תקציר
במסגרת פעילותו בעתות שגרה ובעתות חירום צה"ל משתמש בקרקעות שמקצה לו המדינה לצורך הקמה והפעלה של מתקנים ביטחוניים ולצורך אימון כוחותיו. הקמת המתקנים הביטחוניים נעשית בהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), הקובע מסלול תכנוני מיוחד לדיון בבקשות צה"ל לקבלת היתר להקמתם. צה"ל סוגר שטחי אימונים (להלן - שטחי אש) בהתאם לתקנות הגנה (שעת חירום), 1945 (להלן - תקנות ההגנה), המאפשרות למפקד צבאי להכריז בצו על שטח מסוים כשטח סגור. את ניהול קרקעות המדינה, לרבות הקצאתן לצה"ל באמצעות משרד הביטחון (להלן - משהב"ט), מבצע מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), הפועל מכוח חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 . בניהולו של ממ"י נמצאים כ-93% משטחי מדינת ישראל.
על פי נתוני צה"ל, בתחילת שנת 2010 התפרסו מחנות ושטחי אש של הצבא על שטח כולל של כ-8.7 מיליון דונם , שהם כ-39% משטח מדינת ישראל. כמו כן הטיל צה"ל מגבלות על שימוש אזרחי בכ-8.8 מיליון דונם נוספים , שהם כ-40% משטח המדינה. כ-84% מכלל השטחים שבחזקת צה"ל נמצאים בדרום הארץ. חלק ממחנותיו נמצאים באזורים עירוניים צפופי אוכלוסין, בעיקר במרכז הארץ.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר 2010 עד יוני 2010 בדק משרד מבקר המדינה את ניהול הקרקעות בצה"ל ואת הבקרה שעושים גורמים אזרחיים על השימוש שהוא עושה בקרקעות שהוקצו לו. נושאי הביקורת העיקריים שנבדקו: היבטים בפריסת מחנות הקבע של צה"ל, ובעיקר - תהליך פינוי מחנותיו ממרכזים צפופי אוכלוסין; טיפול צה"ל במחנות נטושים ; ניהול וניצול של שטחי אש; ופיקוח ובקרה של גורמים אזרחיים על ניהול הקרקעות בצה"ל. הביקורת נעשתה בצה"ל: בלשכת הרמטכ"ל, בלשכת סגן הרמטכ"ל, באגף התכנון (להלן - אג"ת), באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה , בפיקוד הדרום (להלן - פד"ם), בזרוע היבשה (להלן - ז"י), בחיל הים ובחיל האוויר והחלל; במשהב"ט: באגף למבצעים לוגיסטיים ונכסים (להלן - אמו"ן), באגף התקציבים וביחידה להתיישבות; בממ"י: באגף השיווק והכלכלה, באגף החקלאי, באגף התכנון והפיתוח ובחלק מהמחוזות; במשרד הפנים: במינהל התכנון ובחלק מהמחוזות; במשרד האוצר: באגף התקציבים; וביחידה לפיקוח על שטחים פתוחים (סיירת ירוקה) שברשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים. ביקורות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה: במזכירות הממשלה ובמטה לביטחון לאומי; במועצה האזורית רמת הנגב; ובעיריית פתח תקווה.
עיקרי הממצאים
פיקוח ובקרה של גורמים אזרחיים על ניהול קרקעות בצה"ל
ממ"י ומשהב"ט עוסקים, כל אחד בתחומו, בטיפול בבקשות של צה"ל להקצאות קרקע וכן בהיבטים של פיקוח ושל בקרה על השימוש שעושה צה"ל בקרקעות שהוקצו לו. משרד מבקר המדינה בדק את קשרי הגומלין בין גופים אלה ובין צה"ל בתחום ניהול הקרקעות, ואת הפיקוח והבקרה שהם מקיימים על פעילותו בתחום זה. ממצאי הבדיקה מלמדים שבמשך שנים הפיקוח והבקרה של הגורמים האזרחיים על ניהול הקרקעות בצה"ל היו רופפים ולקויים ביסודם, ויש לראות בכך מחדל מתמשך.
1. הסכמים להקצאות קרקע למערכת הביטחון
משהב"ט לא חתם עם ממ"י על הסכמים שבהם מפורטים תנאי הקצאת הקרקע עבור צה"ל, שלא כיתר משרדי הממשלה. כפועל יוצא מכך הפסיק ממ"י בשנת 2006, שלא לפי נהליו, לכנס את הוועדה העוסקת בהקצאות קרקע לצה"ל ולמשהב"ט (להלן - מערכת הביטחון או מעהב"ט). בשל אי-כינוס הוועדה נבצר מהנהלת ממ"י לבחון את הקצאות הקרקע לצורכי ביטחון שהתבצעו מאז, תוך התחשבות בכלל הצרכים האזרחיים, כדי להחליט אם לאשרן, והדבר אינו מאפשר לבצע בקרה נאותה על ניהול הקרקעות שבידי מעהב"ט.
2. עיכובים בחידושן של הקצאות הקרקע
בצה"ל אין פקודות המגדירות את אחריות הפיקודים המרחביים בכל הנוגע לייזום של חידוש הקצאות זמניות של קרקע שהוקצתה לו לפרק זמן שאינו עולה על חמש שנים. בפועל, במקרים רבים מעכבים הפיקודים את ייזום חידוש הקצאות הקרקע במשך פרקי זמן ארוכים, לעתים של שנים, אף שיחידות צה"ל ממשיכות להחזיק באותן קרקעות. כמו כן נמצא כי הטיפול של מחוז הצפון של ממ"י בבקשות לחידוש הקצאה המתקבלות ממשהב"ט נמשך במקרים רבים פרק זמן ארוך במיוחד, לעתים שנים רבות. עיכובים אלה בצה"ל ובממ"י גרמו לשיבושים משמעותיים בגביית דמי שימוש ממשהב"ט, ויש בהם פגיעה חמורה בכללי מינהל תקין.
