דוח שנתי 65ג לשנת 2014 ולחשבונות שנת הכספים 2013

תקציר

רקע כללי

מבקר המדינה מדגיש את נושא ההגנה על זכויות אדם במדינת ישראל, ובכלל זה הזכויות החברתיות והכלכליות של השכבות החלשות בחברה, שכן המבחן האמִתי להגשמתן של זכויות האדם הוא ההגנה על זכויותיהן של השכבות הללו. על יסוד מדיניות זו הוכן דוח זה, שעניינו הנגשת הזכויות החברתיות ומיצוין.

הבטחת הצדק החברתי אינה תלויה רק בעצם קיומן של זכויות חברתיות, אלא גם במימושן והענקתן לכלל הזכאים להן. יישום יעיל של תכנית חברתית שגלומה בה זכות מסוימת מחייב מיצוי מלא ככל האפשר של הזכות. בפועל בשל חסמים כגון אי-הכרה של הזכויות ושל האפשרויות וההסדרים הקיימים, ביורוקרטיה ואי-ידיעת השפה, רבים אינם ממצים את זכויותיהם, ובייחוד בני השכבות החלשות, הזקוקים להן במיוחד. חסמים למיצוי הזכויות עלולים אפוא להביא לידי הגדלת הפערים בחברה .

גופים ציבוריים רבים מעניקים זכויות מגוונות מתוקף חוקים או תקנות. מורכבותן של כמה מן הזכויות הללו מקשה על אזרח מן השורה להכיר את כל זכויותיו ואת התנאים לקבלתן. על הרשות הציבורית חלה חובה לממש את הזכות ולתת אותה לזכאים לה, וכנאמן הציבור ראוי שהיא תספק לציבור לכל הפחות מידע על עצם קיום הזכות ועל התנאים לקבלתה באופן מלא ושקוף. לשם כך ראוי שהרשות הציבורית תנקוט פעולות שמטרתן הסרת חסמים העומדים בפני הזכאי כדי שיוכל לממש את זכויותיו. אולם בכך לא סגי, ראוי שרשות ציבורית שיש ברשותה מידע על זכות שנוצרה לזכאי ברשות אחרת, פעמים כיוון שזכות שנותנת רשות ציבורית אחת כרוכה בזכות שנותנת רשות ציבורית אחרת, תנקוט פעולות כדי ליידע את הזכאי על כך. מן הראוי גם שהמדינה תפעל בשיטתיות להנגשת מידע על זכויותיהם של אזרחיה כדי שהזכאים יהיו מודעים לזכויותיהם ויוכלו לפנות לרשויות המעניקות אותן כדי לממשן. הדברים מקבלים משנה חשיבות בכל הנוגע לקצבאות קיום, אשר נועדו לסייע להבטחת קיומו הבסיסי של הזכאי ומימוש זכותו החוקתית לחיים בכבוד.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה כיצד פועלים המוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל) - המעניק את מרב הזכויות החברתיות בישראל, משרד הבינוי  וכמה עיריות למיצוי זכויות של זכאים. כמו כן בדק משרד מבקר המדינה כיצד פועלים משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), בין היתר באמצעות העובדים הסוציאליים (להלן - עו"סים) במחלקות לשירותים חברתיים שברשויות המקומיות (להלן - מחלקות רווחה), המשרד לאזרחים ותיקים, משרד הבריאות - בין היתר באמצעות בתי החולים , שירותי בריאות כללית וקופת חולים מאוחדת להנגשת מידע על זכויות חברתיות לזכאים. עוד נבדקו פעולות הממשלה להנגשת מידע לזכאים באמצעות המרשתת (להלן - אינטרנט), בין היתר באמצעות מטה התקשוב .

הליקויים העיקריים

אי-מיצוי זכויות שמעניק בט"ל

בחינה מצומצמת וחלקית של שיעורי אי-המיצוי בארבעה תחומים שנבדקו העלתה כי זכויות כספיות בשווי של לפחות כ-300 מיליון ש"ח לא הועברו כנדרש לזכאים לכאורה: כ-80 מיליון ש"ח נגבו על פי אומדן בט"ל ביתר כדמי ביטוח ממבוטחים שעבדו אצל יותר ממעסיק אחד ; כ-84.6 מיליון ש"ח נגבו על פי אומדן בט"ל ביתר כדמי ביטוח משכירים המקבלים קצבת זקנה ; כ-100 מיליון ש"ח לא הועברו לזכאים לקצבת אבטלה ; וכ-35 מיליון ש"ח לא הועברו לזכאיות לקצבת דמי לידה . נוסף על כך, על פי הערכות בט"ל, אשר שנויות במחלוקת מול צה"ל, כ-670 מיליון ש"ח לא הועברו לזכאים לגמלת מילואים . אם כוללים בחישוב את נתוני אי-המיצוי של גמלת המילואים, על פי הערכות בט"ל, אזי שווי הזכויות הכספיות שלא הועברו כנדרש לזכאים לכאורה הוא כמיליארד ש"ח. משרד מבקר המדינה פעל להביא את צה"ל ובט"ל לבחון יחד את הנושא ולנסות ליישב את המחלוקת העובדתית שהתעוררה ביניהם בעקבות ממצאי הביקורת, אך עד ינואר 2015 הדבר לא צלח.

ליקויים בפעולות להגדלת שיעור מיצוי הזכויות בבט"ל

בט"ל רואה בהגדלת השיעור של מיצוי הזכויות את אחד מתפקידיו. הוא מציין זאת בדוח השנתי שלו ובתכניות העבודה שלו, ואף שילב זאת בחזון הארגון, שגיבש לראשונה בשנת 2013. יצוין כי בשנים האחרונות פועל בט"ל למיצוי זכויות המבוטחים על פי גישה יוזמת ופרואקטיבית: הוא פונה למבוטחים רבים כדי שיגישו תביעה; משלם למבוטחים, על פי נתוניו, יותר ממיליון תשלומים אוטומטיים בקצבאות השונות בלי לדרוש הגשת תביעה; ומקל הליכים ביורוקרטיים להגשת תביעות. כמו כן בט"ל משקיע משאבים רבים בבניית כלים וטכנולוגיות שיאפשרו לו להגדיל את מספר הקצבאות שישולמו באופן אוטומטי. משרד מבקר המדינה רואה לנכון לציין לחיוב את פעילותו של בט"ל להגדלת שיעור מיצוי הזכויות. עם זאת בביקורת נמצאו ליקויים בעניין זה, כמפורט להלן:

רק משנת 2008 החל מינהל המחקר והתכנון בבט"ל לבצע מחקרים על היקף התופעה של אי-מיצוי הזכויות, וגם זאת רק לגבי חמש קצבאות . בט"ל לא פעל לאתר ולנתח את החסמים למיצוין של ארבע מחמש הקצבאות שנבדקו, ולכן גם לא גיבש דרכים להסרתם. עד שנת 2014 לא התבססו תכניות העבודה של בט"ל על ניתוח מוקדם של הנתונים לשם מיפוי שיטתי של הקצבאות ששיעורי מיצוין נמוכים וזיהוי החסמים למיצוין. ניתוח כזה היה מאפשר לגבש תמונת מצב של מידת אי-מיצוי הזכויות, לתכנן את הפעולות הנדרשות לתיקון המצב, ולקבוע את סדר העדיפויות של התחומים שיש לשפרם לנוכח המשאבים העומדים לרשות הארגון.

בט"ל אינו דורש מהמעסיקים לדווח דיווח חודשי שוטף כנדרש על שכרו של כל עובד בנפרד, אף שעל פי החוק והתקנות  מוטלת על המעסיקים חובה לדווח לבט"ל מדי חודש בחודשו על השכר שהם משלמים לכל אחד מעובדיהם. בפועל בט"ל מקבל דיווח על שכרם החודשי של רבים מהעובדים במשק עד שנה וחצי ממועד תשלום השכר כיוון שהנתונים אינם מועברים אליו במישרין מהמעסיקים אלא מרשות המסים, לאחר שהיא מקבלת מהם את הדיווח השנתי שמגישים לה (טופס 126). למרות הערותיו של מבקר המדינה בעניין זה בדוחות קודמים, ואף שקיימות בבט"ל התשתיות הנדרשות לקליטת דיווח מקוון מכלל המעסיקים, בט"ל מקבל דיווח חודשי רק ממעסיקים שמספר עובדיהם אינו עולה על תשעה. פועל יוצא מכך הוא שאין לבט"ל מידע עדכני על שכרם של כ-3 מיליון שכירים, שהם כ-85% מהעובדים השכירים במשק. היעדר דיווח חודשי של המעסיקים על השכר שהם משלמים לכל אחד מעובדיהם הוא חסם מרכזי למיצוי זכויות, כיוון שבהיעדר נתונים עדכניים על הכנסות הזכאים בט"ל אינו יכול לפנות באופן יזום לזכאים לקצבאות המותנות בעמידה במבחן הכנסה ולהודיע להם על אי-מיצויה לכאורה של הזכות. נוסף על כך, היעדר דיווח שוטף יוצר חובות ניכרים של מבוטחים לבט"ל , המסתכמים במועד סיום הביקורת בכ-1.6 מיליארד ש"ח.

אף שבשנים האחרונות פועל בט"ל בדרכים שונות להגדלת שיעור מיצוי הזכויות, בין היתר באמצעות פנייה יזומה לאזרחים כדי שיגישו תביעות לקבלת קצבאות, הוא אינו משתמש ביעילות במידע הרב והמקיף שבמאגרי המידע שלו. לו עשה זאת, יכול היה להביא לידי הגדלת שיעור מיצוי הזכויות, בהן זכויות לקבלה של גמלת מילואים, דמי לידה והחזר דמי ביטוח לשכירים שעבדו אצל יותר ממעסיק אחד ולשכירים המקבלים קצבת זקנה.

ליקויים בהעברת מידע בין בט"ל ובין גופים ציבוריים אחרים

העברה ישירה של מידע בין הגופים הציבוריים מאפשרת לקבל מידע מהימן ומעודכן ובכך מסייעת לאתר זכאים לכאורה שטרם מיצו את זכויותיהם. כך למשל אחת הזכויות המשמעותיות לשכבות החלשות היא סיוע בשכר דירה שמעניק משרד הבינוי. לסיוע כזה זכאים, בין היתר, חסרי דירה המקבלים קצבת הבטחת הכנסה או קצבת נכות מבט"ל. כ-16,000 מקבלי קצבת הבטחת הכנסה וכ-34,000 מקבלי קצבת נכות אינם בעלי דירה, אינם גרים בדיור ציבורי ואינם מקבלים סיוע בשכר דירה . בביקורת עלה כי למשרד הבינוי אין נתונים לגביהם, ולכן הוא אינו יכול לפנות אליהם כדי לנסות להביא לידי מיצוי זכויותיהם.

היעדר יעילות בפעולות המדינה להנגשת מידע על זכויות

אחת הדרכים המרכזיות להנגיש לאוכלוסייה מידע על זכויות היא באמצעות עו"סים הפועלים במחלקות הרווחה או במערכת הבריאות ובאים במגע יום-יומי עם הזכאים. אף שהעו"ס נדרש לשמש סוכן למיצוי זכויות, משרד הרווחה לא קבע כללים שינחו את העו"סים במחלקות הרווחה כיצד לסייע למטופליהם למצות את זכויותיהם. באוגוסט 2014, מועד סיום הביקורת, הפעילו משרד הרווחה והרשויות המקומיות מרכזים למיצוי זכויות משני סוגים: תחנות של "שירות ייעוץ לאזרח" ו"מרכזי עוצמה" . בביקורת עלה כי רק ב-65 מתוך 257 רשויות מקומיות פעלו תחנות של שירות ייעוץ לאזרח או מרכזי עוצמה. זאת ועוד, אף שתחולת העוני  של משפחות ערביות גבוהה כמעט פי שלושה  מתחולת העוני של משפחות בכלל האוכלוסייה רק 3 מתוך 65 הרשויות שפעלו בהן מרכזים למיצוי זכויות היו ערביות.

מערכת הבריאות אינה מנגישה לחולים ובני משפחותיהם מידע על זכויות באופן שיטתי ומלא, וספק אם כלל החולים, ובייחוד חולים במחלות קשות, מקבלים מידע שיטתי ומקיף על זכויותיהם. בפועל המידע מונגש, בין היתר, על יסוד שיוך מגזרי (למשל הנגשה ייעודית לאזרחים ותיקים), תפיסת השירות של קופת החולים או בית החולים ומספר המשרות של העו"סים בבית החולים או בקופת החולים.

יש מדינות שמנגישות מידע על זכויות ושירותים שהן מעניקות באמצעות אתרי אינטרנט ממשלתיים ייעודיים . בישראל אין אתר אינטרנט ממשלתי אחוד המרכז את הזכויות הניתנות לאזרחים. בהיעדר אתר שכזה, ארגוני המגזר השלישי מנסים להציע מענה בעניין זה ומציגים באתריהם מידע על אודות הזכויות והשירותים הממשלתיים.

ההמלצות העיקריות

על אף הפעילות הרבה של בט"ל להגדלת שיעור מיצוי הזכויות, עליו להרחיב עוד את פעילותו בנושא ולהסדירה, ובכלל זה מוצע כי הוא ישלב בתכניות העבודה שלו מחקרים בדבר שיעורי מיצוי זכויות; ינתח את הממצאים; יבחן מהם החסמים למיצוי הזכויות; וישלב בתכניות העבודה פתרונות להסרת החסמים ודרכים להגדלה של שיעורי מיצוי הזכויות באופן יזום. מאחר שאחד החסמים העיקריים למיצוי זכויות הוא דיווח מאוחר של מעסיקים על הכנסות עובדיהם, סוגיית הדיווח החודשי של המעסיקים על שכרו של כל עובד בנפרד צריכה למצוא את פתרונה לאלתר. דיווח כזה נחוץ גם למניעת היווצרות חובות כלפי בט"ל. נוסף על כך, על בט"ל לסיים להטמיע מודל שירות יעיל בסניפים, שיביא לידי הגדלה של שיעור מיצוי הזכויות בקרב הפונים אליהם, ולמצוא את הדרכים להגדיל את שיעור מיצוי הזכויות בקרב אזרחים הפונים למוקד התמיכה הטלפוני. אשר למיצוי גמלת המילואים ראוי כי בט"ל וצה"ל יגבשו פתרונות, אם לטיוב בסיס המידע שברשותם ואם להגדלת שיעור המיצוי, בין היתר באמצעות פנייה יזומה למי שטרם מיצו את זכותם. כמו כן יש לבחון דרכים לשיתוף משרד הבינוי במידע שברשות בט"ל, במגבלות הקבועות בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, כדי להגדיל את שיעור מיצוי הזכות לסיוע בשכר דירה.

על משרד הרווחה לקבוע כללים ושיטות שינחו את העו"סים במחלקות הרווחה כיצד לסייע למטופליהם למצות את זכויותיהם, וראוי כי הוא יספק להם כלים מתאימים למילוי משימה זו. נוסף על כך, ראוי כי משרד הרווחה יבחן עם הרשויות המקומיות את הדרכים לרכז תקציבים ולפרוש ביעילות מרכזים למיצוי זכויות ברחבי הארץ. מוצע כי בשלב הראשון יופעלו המרכזים ברשויות מקומיות שחלק ניכר מאוכלוסייתן חי בעוני. גם משרד הבריאות נדרש לבחון כיצד אפשר לרכז משאבים להנגשת מידע על זכויות, ולקבוע את הדרכים היעילות להנגשתו. כמו כן ראוי כי הוא יקבע את הפעולות המינימליות שעל בתי החולים וקופות החולים לבצע להנגשת מידע על זכויות, בייחוד לנוכח המשאבים המוגבלים העומדים לרשות מערך השירות לעבודה סוציאלית בבית החולים או בקופת החולים למשימה זו.

על ממשלת ישראל, שחרתה על דגלה את החדשנות הטכנולוגית , לפעול - כפי שגם החליטה בספטמבר 2014 - להקמת אתר אינטרנט אחוד, שיאגד את המידע על כלל הזכויות והשירותים הניתנים לאזרחים ויכלול מחשבוני זכויות ומנועי חיפוש מתקדמים, שיקלו על האזרחים לדעת מה הן זכויותיהם. הנגשת המידע בדרך זו לא רק תיטיב עם האזרחים, אלא גם תאפשר ל"סוכני מידע", כגון עו"סים ועמותות מן המגזר השלישי, לתווך בין אוכלוסיות מודרות וחלשות וחסרות אוריינות אינטרנטית ובין הגופים הציבוריים המעניקים את הזכויות, וכך להגדיל את שיעורי מיצוי הזכויות.

סיכום

בחברה צודקת, המושתתת על ערכי צדק ושוויון, יש לצפות כי הדרך למיצוי הזכויות תהיה פתוחה ומונגשת לציבור רחב ככל האפשר. על הרשות הציבורית, שהיא נאמן הציבור, חלה חובה לתת את הזכות לזכאים לה, ומן הראוי שתפעל לספק לציבור את המידע המצוי ברשותה, ובייחוד מידע על עצם קיום הזכות ועל התנאים לקבלתה, באופן מלא ושקוף. לפיכך ראוי כי כל רשות ציבורית שמוסמכת ליתן זכות או שיש בידיה מידע על זכות שנוצרה לזכאי ברשות ציבורית אחרת תפעל למיצוין של הזכויות ולהנגשת המידע עליהן לאזרחים, על פי המלצות דוח זה. הכול כדי להבטיח את יישום עקרון היסוד של צדק חברתי - לא רק לעגן את הזכויות עלי כתב, אלא גם לתת לזכאים להן את האפשרות לממש אותן בפועל.

