. נוסף על כך הטלת החיוב האישי בסמוך ככל האפשר למועד ביצוע העברה תקשור בין העברה לעונש ותביא ליצירת המוטיב ההרתעתי הנדרש.
לדעת משרד מבקר המדינה, לפעולות בתחום החיוב האישי נודעת חשיבות רבה, שכן הן באות להבטיח כי נושאי משרה לא יפגעו באמון שולחיהם ולא יחרגו מגדרי הסמכויות שניתנו להם. למען קיום סדרי מינהל תקינים ברשויות המקומיות וביקורת יעילה ומועילה על הפעולות הכספיות הנעשות בהן, על המשרד להקפיד על הפעלת סמכותו בתחום החיוב האישי כראוי. על מנכ"ל משרד הפנים לפעול לאלתר לחיזוק ההיבטים הניהוליים של היחידה ולהשלמת הטיפול בכל אחד מההליכים המתמשכים שלא לצורך.