3. מערכת ממוחשבת לניהול הקצאות קרקע למעהב"ט
משנת 1994 לא עלה בידי הנהלת ממ"י לממש את החלטתה בנוגע להפעלת מערכת ממוחשבת, שנועדה לשפר את הניהול ואת הבקרה בנושא הקצאות קרקע למעהב"ט, נוכח התנגדות ועד העובדים בממ"י לאפשר לעובדים במחוזות, המטפלים בהקצאת קרקע למעהב"ט, לחתום על שאלונים לסיווג ביטחוני. במועד סיום הביקורת, יוני 2010, הרוב המוחלט של המידע בנוגע לניהול הקצאות קרקע עדיין נוהל בממ"י באופן ידני. הדבר גורם לחוסר יעילות בעבודת ממ"י ופוגע פגיעה משמעותית בניהול השוטף של תהליך הקצאות הקרקע למעהב"ט ובקיום פיקוח ובקרה על הקרקעות שבשימוש צה"ל.
4. פיקוח ובקרה של ממ"י על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל
מחוזות ממ"י אינם מקיימים כל פיקוח ובקרה יזומים על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל, ומעהב"ט אינה מעבירה לממ"י כדרוש, באופן שוטף ושיטתי דיווחים, בין היתר על השינויים שצה"ל עושה בגבולות שטחי האש ועל החזקת מחנות נטושים, אף כי חדלו מלשמש לצורכי ביטחון.
5. פיקוח ובקרה של ממ"י על גבולות השטחים של מחנות צה"ל
יש פערים משמעותיים ביותר - לעתים של עשרות ומאות אחוזים - בין גבולות השטח של מחנות רבים בצה"ל, כפי שאושרו בישיבות ועדת משנה של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (להלן - ולמ"ב) וכפי שנקבעו באישורי הקצאות הקרקע של ממ"י, ובין הגבולות הללו בפועל. חוסר ההלימה האמור, שנמשך שנים רבות, התאפשר, בין היתר, נוכח היעדר פיקוח ובקרה מצד ממ"י על השימוש של צה"ל בקרקעות שהוקצו לו.
לחוסר הלימה זה משמעויות כבדות משקל, ובכלל זה: א. מהבחינה המשפטית יש משמעות לכך שצה"ל תופס שטחים שלא הוקצו לו או אינו מנצל שטחים שהוקצו לו; ב. ממ"י אינו יכול להקצות לגורמים אזרחיים את השטחים שהקצה לצה"ל אף שבפועל הוא לא תפס אותם, ואף אינו יכול להקצות להם שטחים שצה"ל תפס בפועל, אף שלא הוקצו לו; ג. משהב"ט שילם לממ"י במשך שנים דמי שימוש שלא על פי היקף השטחים שצה"ל השתמש בהם בפועל.
6. פיקוח ובקרה של ממ"י על שטחי אש בפד"ם
מרביתם של שטחי האש - כ-92% מהם - נמצאים באזור הנגב. בשנים 2001-2009 ביצע צה"ל שינויים והתאמות בגבולות שטחי האש בגזרת הדרום, בלא שהדבר הובא לידיעת ממ"י, אשר לא קיים כל בקרה בנושא ולא היה ער לכך שגבולות שטחי האש שהקצה לצה"ל אינם תואמים לגבולות בפועל. גרסאותיהם השונות של נציגי ממ"י, אמו"ן ואג"ת המעורבים בנושא זה מלמדות על חוסר שיתוף פעולה מוחלט ביניהם.
על אף האמור בהוראות משהב"ט וממ"י, אמו"ן אינו נוהג לפנות לממ"י בבקשות להארכת תקופות ההקצאה של שטחי האש, דבר הפוגע אף הוא בבקרה של ממ"י על גבולות שטחים אלה.
7. פיקוח ובקרה של משהב"ט על הקרקעות שהוקצו לצה"ל
אמו"ן לא פרסם הוראות מפורטות בנושא השימוש בנדל"ן ולא וידא שגופי צה"ל שהוקצו להם קרקעות יקיימו סיורים בהן כנדרש בהוראת משהב"ט בנושא. כמו כן, למשהב"ט אין הוראה ולאמו"ן אין נהלים פנימיים שיסדירו את פעילות גורמי משהב"ט מול ממ"י, ויש בכך כדי לגרום לחוסר יעילות בעבודת אמו"ן ולפגוע בבקרה שהוא אמור לבצע.
הטיפול של צה"ל במחנות נטושים
צה"ל משנה מדי פעם בפעם את פריסת יחידותיו, מקים מחנות חדשים ועוזב את אלה שאין לו עוד צורך בהם. חלק מהמחנות הנעזבים נשארים בחזקת צה"ל פרקי זמן ארוכים, לעתים של עשרות שנים (להלן - מחנות נטושים). החזרתם של שטחי מחנות אלה לממ"י כרוכה בפינוי מבנים שצה"ל הקים בהם, בטיהור הקרקע ובניקוי השטח.