תקציר

רקע כללי

גופים ציבוריים  שונים נותנים לעתים לעובדיהם ללא תשלום או בתשלום מופחת, נוסף על שכרם, גם מוצרים או שירותים המסופקים לציבור הרחב תמורת תשלום (להלן - הטבות). הטבות אלה ניתנות על פי הסדר או הסכם קיבוצי, על פי הסכם עם העובדים בגוף מסוים או על פי החלטה פנימית של הגוף או פסיקת בית משפט, והן חלק מתנאי השכר של העובד.

חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב או החוק), הקנה לשר האוצר סמכויות פיקוח ואכיפה בנוגע לשכר ולתנאי עבודה בכ-730 גופים ציבוריים משבעה מגזרים: רשויות מקומיות; חברות עירוניות; איגודי ערים; חברות ממשלתיות; מועצות דתיות; תאגידים שהוקמו על פי חוק וגופים נתמכים. בשנת 2013 הועסקו בגופים אלה כ-349,000 עובדים, ועלות העסקתם השנתית הכוללת הייתה כ-60 מיליארד ש"ח. על פי החוק, גוף ציבורי "לא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר". בשנת 1997 החליטה הממשלה כי גופים ממשלתיים מאסדרים (רגולטורים) יקיימו פיקוח ובקרה על פעולות של גופים מתוקצבים ונתמכים בנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה, בתיאום עם הממונה על השכר במשרד האוצר  (להלן - הממונה על השכר), ויעבירו אליו מידע בנוגע לחריגות בשכר ובתנאי העבודה והפרישה בגופים אלה  (להלן - החלטת הממשלה משנת 1997).

פקודת מס הכנסה [נוסח חדש] ׁ(להלן - פקודת מס הכנסה) קובעת שיש לשלם מס על הכנסתו של תושב ישראל שהופקה או שנצמחה בישראל ממקורות שונים המנויים בפקודה, ובכללם השתכרות או רווח מעבודה או כל טובת הנאה, בין שניתנו בכסף ובין בשווה כסף, בין שניתנו לעובד במישרין ובין בעקיפין או שניתנו לאחר לטובתו . על כן, על המעסיק מוטלת חובה לזקוף לשכרם של העובדים את שוויין של הטבות הניתנות להם. כאשר המעסיק מגלם את המס  בגין הטבה שהוא נותן לעובד, הוא נושא בהוצאות נוספות על שווי ההטבה עצמה ומגדיל את ההוצאה הציבורית. ולכך נדרש על פי החוק לקבל את אישורו של הממונה על השכר.

פסק דין של בג"ץ מפברואר 2012 (להלן - פסק דין דולב)  עסק בהטבות אשר נתנה שירותי בריאות כללית לעובדיה, ובו נכתב כי התנהלות תקינה של גוף ציבורי מחייבת אותו לפעול בשקיפות ובפתיחות כדי לאפשר בחינה וביקורת ציבורית על פעילותן התקינה של מערכות ציבוריות ולהבטחת אמון הציבור בהן. מתן שכר בדרך של הטבות ולא כתוספת שכר אינו מאפשר לקבל תמונה מלאה ושקופה בדבר היקף ההטבות, ואינו מאפשר פיקוח מתאים.

לצורך מתן שירותים ומוצרים לעובדים בגופים ציבוריים ללא תשלום מלא, נדרשת הסדרה של כמה היבטים עיקריים, ובהם: מיפוי מלא ומפורט של ההטבות בידי המאסדר הרלוונטי; בחינת המקור הנורמטיבי למתן ההטבה; בחינה של היבטי המיסוי הנובעים ממתן ההטבה והסדרתם וקבלת אישורו של הממונה על השכר במקרים שבהם הדבר נדרש.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-יולי 2014 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא הטבות שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ולגמלאיהם, שמקורן בפעילות של הגוף הציבורי או הניתנות בדרך של חליפין בין הגוף הציבורי לגוף אחר. הביקורת נעשתה בגופים האלה: משרד האוצר - אגף השכר והסכמי עבודה, משרדי הפנים והבריאות, שירותי בריאות כללית, המועצה להשכלה גבוהה, רשות החברות הממשלתיות ורשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים). בדיקות השלמה נעשו גם במשרד לשירותי דת. במסגרת עבודת ביקורת זו גם הפיץ משרד מבקר המדינה שאלונים בקרב 471 גופים ציבוריים, לרבות מרכזים רפואיים כלליים ; 430 גופים השיבו לשאלון .

נתונים כלליים

95 גופים ציבוריים, שהם 22% מהגופים שמילאו שאלונים, דיווחו כי נתנו בשנת 2013 לעובדיהם 127 הטבות  בתחומים שונים ובהם: תרבות וספורט, חינוך, השכלה גבוהה ובריאות. נמצא כי בגופים שנתנו הטבות מספר העובדים ומספר הגמלאים הממוצע היה גדול יותר בהשוואה לגופים שלא נתנו הטבות; יותר ממחצית ההטבות ׁׁ(51%) שניתנו בשנה זו לא נזקפו לשכר העובדים שקיבלו אותן, שלא בהתאם לדיני המס; כ-18% מהגופים הציבוריים שזקפו את ההטבות לשכר העובדים גילמו את שוויין ונשאו בתשלומי המס בעבורם ובכך הגדילו את ההוצאה הציבורית.

להלן תרשים המציג את שיעור הגופים שמילאו שאלונים מכלל הגופים שהתבקשו לעשות כן, ואת שיעור הגופים שדיווחו על מתן הטבות לעובדיהם ב-2013:

התרשים בקובץ המלא

הליקויים העיקריים

הטבות הניתנות לעובדים במערכת הבריאות

משרד הבריאות הוא הגוף הממשלתי המאסדר בנוגע לגופים ציבוריים שעוסקים בבריאות - קופות חולים ותאגידי בריאות  - בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997. עובדי בתי החולים הממשלתיים הם עובדי מדינה. זה כשבע שנים מודעים משרד הבריאות, משרד המשפטים ומשרד האוצר למתן הטבות לעובדי קופות החולים ומשפחותיהם אשר טעונות בחינה, תיקון והסדרה - בין היתר בעקבות דוח מבקר המדינה מ-2006 ופסק דין דולב. ואולם עד למועד סיום הביקורת, יולי 2014, לא השלים משרד הבריאות את יישום הוראת בג"ץ מפברואר 2012 ולא גיבש מסקנות לגבי האפשרות של מעבר ממשטר של מתן זכויות יתר והטבות בעין (בשווה כסף) למשטר של גמול המשולב בשכרם של עובדי כל קופות החולים.

משרד הבריאות, משרד המשפטים ומשרד האוצר ערים גם משנת 2006 לכל הפחות, לכך שנקבעו הסדרים להענקת הטבות לעובדי בתי החולים הממשלתיים ומשפחותיהם, אשר טעונים בחינה, תיקון והסדרה. אולם במועד סיום הביקורת, פעולות שהוחלט לבצע לצורך הסדרת תחום זה, עדיין לא הושלמו.

שישה מרכזים רפואיים - חמישה ממשלתיים ואחד עירוני - דיווחו בשאלונים כי נתנו בשנת 2013 הטבות ל"פרסונל"  בלי שזקפו אותן לשכר העובדים כנדרש בדיני המסים, ושלא בהתאם להוראות התכ"ם שמפרסם החשב הכללי במשרד האוצר. יוצא אפוא כי המעסיקה של העובדים בבתי החולים הממשלתיים - המדינה - פעלה שלא על פי דיני המסים. כך נהגה גם עיריית תל אביב-יפו, המעסיקה של עובדי המרכז הרפואי סוראסקי.

גילום מס הוא הטבה כספית הקשורה לעבודה, ולפי חוק יסודות התקציב הוא טעון אישורו של הממונה על השכר. בשאלונים דיווחו שלוש קופות חולים כי נתנו בשנת 2013 הטבות לפרסונל בעלות שנתית כוללת של כ-88 מיליון ש"ח לפחות: שירותי בריאות כללית (להלן גם - הכללית) זקפה את סכום ההטבה בתלוש השכר של עובדיה לצורך תשלום מס וגילמה את המס בעבורם; קופת חולים מאוחדת לא זקפה את שווי ההטבה לשכרו של העובד לצורכי מס כנדרש בדיני המסים; קופת חולים לאומית שילמה בעצמה את חבות המס אולם לא בדרך של זקיפת שווי ההטבה לשכרו של כל עובד, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות המתחייב ממינהל תקין.

הטבות הניתנות לעובדים במוסדות להשכלה גבוהה

במדינת ישראל 29 מוסדות המתוקצבים על ידי ות"ת (הוועדה לתכנון ולתקצוב שליד המועצה להשכלה גבוהה) , שהיא הגוף המאסדר האחראי לפיקוח ולבקרה בכל הנוגע לנושאי שכר ולתנאי עבודה במוסדות להשכלה גבוהה, בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997. נמצא כי לוות"ת אין מידע מלא בנוגע להטבות הניתנות לעובדי המוסדות האקדמיים שהיא מתקצבת, לרבות הכללים למתן ההטבות, כיצד הן משולמות, האם שוויין נזקף לשכר העובדים והיכן הן מעוגנות.

כל 29 המוסדות נתנו לעובדיהם ולבני משפחתם מדרגה ראשונה בשנת 2013 פטור או הנחה מתשלום שכר לימוד עבור לימודים בהם, וחלקן גם עבור לימודים במוסדות אקדמיים אחרים. העלות השנתית הכוללת של ההטבות בשנה זו הייתה כ-55 מיליון ש"ח. 11 מכללות נותנות את הטבת שכר הלימוד על פי הסכם קיבוצי. נמצא כי המכללות נותנות הטבה זו אף על פי שהממונה על השכר לא נתן את האישור הנדרש לצורך כך. כמה מהאוניברסיטאות נותנות לעובדיהן ובני משפחתם הטבות נוספות: הנחה על קייטנות ועל פעילות חינוך ותרבות.

הטבות הניתנות לעובדים בשלטון המקומי

המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים הוא המאסדר בכל הנוגע לנושאי השכר ותנאי עבודה של הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997. למינהל אין מידע על הטבות הניתנות לעובדים בשלטון המקומי, על המקור הנורמטיבי שלפיו הן ניתנות ועל אופן המיסוי שלהן.

36 רשויות מקומיות וחברות עירוניות דיווחו בשאלונים כי נתנו בשנת 2013 הטבות לעובדיהן בתחומי החינוך, התרבות והספורט. 24 מהן לא זקפו את ההטבות לשכר העובדים, ובכך פעלו שלא על פי דיני המסים.

לדוגמה, עיריית רמת גן דיווחה כי חילקה לנבחרי הציבור בעירייה, למנהליה ולעובדיה בחינם כ-650 כרטיסים לארבעה משחקים שהתקיימו באצטדיון רמת גן בשנת 2013. החלוקה נעשתה שלא לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה וחוזרי מנכ"ל משרד הפנים, המחייבים לחלק כרטיסים אלה, כמו כל משאב ציבורי אחר, באופן שוויוני תוך הבטחת שקיפות ההליך. עיריית רמת גן לא זקפה את שווי ההטבה לשכרם של העובדים שקיבלו אותה ובכך פעלה שלא על פי דיני המסים.

הטבות לעובדים בחברות ממשלתיות

רשות החברות הממשלתיות היא הגוף המאסדר האחראי לפיקוח ולבקרה בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה בחברות הממשלתיות בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997. לרשות אין מידע על כל ההטבות שנותנות החברות הממשלתיות לעובדיהן.

שש חברות ממשלתיות דיווחו כי נתנו לעובדיהן הטבות בשנת 2013. חברת "רכבת ישראל בע"מ" נתנה לעובדיה ולבני משפחתם לרבות לגמלאיה, הטבה של נסיעות חינם ברכבת ולא זקפה את שווי ההטבה לשכר העובדים; חברת החשמל לישראל בע"מ נתנה לעובדיה הנחה בתשלום עבור חיבור לרשת החשמל במקום המגורים ולא זקפה את שווי ההטבה לשכר העובדים; יצוין כי על פי נוהג רב שנים מספקת חברת החשמל הטבה לכל עובדיה הקבועים וגמלאיה - חשמל לצריכה ביתית עד ל-18,000 קוט"ש בשנה ללא תשלום. חברת "כביש חוצה ישראל בע"מ" לא זקפה לשכרם של עובדיה את שוויה של הטבה שנתנה להם - פטור מתשלום עבור נסיעה בכבישי האגרה, גם לצרכים פרטיים, לרבות בסופי שבוע וחגים; בית הספר החקלאי מקווה ישראל ומדרשת שדה בוקר נתנו לעובדיהם הטבות שונות בלי שזקפו אותן לשכר עובדיהם, שלא על פי דיני המיסים.

הטבות לעובדים בתאגידים סטטוטוריים ובגופים נתמכים

חמישה תאגידים סטטוטוריים ושלושה גופים נתמכים  דיווחו בשאלונים כי נתנו לעובדיהם הטבות בשנת 2013 ולא זקפו את שוויין לשכרם. לדוגמה, רשות הטבע והגנים הלאומיים לא זקפה את שוויין של הטבות הכניסה חינם לאתריה, הלינה בחניוני הלילה וההנחה ברכישת מוצריה לשכר העובדים שקיבלו אותן; מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט לא זקף את שווי ההטבה לשכרם של עובדים שנהנו מתשלום מופחת על המגורים בתחום המכון - בכך, נהגו כולם שלא על פי דיני המיסים.

רשות השידור לא זקפה לשכרם של 250 עובדיה הקבועים הפטורים מתשלום אגרה בהתאם לתקנות רשות השידור  את שווי ההטבה, ובכך נהגה שלא על פי דיני המסים. הרשות גם הגדילה בשיעור ניכר את מספר מקבלי ההטבה משום שנתנה את ההטבה גם לכ-600 עובדים שהיא מעסיקה בחוזים מיוחדים. כמו כן אפשרה הרשות לקומץ מעובדיה לרכוש כרטיסים לאולימפיאדת לונדון בשנת 2012 ולאליפות העולם בכדורגל בשנת 2014 בלי לפרסם זאת לכלל העובדים. בכך פעלה בחוסר שקיפות והפרה את חובתה כגוף ציבורי לפעול בשוויון.

שלושה מוזאונים דיווחו כי נתנו לעובדיהם בשנת 2013 הטבות בדרך של כניסה ללא תשלום לאירועים ולמופעים במוזיאון, בלי שזקפו זאת לשכרם; מוזאון ישראל גם השתתף בתשלום לקייטנות של ילדי העובדים, זקף את שווי ההטבה לשכר העובדים וגילם את המס עליה בלי לקבל את אישורו של הממונה על השכר.

הטבות לעובדים במועצות דתיות

למשרד לשירותי דת, שהוא הגוף המאסדר האחראי לפיקוח ולבקרה בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה במועצות דתיות, בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997, אין מידע על ההטבות שהן נותנות לעובדיהן.

המועצה הדתית חיפה והמועצה הדתית חולון דיווחו בשאלונים כי בשנת 2013 נתנו לעובדיהן הנחה בתשלום אגרת רישום הנישואין שלא על פי תקנות שירותי הדת היהודיים. המועצות גם לא זקפו את שווי ההטבות לשכר העובדים שקיבלו אותן, שלא על פי דיני המיסים.

פעילות הממונה על השכר

בידי הממונה על השכר מידע חלקי בלבד על ההטבות הניתנות בגופים הציבוריים. ככלל, הגופים הציבוריים אינם נדרשים לדווח על מתן הטבות לעובדיהם לגוף המאסדר של המגזר שאליו הם משתייכים. במתכונת הדיווח השנתית שיצר הממונה על השכר  לשם קבלת מידע בדבר תנאי העסקת עובדים בגופים הציבוריים, הם לא התבקשו לספק מידע על הטבות שהם נותנים לעובדיהם, אף שהטבות אלה הן חלק מתנאי ההעסקה שלהם.

ההמלצות העיקריות

1. על משרד הבריאות למפות את כלל ההטבות לפרסונל שנותנים קופות החולים, בתי החולים הממשלתיים ותאגידי הבריאות, ולבחון את המקור הנורמטיבי לכל אחת מהן. כמו כן מוטל עליו לקבוע עם משרד המשפטים ומשרד האוצר מתכונת לקידום הסדרת סוגיית ההטבות לפרסונל במערכת הבריאות ולפעול בהתאם לכך.

2. על הגופים המאסדרים - ובכללם ות"ת, משרד הפנים, רשות החברות הממשלתיות והמשרד לשירותי דת - לרכז מידע מלא ומפורט על ההטבות שנותנים הגופים שבתחום פיקוחם, ובכלל זה מהות ההטבה, תנאיה, עיגונה הנורמטיבי, הסדרי המס ונתונים כוללים על עלותה, ולהעביר את המידע אל הממונה על השכר, בתדירות שהוא יקבע. נוסף על כך על הממונה על השכר לדרוש מהגופים הציבוריים לדווח לו, גם על הטבות שהם נותנים לעובדיהם, ולשקול לתת לכך ביטוי בדוח השנתי שהוא מפרסם. לאחר שתובא לפניו התמונה המלאה של ההטבות, עליו לפעול לאכיפת הוראות חוק יסודות התקציב בנוגע להטבות האלה, שהן חלק משכרם של העובדים.