1. בשנת 2004 נעשתה בצה"ל עבודת מטה, ולפיה יש עשרות מחנות נטושים. בסיכום עבודת המטה גובשה רשימה של 21 מחנות שלגביהם הומלץ "לרכז מאמץ על מנת להביא לפינוים ולהחזרת הקרקע לבעליה". בספטמבר 2004 אישר סגן הרמטכ"ל המלצה זו. בשנת 2005 קיבל צה"ל ממשרד האוצר הלוואה בסך 20 מיליון ש"ח למימון פינוי מחנות, שאפשר פינוי והחזרה לממ"י של שטחי 55 מחנות, לרבות אלה שהוצגו לסגן הרמטכ"ל.
במועד סיום הביקורת, יוני 2010, נמצא כי הוחזרו שטחיהם של 26 (כ-47%) מ-55 המחנות ששטחיהם היו אמורים להיות מוחזרים לממ"י עד סוף שנת 2007, ושטחיהם של 19 מחנות נמצאים בהליך החזרתם לממ"י. אף שהוחזרו כאמור שטחיהם של 26 מחנות, גדל בשנים 2004-2010 המספר הכולל של המחנות הנטושים בצה"ל בכ-60%, והם מתפרסים על שטח של יותר מ-38,000 דונם.
2. יחידות צה"ל עזבו את המחנות הנטושים ללא אישור אג"ת, שלא כמתחייב מהוראות הצבא. עקב כך ובהיעדר בקרה מצד אג"ת, ייתכן שיש מחנות נטושים נוספים שאג"ת אינו ער לדבר קיומם. יציאת יחידות צה"ל מרבים מהמחנות לא לוותה בפעולות של סידור וניקוי השטח, ולפיכך נותרו בהם מפגעים רבים, כגון מבנים הרוסים, בורות, פסולת וזיהומים מסוגים שונים. כמו כן, הפיקודים המרחביים בצה"ל, האחראים לשמור על שטח המחנות שנעזבו, לא פעלו על פי הנדרש: לא הוצבה במחנות שמירה ולא התקיימו בהם סיורים; והשטח של רוב המחנות לא גודר, פעולה שנועדה להבטיח, בין היתר, שמירה ראויה. להלן עיקר ההיבטים הקשורים לתופעת המחנות הנטושים בצה"ל:
א. היבטים חוקיים
בחוק התכנון והבנייה נקבע מסלול מיוחד לאישור הקמתם של מתקנים ביטחוניים, על פי היתר של הוולמ"ב, התקף כל עוד השטח משמש כשטח ביטחוני. המחנות הנטושים, שצה"ל לא תכנן עבורם שימוש עתידי, פסקו למעשה מלשמש למטרה הביטחונית שלשמה הוקמו, ועל כן חדלו, מבחינה מהותית, מלשמש "מתקנים ביטחוניים" כהגדרתם בחוק. אף על פי כן המשיך צה"ל להחזיק בשטח מחנות אלה, לעתים במשך עשרות שנים, בלי שפעל לביטול ההיתרים התכנוניים שניתנו להקמתם ולהחזרת השטחים לממ"י.
ב. היבטים בטיחותיים
חלק גדול מהמחנות הנטושים אינם מגודרים ואינם מאובטחים, והדבר מאפשר כניסת אזרחים לתחומם. עקב כך, ונוכח המפגעים הרבים שנותרו בהם, הם בגדר סכנה ממשית ומידית לשלום הציבור מהבחינה הבטיחותית.
ג. היבטים תכנוניים
המחנות הנטושים נמצאים באזורים שונים בכל רחבי הארץ, חלקם באזורים מאוכלסים. מחנות אלה אינם חלק מהנוף האזרחי, ולרוב הם נטע זר בסביבתם מהבחינה האסתטית והתכנונית. בהיותם שטח צבאי, לא ניתן לעשות שימוש אחר בקרקע בהתאם למטרות המוגדרות בתכניות מתאר.
ד. היבטים סביבתיים
בחלק גדול מהמחנות הנטושים הותירו היחידות שנטשו אותם מפגעים רבים כגון: פסולת מוצקה, פסולת נוזלית ופסולת בניין; במחנות מסוימים זוהמה הקרקע במזהמים שונים, בדלקים ובשמנים.
ה. היבטים כלכליים
על פי האומדן הראשוני של צה"ל, המעודכן לתחילת שנת 2010, עלות הניקוי והטיהור של כלל המחנות הנטושים מסתכמת בכ-70 מיליון ש"ח. אומדן זה חסר, מאחר שהוא אינו מתבסס על בחינה שיטתית של עלויות הפינוי של כל אחד מהמחנות הנטושים, ובכלל זה זיהוי ומיפוי של מגוון המפגעים הנמצאים בהם ותמחור כלל העלויות הכרוכות בהסרתם.
בנוגע למרבית המחנות הנטושים אין למעהב"ט תמריץ כלכלי ממשי לפנותם, נוכח המצב שבו, מחד, היא אינה משלמת מסי ארנונה עבורם, אך מאידך, היא נדרשת להשקיע בהם סכומים ניכרים לצורך החזרתם לממ"י.
אשר למחנות הנטושים שעבורם משלמת מעהב"ט ארנונה, בשנים 2005-2008 השקיע צה"ל סכומי כסף ניכרים בפירוק מבנים ובטיהור של חלקם כדי להחזיר את שטחיהם לממ"י ולחסוך בתשלומי המסים. עם זאת, צה"ל לא סיים את עבודות הפינוי של חלק מהמחנות, ומכאן שעל אף ההשקעה שבוצעה, הוא המשיך להחזיק במחנות ולשלם את המסים עליהם. למשל, בעקבות כך שצה"ל נמנע מלהשקיע מיליון ש"ח בהשלמת פינויו של אחד המחנות, הוא נדרש לשלם ארנונה בסך כמה מיליוני ש"ח בשנה עבור אותו מחנה.
ניהול שטחי אש בצה"ל
משרד מבקר המדינה בדק כיצד צה"ל מנהל ומנצל את שטחי האש שנסגרו בצו רמטכ"ל במרחב דרום, שבה נמצאים מרבית שטחי האש. כמו כן נבדקה עבודת המטה בצה"ל בנושא היקף השטחים הנדרש לאימון הכוחות בהווה ובעתיד, ובכלל זה הגורמים המשפיעים על יכולתו של צה"ל לנצל באופן מיטבי את שטחי האש.
1. מעקב בצה"ל אחר ניצול שטחי אש
א. מרכז תיאום שטחי אימונים (להלן - מתא"ם) בפד"ם אחראי לתיאום, לתכנון ולהקצאה של שטחי אש במרחב דרום ליחידות המתאמנות בשטחים שאינם בחזקתן . לשם כך הוא הפעיל מערכת ממוחשבת לניהול שטחי אש ובה מידע רב על סוגי האימונים של היחידות השונות, מועדיהם וכלל הפרטים הרלוונטיים ליחידות מתאמנות. בדצמבר 2009 קרסה המערכת ורוב המידע שבה אבד בלא שאפשר לשחזרו, עקב היעדר שגרת גיבוי נתונים במערכת.
ב. אין בז"י מסד נתונים בנושא ניצול שטחי אש שיסייע בתכנון הקצאת השטחים בעתיד, בניהולם ובבקרה עליהם. כמו כן, אין לה נהלים המפרטים את אמות המידה לבחינה כזו ואת הכללים לגיבוש המלצה לאג"ת בנוגע לעתיד השטחים שאין בהם צורך עוד.
ג. על אף הדרישה העולה מהוראות צה"ל, ולפיה ז"י, בתיאום עם אג"ת, תבדוק מדי פעם בפעם את מידת ניצול השטחים שנסגרו לאימוני צה"ל, לא מתקיימת בקרה זו, לא בז"י ולא במישור המטכ"לי של אג"ת. אף שצה"ל ער זה שנים רבות להיעדר הבקרה כאמור, הוא לא נקט פעולה ממשית כדי להסדיר את הנושא.
2. צורכי פיתוח אזרחיים
מדי שנה בשנה מגישים גורמים אזרחיים לצה"ל מאות רבות של בקשות לכניסה זמנית לשטחי אש למטרות שונות, כגון תחזוקה של תשתיות אזרחיות ושימושים חקלאיים. שימושים אלה באותם שטחים (להלן - שימוש משני) אמורים להתבצע במתואם עם צה"ל ובד בבד אמור להתבצע בשטחים אלה שימוש לצורך אימונים צבאיים.
בצה"ל אין הוראות לבחינת בקשות של גורמים אזרחיים לשימוש משני בשטחי אש, ולכן אין בצה"ל כללים בנוגע לעבודת המטה לבחינת הבקשות, לרבות לוחות הזמנים לביצועה ואמות המידה שעל פיהן יש לבחון ולאשר אותן. היעדרן של אמות מידה כאמור עלול להקשות על הגורמים השונים בבואם לקבל החלטה מידתית המתחשבת בין היתר בצורכי האימונים של צה"ל מחד ובאינטרס האזרחי מאידך.
נוסף על כך, באג"ת, בז"י ובפד"ם אין מסד נתונים רב-שנתיים על הבקשות לשימושים משניים ועל ההיענות להן שיסייע בבחינת הבקשות, בניהולן ובבקרה עליהן.
3. פלישת גורמים בלתי מורשים לשטחי אש
על פי תקנות ההגנה, אדם הנמצא מחוץ לשטח שנסגר בצו על ידי מפקד צבאי חייב לקבל אישור מצה"ל כדי להיכנס אליו. אף על פי כן פלישת גורמים בלתי מורשים לשטחי האש לצורך גנבת מתכות ורעיית עדרים היא תופעה רחבת היקף. למרות ממדי התופעה, אין בצה"ל מידע מצטבר בנוגע להיקפיה, למאפייניה ולהשפעתה האפשרית על יכולתו להמשיך לאמן את יחידותיו בהתאם לצרכיו.
4. הבטחת היכולת לאימון כוחות צה"ל בעתיד
בשנת 1999 אישר צה"ל "תכנית-אב לשטחי אימונים וניסויים" (להלן - תכנית האב) שנועדה, בין היתר, להבטיח את יכולת האימונים והניסויים של צה"ל ושל התעשיות הביטחוניות בעתיד במצב שבו לא יתאפשר לקיים אימונים באזורים מסוימים. אולם על אף המשמעויות העולות מתכנית האב, לא פעלו אג"ת וז"י ליישומה באמצעות שינוי שיטת ניהול שטחי האש ומעקב אחר התפתחות הקונפליקטים בין צה"ל ובין הגורמים האזרחיים בכל הנוגע לשימוש בשטחים אלה.