3. על רשות המסים לתת דעתה על מכלול המקרים המפורטים בדוח זה, שבהם גופים ציבוריים נהגו שלא על פי דיני המסים.

4. על הממונה על השכר, בתיאום עם משרד המשפטים, להפיץ הנחיה לגופים הציבוריים ובה קווים מנחים לגבי היבטים במתן ההטבות, לאור החקיקה והפסיקה הנוגעות בכך, ופירוט המקרים שבהם נדרש אישור הממונה על השכר. בהנחיה יש לכלול בין היתר הוראות בנושא גילום המס וכן בנוגע לחובות הדיווח של הגוף הציבורי על ההטבות.

5. על הגופים המאסדרים לקבוע, על פי ההנחיה שיפיץ הממונה על השכר, הנחיות פרטניות לגופים הציבוריים לגבי המגזרים שבתחום אחריותם, בין היתר בהתאם לדינים החלים עליהם. כמו כן, עליהם לבחון את נושא ההטבות במסגרת הביקורות שהם עושים בגופים הציבוריים.

סיכום

ביסוד קיומו ופעולתו של השירות הציבורי עומד אמון הציבור. לשם הבטחת אמון זה, וכן להבטחת תקינותה של המערכת הציבורית, נדרשים גופי הציבור לפעול בשקיפות. כמו כן נדרשים מנגנוני בקרה ופיקוח על השימוש בכספי ציבור, לרבות תשלום שכר לעובדי השירות הציבורי, בין שניתן בכסף ובין בשווה כסף. לצורך כך הקנה חוק יסודות התקציב לשר האוצר סמכויות פיקוח ואכיפה בנוגע לשכר בגופים נתמכים ומתוקצבים, כהגדרתם בחוק, והן נאצלו לממונה על השכר; הממשלה הטילה על כמה מיחידותיה המשמשות מאסדרות, לקיים פיקוח ובקרה על פעולות גופים ציבוריים בנושאי שכר ותנאי עבודה, בתיאום עם הממונה על השכר.

22% מהגופים הציבוריים מכל המגזרים ציינו בשאלונים כי הם נותנים לעובדיהם הטבות. עובדיהם מקבלים אפוא ללא תשלום או בתשלום מופחת מוצרים או שירותים שאותם גופים נותנים לציבור הרחב תמורת תשלום; בכלל זה שירותי בריאות, מוצרי יסוד כמו חשמל, מוצרים מתחום החינוך כמו לימודים אקדמיים, ומוצרי תרבות וספורט כמו כרטיסים לאולימפיאדה, לאליפות העולם בכדורגל או לאירועי תרבות ובידור.

בביקורת זו הועלה כי עשרות מהגופים הציבוריים שנותנים הטבות לעובדיהם אינם זוקפים את שוויי ההטבות לשכר העובדים, בניגוד לדיני המסים. כמה מהם זוקפים את ההטבה לשכר העובדים, אולם מגלמים עבורם את המס, ואחרים משלמים את המס בהחשיבם את ההטבות כחלק מההוצאות העודפות של הגוף. דהיינו הם מקבלים עליהם את תשלום המס ובכך מגדילים את ההוצאה הציבורית, ללא אישור הממונה על השכר ובניגוד לנדרש מהם.

על פי ממצאיו של דוח זה חלק מההטבות שניתנו עוגנו בהסכם קיבוצי, ואולם חלק ניכר מהן ניתנו בלא שאושרו כדין כנדרש בחוק יסודות התקציב. לנוכח העובדה שבידי המאסדרים יש רק מידע דל בנוגע להטבות האלה, נועדה הביקורת בראש ובראשונה להגביר את המודעות להטבות לסוגיהן - הן ההטבות שמקורן במוצר או בשירות של הגוף הציבורי עצמו, ובהן עוסק דוח זה, והן בהטבות אחרות הניתנות לעובדי הגופים הציבוריים. על מנת להבטיח שהמעסיקים ייתנו את ההטבות כדין ובשקיפות, עולה צורך חיוני ביותר שהגופים המאסדרים ימפו באופן מפורט את ההטבות ואת המקורות הנורמטיביים להענקתן. השלמת פעולות מורכבות אלה היא תנאי הכרחי להסדרת נושא ההטבות ולאכיפת הוראות הדין. השלמתן תסייע גם לקיום פיקוח ובקרה יעילים על מתן ההטבות.

מממצאי הדוח מצטיירת תמונה של הטבות מגוונות שניתנו לעובדים בגופים ציבוריים, שברבות השנים השתרשו. הטבות אלה עשויות להינתן למאות אלפי עובדים נוספים שייקלטו בהם בעתיד, וחלקן אף לבני משפחותיהם. כמה ניסיונות של המאסדרים להסדיר את ההטבות מלמדים על קשיים משמעותיים בהסדרתן. זאת בין היתר משום שמארג היחסים המתמשך בין ההנהלה, העובדים, הממשלה ועוד יוצר יחסי תלות בין הצדדים, ואלה יוצרים בקרב העובד ובקרב ארגון העובדים ציפייה להתמשכות היחסים . כאשר המאסדרים, ובראשם הממונה על השכר, מקיימים משאים ומתנים בתחומי ההעסקה, עליהם לתת את דעתם למכלול ההיבטים המועלים בדוח זה, ובכלל זה להימנע ככל האפשר ממתן הטבות בעין שאינן שקופות כנדרש ויש קושי לפקח עליהן.

בעניין מתן זכויות יתר והטבות בעין לעובדים יש לתת את הדעת לדברים שאמרה שופטת בית המשפט העליון: "לעיתים, יש צורך לבחון הסדרים כאלה ואחרים אפילו נשתרשו עם השנים, ואין להירתע משינויים או מביטולם ככל שמסתבר כי הם אינם מתיישבים עם עקרונות יסוד של מינהל תקין" .

תקציר

רקע כללי

"חקיקת משנה" היא שם כולל לתקנות, לצווים, להוראות, לכללים, להודעות, למינויים ולחוקי עזר שאותם מתקינות רשויות המינהל הציבורי, ומכונה כך כדי להבדילה מ"החקיקה הראשית" שאותה מתקינה הכנסת. הכנסת נוהגת להקנות לממונה על גוף ציבורי (משרדי ממשלה ורשויות מקומיות, רשויות שלטון, תאגידים סטטוטוריים), במסגרת החקיקה הראשית, את הסמכות להתקין תקנות. לעתים מדובר בסמכות שהפעלתה היא בגדר רשות (להלן - סמכות רשות), ולעתים בסמכות שהפעלתה היא בגדר חובה (להלן - סמכות חובה). חקיקת המשנה משלימה את החקיקה הראשית במובן זה שהכנסת מתווה בחקיקה הראשית את ההסדרים העיקריים שלפיהם תופעל הסמכות (הסדרים ראשוניים), ובחקיקת המשנה נקבעים פרטי יישום ההסדרים. לעתים חקיקת המשנה מניחה את התשתית המעשית ליישום הוראות החוק, והיעדרה מונע או מגביל במידה ניכרת את יישומן.

"תקנה" מוגדרת בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן - חוק הפרשנות) כ"הוראה שניתנה מכוח חוק והיא בת-פעל תחיקתי". על פי המבחנים שהותוו בפסיקה  "תקנה בת פעל תחיקתי" היא תקנה הקובעת נורמה משפטית, המביאה לשינוי במשפט הנוהג במדינה. הנורמה צריכה להיות כללית, מופנית אל הציבור כולו, או לפחות אל חלק בלתי מסוים ממנו. התחיקה באמצעות תקנות מקובלת כמעט בכל נושא, ויש תחומים שהתקנות מסדירות באופן נרחב, כמו סדר הדין האזרחי  והתעבורה .

בשנת 1985 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיה בנושא חקיקת משנה , ובשנת 2003 עודכנה ההנחיה (להלן - הנחיית היועמ"ש). ההנחיה עוסקת במגוון עניינים הנוגעים למהות חקיקת המשנה והיקפה, לסמכות להתקין תקנות, לחובה ליזום ולהתקין תקנות, לחובת ההתייעצות עם רשות מינהלית או גוף אחר בעניין התקנות, לאישור התקנות ולפרסומן, לתיקון ולביטול של תקנות ועוד.

מחלקת חקיקת משנה במחלקת ייעוץ וחקיקה שבמשרד המשפטים (להלן - מחלקת חקיקת משנה) עוסקת במתן חוות דעת, ייעוץ והדרכה למשרדי הממשלה ולגופים אחרים המבקשים להתקין תקנות, מקיימת תהליכי ליווי, מעקב ופיקוח בנושא חקיקת משנה ועוסקת בבדיקה משפטית של חקיקת משנה ובהכנתה לפרסום ב"רשומות"  (להלן - רשומות).

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את נושא הטיפול בחקיקת משנה וקידומה במערכת הממשלתית. הבדיקות נעשו במחלקת חקיקת משנה ובכמה משרדי ממשלה ובהם משרדי הכלכלה, הפנים, החקלאות ופיתוח הכפר, הבינוי והשיכון, התקשורת, הרווחה, החינוך, הגנת הסביבה, ביטחון הפנים והבריאות.

הביקורת אינה עוסקת בחקיקה ראשית אלא בחקיקת משנה ובמסגרת ביקורת זו שלח משרד מבקר המדינה 51 שאלונים בנושא ליועצים המשפטיים של משרדי ממשלה, של יחידות סמך ושל תאגידים סטטוטוריים (להלן - הגופים הממשלתיים), והתקבלו תשובות מכל הנמענים . השאלונים עסקו בהיבטים שונים בטיפולם של הגופים הממשלתיים בתהליך התקנת התקנות (להלן - השאלונים או השאלון). השאלון סקר את התקנות שהחוק קובע חובה להתקינן, אך במועד סיום הביקורת טרם הותקנו או הותקנו לאחר המועד שנקבע בחוק. וכן את התקנות שבחוק ניתנה סמכות רשות להתקינן.

הליקויים העיקריים

ריכוז מידע על חקיקת משנה לצרכי מעקב ובקרה

ריכוז מידע במשרד המשפטים: מחלקת חקיקת משנה במשרד המשפטים אינה מבצעת ריכוז שיטתי ומתמשך של מידע בנוגע לתקנות המוגשות לטיפול המחלקה או של תקנות שתהליך התקנתן כבר הסתיים. הנתונים על חקיקת משנה אינם ממוחשבים, וכדי לדעת כמה תקנות הותקנו מדי שנה נדרש לחפשן בתוכן העניינים של ילקוט הפרסומים קובץ התקנות.

ריכוז מידע במשרדי הממשלה: מהתשובות לשאלונים עולה שבשנים 2013-2009 לא ניהלו כשליש מהגופים הממשלתיים רישום בדבר חוקים המחייבים התקנת תקנות שטרם הותקנו; חלק מהם ניהלו רישום ידני בנושא, וחלקם ניהלו רישום במסגרת תכנית עבודה של הלשכה המשפטית או של המשרד.

תהליך התקנת התקנות לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה

1. בהנחיית היועמ"ש נקבע כי יועץ משפטי של כל משרד יכול להכין נוהל משלים העולה בקנה אחד עם ההנחיה, ובו פרטים מיוחדים בעניין התקנת תקנות במשרדו. מהתשובות על השאלונים עולה ששישה גופים ממשלתיים בלבד קבעו נוהל פנימי כמוצע בהנחיה, ו-27 לא קבעו נוהל כאמור .

2. לפי הנחיית היועמ"ש, היועץ המשפטי של כל משרד יפנה לשר, למנכ"ל המשרד או לרשות המוסמכת להתקין תקנות, בדבר החובה לבדוק במהירות הראויה את הצורך בהתקנת תקנות ולנקוט את הפעולות המתחייבות מתוצאות בדיקה זו. מהתשובות על השאלונים עולה כי רק חמישה משרדים מביאים את נושא חקיקת משנה לידיעת השר והמנכ"ל לאחר סיום הליכי החקיקה של החוק שבתחום אחריותם.

3. בהנחיית היועמ"ש נקבע שעל היועצים המשפטיים לרכז את פעילות המשרד בקשר להתקנת התקנות. נמצא כי אין הנחיה המחריגה את משרד המשפטים, אולם הטיפול בהתקנת תקנות שבאחריות שר המשפטים אינו מופקד בידי היועצת המשפטית של משרד המשפטים אלא בידי מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד.

4. בשאלונים דיווחו הגופים על 83 תקנות שהסמכות להתקינן היא בלשון רשות, שהוחל בהתקנתן אך ההליך טרם הסתיים. הנחיית היועמ"ש אינה קובעת עקרונות או קווים מנחים בנוגע לתקנות בסמכות רשות.

תקנות שיש חובה להתקינן וטרם הותקנו

היועצים המשפטיים של הגופים הממשלתיים דיווחו בתשובות על השאלונים כי באוגוסט 2014 יש 133 תקנות שהחוק קבע כי השר חייב בהתקנתן אך הן טרם הותקנו. לפחות כ-32% מהן תקנות ראשונות שבחוק נקבע מועד מרבי להתקנתן. כך לדוגמה המחוקק קבע כי תקנות שתכליתן החלת מכלול דיני המכרזים על תאגידים עירוניים, יותקנו עד פברואר 2003. אולם עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014, חלפו כ-12 שנים, והתקנות לא הותקנו.

מהתשובות על השאלונים עולה כי הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת התקנות הן : עיכובים במשרד המשפטים (כ-11%); נדרשים תיקוני חקיקה או פעולות מקצועיות מקדימות (כ-11%); עיכובים הקשורים בוועדות הכנסת (כ-16%); עיכובים פנים-משרדיים הנוגעים לעבודת מטה או שיקולים מקצועיים (כ-19%); יש הסדרים חלופיים (נוהל או חוזר מנכ"ל) או שאין עוד צורך בהתקנת תקנות

(כ-21%) ועיכובים הקשורים למחלוקת או עבודה בין-משרדית (כ-32%).

1. מהתשובות על השאלונים עולה כי 61 (כ-46%) מהתקנות האמורות שטרם הושלמה התקנתן מקנות זכות או קובעות הֶסְדרים שאי-אפשר לממשם ללא התקנות. כך לדוגמה חוק השוויון לאנשים עם מוגבלות מבטא את מחויבותה של המדינה לזכויותיהם של אנשים עם מוגבלות. במועד הביקורת, תשע שנים לאחר קבלת התיקון לחוק ושמונה שנים לאחר המועד שנקבע לסיום התקנתן של התקנות מכוחו, הושלמה התקנתן של מחצית מהתקנות בלבד. אי-התקנת חלק מהתקנות אינה מאפשרת את יישומו המלא של חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות.

2. בהנחית היועמ"ש נקבע כי רצוי להתחיל בתהליך התקנת תקנות עוד לפני תום הליכי חקיקת החוק המסמיך. מהתשובות על השאלונים עולה כי רק התקנתן של 19 (כ-14%) מ-133 תקנות החובה החל קודם שאושר החוק המסמיך להתקינן. עוד עולה מהם כי אי-אפשר היה להשלים את התקנתן של כמה תקנות, מאחר שבמהלך התקנתן התברר כי יש צורך בתיקון החוק המסמיך כדי שאפשר יהיה להתקין תקנות מכוחו.

3. במשך השנים הוגשו לבתי המשפט עתירות שבעניינן התבקש סעד שיורה לשרים הרלוונטיים להתקין תקנות בתחום אחריותם. במצב זה זכאים לפי חוק שנבצר מהם לממש את זכותם בשל היעדר תקנות, נאלצים לעתור כדי להביא להתקנתן. הדבר כרוך בעלויות ובמשאבים לעותרים, לגופים הממשלתיים ולבתי המשפט.

התייעצות בין-משרדית

1. יישומה של חובת ההיוועצות עלול לעתים להיות מורכב ומסורבל ולחייב פעולה בשיתוף משרדים רבים וסיוע של ועדות הכנסת. בכ-56% מ-133 התקנות שטרם הותקנו נקבעה חובת התייעצות עם משרד נוסף. מהתשובות על השאלונים עולה כי אחת הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת תקנות היא הקושי ביישום חובת ההתייעצות והשיתוף הבין-משרדי.

2. בהנחיית היועמ"ש נקבע כי גם בהיעדר הוראה בחוק המחייבת שיתוף בין-משרדי בהתקנת התקנות, לפי כללי מינהל תקין יש לקיים תיאום כזה. בשאלון הלינו כמה גופים ממשלתיים שאכן נדרש תיאום כזה עמם, אולם הדבר לא בוצע.

התייחסות בדוחות מבקר המדינה לאי-התקנת תקנות

משרד מבקר המדינה עסק במשך השנים, במסגרת דוחות שפרסם, בנושא אי-התקנת תקנות במשרדי הממשלה במגוון תחומים. גם בתוקף תפקידו כנציב תלונות הציבור בירר מבקר המדינה תלונות של מתלוננים שנפגעו מאי-התקנת תקנות בתחומים שונים או מההשלכות של אי-התקנתן.