בשנים 1999-2010 חלו תמורות משמעותיות בכל הנוגע להיצע של שטחי אש במרחב הדרום ולביקוש להם בצה"ל. למרות זאת צה"ל לא עשה עבודת מטה כדי לוודא שהיצע השטחים שיעמדו לרשות מערכת הביטחון בעתיד במרחב זה תואם לצרכיו המעודכנים. עקב כך במועד סיום הביקורת, יוני 2010, לא הייתה בידי צה"ל הערכה בדבר יכולתו להבטיח כי אימוני כוחותיו יתקיימו בעתיד בהיקף הנדרש, בייחוד לנוכח האפשרות שהוא לא יוכל לקיים אימונים באזורים מסוימים.
פריסת מחנות הקבע של צה"ל במרכזים עירוניים
לצה"ל מאות רבות של מחנות קבע, הפרוסים על פני שטח של כ-614,000 דונם ברחבי המדינה; חלק מהמחנות נמצאים במרכזים עירוניים או בסמוך להם. מיקומם של מחנות מסוימים יוצר קונפליקט מול שימושי הקרקע המתוכננים בתכניות המתאר השונות; כמו כן, חלקם מטילים מגבלות שונות על הפעילות האזרחית בשטח שמחוץ לגבולותיהם, וחלקם יוצרים, מעצם פעילותם, מפגעים סביבתיים שונים, ובהם רעש וזיהומי קרקע, מים ואוויר.
בשנת 1993 החליטה הממשלה לפנות מחנות צבא ושטחי אש באזורים שבהם יש ביקוש רב לקרקעות ולהעביר את הקרקעות לניהול ממ"י. בהתאם להחלטה, יפונו רק מחנות שכדאי לפנותם מהבחינה הכלכלית, בהתחשב בעלות הפינוי מצד אחד, ובערך הקרקע מצד אחר, או מחנות שייכללו במסגרת "סל" מחנות שיגובש בהסכמת צוות הכולל נציגים ממשרד הבינוי והשיכון, מממ"י, ממשהב"ט וממשרד האוצר (להלן - הצוות הבין-משרדי). עוד הוחלט כי הצוות הבין-משרדי יגבש את הקריטריונים שלפיהם ייקבעו עלויות הפינוי, וכי אותן עלויות ייקבעו על ידי גורם מקצועי אובייקטיבי שימונה בהסכמת חברי הצוות (להלן - החברה הבודקת).
עם תחילת עבודתו של הצוות הבין-משרדי בסוף שנת 1993, הוא הכין רשימה של מחנות לפינוי. במשך השנים חלו עיכובים שונים ושינויים בסטטוס המחנות השונים שיועדו לפינוי, ובאמצע שנת 2010, מועד סיום הביקורת, עדיין לא פונו חלק מאותם מחנות, לרבות מחנות שהוחלט לפנותם בעדיפות ראשונה וגם מחנות שמשהב"ט וצה"ל הודיעו בשנת 1997 לוועדת השרים לענייני ביקורת המדינה כי הם נמצאים בהליך פינוי מתקדם. עקב כך, בין היתר, פריסת המחנות של צה"ל לא בוצעה בהתאם לתכניותיו.
לפי הנתונים המעודכנים לפברואר 2010, עשרות רבות של מתקנים ושטחי אש של צה"ל, ששטחם הכולל כ-54,908 דונם, נמצאים בסמוך למרכזים עירוניים. בהם גם מתקנים ושטחי אש שמעהב"ט מעוניינת לפנות ושפינוים נדון בצוות הבין-משרדי, דוגמת שדה דב, מחנה תל השומר, מחנה צריפין, מחנה קסטינה, מחנה גלילות, מחנות טירה ומחנה 80.
1. פעילות הצוות הבין-משרדי
א. הרכב הצוות הבין-משרדי שיקף את הגורמים השונים שלהם תפקיד מרכזי ועניין בקידום המהלך. עם זאת, במשך השנים חל שינוי בהרכב הצוות: 1) בשנים הראשונות לפעולתו חדל משרד הבינוי והשיכון מלהוביל את עבודת הצוות, שלא כמשתמע מהחלטת הממשלה, וסמנכ"ל וראש אמו"ן ישב בראש הצוות וניהל את פעילותו. בהמשך אף הפסיק משרד הבינוי והשיכון להשתתף בעבודת הצוות. 2) על אף החלטת הממשלה ולפיה יצורף לצוות נציג ממשרד הפנים, הצוות הבין-משרדי קיים במשך שנים פגישות ללא השתתפותו. עקב כך נבצר בשנים אלו ממינהל התכנון שבמשרד הפנים לתרום את תרומתו בתחום התכנון.
ב. פעילות הצוות הבין-משרדי, ובכלל זה הגדרת תדירות מפגשי הצוות ודרך קבלת ההחלטות, לא הוסדרה בנהלים ובעקרונות מוסכמים. בפועל, משנת 2000 הלכו והתמעטו הפגישות שקיים הצוות, ולעתים עברה כשנה בין פגישה לפגישה.
ג. הצוות הבין-משרדי לא קבע מניין מחייב לקבלת החלטות ואף לא את אופן קבלתן. בפועל פגישות הצוות התקיימו מלכתחילה בדרך של משא ומתן בין הצדדים, בלא שגובש מנגנון פנימי להכרעה בסוגיות שבהן היו הצדדים חלוקים ביניהם. שלא לפי החלטת הממשלה, הצוות הבין-משרדי לא הביא נושאים שנויים במחלוקת, שעיכבו את קידום הפינוי של מחנות צבא שונים, להכרעה בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה.
ד. הצוות הבין-משרדי לא סיכם קווים מנחים וכללים לקביעת המחנות המיועדים לפינוי ולא הכין תכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות.
2. חישוב הכדאיות הכלכלית
א. במסגרת עבודתו של הצוות הבין-משרדי התגלעו אי-הסכמות רבות בין ממ"י ובין משהב"ט לגבי הערכות החברה הבודקת, נוכח חוסר בהירות לגבי עקרונות התמחור, והדבר גרם לסחבת בתהליך פינוי המחנות. ברוב המקרים נקבעה לבסוף עלות הפינוי במשא ומתן בין משהב"ט, ממ"י ומשרד האוצר, באופן שלא שיקף כיאות את עלויות העתקת מחנות צה"ל למקומם החדש.
ב. עם פינוי מחנותיו הישנים חוסך צה"ל את עלויות הבינוי והתחזוקה שהיה נדרש להשקיע לו היה נשאר בהם. עלויות אלו לא נכללו במסגרת חישוב הכדאיות הכלכלית שבפינוים.
ג. תהליכי התכנון של שטחי המחנות המיועדים לפינוי נמשכו שנים רבות, בין היתר כיוון שתהליך פינוי מחנות צה"ל לא הוגדר מלכתחילה כ"פרויקט לאומי" , על אף מאפייניו והשפעותיו הלאומיות - המבצעיות, הכלכליות והתכנוניות, וכיוון שאף הצוות הבין-משרדי לא פעל בהמשך להגדירו ככזה.
ד. התמשכות תהליכי התכנון והשיווק של שטחי המחנות המיועדים לפינוי הביאה לדחייה של התקבולים הצפויים משיווקם; דבר שגרם לירידה בשווי הקרקע, כפי שהעלו חישובי ממ"י, ולפגיעה בכדאיות הכלכלית של הפינוי.
ה. מינהל התכנון שבמשרד הפנים, המגבש המלצות למדיניות בתחום התכנון והבנייה במדינה, לא פעל לגיבוש המלצות למדיניות לגבי פינוי מחנות צה"ל, כדי להבטיח שגורמי התכנון של משרד הפנים בוועדות התכנון יפעלו במסגרת תכניות המתאר השונות לא רק מתוך אינטרס מקומי, אלא גם מתוך ראיית התועלות של המהלך מהבחינה הלאומית. בנסיבות אלו לא התקיימה ראייה תכנונית כלל-ארצית בסוגיה זו, המתחשבת במכלול היתרונות והחסרונות שבהעתקת מחנות צה"ל.
ו. הצוות הבין-משרדי ביצע את תחשיבי הכדאיות הכלכלית של פינוי המחנות תוך שהוא מביא בחשבון רק את שוויין הישיר של הקרקעות המתפנות ולא את התועלות הנוספות שיצמחו מהפינוי. בין היתר, לא הובאו בחשבון הערך הכלכלי הנובע מהסרת המגבלות שמטילים המחנות על סביבתם, במקרים שהיו; ושווי תרומת הפינוי לרווחת הציבור מבחינת איכות הסביבה. עקב האמור לעיל, היו תחשיבי הכדאיות הכלכלית מוטים כלפי מטה, וכפועל יוצא נמנע קידום פינוים של מחנות מסוימים.
ז. הצוות הבין-משרדי לא השתמש בשיטת "סל" המחנות, על אף שכך נקבע בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות, אלא בחן בנפרד את הכדאיות הכלכלית של פינוי כל אחד מהמחנות. עקב כך, אותם מחנות, שעלות העתקתם עולה על שווי הקרקע המיועדת לפינוי, נותרו במקומם, ואילו עודפי הכנסות משיווק מחנות מסוימים, ששווי הקרקע שלהם עלה על עלויות העתקתם, הועברו לקופת המדינה ולא שימשו מנוף לפינוי מחנות אחרים.
3. ניסיונות לשינוי המודל הכלכלי
א. במשך שנים ניסה משהב"ט לקבל לתקציב הביטחון לא את סך עלות ההעתקה של מחנות שיועדו לפינוי, כי אם תמורה כספית על פי שווי הקרקעות המתפנות, בה יוכל להשתמש לצורכי ביטחון שונים. אם יתממשו צעדים אלה, יהיה בהם כדי להשפיע על אופן הקצאת תקציב המדינה וכדי לשנות סדרי עדיפות של הדרג המדיני, תוך הגדלת מסגרת תקציב הביטחון.
ב. בסוף שנות התשעים של המאה העשרים הכין צה"ל תכנית רב-שנתית לתשתית ולפריסה (להלן - תר"ש תו"פ), שבמסגרתה נקבעו אופן ההיערכות והפריסה המיטביים של מתקניו. התר"ש כללה, בין היתר, את פינוי המחנות שהועלו במסגרת הצוות הבין-משרדי. אולם מימוש התר"ש היה חלקי, בעיקר משום שהמשאבים ממנגנון פינוי המחנות לא הספיקו למימושה המלא. נוכח זאת, בשנים 2004 ו-2005 העלה צה"ל שינוי תפיסתי ולפיו היעד הצבאי, שמטרתו פריסה מיטבית, ישולב עם היעד הלאומי לחיזוק הפריפריה. בהתאם לכך הכין צה"ל תר"ש תו"פ מעודכנת, ולפיה הוא יעביר יחידות לנגב. אולם יעדי התר"ש המעודכנת, לרבות סדרי העדיפות למימושם, לא תאמו את רשימת המחנות לפינוי שגיבש הצוות הבין-משרדי.