בדיקת מעקב אחר הממצאים שהועלו בחלק מהדוחות שפורסמו בשנים האחרונות הצביעה על כך שחלק ניכר מהתקנות טרם הותקנו. יש לראות בחומרה את העובדה שהוראות המחוקק בדבר התקנת תקנות לא יושמו, אף אחרי שנמתחה על כך ביקורת בדוחות משרד מבקר המדינה.

הנחיות מינהליות פנימיות כחלופה להתקנת תקנות

1. מהתשובות על השאלונים עולה כי חלק מהגופים הממשלתיים בחרו שלא להתקין תקנות כנדרש בחוק, ותחת זאת קבעו נהלים וחוזרי מנכ"ל המסדירים את הנושאים שהמחוקק קבע כי יוסדרו בתקנות: חלקם דיווחו כי החלו לקדם את התקנת התקנות ועד התקנתן משמשים הנהלים פתרון זמני. חלקם דיווחו כי לא החלו כלל בהתקנת התקנות, וכי הנהלים משמשים בשלב זה חלופה לתקנות. עולה חשש כי בשל העובדה שנושאי התקנות הוסדרו בנהלים פנימיים, התקנת התקנות נזנחה, והמשרד כלל לא נערך לתהליך התקנתן.

2. לעתים החוק והפסיקה קובעים שמות אחרים לתקנות כמו: צו, תקנון וכללים. עם זאת הליך התקנתם זהה להליך התקנת תקנות. כתוצאה מכך מתעורר ספק אם לחוק מסוים יש להתקין תקנות או שמא די בהוראות מינהל בעניינו.

תקנות שהותקנו לאחר המועד שנקבע בחוק

1. מלבד התקנות בסמכות חובה שטרם הותקנו, בעבודת מחקר בנושא התקנת תקנות שעשתה הכנסת בסוף שנת 2013 נמצאו 82 תקנות שהותקנו לאחר המועד שנקבע בחוקים, וחלקן הותקנו באיחור רב. 27 תקנות הותקנו לאחר חצי שנה עד שנה מהמועד שנקבע בחוק, 30 הותקנו באיחור של עד שלוש שנים ו-25 תקנות הותקנו באיחור של 8-3 שנים, תוך כדי הפרה גסה של הוראות החוק להתקינן עד מועד מסוים. משך הזמן הממוצע שחלף מהמועד שנקבע בחוק ועד התקנת התקנות האמורות ופרסומן ברשומות הוא כ-869 ימים (כ-2.4 שנים).

2. נוסף על העיכוב בהתקנת התקנות ועל השפעותיו, הדבר הוא בגדר פגם עקרוני ומהותי מבחינת שלטון החוק וחובת הציות לחוק, שכן אם התקנות נקבעות לאחר המועד הקבוע בחוק, ההתקנה המאוחרת היא ללא סמכות בדין, ובסופו של יום מתעלמים משאלת הסמכות ומתייחסים לתקנות ככשרות.

3.  35 מן התקנות שהותקנו באיחור נוגעות לנושאים מינהליים, 18 לנושאים כלכליים ו-24 לנושאים חברתיים, ארבע נוגעות לנושאים משולבים ואחד לנושא ביטחוני. כך לדוגמה תקנות הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות (כללים להסעה וליווי של פעוטות למעון יום שיקומי וממנו), התשע"ד-2014, שנועדו להסדיר נושא רגיש וכאוב שאתו מתמודדות משפחות רבות מדי יום, הותקנו ופורסמו רק ביוני 2014, שש שנים לאחר כניסת הסעיף המסמיך לתוקף.

ההמלצות העיקריות

על הגופים הממשלתיים לפעול במרץ וללא דיחוי כדי להביא להתקנת התקנות שבתחום אחריותם. עליהם לפעול באופן מהיר ויעיל שייתר עתירות לבתי המשפט לצורך אכיפת התקנתן של תקנות.

רישום שיטתי וסדור יסייע בקידום תהליך התקנת תקנות, בפרסומן במועד הנדרש ויאפשר לקיים פיקוח ובקרה על התקנת התקנות בכללותן, ולקדמן בעת ובעונה אחת.

משרד המשפטים נדרש להכין מאגר מידע שיכלול את כל המידע בעניין החוקים והתקנות, ויאפשר מעקב ובקרה על כל התהליך מתחילתו ועד סופו. על המאגר לכלול בין היתר מידע על החוקים המחייבים התקנת תקנות, על המועד שנקבע להתקנתן, על משך התקנתן ועל תקנות שמצריכות עדכון.

על משרד המשפטים לבחון פיתוח כלים למעקב ובקרה בנושא התקדמות התקנת תקנות, שיאפשרו כבר בשלבים מוקדמים לקדם את תהליך התקנתן של תקנות אם הוא טרם החל או אם אינו מתקדם. מוצע כי בחינה זו תיעשה בתיאום עם הכנסת, ושבמסגרתה ינותחו הקשיים והחסמים שגורמים במשך שנים לאי-התקנת חלק ניכר מהתקנות שהחוק קבע חובה להתקינן ולבדיקת הדרכים להסרתם.

מוצע שמשרדי הממשלה שבטיפולם מספר תקנות, יכינו נוהל שיסדיר את עבודת המטה הדרושה במשרד לטיפול בתקנות, ובכלל זה את נושא מעורבות השר בעניין. את הנוהל יאשר מנכ"ל המשרד, ויפורטו בו בין היתר השלבים הנדרשים להתקנת תקנות, אופן שילובם ומעורבותם של הגורמים הרלוונטיים במשרד בנושא זה, לוחות הזמנים לקבלת התייחסויות פנים-משרדיות לגבי התקנות, תהליך הבחינה של התקנת תקנות בסמכות רשות, אופן קבלת ההחלטות לגבי תקנות שהוחלט שאין צורך להתקינן, וכן הנימוקים להחלטה והמסמכים בנושא שיישמרו לצורכי פיקוח ובקרה.

משרד המשפטים נדרש ליצור מנגנון מובנה שיתרום לקידום תהליך ההתקנה ויסייע ביישוב חילוקי הדעות בין משרדי ממשלה לבעלי עניין. ראוי שבמנגנון ישתתפו כל משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, יתקיים שיח פתוח בנוגע לכל הסוגיות השנויות במחלוקת, ייקבע לוח זמנים להשלמת התהליך, וייקבעו פרקי זמן מרביים לקבלת תגובתם של משרדי ממשלה רלוונטיים לנוסח התקנות.

נהלים פנימיים אינם משמשים חלופה הולמת להתקנת תקנות כשהדבר נדרש על פי החוק. ככל שלדעת גוף ממשלתי אין צורך בהתקנת תקנות ועדיף להסדיר נושא מסוים בהנחיות מינהליות עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים.

על הגופים הממשלתיים לעמוד בהוראות המחוקק שקבע לוחות זמנים ברורים באשר למועדים שבהם נדרשו השרים להתקין תקנות או להעבירן לאישור ועדות הכנסת, השיהוי הניכר בהתקנת תקנות חוטא להגשמת הוראותיו.

מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יכלול בהנחייתו הנחיות כלליות שיפרטו מהן דרכי הפעולה הראויות לבחינת הצורך להתקין תקנות בסמכות שהפעלתה היא בגדר רשות.

מן הראוי שהגורמים העוסקים בחקיקה יקפידו להשתמש במונחים קבועים ובאופן עקיב, כדי שלא ייוותר ספק בשאלה אם לחוק מסוים יש להתקין תקנות או שמא די בהוראות מינהל בעניינו.

סיכום

חקיקת משנה קובעת הסדרים פרטניים ליישום החקיקה הראשית ומתקינים אותה גורמים של הרשות המבצעת, דהיינו שרים ופקידים בכירים, מכוח הסמכות שהוקנתה להם בחוק. התחיקה באמצעות תקנות מקובלת כמעט בכל נושא והיקפה נרחב מאוד, והיא משלימה את החקיקה הראשית. פעמים רבות היא מניחה את התשתית המעשית ליישום הוראות החוק.

אי-התקנת תקנות פוגעת בשלטון החוק ומסכלת את הגשמת רצון המחוקק, המבטא את רצון העם. לעתים מדובר בפגיעה ממשית ביכולת ליישם את הוראות החוק, והן עלולות להישאר בגדר "אות מתה". אי-התקנת התקנות עלולה להביא גם לכך שלרשויות המינהליות המופקדות על ביצוע החוק לא יהיו מדיניות וכללים לגבי דרכי ביצועו, והן ייאלצו למצוא פתרונות נקודתיים לסוגיה ולפעול לפי ראות עיניהן.

ממצאיו של דוח זה מלמדים על תופעה ולפיה אף שהמחוקק קבע חובה להתקנת תקנות, התקנות אינן מותקנות או מותקנות באיחור. מציאות זו מעידה על הפרה של הוראות החוק, חוטאת להגשמת דבר המחוקק, מותירה חוקים ככלים ריקים ובסופו של דבר פוגעת בציבור הרחב. לדעת משרד מבקר המדינה הצורך בהסדרה והדרישה לאחידות ולשוויון מחייבים התקנת תקנות בהקדם. עקב ההשתהות בביצוע הליכי יישום חקיקה גדל הפער בין ההתפתחות החקיקתית ובין מצב החקיקה בפועל, והדבר חמור במיוחד לנוכח ההתפתחויות הטכנולוגיות, הכלכליות והחברתיות המואצות הטעונות הסדרה באמצעות חקיקה.

לדעת משרד מבקר המדינה היקפה של התופעה והשלכותיה משקפים כשל ממשלי מהותי המחייב נקיטה בפעולות ממשיות, לרבות קביעת הנחיות מחייבות בכלל הגופים הציבוריים אשר יבטיחו פעולה מהירה ותכליתית להתקנת התקנות כמתחייב בהוראות שנקבעו בחוקים. על הגופים הממשלתיים לפעול להשלמת תהליך התקנת תקנות שכבר החלו בו; להתחיל לאלתר לטפל בתקנות שטרם החל תהליך התקנתן, וככל שלדעתם אין צורך בהתקנת תקנות בנושא מסוים עליהם ליזום תיקון חקיקתי מתאים ולא לרוקן מתוכֶן את דבר המחוקק.

תקציר

רקע כללי

בעולם של משאבים הולכים ומתדלדלים ושל אוכלוסייה הולכת וגדלה, המשימה לספק מזון לכל בני האדם הפכה לאחד האתגרים המרכזיים של האנושות. על פי הערכות שונות, 50%-30% מהמזון המיוצר בעולם אובד או מתבזבז מסיבות שונות תוך כדי שרשרת הספקת המזון - מהגידול החקלאי ועד לצרכן הביתי.

לאבדן המזון השלכות חברתיות, סביבתיות וכלכליות משמעותיות. בהיבט החברתי-כלכלי המזון אינו מנוצל להזנת נזקקים שידם אינה משגת לשלם עבורו, ואילו עלויות הגידול והייצור היורדות לטמיון עשויות לגרור העלאת מחירים ועקב כך הגדלה של הפערים החברתיים. בהיבט הסביבתי-כלכלי הוא מגלם בזבוז משאבי טבע ותשומות ששימשו לייצור המזון כגון קרקע, מים, כוח אדם, דשנים ודלק, גורם נזקים סביבתיים מיותרים עקב פליטת פחמן דו-חמצני, עקב זיהום מים מדשנים, עקב ירידת איכות הקרקע ובגלל פגיעה במגוון הביולוגי, ולבסוף אי-ניצול המזון מגדיל את כמויות הפסולת המוטמנות בקרקע, ועקב כך את שחרור גז המתאן לאטמוספרה, וכרוך בעלויות שינוע והטמנה.

הצלת מזון היא פתרון מנצח לחברה, לסביבה ולכלכלה. במזון המוצל ניתן להאכיל נזקקים, ובה בעת להפחית את כמויות הפסולת המוטמנות בקרקע ומזיקות לסביבה, וכן להקטין את עלויות הקטיף לחקלאי ואת עלויות הפינוי וההטמנה ליצרני המזון ולמוכרי המזון למיניהם - חקלאים, מפעלי מזון, רשתות שיווק, מלונות, חברות הסעדה, מסעדות ועוד.

עודפי מזון, משנוצרו, הם משאב שאינו מנוצל כיום עד תומו. כל עוד הם טובים למאכל אדם, ראוי שישמשו להזנת בני אדם בדרכים שונות, אם על ידי ניצולם לייצור מזון תעשייתי ואם על ידי העברתם לנזקקים. מרגע שאינם ראויים למאכל אדם, ניתן להשתמש בהם להאכלת בעלי חיים, להפקת אנרגיה ולייצור דשן באמצעות קומפוסטציה . כל אלה שימושים בעלי ערך כלכלי וחברתי חיובי, להבדיל מהשלכת עודפי המזון לאשפה ומהטמנתם בקרקע, הכרוכות כאמור בנזק כלכלי וסביבתי ניכר.

מטרת דוח זה להצביע על תופעת אבדן המזון ועל נזקיה, לבדוק כיצד משרדי הממשלה וגופי הציבור השונים מתמודדים עמה, לאתר מוקדים של איבוד מזון ושל בזבוזו וחסמים להפחתתם, להציג אמצעים שננקטו במדינות אחרות לצמצום האבדן ולהמליץ על דרכי פעולה לטיפול יעיל וחסכוני המיטיב עם כלל הציבור ועם הסביבה.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ עד אוקטובר 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים של טיפול הממשלה באבדן מזון בישראל. בדיקות השלמה נעשו עד ינואר 2015. בין היתר נסקרו נתונים עולמיים ומקומיים לגבי אבדן מזון ונבדקו הטיפול באבדן תוצרת חקלאית; חינוך הציבור למניעת אבדן מזון; קביעת תאריכי התפוגה של המזון והנחיות לאחסונו; הצלת מזון לטובת נזקקים; וניצול עודפי המזון לפי סולם עדיפויות. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), במועצת הצמחים, במשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס), במשרד הבריאות, בצה"ל, במשטרת ישראל (להלן - המשטרה), בשירות בתי הסוהר (להלן - השב"ס), בבתי חולים ממשלתיים, במשרד לשירותי דת וברבנות הראשית לישראל (להלן - הרה"ר). בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך, במשרד האוצר, במשרד הכלכלה, במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), במכון התקנים הישראלי ובמועצה הישראלית לצרכנות.

הליקויים העיקריים

היעדר נתונים על אבדן מזון

כמה מדינות, ביניהן הולנד ובריטניה, גיבשו תכניות ממשלתיות להפחתת בזבוז המזון, ובמסגרתן מדדו או אמדו את כמויות המזון האובד והציבו יעדים להפחתתן.

בישראל לא נאמדו עד כה כמויות המזון האובד בשרשרת הספקת המזון מהיצרן לצרכן והנושא בכללותו לא זכה להתייחסות משמעותית מטעם גופי השלטון.

אבדן תוצרת חקלאית

1. הפחתת עודפים: משרד החקלאות לא גיבש תכנית להפחתת עודפי גידול ולצמצום אבדן התוצרת, לרבות על ידי ניצול מיטבי של העודפים. הטיפול השוטף בעודפי תוצרת חקלאית אף לא נמצא באחריות מחלקה כלשהי במשרד החקלאות.

2. השמדת עודפים שלא כחוק: סעיף 60 לחוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק), התשל"ג-1973 קובע כי "לא יושמדו עודפי-צמחים אלא בהיתר מאת השר או המנהל הכללי של משרד החקלאות, והיתר כזה לא יינתן אלא אם שוכנע נותנו כי לא נמצא להם שימוש לכל מטרה מועילה, לרבות מטרת-חסד" - ואולם מועצת הצמחים ומשרד החקלאות אינם מקיימים סעיף זה באופן מתמשך לאורך שנים. מועצת הצמחים אינה נוהגת לפנות לשר או למנכ"ל המשרד לקבלת היתר להשמדות וגם אינה פועלת די למיצוי האפשרויות לשימוש מועיל בעודפים, לרבות הפנייתם לנזקקים.

ההשמדה של תוצרת חקלאית בישראל אינה מוסדרת כיום באופן ברור. שאלות כמו למי הסמכות להשמיד יבול, אילו מקרים מצדיקים זאת, האם יש לדרוש מהחקלאי להודיע על עודפים המיועדים להשמדה, מהם סדרי העדיפויות לטיפול בעודפים להשמדה ועוד - נותרות כיום ללא מענה.

3. אבדן תוצרת מטעמי איכות ובטיחות: חלק מהתוצרת מושמד עקב איכות ירודה או עקב סכנה לבריאות (לדוגמה, שאריות חומרי הדברה מעל השיעור המותר או גילוי מזהם מיקרוביולוגי). באוגוסט 2012 נכנס לתוקף החוק לפיקוח על ייצור הצמח ושיווקו, התשע"א-2011 (להלן - חוק הסטנדרטים). החוק נועד להסדיר את גידול התוצרת החקלאית ואת שיווקה על פי תקני בטיחות ואיכות, והסמיך את שר החקלאות להתקין תקנות שייצקו בו תוכן, אולם אף שהוכנה טיוטת תקנות הן לא הותקנו עד דצמבר 2014 וכתוצאה מכך החוק אינו מיושם.

אף שהתופעה של קטיף פירות בוסר (פירות שלא הגיעו לדרגת ההבשלה המזערית) ומכירתם חוזרת על עצמה מדי עונה, פוגעת בחקלאים ובצרכנים וגוררת אבדן תוצרת, משרד החקלאות ומועצת הצמחים לא עשו די במהלך השנים כדי למגרה. בחוק הסטנדרטים ובטיוטת התקנות יש ניסיון לטפל בה, אולם גם הוא חלקי וכאמור טרם הושלם.

4. השמדת תוצרת מטעמי כשרות: כמויות המוערכות בעשרות אלפי טונות בשנה של פירות וירקות הראויים למאכל אדם, ולעתים אף באיכות גבוהה, מושמדות מטעמי כשרות (תרומות ומעשרות, איסור ערלה, שנת שמיטה), בלי שמשרד החקלאות, מועצת הצמחים, המשרד לשירותי דת או הרה"ר יודעים באילו כמויות ובאיזו איכות של תוצרת מדובר. לא נבחנה על ידי גורמים אלה האפשרות להפנות, בכפוף לדרישות ההלכה, תוצרת זו להאכלת נזקקים, יהודים או לא-יהודים, והיא מופנית, רובה ככולה, להטמנה באתרי פסולת - על כל ההשלכות החברתיות, הכלכליות והסביבתיות הכרוכות בכך.

היעדר תכנית כוללת לחינוך הציבור להפחתת בזבוז מזון

המפתח להפחתה משמעותית בכמויות המזון האובד והמבוזבז נמצא בידי הציבור הרחב. מודעות הציבור לערכו של המזון ולמשמעות הבזבוז שלו, כמו גם חינוך הציבור להפחתת הבזבוז ונכונותו לשנות הרגלי צריכה ושימוש במזון, עשויים להפחית בעשרות אחוזים את כמויות המזון הנזרק לאשפה.

בכמה מדינות מתקדמות בעולם יזמו הממשלות תכניות ומסעי הסברה להפחתת בזבוז המזון, אשר עשויים לשמש מודל לחיקוי ואמצעי ללימוד ולגיבוש מדיניות בנושא על ידי ממשלת ישראל.

1. המשרד להג"ס ומשרד החינוך פועלים לחינוך ילדי הגן ובית הספר להפחתת הצריכה ולצריכה נבונה כחלק מחינוך לקיימות בכלל ולהפחתת פסולת בפרט. עם זאת התכנית עוסקת במידה מועטה בבזבוז מזון ואין היא חלק מתכנית הלימודים הרשמית של משרד החינוך אלא נתונה לבחירתם של מוסדות החינוך, וכתוצאה מכך רוב ילדי ישראל אינו לומד אותה.

2. במשרד הכלכלה, האחראי גם לנושאי צרכנות ומסחר, בין היתר באמצעות הרשות להגנת הצרכן והסחר ההוגן , וכן במועצה הישראלית לצרכנות  - לא גובשו תכניות לחינוך הציבור להפחתת הצריכה של מזון ולמניעת בזבוזו.

3. תאריכי תפוגה: מוצרים רבים הנמכרים ברשתות השיווק אינם מסומנים בהתאם לתקן הישראלי המחייב בכל הנוגע לתאריך התפוגה, והצרכנים אינם מבינים תמיד נכונה את משמעות התאריך.

סימונים שונים ולא ברורים ואי-בהירות של המונחים "לשימוש עד", "עדיף להשתמש לפני" או "לשיווק עד", מבלבלים במקרים רבים את הצרכן ומקשים עליו להבין את משמעות התאריך המוטבע על האריזה, והוא מתייחס אליו כאל התאריך האחרון לשימוש. ואולם הסימון "עדיף להשתמש לפני" מציין את המועד שעד אליו צופה היצרן שהמוצר ישמור על מלוא תכונותיו, אם כי ניתן לצורכו גם לאחר חלוף מועד זה ללא סכנה לבריאות. בלבול מסוג זה מוביל לזריקת מזון רב שעדיין ראוי למאכל. לא נמצא הסבר המופנה לצרכנים לגבי משמעותם של מושגים אלה - לא על גבי אריזות המזון, לא ברשתות השיווק ולא בפרסומי משרד הבריאות, למעט הסבר קצר באתר האינטרנט של משרד הבריאות.

4. הנחיות אחסון: על גבי אריזותיהם של מוצרים רבים שאינם רגישים לקלקול כל עוד הם סגורים באריזה - אך עשויים להתקלקל במהרה לאחר פתיחתם אם יוחזקו בתנאי אחסון לא מתאימים - אין מצוינות הנחיות לאחסון לאחר הפתיחה.

אף שבמינהל המחקר החקלאי שבמשרד החקלאות קיים ידע שימושי באשר לאחסון פירות וירקות בבית הצרכן, משרד החקלאות לא דאג לפרסם את המידע לציבור, אף לא באתרי האינטרנט של המשרד ושל מינהל המחקר החקלאי. למעט כתבות אחדות שפורסמו בעיתונות, הציבור לא נחשף למידע מהותי זה לצרכן.

ליקויים בתחום הצלת מזון לטובת נזקקים

1. בינואר 2014 פרסמה המועצה הלאומית לביטחון תזונתי (להלן - המועצה לביטחון תזונתי) "תכנית לאומית להבטחת ביטחון במזון לבתי אב בישראל - עקרונות, קריטריונים ודרכי פעולה", אשר כללה גם המלצות להצלת מזון. עד דצמבר 2014 התקציב לפעילות המועצה טרם אושר על ידי שר הרווחה, חרף הערת מבקר המדינה בעניין זה בדוח בנושא הביטחון התזונתי שפורסם באפריל 2014 .

2. מוערך כי ניתן להציל מזון בשיעור גדול לפחות פי עשרה משיעור ההצלה הנוכחי . באוגוסט 2014 אושרה תמיכה ממשלתית בפעילות להצלת מזון, כחלק מהקצאה של 30 מיליון ש"ח לתקציב משרד הרווחה לשנת 2014 שנועדה לשיפור הביטחון התזונתי - אולם זו הועברה ברובה לשנת 2015.

3. כיום אין למועצה לביטחון תזונתי מידע על עודפי תוצרת חקלאית, וגם אין מנגנון המאפשר קבלת מידע זה לצורך הקמת מערך להצלת המזון.

4. העברת עודפי מזון מצה"ל לנזקקים: למרות הוראה בצה"ל המחייבת מניעת בזבוז מזון ככל האפשר, קיימים במערכת הצבאית עודפי מזון בכמויות משמעותיות. אין בידי צה"ל נתונים רשמיים על כמויות העודפים. באפריל 2014 החל צה"ל בשיתוף עם עמותת "לקט ישראל"  בתכנית ניסוי לתרומת מזון עודף, ובמסגרתה העביר הצבא בחודשים מאי-אוגוסט 2014 כ-45,000 ארוחות לנזקקים. מאז פועל צה"ל להרחבת שיתוף הפעולה עם עמותות המזון ולהגדלת כמויות המזון המועבר לנזקקים.

5. בארגונים ציבוריים גדולים נוספים כמו השב"ס, המשטרה ובתי החולים הממשלתיים, שמפעילים שירותי הסעדה בהיקפים ניכרים, באופן עצמאי או באמצעות קבלני הסעדה חיצוניים - אין מדידה של כמות עודפי המזון ובקרה עליה, והעודפים ברובם נזרקים לאשפה בלי שננקטות פעולות להצילם לטובת נזקקים.

6. חסמים ותמריצים לתרומת מזון: גופים פרטיים רבים, וביניהם מלונות, חברות לשירותי הסעדה ומסעדות, נמנעים מתרומת המזון העודף שלהם או מגבילים אותה משיקולים שונים - משפטיים, כלכליים ואחרים. הסרת חסמים לתרומת מזון וקביעת תמריצים כלכליים ואחרים עשויות להגדיל משמעותית את הכמויות שיוצלו וייתרמו לנזקקים. כמה מדינות בעולם אימצו חקיקה הפוטרת תורמי מזון מאחריות פלילית ואזרחית היה וגרם המזון נזק לאדם - בתנאי שנתרם בתום לב.

אי-קביעת סולם עדיפויות לטיפול בעודפי המזון

המשרד להגנת הסביבה האמריקני קבע סולם עדיפויות להפחתת אבדן מזון, הכולל את השלבים האלה:   (א)  הקטנת ההיווצרות של עודפי מזון מלכתחילה; (ב)  האכלת נזקקים;   (ג)  האכלת בעלי חיים;   (ד)  ניצול העודפים לתעשייה; (ה)  קומפוסטציה;   (ו)  שרפה או הטמנה.

עד כה לא נתנו המשרד להג"ס או כל גורם ממשלתי אחר הנחיות מפורשות לגופים המייצרים עודפי מזון, ציבוריים ופרטיים כאחד, באשר לטיפול בעודפים על פי סולם עדיפויות המשלב התייעלות וחיסכון עם עקרונות הקיימות, שמגלמים בתוכם אחריות לחברה, לסביבה ולכלכלה.

ההמלצות העיקריות

על משרד החקלאות ועל מועצת הצמחים להקפיד לפעול על פי המנגנון הקבוע בחוק לעניין השמדות ופינויים מרוכזים של ירקות ופירות. לגבי השמדות עצמאיות על ידי חקלאים, על משרד החקלאות לפעול להסדרתן כדי למנוע בזבוז מיותר של משאבים.

על משרד החקלאות להשלים בהקדם את תהליך התקנת התקנות לחוק הסטנדרטים, באופן שיגשים את מטרתו. באשר לשיווק פירות בוסר, על משרד החקלאות, ביחד עם מועצת הצמחים, לבחון מחדש את אופן טיפולם בתופעה ולתת לה מענה הולם ומהיר אם בתקנות לחוק הסטנדרטים ואם באופן אחר.

בנושא כשרות התוצרת החקלאית - על המשרד לשירותי דת ועל הרה"ר בשיתוף עם משרד החקלאות ועם מועצת הצמחים לכמת את התוצרת החקלאית המושמדת מטעמי כשרות או לאמוד אותה, ולבדוק אפשרויות שעולות בקנה אחד עם דרישות ההלכה להפנות תוצרת ראויה למאכל לנזקקים, בין יהודים ובין לא-יהודים. מוצע כי בדיקה זו תיעשה בשיתוף עם המועצה לביטחון תזונתי ועם עמותות להצלת מזון. לגבי תוצרת שאינה ראויה למאכל אדם, על הרה"ר לפעול בשיתוף עם משרד החקלאות ועם המשרד להג"ס למציאת שימושים מועילים לתוצרת זו.

על משרד החינוך ועל המשרד להג"ס לשקול לייחד לבזבוז המזון תכנית חינוך לילדים ולנוער. מן הראוי שגם משרד הכלכלה, הרשות להגנת הצרכן והמועצה לצרכנות יידרשו לנושא וישקלו נקיטת פעולות לחינוך ולהסברה לציבור כיצד להפחית את בזבוז המזון.

על משרד הבריאות ועל המועצה לצרכנות לגבש תכנית הסברה לצרכנים אשר תבהיר את משמעות התאריכים המסומנים על מוצרי המזון ומוגדרים "לשימוש עד" ו"עדיף להשתמש לפני", ותסייע להם להפיק מהם את המרב.

על משרד הבריאות לפקח על סימון הוראות לאחסון מיטבי של מוצרי מזון; על מכון התקנים לשקול הרחבה ופירוט של הוראות האחסון לצרכנים ואת החלת תקן ישראלי 1145 גם על פירות וירקות ארוזים מראש; על משרד החקלאות להביא לידיעת הציבור את המידע הקיים באשר לדרכים יעילות להארכת חיי הפירות והירקות, ובכלל זה עליו לשקול לכלול הנחיות לאחסון בדרישות הסימון של אריזות צמחים על פי תקנות חוק הסטנדרטים; על משרד החקלאות לשקול גם תמיכה במחקרים ויצירת שיתופי פעולה במחקר גם בנושא אחסון ביתי ומסחרי של תוצרת חקלאית.

על גופים ציבוריים גדולים המספקים שירותי הסעדה בהיקפים גדולים כמו צה"ל, שב"ס, המשטרה ובתי החולים הממשלתיים לנטר באופן שוטף את כמויות עודפי המזון שלהם במטרה לצמצמן ככל האפשר; את עודפי המזון הנותרים והראויים למאכל ראוי להעביר לנזקקים, על פי נוהל שיבטיח את מהימנות הגורם המקבל ואת בטיחות המזון, בדומה לנעשה בצה"ל.

כדי לעודד תרומת מזון על משרד הרווחה, המועצה לביטחון תזונתי, המשרד להג"ס, משרד החקלאות ומשרד האוצר לבחון הסרת חסמים לתרומת מזון וקביעת תמריצים שונים לעידודה, כגון פרסום הנחיות לגופים תורמי מזון בדבר ההגנות המשפטיות העומדות לתורם מזון בתום לב, זיכוי מוגדל ממס לתורמי מזון, ייקור היטלי ההטמנה, הענקת "תו ירוק" בכפוף לעמידה בתנאים והקמת לוח עודפים אינטרנטי.

מומלץ כי המשרד להג"ס יאמץ, בדומה למשרד להגנת הסביבה האמריקני, סולם עדיפויות להפחתת היווצרות עודפי מזון ולניצולם המיטבי, ויפעל להטמעתו אצל יצרני המזון בישראל, אצל ספקיו ובקרב הצרכנים.

סיכום

אבדן מזון הוא בעיה כלל-עולמית שהשלכותיה על החברה, על הסביבה ועל הכלכלה מרחיקות לכת. בישראל, הסובלת ממחסור מתמיד במשאבים, משיעורים גבוהים של עוני ושל חוסר ביטחון תזונתי ומשיעורי הטמנת פסולת מהגבוהים בין המדינות המפותחות - הטיפול בבעיית אבדן המזון עשוי לחולל שינוי משמעותי בהיבטים רבים וחשובים.

ממצאי דוח זה מלמדים, בראש ובראשונה, כי בישראל הנושא של אבדן המזון לא זכה עד כה להתייחסות ממשלתית כוללת ולא הוכנה תכנית פעולה מערכתית להתמודדות עם התופעה.

הביקורת העלתה ליקויים בפעילות הגורמים הממשלתיים בנושא איבוד מזון ובזבוזו ואי-עשייה מספקת, בעיקר בתחומים אלה: איסוף נתונים על אבדן מזון בשרשרת אספקת המזון מהחקלאי לצרכן; חינוך והסברה לציבור למניעת בזבוז מזון; אבדן תוצרת חקלאית; קביעת תוקף למזון - מינוח, תאריכי תפוגה והנחיות לאחסון; הצלת מזון לטובת נזקקים; וקביעת סולם עדיפויות לטיפול בעודפי המזון. על הגורמים הממשלתיים לפעול, כל אחד בתחומו, לתיקון הליקויים כפי שפורטו בדוח זה.

לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול ממשלתי כולל ומתואם בנושא אבדן המזון הוא הדרך הראויה והאפקטיבית ביותר להתמודד עמו. מבלי לגרוע מחובת הגורמים הממשלתיים לפעול כל אחד בתחומו לתיקון הליקויים כאמור, ממליץ משרד מבקר המדינה לממשלה לקבוע משרד ממשלתי אחד או גוף מטה שיהיה ממונה על הנושא בכללותו ולהקצות לו לצורך זה את המשאבים הנדרשים. הגורם שעליו תוטל האחריות לריכוז הטיפול בנושא יגבש ויוביל תכנית לאומית לצמצום אבדן המזון, שבהכנתה ובביצועה ישתתפו משרדי הרווחה, החקלאות, הגנת הסביבה, הכלכלה, הבריאות והחינוך, באמצעות צוות בין-משרדי שיפעל בסיוע המועצה הלאומית לביטחון תזונתי ובליווייה. על אותו גורם יהיה ליזום החלטת ממשלה לקידום הנושא.

נוכח ריבוי הגורמים הממשלתיים בעלי הזיקה לנושא של הצלת מזון, ונוכח היעדר ניסיון בפעולה ממשלתית משולבת בתחום זה, מוצע גם כי האגף לתיאום, תכנון וארגון שבמשרד ראש הממשלה, האחראי לניהול ולתיאום של פרויקטים רוחביים שמטרתם, בין היתר, התייעלות כלכלית, יתאם את הפעולות לקידומה של תכנית כוללת בנושא, לרבות תיאום עם המשרדים הרלוונטיים, כדי שנושא זה יעלה בהקדם על סדר יומה של הממשלה.

על פי הניסיון העולמי, מומלץ כי תכנית מסוג זה תכלול את אבני הדרך האלה:

(א)  מדידה והצבת יעדים - איתור מוקדים לאיבוד מזון ולבזבוזו, כימות העודפים והצבת יעדים להפחתת אבדן המזון, כל זאת תוך עידוד המחקר בתחום;

(ב)  הסברה לציבור - לשם יצירת שינוי תודעה ביחס לערך המזון ולצורך למנוע בזבוז שלו;   (ג)  הסרת חסמים וקביעת תמריצים לתרומת מזון - שימוש בכלים רגולטוריים לניצול מיטבי של עודפי מזון.

בתיקון הליקויים וביישום ההמלצות שפורטו בדוח זה יהיה משום צעד משמעותי להפחתת אבדן המזון בישראל, להקטנת שיעור חוסר הביטחון התזונתי ולצמצום הפגיעה בסביבה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי ממשלת ישראל תקיים בהקדם דיון יסודי ותגבש את מדיניותה בנושא זה, הטומן בחובו היבטים ערכיים, חברתיים, כלכליים וסביבתיים כבדי משקל.