ג. בשנת 2005 קיבלה הממשלה כמה החלטות הנוגעות לפיתוח הנגב, ובכלל זה החלטות על העתקת כמה מחנות צה"ל לנגב כמהלך מרכזי. לגבי העברת יחידות מסוימות סיכמו ביניהם משרד האוצר ומשהב"ט על השלמת מימון המהלך, מעבר לערך הקרקע המפונה. זאת, נוכח ההערכה בנוגע לתרומה שתצמח לפיתוח האזור עקב העברתן. עם זאת, משרד האוצר דחה את הכללתן של כמה יחידות במסגרת זו. התברר כי אי-נכונותו של משרד האוצר להשתתף במימון ההעברה של יחידות אלו לנגב לא התבססה על ניתוחים כלכליים שעשה לגבי כל אחת מהן. באמצע שנת 2010, מועד סיום הביקורת, טרם סוכמו התנאים למעבר אותן יחידות.
4. משמעויות העיכוב בתהליך פינוי מחנות צה"ל
התמשכות תהליך פינוי מחנות הצבא על פני שנים רבות גרמה לבזבוז משאבים, לאי-עדכניות של תחשיבי הכדאיות הכלכלית, לפגיעה במימוש ייעודי הקרקע ולפגיעה בצרכים של צה"ל, כלהלן:
א. הערכות שנעשו לגבי העלויות של העתקת היחידות, וכן השומות שהוכנו לקרקעות שיועדו לפינוי, נעשו במשך השנים בלתי מעודכנות. כמו כן, מקדמות שקיבל משהב"ט לביצוע תכנון ראשוני של מחנות מסוימים, שסכומן המצטבר מסתכם בעשרות מיליוני ש"ח, ירדו לעתים לטמיון נוכח התמשכות התהליך והשתנות הנסיבות.
ב. הישארות מחנות הצבא במקומם, ובייחוד אלה השוכנים במרכזים עירוניים, מונעת את מימוש ייעודי הקרקע בשטחים אלה בהתאם לתכניות המתאר השונות.
ג. צה"ל ממעט זה שנים להשקיע בתחזוקה ובבינוי חדש במחנות הנדונים, ומצד שני הוא ממשיך את פעילותו בהם ומצבם מידרדר. אם צה"ל יחדש מתקציבו מבנים ותשתיות במחנות המיועדים לפינוי, עלול פינוים להפוך לפחות כדאי בעיניו והוא עלול לחזור בו מהחלטתו לפנותם.
ד. אי-מימוש תכניות הפריסה של צה"ל פוגע בו מהבחינה האופרטיבית, הלוגיסטית, הארגונית והתקציבית. כמו כן הוא פוגע ברווחת החיילים השוהים במחנות שמיועדים לפינוי ושמצב המבנים והתשתיות בהם ירוד.
סיכום והמלצות
קרקעות המדינה הן משאב לאומי, החיוני לפיתוחה ולבנייתה, אשר המחסור בו הולך ומחריף. ככל שמתפתחת המדינה וככל שגדלה אוכלוסייתה, גדלים הביקושים לקרקע בכל הארץ, ובייחוד באזורים מרכזיים וצפופי אוכלוסין, לצרכים שונים כגון מסחר, תעשייה ומגורים. בנסיבות אלו מחריף הקונפליקט המובנה בין צורכי המגזר האזרחי ובין הצרכים של צה"ל, המחזיק בכ-39% מכלל קרקעות מדינת ישראל ומטיל מגבלות שימוש על כ-40% נוספים. התשתית החוקית הקיימת מעניקה לצה"ל הקלות משמעותיות, הבאות לידי ביטוי בחוק התכנון והבנייה, בכל הנוגע להקמת מתקנים ביטחוניים ולהטלת מגבלות על שימושים אזרחיים בקרקע; ואף מאפשרת לו לסגור שטחים ולהחזיק בהם, בעיקר לצורכי אימון כוחותיו, בהתאם לתקנות ההגנה לשעת חירום.
במצב הנוכחי הכרחי כי צה"ל יוודא שהוא מנהל ביעילות את הקרקעות שבהן הוא מחזיק, שהוא מנצל אותן באופן מיטבי, ושהיקפן אינו עולה על המתחייב מצרכיו המבצעיים. תפקיד הגורמים האזרחיים, ובראשם ממ"י ומשהב"ט, הוא לקיים פיקוח ובקרה מובנים, כדי להבטיח שהקצאת הקרקעות במישור הלאומי היא מיטבית ושאין פגיעה בלתי מידתית באינטרס הציבורי.
על אף החשיבות של אופן ניהול הקרקעות שבידי צה"ל ושל הבקרה על השימוש בהן, עלה בביקורת כי במשך שנים פעילותם של כל הגורמים הנוגעים בדבר - צה"ל, משהב"ט וממ"י - בנושאים אלה הייתה לקויה. יתר על כן, בחלק מהמקרים פעילותם של צה"ל, משהב"ט וממ"י הייתה כושלת, לעתים תוך פגיעה מהותית בכללי מינהל תקין. בראייה כוללת נוצר מחדל מתמשך שתוצאותיו העיקריות הן בזבוז של משאבי הקרקע, בזבוז כספי ציבור ופגיעה באינטרס הציבורי.