תקציר

רקע כללי

בעשור האחרון עסקו הממשלה ומשרדיה באסדרת התחום של הבטחת איכות הבנייה ובטיחות הבנייה, בעיקר בכל הנוגע ליישום המלצות ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור (להלן - ועדת זילר), שהוקמה בשנת 2001 בעקבות "אסון ורסאי". בדצמבר 2003 הגישה ועדת זילר לממשלה ופרסמה ברבים דוח סופי, העוסק במכלול הנושאים הנוגעים להבטחת האיכות והבטיחות של מבנים. בדוח צוינו ליקויים חמורים בנוגע לענף הבנייה בארץ, הנובעים מכשלים מערכתיים מתמשכים. ועדת זילר קבעה כי דרוש שינוי מבני ותפיסתי כולל, על מנת להחליף את "המעגל השוטה", כלומר את המערך הקיים להבטחת איכות ובטיחות בענף הבנייה, ב"מעגל החכם", כלומר במערך להבטחת האיכות והבטיחות הרצוי.

בדוח הוועדה מפורטת שורה ארוכה של המלצות ליצירת המעגל החכם. ההמלצות כוללות הכנת קוד בנייה אחוד, מקיף, ממוין ומסווג לפי נושאים, שיחליף את החקיקה הקיימת בתחום הבנייה (להלן - קוד הבנייה); הקמת מרכזי בדיקה מקצועיים פרטיים לפיקוח על תכנון המבנים ועל הבנייה שלהם (להלן - מכוני בקרה); והסדרת נושא הכשירויות של בעלי המקצוע בענף הבנייה, קרי הסדרת חובתם של בעלי המקצוע המשתתפים בתכנון המבנה ובבנייתו לעמוד בדרישות כשירות, ובהן השכלה מתאימה, ניסיון מעשי ובקיאות בקוד הבנייה (להלן - כשירויות בענף הבנייה).

פעולות הביקורת

מכיוון שהליכי היישום של מסקנות ועדת זילר נמשכים כבר משנת 2004, ונוכח המשך התרחשותם של כשלים תכנוניים-ביצועיים באתרי הבנייה, בדק משרד מבקר המדינה בחודשים מרץ-אוקטובר 2014 את יישום המלצות ועדת זילר בידי משרדי הממשלה ומוסדות המדינה הנוגעים בדבר, ובעיקר את יישום המלצות הליבה של הדוח:   (א)  הכנת קוד הבנייה;   (ב)  ביצוע בקרה על תכנון מבנים ועל בנייתם;   (ג)  הסדרת נושא הכשירויות של בעלי המקצוע בענף הבנייה. הביקורת נעשתה כדי לזהות חסמים שגרמו להתמשכות תהליך היישום האמור.

הביקורת נעשתה במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד הבינוי) , במשרד הכלכלה ובמשרד ראש הממשלה וכן במינהל התכנון במשרד הפנים (להלן - מינהל התכנון). בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים), במשרד המשפטים, במשרד הביטחון, בעיריות ירושלים, אשדוד וחדרה, במשטרת ישראל, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, במכון התקנים הישראלי (להלן - מכון התקנים) ובמכון הלאומי לחקר הבנייה בטכניון - מכון טכנולוגי לישראל.

כמו כן נבדקה עבודתם של 31 גופים שהוקמו לשם ביצוע המלצות ועדת זילר: מינהלות, ועדות היגוי, ועדות משנה וצוותי עבודה. הגופים האמורים הוקמו מכוח החלטות הממשלה ומכוח החלטות של הנהלות המשרדים הנוגעים בדבר.

הליקויים העיקריים

אי-יישום המלצות הליבה של ועדת זילר

מהמידע שהצטבר במשרד מבקר המדינה עולה כי אף שעבר יותר מעשור מפרסום דוח ועדת זילר, ואף שהממשלה החליטה בהחלטותיה מס' 964 מדצמבר 2006 (להלן - החלטה 964) ומס' 1169 מפברואר 2007 (להלן - החלטה 1169) על יישום המלצות הליבה של הוועדה (להלן - פרויקט המעגל החכם או הפרויקט), לא הוחלף המעגל השוטה במעגל החכם, ובכלל זה לא הוכן קוד הבנייה, לא הוקמו מכוני בקרה ולא הוסדר נושא הכשירויות בענף הבנייה - נושאים שהם כאמור ליבת הדוח של ועדת זילר. על כן, מצב הדברים במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2014) בנוגע לבקרה ההנדסית-טכנית על תכנון מבנים ומקומות המשמשים את הציבור ועל הקמתם, אינו שונה במידה רבה ממצב הדברים במאי 2001, המועד שבו אירע אסון ורסאי.

היעדר בקרה על יישום המלצות ועדת זילר

היעדר גורם ניהולי מתכלל: לא בוצעה ההמלצה של ועדת ההיגוי המצומצמת ליישום המלצות ועדת זילר, שמינתה הממשלה בפברואר 2004 (להלן - ועדת ההיגוי הממשלתית או ועדת ההיגוי), להקים רשות לתכנון ובנייה שתרכז את הטיפול בפרויקט המעגל החכם. עוד הועלה שהחלטה 1169, שהורתה בין היתר להקים צוות היגוי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה לשם יישום המטלות הכרוכות בביצוע הפרויקט (להלן - צוות ההיגוי ליישום), לא בוצעה כראוי; צוות כזה אמנם הוקם, אך פעל תקופה קצרה ביותר בשנת 2007. כך נותר הפרויקט בעל חשיבות לאומית, שתכליתו הבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה כדי להגן על חיי הציבור, ללא גורם מרכזי, ברור וידוע לכול שינהל אותו ויהיה אחראי כלפי הממשלה לעמידתו ביעדים ובלוחות הזמנים שנקבעו לו. היעדר גורם כזה הוא אחת הסיבות העיקריות להתמשכות הפרויקט על פני יותר מעשור, בלי שקיים, גם במועד סיום הביקורת, לוח זמנים להשלמתו.

אי-ביצוע החלטות הממשלה והיעדר מעקב בנושא זה: מזכיר הממשלה לא ביצע את הפעולות המוטלות עליו בכל הנוגע למעקב אחר יישום החלטת ממשלה מס' 1169 מפברואר 2007, אשר עוסקת בהיערכות הארגונית והתקציבית ליישום המלצות ועדת זילר. אי-ביצוע של החלטות הממשלה והיעדר מעקב אחר ביצוען הם כשלים של המשרדים הנוגעים בדבר, של מזכיר הממשלה ושל הממשלה כולה, הנושאת באחריות הכוללת לביצוע ההחלטות שהיא מקבלת.

מעורבות לקויה של המנכ"לים ביישום ההמלצות של ועדת זילר: מממצאי הביקורת עולה כי הפרויקט לא הועמד במקום מרכזי בסדר היום של המנכ"לים של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה ומשרד ראש הממשלה. זאת אף שגם בשנים שלאחר אסון ורסאי אירעו עוד אסונות בעקבות כשלי תכנון וביצוע בענף הבנייה, שחלקם אף גבו חיי אדם, ואף שהמשרדים האמורים חרגו במידה ניכרת מלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטות הממשלה בעניין יישום המלצות ועדת זילר ומלוחות הזמנים שקבעו המינהלות וועדות ההיגוי המשרדיות. אי-העמדת הפרויקט במקום מרכזי באה לידי ביטוי בין היתר בהיעדר דיונים תקופתיים של הנהלות המשרדים בעניינו ובסדרי מעקב לקויים אחר יישום החלטות הממשלה הנוגעות לביצועו.

אי-ריכוז נתונים בנוגע לכשלים הנדסיים וביצועיים: אין שום גוף שלטוני - הן ברמת השלטון המרכזי, לרבות משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה, משטרת ישראל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, והן ברמת השלטון המקומי - שמרכז נתונים על אודות כשלים הנדסיים וביצועיים בענף הבנייה ומנתח אותם. על כן לגופים השלטוניים חסר מידע חיוני בנושאים אלה, הנדרש להם לקבלת החלטות בעניין האסדרה של נושא האיכות והבטיחות בענף הבנייה ולהפקת לקחים למניעת הישנותם של כשלים בתכנון ובביצוע.

ליקויים בנוגע לקוד הבנייה

הכנת קוד הבנייה: רק בפברואר 2014, כשבע שנים לאחר שהוטל על משרד הבינוי, על פי החלטה 964, להכין את קוד הבנייה, הציג המשרד לראשונה לפני המועצה הארצית את הקוד, המכיל 18 פרקים. המועצה הארצית החליטה להמליץ לשר הפנים על התקנת התקנות לפי קוד הבנייה שהציג לפניה משרד הבינוי, בלי שאישרה את תכולת הקוד.

רק שישה מבין 18 פרקי קוד הבנייה אושרו על ידי המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן - המועצה הארצית) והועברו להמשך הליכי החקיקה. אשר לתקני הבנייה, להסכם המסגרת בין משרד הבינוי למכון התקנים מדצמבר 2010 צורפה רשימה של 48 תקנים נדרשים; במועד סיום הביקורת סיים מכון התקנים את הכנתם של 14 מבין 16 התקנים שהזמין המשרד.

ליקויים בקביעת לוחות הזמנים להשלמת קוד הבנייה: ועדת ההיגוי המרכזית להכנת קוד הבנייה שהקים משרד הבינוי באוקטובר 2007 (להלן - ועדת ההיגוי לקוד הבנייה) קבעה כי הכנת הקוד תסתיים באפריל 2010. ואולם היא לא עדכנה את לוח הזמנים ולא קבעה לוחות זמנים פרטניים לכל שלב בהכנת הקוד. הוועדה התכנסה בפעם האחרונה בדצמבר 2012, ובמועד סיום הביקורת באוקטובר 2014 עדיין לא נקבע לוח זמנים מעודכן להשלמת קוד הבנייה.

ליקויים בהקמת מערך הבקרה על תֶכֶן  המבנה וביצועו

הפעלת מכוני הבקרה: אף שעברו יותר מעשר שנים מאז פורסם דוח ועדת זילר, הפעלתם של מכוני הבקרה עדיין נמצאת רק בשלבי ניסוי בכמה רשויות מקומיות; במרץ 2014 אישרה הכנסת את חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 101), התשע"ד-2014 (להלן - תיקון 101), ונקבע, שהוראותיו בנושא מכוני הבקרה ייכנסו לתוקף בינואר 2016. עוד נקבע בתיקון 101 כי שר הפנים מוסמך לדחות את כניסת ההוראות האמורות לתוקף למועד מאוחר יותר או להחילן בהדרגה.

הקמת מערכת מקוונת לתחום הבנייה: הקמת אתר שיכיל מידע בתחום הבנייה הושלמה, ואילו הקמתה של מערכת מקוונת להגשת בקשות להיתרי בנייה ולטיפול בהן (להלן - מערכת רישוי זמין) טרם הסתיימה.

איוש אגף רישוי הבנייה: בהחלטה 1169 נקבע כי יש להקים את אגף רישוי הבנייה במינהל התכנון (להלן - אגף הבנייה), לצורך ביצוע המשימות שהוטל על משרד הפנים לבצען במסגרת הפרויקט בשנים 2009-2007. מינהל התכנון אייש את אגף הבנייה רק בתחילת שנת 2009, ואילו שתי משרות הקשורות להקמת מכוני הבקרה עדיין לא אוישו.

ליקויים בהפעלה הניסיונית של מערך הבקרה: לא נקבע תאריך יעד לסיום ההפעלה הניסיונית האמורה, והיא צפויה להימשך עד ינואר 2016 - המועד שבו ייכנסו לתוקף הוראות תיקון 101 הנוגעות לתהליך הרישוי ולמכוני הבקרה. נמצא כי שום תיק של פרויקט בנייה שנבדק במסגרת ההפעלה הניסיונית לא נבדק לאורך כל שלבי הרישוי, אף שתנאי כזה נכלל בעקרונות להפעלה הניסיונית מיוני 2011.

הכשרה מקצועית של בקרים: משרד הפנים, בשיתוף האקדמיה, המועצה להשכלה גבוהה ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר, עדיין לא גיבש תכנית הכשרה סדורה וארוכת טווח, שתיתן מענה לדרישות כוח האדם של מערך הבקרה בעתיד ותבטיח יצירת מערך בקרה מקצועי המסוגל להתמודד עם היקף הבנייה בארץ.

הגוף המפקח על מכוני הבקרה: משרד הפנים הסדיר את מעמדה של הרשות להסמכת מעבדות במסגרת תיקון 101. לעומת זאת, משרד הכלכלה עדיין לא עשה פעולות לתיקון חוק הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, התשנ"ז-1997, כדי שיהיה אפשר להעניק על פיו לרשות הלאומית להסמכת מעבדות סמכויות פיקוח על מכוני הבקרה שיוקמו. אי-הסדרה בחוק של סמכויות הגוף המפקח על מכוני הבקרה ואי-איוש התפקיד של מנהל תחום אישור מכוני הבקרה עלולים לגרום לעיכוב בהקמתם של המכונים, הנחוצים להבטחת איכות ובטיחות בענף הבנייה.

אי-הסדרת כשירויות בענף הבנייה

עד למועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014, לא גיבש משרד הכלכלה הצעה לייחוד פעולות לבעלי התפקידים השונים הנחוצים במהלך התכנון וההקמה של הבניין ולקביעת הכשירויות הנדרשות מהם והדרישות לשימורן, וממילא לא התקין תקנות בנושא כנדרש בהחלטת ממשלה מס' 964 ובהחלטת ממשלה מס' 963 מנובמבר 2009 (להלן - החלטה 963).

אי-הסדרת ייחוד הפעולות, הכשירויות ושימורן מהווה חסם של ממש לקידום פרויקט המעגל החכם.

ההמלצות העיקריות

עקב החשיבות הלאומית של הפרויקט להקמת המערך החדש להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה, על הממשלה למנות גופי-על לניהולו ולהפעלתו. בראש ובראשונה, ראוי לשקול למנות גוף מטה שילווה את הפרויקט, יפקח על ביצועו וידווח לממשלה על מידת יישום החלטותיה הנוגעות להשגת יעדיו ולעמידתו במסגרות התקציב ובלוחות הזמנים שנקבעו לו. כמו כן, על הממשלה לשקול למנות מינהלת פרויקט על-משרדית, שתהיה אחראית להפעלתו השוטפת. על כל משרד המעורב בביצוע הפרויקט להפעיל את גופי הניהול שלו לקידום המשימות שהוטלו עליו, על פי היעדים ולוחות הזמנים שיקבעו גופי-העל. עקב ההשפעה שיש להקמת הפרויקט על שלום הציבור, מחויבת הממשלה לעקוב אחר הבאתו לכלל סיום, לאחר שנים כה רבות של עיכובים.

ראוי שהמנכ"לים של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה ומשרד ראש הממשלה - ייחדו לפרויקט מקום מרכזי בסדר יומם ויקיימו דיונים תקופתיים בנושא עמידתם ביעדים שבאחריותם ובלוחות הזמנים שנקבעו להם, בכפוף להוראות תיקון 101. עליהם גם לתת את הדעת לצורך בניהול סדור של מאגר הנתונים על אודות אירועי הבטיחות בענף הבנייה, במטרה להפיק לקחים מאירועים אלה ולייצר תשתית עובדתית שעל בסיסה יתקבלו החלטות לאסדרת הנושא.

סיכום

ועדת זילר, שהוקמה בעקבות אסון ורסאי במאי 2001, העלתה כשלים חמורים ביותר בעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור, אשר נובעים מכשל מערכתי מתמשך בשרשרת שלבי הייצור. ועדת זילר קבעה כי דרוש שינוי מבני ותפיסתי כולל על מנת להחליף את המערך הקיים להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה - "המעגל השוטה" - במערך חדש - "המעגל החכם". בהמלצות הליבה של ועדת זילר צוין כי הקמת המעגל החכם צריך שתכלול הכנת קוד בנייה, הקמת מכוני בקרה וקביעת כשירויות בעלי תפקידים בענף הבנייה. ועדת זילר מפרטת בדוח שהגישה ופרסמה בדצמבר 2003 שורה ארוכה של המלצות ליצירת המעגל החכם. בעשור האחרון קיבלה הממשלה החלטות ליישום ההמלצות המפורטות בדוח, הקימה למטרה זו ועדות, מינהלות וצוותי עבודה רבים ולאחרונה אף ביצעה תיקונים בחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה).

ואולם בדיקת הביצוע של המשימות שהטילה הממשלה על משרדיה במסגרת יישום ההמלצות של ועדת זילר מעלה מחדלים מתמשכים בניהול הפרויקט להקמת המערך החדש. עקב כך, במועד סיום הביקורת - 11 שנים לאחר פרסום דוח ועדת זילר - רוב ההמלצות שפורטו בו רחוקות מיישום, ומצב הבקרה ההנדסית הטכנית על תכנון המבנים ובנייתם אינו שונה במידה ניכרת מהמצב שהיה בתחום זה במאי 2001, המועד שבו אירע אסון ורסאי.

להקמת מערך חדש להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה יש חשיבות לאומית, הן בשל תכליתו - הבטחת שלום הציבור, והן בשל השפעותיו מרחיקות הלכת על כל שלבי הבנייה, ובעיקר על שלבי הרישוי, התכנון והביצוע. עקב החשיבות הלאומית של הפרויקט יש למנות גופי-על לניהולו; גופים אלה יהיו אחראים ליישום הפרויקט, לבקרה על היישום ולביצוע התיאומים הנדרשים. ראשית כול על הממשלה לשקול למנות גוף מטה שילווה את הפרויקט, יפקח על ביצועו וידווח לממשלה על מידת יישום החלטותיה בכל הנוגע להשגת יעדי הפרויקט ולעמידתו במסגרות התקציב ובלוחות הזמנים שנקבעו לו. כמו כן, על הממשלה לשקול למנות גוף שינהל את הפרויקט בפועל מנקודת מבט על-משרדית. על כל משרד המעורב בביצוע הפרויקט להפעיל את גופי הניהול שלו למילוי המשימות שהוטלו עליו, על פי היעדים ולוחות הזמנים שיקבעו גופי-העל. נוכח ההשפעה שיש לפרויקט הקמת המערך החדש על שלום הציבור, מחויבת הממשלה לעקוב אחר הבאתו לכלל סיום, לאחר שנים כה רבות של עיכובים.

אין לקבל את אזלת היד המתמשכת בביצוע החלטות ממשלה אשר התקבלו על בסיס מסקנות של ועדת חקירה ממלכתית שמונתה בעקבות אסון כבד, ושיש להן השפעה ישירה על שלום הציבור ובטיחותו. כמו כן, אין לקבל את חוסר המיקוד של העוסקים במלאכה ואת היעדר הנחישות של הנהלות המשרדים הממשלתיים הנוגעים בדבר בביצוע המוטל עליהם. כל אלה הביאו, על פי ממצאי הביקורת, לכשל מערכתי מתמשך ביישום המלצות ועדת זילר. על הממשלה לפעול בנחישות לתיקונו של כשל זה ללא דיחוי.

תקציר

רקע כללי

משרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) מרכז את עבודת המטה במישור הלאומי, מוביל רפורמות בשירות הציבורי ומקדם פרויקטים בעלי חשיבות לאומית. מנכ"ל משרד רה"ם מוביל ומרכז מטעמם של הממשלה וראש הממשלה את עבודת המטה המתבצעת במשרד בתחומים הכלכליים, החברתיים והאזרחיים . מדצמבר 2011 מכהן מר הראל לוקר כמנכ"ל משרד רה"ם.

במוקד העיסוק בתחומי החברה והכלכלה במשרד רה"ם עומד המטה הכלכלי-חברתי של המשרד, בראשות מנכ"ל המשרד. המטה אשר הוקם על פי החלטת ממשלה מאוקטובר 2012 , נועד לחזק את התשתית הארגונית והמקצועית במשרד רה"ם בנושאים כלכליים וחברתיים. המטה נחלק לשלושה אגפים: אגף כלכלה ותשתיות, אגף פנים, תכנון ופיתוח ואגף לממשל וחברה. תפקידי המטה כוללים ייזום והובלה של פרויקטים לאומיים שעל סדר היום של ראש הממשלה ושל הממשלה; קידום פרויקטים בין-משרדיים; הובלת רפורמות לטיוב עבודת הממשלה והשירות הציבורי; וסיוע מקצועי לראש הממשלה. לצד המטה פועלת הרשות לפיתוח כלכלי במגזר המיעוטים (להלן - הרשות לפיתוח כלכלי), הכפופה למנכ"ל המשרד. עוד פועלת במשרד המועצה הלאומית לכלכלה (להלן גם - המועצה), שבראשה עומד היועץ הכלכלי לראש הממשלה .

פעולתן של היחידות האמורות במשרד רה"ם ומגוון המשימות שהן ממלאות, מחייבים קיום הליכי תכנון מפורטים וגיבוש תכניות עבודה נאותות, על מנת להבטיח פעולה מקצועית ותכליתית שתוצריה מוגדרים וניתנים למעקב.

בדצמבר 2007 פרסם משרד רה"ם לראשונה מדריך לתכנון ממשלתי, שנועד לשמש כלי עזר לתכנון העבודה במשרדי הממשלה וליצירת תשתית מושגית משותפת בגיבוש תכניות העבודה למשרדים השונים. בשנת 2010 הפיץ משרד רה"ם גרסה עדכנית של המדריך. בדצמבר 2011 החליטה הממשלה  להטיל על משרדי הממשלה לפעול לפי מדריך התכנון הממשלתי: יחידות הממשלה ומשרדיה יבססו את פעולתם על תכניות עבודה שנתיות.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יולי 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בתכנון העבודה של משרד רה"ם ושל יחידותיו האמורות : שלושת אגפי המטה הכלכלי-חברתי, הרשות לפיתוח כלכלי והמועצה הלאומית לכלכלה .

הליקויים העיקריים

תכניות העבודה המשרדית לשנים 2014-2012

1. נמצא שמשרד רה"ם הכין תכניות עבודה משרדיות לשנים 2012 ו-2014, אך לא לשנת 2013 שבמהלכה נערכו הבחירות לכנסת ה-19.

2. נמצא כי משרד רה"ם לא גיבש תכניות עבודה משרדיות מפורטות לשנים 2012 ו-2014 בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי: התכניות שגובשו ונכללו בספר תכניות העבודה הממשלתי לא פירטו את שלבי ההתארגנות לביצוע המשימות ולעתים לא פירטו את הגורמים השותפים לביצוען. למשל, בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2014 נכללו 72 משימות; לגבי 66 (92%) מהן לא צוין בתכנית מי מיחידות המשרד אחראית לביצוען. כמו כן נמצא כי בתכנית לשנת 2014 לא פורטו חלק מהמשימות השוטפות. לדוגמה, בתכנית צוינה רק משימה אחת של אגף כלכלה ותשתיות במטה הכלכלי-חברתי, אולם לא צוינו משימות אחרות - בין משימות שוטפות, כגון טיפול במחלוקות בין משרדי ממשלה בנושאים כלכליים, ובין משימות מיוחדות, כגון בחינת חלופות תשתיתיות ליצוא גז טבעי.

תכניות העבודה היחידתיות לשנים 2014-2012

1. שלושת האגפים שבמטה הכלכלי-חברתי במשרד רה"ם - אגף ממשל וחברה, שהוא בעל תפקיד מרכזי בהטמעת תפיסת התכנון הממשלתית ובריכוז תכניות העבודה של הממשלה, אגף כלכלה ותשתיות ואגף פנים, תכנון ופיתוח, לא הכינו תכניות עבודה יחידתיות לשנים 2014-2012. מכיוון שכך נבדקו מרכיבי תכניות העבודה המשרדיות שנגעו לאגפים אלה. נמצא שלחלק מהמשימות של האגפים לשנת 2014 לא ניתן ביטוי בתכניות עבודה כלשהן של המשרד.

2. הרשות לפיתוח כלכלי הכינה תכנית עבודה חלקית לשנת 2012. מבין הגורמים שנבדקו, אשר נמצאים באחריותו של מנכ"ל רה"ם, הכינה רק הרשות תכנית עבודה לשנת 2013. הרשות גם הכינה תכנית עבודה יחידתית לשנת 2014, והיא כללה את כל מרכיבי תכנית העבודה, כנדרש במדריך התכנון.

תכנון עבודת המועצה הלאומית לכלכלה

נמצא כי המועצה לא הכינה תכניות עבודה לשנים 2012 ו-2013.

נמצא כי המועצה לא גיבשה תכנית עבודה רב-שנתית, כנדרש בהחלטת הממשלה .

ההמלצות העיקריות

על משרד רה"ם, שיש לו תפקיד מרכזי בהטמעת תפיסת התכנון הממשלתית, להקפיד על קיום המתווה להכנת התכניות שנקבע במדריך התכנון הממשלתי.

על מנכ"ל משרד רה"ם לוודא שמשרדו מקיים את תהליכי התכנון הנדרשים ומגבש תכניות עבודה משרדיות ויחידתיות בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי.

על המועצה הלאומית לכלכלה לגבש תכנית עבודה שנתית בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון, וכן לגבש תכנית עבודה רב-שנתית וארוכת טווח בהתאם להחלטת הממשלה בעניין.

סיכום

לפעולתו של משרד רה"ם בהטמעת הליכי תכנון סדורים במערכת הממשלתית נודעת חשיבות רבה. יש לברך על יזמתו בתחום זה ועל הפעולות שהוא עושה להטמעת תהליכי תכנון כאלה בקרב משרדי הממשלה בשנים האחרונות. המשרד ביצע בשנים האחרונות גם פעולות להטמעת תהליכי התכנון בתוכו. עם זאת, חשוב שבמקביל למאמץ להטמעת הליכי התכנון במשרדי הממשלה, יפעל המשרד ליישום סדור ומלא של מתווה התכנון שהתווה לפני כמה שנים. יישום כזה יתרום גם למעמדו כמוביל של תהליכי ההטמעה הכלל ממשלתיים.

תכניות העבודה השנתיות נועדו לשמש נדבך מרכזי בתכנון הפעילות של משרדי הממשלה ובייעול פעילותם. כן נועדו תכניות אלה לשמש כלי ניהולי שיסייע להשגת מטרות הממשלה ויעדיה וכלי עבודה מקיף לבקרה על פעילות היחידות השונות, כדי להבטיח שהן עומדות במשימותיהן. כמו כן התכניות חיוניות להגברת השקיפות של עבודת הממשלה כלפי הציבור.

עוד בשנת 2007 הפיץ משרד רה"ם לכלל משרדי הממשלה את המדריך לתכנון ממשלתי, לשם הסדרת מנגנון תכנון אחיד ושיטתי בגופים הממשלתיים.

ממצאיו של דוח זה מלמדים שאגפי המטה הכלכלי-חברתי, וכן המועצה הלאומית לכלכלה, לא הקפידו על יישום המתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי, גם לאחר שהממשלה החליטה כי על כל יחידותיה לתכנן את פעולותיהן על פי מדריך זה. עקב כך, בשנים שבהן גיבש משרד רה"ם תכניות עבודה משרדיות, לא נכללו בהן משימות מרכזיות וחשובות של המטה הכלכלי- חברתי והמועצה.

תקציר

רקע כללי

בספטמבר 2006 החליטה הממשלה להקים מועצה לאומית לכלכלה (להלן - המועצה), שבראשה יעמוד היועץ הכלכלי לראש הממשלה. המועצה נועדה לשמש גוף מטה לראש הממשלה בנושאי כלכלה, כדי לסייע בתהליך קבלת ההחלטות בנושאים אלו מתוך התבססות על נתונים עדכניים ועל ניתוחים מקצועיים ומתוך חשיבה שיטתית ארוכת טווח. בהחלטת ממשלה נוספת, מאפריל 2009, נקבע כי ראש הממשלה ימנה למועצה ועדה מייעצת, כדי שתייעץ לו ולמועצה בגיבוש המלצות למדיניוּת בנושאים שבטיפולה. מיולי 2009 מכהן בתפקיד ראש המועצה פרופ' יוג'ין קנדל.

בשנים 2014-2012 עסקה המועצה בנושאים שונים, וזאת גם בדרך של השתתפות בוועדות שעסקו בסוגיות כלכליות וציבוריות, שאת חלקן היא יזמה. כמו כן גיבשה המועצה הערכת מצב אסטרטגית, ובה שישה נושאים מרכזיים שיש לפעול לקידומם.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יולי 2014 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בפעילות המועצה לנוכח התפקידים שהטילה עליה הממשלה בהחלטותיה מ-2006 ומ-2009. הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), ובדיקת השלמה נעשתה באגף התקציבים במשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

ייעוד המועצה כגוף מטה ממשלתי

השאלה אם ייעודה של המועצה הוא לשמש גוף מטה המייעץ לראש הממשלה בלבד או לממשלה כולה - היא שאלה יסודית, שיש בה כדי להשפיע ישירות על מטרות המועצה, על דפוסי עבודתה ועל תוצריה, והיא כרוכה בתפיסות היסוד של עבודת הממשלה. בתשובותיה למשרד מבקר המדינה בנוגע לטיוטת דוח זה הציגה המועצה תפיסה, ולפיה ייעודה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד, ולא לממשלה כולה, זאת בהתבסס על הגדרה שבסעיף 1(א) להחלטת הממשלה משנת 2006.

משרד מבקר המדינה בחן היבטים שונים הנוגעים לשאלת ייעודה של המועצה. בבחינה זו עלו סוגיות שונות המצדיקות לדעת משרד מבקר המדינה בחינה יסודית של תפיסת הייעוד של המועצה ותרגומה הלכה למעשה.

התפיסה שלפיה ייעוד המועצה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד ולא לממשלה כולה אינה עולה בקנה אחד עם אחד מעקרונות היסוד של פעילות הממשלה - עקרון האחריות המשותפת. עקרון יסוד זה של פעילות הממשלה, שלפיו כל אחד מחברי הממשלה הוא שותף מלא להחלטותיה, אשר נדרש לבחינה עצמאית וביקורתית של מלוא המידע הרלוונטי, מחזק את הצורך שחוות הדעת של המועצה יובאו לפני חברי הממשלה כולה. בכך תשמש המועצה גוף מטה משמעותי, אשר תוצרי עבודתו ישרתו את ראש הממשלה ואת הממשלה כולה. תפיסה זו אף אינה מתיישבת עם הצורך בחיזוק עבודת המטה של הממשלה, צורך שכבר עמדו עליו בעבר ועדת קוברסקי  ומבקר המדינה בדוחות שונים שפרסם. הממשלה היא הגוף המרכזי בממשל העוסק בעיצוב מדיניות. תפקודה המיטבי מותנה ביכולת של כל אחד מחבריה להיחשף למידע ולידע, לבצע ניתוח מעמיק של תהליכים ושל השיקולים על פי ראייה כוללת של צורכי המשק, הכלכלה והחברה ולקיים תהליכים המבטיחים עבודת מטה איכותית.

בבחינה האמורה אף עלה כי בפועל הממשלה, אחד משריה או נציגי משרדיה יזמו את מרבית עבודתה של המועצה כשותפה לוועדות. גם מתכונת זו של עבודת המועצה אינה מתיישבת עם התפיסה שהציגה המועצה, ולפיה היא מייעצת לראש הממשלה בלבד ולא לממשלה.

עובדי המועצה הם עובדים מקצועיים השייכים לסגל הקבוע של שירות המדינה. התפיסה לפיה ייעודה של המועצה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד מעוררת קושי ועלולה לפגוע בעיקרון של אי-תלות מקצועית של הדרג המקצועי, שנדרש למלא את תפקידיו במישור המקצועי והבלתי תלוי בדרג הפוליטי. תפיסת ייעודה של המועצה טעונה בחינה גם מההיבט של הקצאת משאבי כוח האדם, שכן נוצר מצב שבו מספר הכלכלנים בסגל העובדים שפועל בתחום הייעוץ הכלכלי עבור ראש הממשלה בלבד (סגל עובדי המועצה) גדול ממספר הכלכלנים במטה הכלכלי-חברתי כולו, שהוא הגוף המקצועי במשרד רה"ם האמון על התחום הכלכלי.

אי-השלמת ההסדרה של עבודת המועצה בחקיקה

על פי החלטת הממשלה מ-2006, לאחר הקמת המועצה והפעלתה ולאור הניסיון שיצטבר ייזום ראש הממשלה הצעת חוק בנושא המועצה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה. נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת, יולי 2014, טרם הושלם במשרד רה"ם הטיפול בטיוטה של הצעת החוק שגיבשה המועצה בספטמבר 2013, והדרג המוסמך טרם אישר אותה.

הכנת חווֺת דעת מקצועיות בנוגע להצעות להחלטה של הממשלה

בהחלטת הממשלה מ-2006 נקבע כי על המועצה להכין חווֹת דעת מקצועיות על הצעות החלטה בנושאי כלכלה העומדות על סדר היום של הממשלה ושל ועדותיה. נמצא כי המועצה ממעטת להגיש את חוות דעתה על הצעות החלטה בנושאים כלכליים בכתב ובפירוט, כלומר באופן המאפשר לבחון את ההצעות לעומקן ולגבש עמדות שקולות בסוגיות הכלכליות הנדונות. ככלל, ראש המועצה נוהג להציג לפני הממשלה את עמדת המועצה בעל-פה.

הכנת חוות דעת בענייני תקציב המדינה

בהחלטת הממשלה מ-2006 נקבע כי המועצה תכין חוות דעת על הצעת תקציב המדינה לפני הגשתה לממשלה, ותציע חלופות לפי הצורך. נמצא כי גם על הצעת תקציב המדינה אין המועצה מגישה חוות דעת כוללת בכתב. ראש המועצה נוהג להציג בעל-פה לפני הממשלה את עמדת המועצה בנוגע להיבטים מסוימים של הצעת התקציב . המועצה ממלאת אפוא את תפקידה זה באופן חלקי בלבד, והדבר נובע לטענתה גם מפרק הזמן שעומד לרשותה לצורך זה, על פי לוח הזמנים שנקבע להכנת התקציב.

המילוי החלקי של התפקיד פוגע ביכולת המועצה להשיג באופן מיטבי תכלית מרכזית שעמדה ביסוד הקמתה, על רקע התבססותו של משרד האוצר כגוף הדומיננטי בקביעת המדיניות הכלכלית בישראל: יצירת מערכת של איזונים ובלמים בתחום הכלכלי והבעת דעות בלתי תלויות בנוגע לתקציב המדינה, שיש לו תפקיד מרכזי בכלכלה ובחברה.