ממ"י אינו מקיים בקרה נאותה על הקרקעות שהקצה לשימוש צה"ל, ומעהב"ט אינה פועלת כיאות לעדכנו לגבי שינויים שנעשו בשטחים אלה. כדי שיהיה אפשר לטפל במצב זה, על הנהלת ממ"י לוודא שמחוזותיו מקיימים פיקוח ובקרה על הקרקעות שבידי צה"ל, ולפעול ללא דיחוי להקמת מסד נתונים ומערכת ממוחשבת לניהול הקרקעות שבידי צה"ל; על מעהב"ט להשלים בהקדם את מיפוי הגבולות של מחנות צה"ל ולפעול ללא דיחוי לעדכון הגבולות מול הוולמ"ב הנוגעת בדבר ולשינויי הקצאות הקרקע מול ממ"י. כמו כן עליה להעביר לממ"י דיווחים שוטפים לגבי שטחי האש שבידיה, לרבות השינויים שביצעה בהם בהשוואה לשטחים שהוקצו לה. על משהב"ט לקבוע את נוהלי הבקרה והפיקוח שלו על אופן השימוש של צה"ל בקרקעות, ובכלל זה את אופן הדיווח שיקבל מגופי צה"ל הנוגעים בדבר. נוסף על כך, על ממ"י ומשהב"ט לקיים ביניהם הסדר פורמלי בכל הנוגע להקצאות הקרקע לצה"ל.
מחנות צבא נטושים ופרוצים רבים פרוסים בכל רחבי הארץ ויש בהם סכנה בטיחותית ומפגע סביבתי ותברואתי חמור, עקב היעדר טיפול של צה"ל. בלי לגרוע מאחריותו של צה"ל לנושא, על מעהב"ט, ממ"י ומשרד האוצר לפעול בהקדם לגיבוש תכנית משותפת לטיהורם ולהשבת הקרקע שעליה הוקמו לרשות ממ"י. עם זאת, כל עוד שטחי המחנות לא הועברו מצה"ל לממ"י, מוטלת על צה"ל האחריות להם, ועל כן עליו לנקוט את כל הצעדים כדי להבטיח ששטחים אלה לא ימשיכו להיות בגדר סכנה בטיחותית לציבור. כמו כן, נוכח המספר הגדול של המחנות שננטשו ונזנחו בלא שאג"ת אישר זאת כנדרש, עליו לנקוט צעדים שיבטיחו שהתופעה תמוגר.
צה"ל מחזיק בכ-33% משטח המדינה (לא כולל איו"ש) כשטחי אש, ללא בקרה מספקת על יעילות ניצולם. על צה"ל לפעול לחיזוק הבקרה על ניצול שטחי האש, תוך גיבוש מדיניות בכל הנוגע לניהולם, לרבות בנוגע לאישור בקשות של גורמים אזרחיים לשימוש משני בקרקע. כמו כן עליו להנהיג כלים שיבטיחו את ניצולם המיטבי. אשר לתופעת הפלישות לשטחי האש, על הנזק הכספי הכרוך בה ועל השפעותיה על יכולתו של צה"ל לאמן את כוחותיו, נוסף על הטיפול המערכתי הבין-משרדי שנדרש למיגור התופעה, ראוי שצה"ל יפעל לתיעוד ממדי הפלישות ולניתוח מגמות התפתחותן והשפעותיהן בטווח הארוך, כדי לשפר את יכולת ההתמודדות עם פלישות אלו. נוסף על כך, על צה"ל לעדכן את תכנית האב לשטחי אש, שהכין עוד בשנת 1999 ולא עדכן מאז, אשר נועדה להבטיח כי היקף השטחים בעתיד יספיק לצרכיו בכל הנוגע לאימון כוחותיו.
לנוכח העובדה כי במועד סיום הביקורת עדיין ישנם מחנות צבא גדולים במרכזים עירוניים המיועדים לפינוי, יש לפעול להחשת פינוים, תוך הקניית הכלים הנדרשים לשם כך לצוות הבין-משרדי, ובכלל זה להכיר בתהליך הפינוי כ"פרויקט לאומי". על הצוות לגבש את עקרונות פעולתו ולסכם את המסגרת שבה יפעל, את דרכי קבלת החלטותיו ואת אופן המעקב אחר ביצוען. כמו כן יש מקום כי הממשלה תדון בשאלה מיהו השר אשר יופקד על עבודת הצוות הבין-משרדי וישמש כגורם מדיני שיפעל לקידום התהליך. הדבר נועד לאפשר את מיצוי התועלות הגלומות בתהליך פינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים ואת השגתם של יעדים לאומיים חשובים, ובהם מימוש ייעודי קרקע אזרחיים בשטחים המתפנים וחידוש מתקנים ותשתיות של צה"ל.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הליקויים שהועלו בביקורת, על כל הגורמים הנוגעים בדבר לפעול ללא דיחוי לתיקונם בתחומים השונים, תוך שיתוף פעולה ועיגון תהליכים שייקבעו במסגרת נורמטיבית סדורה ומחייבת. בכל הנוגע לסוגיות בעלות משמעויות לאומיות, ובראשן סוגיית פינוי מחנות צה"ל ממרכזים צפופי אוכלוסין, ראוי כי השרים המופקדים על הגופים הנוגעים בדבר, קרי - שר הביטחון, שר האוצר, שר הפנים ושר הבינוי והשיכון - יפעלו ליישוב המחלוקות ולהסרת החסמים שעלו בדוח, ולפי הצורך יש להעלות את הבעיות גם לפני הממשלה. כל זאת, כדי להבטיח כי ייעשה שימוש מיטבי בקרקעות המדינה.
...