הועדה המייעצת למועצה ולראש הממשלה

בהחלטת ממשלה מאפריל 2009 נקבע כי ראש הממשלה ימנה למועצה ועדה מייעצת, כדי שתייעץ לו ולמועצה בתחומי פעילותה ותסייע לו ולמועצה בגיבוש המלצות למדיניוּת בנושאים שבטיפולה; הוועדה המייעצת תמונה לאחר שהרכבה ודרכי עבודתה יתואמו עם היועץ המשפטי לממשלה. את עבודת הוועדה המייעצת מרכזת המועצה. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, יולי 2014, טרם מונה יו"ר לוועדה המייעצת. עוד נמצא כי בשנים 2013-2011 התכנסה הוועדה המייעצת בתדירות נמוכה מזו שנקבעה בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה. נמצא גם כי בשום דיון מדיוני הוועדה המייעצת בשנים 2013-2010 (13 דיונים) לא נרשם פרוטוקול ולא סיכום.

ההמלצות העיקריות

ראוי כי משרד רה"ם יממש בהקדם את ההחלטה לעגן את פעילות המועצה בחקיקה ויטפל בהצעת החוק בנושא המועצה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה ויקדם את המשך הטיפול בנושא. במסגרת הליכי הטיפול בהצעת החוק מוצע לקיים בחינה אשר לשאלת ייעודה של המועצה לאור הממצאים המפורטים בדוח זה.

יש מקום כי המועצה תסכם חוות דעת כתובות על הצעות ההחלטה בנושאים הכלכליים העומדות על סדר היום של הממשלה ושל ועדותיה. כמו כן, יש מקום כי חוות הדעת של המועצה בנוגע להצעת תקציב המדינה יגובשו במסמכים כתובים שיוגשו גם לחברי הממשלה. על ראש המועצה להעלות בכתב לפני ראש הממשלה את הקשיים שציינה המועצה ולעמוד על הצורך להסדיר מתכונת עבודה שתאפשר לה למלא את ייעודה בתחום תקציב המדינה.

על ראש המועצה ועל מי שיתמנה לתפקיד יו"ר הוועדה המייעצת לפעול לקיום עבודה סדירה ומלאה של הוועדה, לרבות תיעוד הולם, כדי שתוכל למלא את תפקידיה החשובים.

על ראש הממשלה לבחון את מעמדה, את סמכויותיה ואת תפקידיה של המועצה וכן את עמידתה ביעדים שנקבעו לה בעת הקמתה. את ממצאי הבחינה והמסקנות יש להביא לפני הממשלה לשם קבלת החלטות.

סיכום

על פי החלטת הממשלה, המועצה נועדה לשמש גוף מטה לראש הממשלה בנושאי כלכלה, כדי לסייע בקבלת החלטות בתחומי הכלכלה והחברה, גם באמצעות מתן חווֹת דעת בלתי תלויות ומתוך התמקדות בחשיבה ארוכת טווח. במועצה 11 עובדים, רובם כלכלנים, העוסקים בנושאים שונים, רובם בתחומי העשייה של משרדי הממשלה. בדוח זה, אשר נכתב כשמונה שנים לאחר הקמת המועצה, מועלות כמה סוגיות שהן בעלות השפעות מהותיות על פעילותה. סוגיות אלו ראוי כי ילובנו בהקדם.

המועצה פועלת על פי תפיסה, ולפיה ייעודה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד. ייעוד זה אינו עולה בקנה אחד עם אחד מעקרונות היסוד של פעילות הממשלה; עם תפיסת היסוד של השירות הציבורי, ולפיה יש להשתית אותו על סגל עובדים מקצועי, קבוע ומנוסה שאינו מתחלף כל אימת שמתחלף הדרג הנבחר; עם מקומה של המועצה במערך המקצועי של משרד רה"ם; עם חלק ממאפייני עבודתה; ואף עם האופן שבו הציגה המועצה עצמה את ייעודה במשך השנים.

המועצה פועלת, הלכה למעשה, כגוף מטה המייעץ גם לממשלה באמצעות השתתפותה בוועדות ובצוותי עבודה העוסקים במגוון של נושאים כלכליים וחברתיים. שיתוף שיטתי, מובנה ורחב יותר של חברי הממשלה בתוצרי עבודתה של המועצה עשוי לתרום לקבלת החלטות על בסיס ניתוחים מקצועיים ומתוך חשיבה שיטתית ארוכת טווח, ועל כן מוצע להבנות את פעילות המועצה הנוגעת למתן ייעוץ לממשלה כולה ולחזק פעילות זו.

ממצאי הביקורת מלמדים בין היתר כי על סמך הגדרת הייעוד בהחלטת הממשלה, לא נהגה המועצה להגיש לממשלה חווֹת דעת כתובות בנוגע להצעות החלטה של הממשלה ובנוגע להצעת תקציב המדינה. נושא זה טעון לדעת משרד מבקר המדינה שינוי. אשר לוועדה המייעצת - פעילותה המצומצמת ואי-תיעוד דיוניה מעוררים חשש כי אין ביכולתה להשיג את מטרותיה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש בכל אלו כדי לפגוע ביכולתה של המועצה למלא את תפקידיה באופן מיטבי.

תקציר

רקע כללי

בסוף יוני 2014 הגיש שר האוצר למבקר המדינה את "הדוחות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל ליום 31 בדצמבר 2013" (להלן - הדוחות הכספיים). מערך הדיווח הכספי של הממשלה מושתת על שלוש חוליות: הוועדה לתקינה חשבונאית ממשלתית, הקובעת את כללי החשבונאות והדיווח הכספי לממשלה; משרדי הממשלה השונים, העורכים את דוחותיהם הכספיים (להלן - דוחות כספיים משרדיים או דוחות סולו) בהתאם לכללים; ומשרדי רואי חשבון חיצוניים, המבצעים ביקורת על הדוחות הכספיים של משרדי הממשלה והגופים הכלולים בהם (להלן - רו"ח המבקרים ), בהנחייתו של אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל).

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-ספטמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול של אגף החשכ"ל ומשרדי הממשלה בדיווח החשבונאי של משרדי הממשלה. בדיקות השלמה נעשו בחשבויות של כמה משרדי ממשלה, ובהם משרד החינוך, משרד החוץ, משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), המשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ), בשירות בתי הסוהר (להלן - השב"ס) ובמשרדי רו"ח. דוח זה הוא גם דוח מעקב אחר תיקון ליקויים שצוינו בדוחות קודמים שפרסם משרד מבקר המדינה  בעניין זה.

הליקויים העיקריים

אי-ביצוע מעקב ובקרה אחר תיקון הליקויים שהעלו רו"ח המבקרים

1. דוחות הליקויים המפורטים  שהכינו רו"ח המבקרים אינם נמצאים בידי חטיבת חשבונאות, בקרה ודיווח באגף החשכ"ל (להלן - חטיבת החשבונאות), וממילא היא אינה מבצעת מעקב מרוכז אחר תיקון הליקויים שצוינו בדוחות.

2. במשך ארבע השנים האחרונות רו"ח המבקר את הדיווחים הכספיים של משרד החינוך נמנע מלחוות דעתו על הדוחות הכספיים של המשרד. למרות זאת, ממלאי תפקיד המנכ"ל באותן שנים, החתומים על הדוחות הכספיים של המשרד, אגף החשכ"ל והנהלת המשרד, לא עשו די כדי שפעילות המשרד המובאת בדוחות הכספיים תבוא לידי ביטוי באופן שעולה בקנה אחד עם כללי החשבונאות המקובלים.

טיפול לקוי במאגר של רו"ח המבקרים

המעקב שקיים אגף החשכ"ל אחר השימוש במאגר רו"ח שהקים לצורך בחירת רו"ח למתן סיוע לבניית הדוחות של משרדי הממשלה ולביצוע בקרה על דוחותיהם וכן הבקרה שעשה האגף על נושא זה לוקים בחסר. אין בידי החשכ"ל רשימת ציוות של רו"ח במשרדי הממשלה ואין בידיו מידע בדבר השימוש של המשרדים ברואי חשבון שנבחרו שלא באמצעות המאגר.

אי-אחידות בטיפול החשבונאי בדוחות הכספיים של הגופים הממשלתיים

1. אין אחידות בהצגת הנתונים של פרויקטים המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי במשרדי הממשלה השונים.

2. אין אחידות בכל הנוגע לבניית דוחות כספיים מאוחדים והצגת הנתונים כפי שנקבע בתקני החשבונאות הממשלתית העוסקים בשליטה בגופים ובהשקעה בהם.

3. אין אחידות ביישום המדיניות החשבונאית שנקבעה בנושא מלאי. תהליך ניהולו, רישומו וסיווגו באופן שוטף של המלאי הן בדוחות הכספיים והן בדוחות כספיים משרדיים של חלק ממשרדי הממשלה לוקה בחסר ואינו מאפשר להציגו באופן נאות ובהתאם לכללי החשבונאות המקובלים.

ליקויים במעקב אחר המלאי וברישומו

על אף הערת משרד מבקר המדינה בדוח 61ב משנת 2011, יתרת המלאי הרשומה בדוחות הכספיים עדיין מוערכת באופן מהותי בחסר. נמצא, כי בגין 2013 אין בידי מינהל הרכש הממשלתי אף לא דיווח אחד על המלאי מ-24 המשרדים הממשלתיים והגופים הנוספים, כמתחייב מהוראת התכ"ם העוסקת בביקורת מלאי תקופתית.

אי-עמידה בלוח הזמנים למעבר לדיווח לפי בסיס מצטבר ולפריסת מרכב"ה

המעבר של משרדי הממשלה לדיווח כספי לפי בסיס מצטבר ולפריסת מערכת מרכב"ה בארבעה משרדי ממשלה וב-13 גופי ממשל אמור היה להסתיים על פי החלטת הממשלה עד יוני 2013. נמצא כי המעבר במשרדי החוץ, הרווחה ובשירות בתי הסוהר טרם בוצע, וכי צפוי פיגור של כ-18 עד 30 חודשים בתהליכי אפיון המערכות, בנייתן ופריסתן.

ההמלצות העיקריות

1. על החשכ"ל להגביר את הבקרה על חשבויות משרדי הממשלה כדי להנהיג אחידות בהצגה ובדיווח על המצב הכספי. על החשכ"ל להבטיח כי החשבים במשרדי הממשלה, שכפופים מקצועית להנחיותיו, ימסרו את דוחותיהם הכספיים לאחר שיכירו בפריטים החשבונאיים, ימדדו אותם, יציגו אותם, וייתנו להם גילוי בהתאם להנחיות המקצועיות שנקבעו.

2. על אגף החשכ"ל לאפיין את מתכונתו, היקפו ותוכנו של דוח הליקויים המפורט שעל רו"ח המבקרים להגיש לו כמבקרי הדוחות הכספיים של משרדי הממשלה. על החשכ"ל לבצע מעקב אחר ממצאי הדוחות, ובמידת הצורך לתת למשרדים הנחיות מקצועיות על מנת לתקן את הליקויים שנמצאו. כמו כן, מן הראוי שהחשכ"ל ייתן גילוי לציבור על הליקויים שנמצאו.

סיכום

הדוחות הכספיים והתוצרים הנלווים לדיווח הפיננסי של משרדי הממשלה וממשלת ישראל הם רבי-חשיבות, ונוגעים לתחומים רבים - החל בתחומי הבקרה הפנימית, הניתוחים הפיננסיים, ביצוע תחזיות והשוואות לישויות ממשלתיות מקבילות, וכלה בהגברת השקיפות ובמתן דיווח כספי נאות למקבלי ההחלטות ולאזרחי המדינה. דיווחים אלו אמורים ללמד על מידת הצלחתה של הממשלה לעמוד במחויבותה לניהול תקין של המשאבים הציבוריים.

ממצאי הביקורת שבדוח זה מעלים את הצורך לוודא שאגף החשכ"ל מנצל ביתר יעילות את תוצרי הבקרה של עבודת רואי החשבון המבקרים ועוקב אחר תיקון הליקויים שפורטו בחוות דעתם.

המעבר לדיווח חשבונאי על בסיס מצטבר ויוזמת הממשלה כי תקני החשבונאות הממשלתית בישראל יוכנו ככל הניתן בהתאם לתקני החשבונאות הממשלתיים הבין-לאומיים, נועדו לאפשר גילוי נאות, להעריך נכונה וכמקובל את מצבה הכספי של הממשלה, ולבצע השוואה יעילה למדינות אחרות. ממצאי הדוח מעלים שעדיין יש פערים ואי-אחידות באופן אימוצה ויישומה של התקינה החשבונאית הבין-לאומית ובמעבר לבסיס מצטבר בדוחות משרדי הממשלה ובדוחות המאוחדים. הדבר פוגע ביכולת להשיג את מטרותיו של הדיווח הכספי. ראוי שאגף החשכ"ל יגביר את היקף מעורבותו בפעילות הדיווח של משרדי הממשלה ומשרדי רואי החשבון הנותנים להם שירות של סיוע בעריכת הדוחות הכספיים. זאת כדי להשיג את מטרות הדיווח הכספי, לרבות דיווח בהתאם לתקנים הבין-לאומיים ובהתאם להנחיות המקצועיות.

תקציר

רקע כללי

הזכות לחירות נקבעה כזכות יסוד חוקתית בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, והוגדרה על ידי בית המשפט העליון כזכות בסיסית במדינה דמוקרטית. מעצרו של אדם פוגע פגיעה קשה בזכות זו ובחזקת החפות העומדת לו, על אחת כמה וכמה שלילת חירותו טרם הגשת כתב אישום. חוק סדר דין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו-1996 (להלן - חוק המעצרים), מסדיר את הסמכויות הנדרשות לרשויות החקירה לצורך חקירת עצור, תוך איזון בין עקרון הגבלת חירות הפרט לבין עקרון השמירה על החוק ועל אכיפתו. הגופים העוסקים כיום בטיפול בעצורים הם משטרת ישראל (להלן - המשטרה), ושירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס). יחידת נחשון, שהוקמה בשנת 1973, היא היחידה המרכזית של שב"ס לליווי אסירים, המשמשת בעיקר לאבטחה ולהפעלה של אגפי הכליאה בבתי המשפט. עוד מעורבים בטיפול בעצורים הנהלת בתי המשפט והמשרד לביטחון פנים (להלן - המשרד לבט"פ), שהוא הגוף המופקד על אכיפת החוק ושמירת הסדר ועל הפעילות לשמירה על ביטחון הפנים במדינה.

עד שנת 2007 הייתה נהוגה חלוקת תפקידים, ולפיה ככלל טיפלה המשטרה במעצרים ובעצורים, ושב"ס - באסירים (לאחר שנגזר דינם). בשנת 2007 החליט השר לבט"פ שמערך הטיפול בעצורים והמשמורת עליהם יעברו במלואם מן המשטרה לאחריות שב"ס. בבסיס ההחלטה עמדה התפיסה ששב"ס הוא הגוף בעל המקצועיות בכל הקשור לתחום הטיפול באסירים ובעצורים ושעל המשטרה להתמקד בלחימה בפשיעה ובאכיפת החוק. ההחלטה נבעה גם מן הקשיים שעלו בביצוע תיאומים בין המשטרה לשב"ס, קשיים שהצביעו על הצורך לרכז את נושא ליווי העצורים והאסירים בידי גוף אחד. בהתאם להחלטה זו נחתמו הסכמים בין מחוזות המשטרה ושב"ס. במרץ 2014 חתמו המשרד לבט"פ, שב"ס והמשטרה על הסכם חדש (להלן - הסכם 2014). הסכם זה עסק במחלוקות העיקריות שנתגלעו בין המשטרה ובין שב"ס, והוא כלל הסכמות המתייחסות לתחומי האחריות, לחלוקת המשימות ולחלוקת המשאבים הנדרשים בין הארגונים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ - אוקטובר 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הכרוכים בהעברת הטיפול בבתי המעצר ממשטרת ישראל לשירות בתי הסוהר. הבדיקה נעשתה במשרד לבט"פ, במשטרה ובשב"ס. בדיקות השלמה נעשו בהנהלת בתי המשפט, בסניגוריה הציבורית ובמשרד האוצר. דוח קודם בנושא "מעצרים" פרסם מבקר המדינה בשנת 1995 .

הליקויים העיקריים

העברת מערך הכליאה וליווי העצורים מהמשטרה לידי שב"ס

בגין החלטת השר להעביר מהמשטרה לשב"ס את מערך הטיפול בכליאת העצורים ובליווי העצורים היה על שני גופים אלה להגיע לרמת תיאום גבוהה, להיערך מחדש לטיפול בעצורים ולקבוע לשם כך הסדרים מפורטים. לטיפול בעצורים היבטים מינהליים, היבטים רפואיים והיבטים מודיעיניים; ריבוי ההיבטים ומורכבותם חייב הסדרים הולמים והכנת הסכם מתכלל, שיהווה בסיס מוסכם להסדרת קשרי הגומלין וסדרי העבודה בין שני הגופים, ואשר ממנו ניתן יהיה לגזור נהלים מפורטים. בפועל לא נחתם הסכם כזה בין שני הגופים, ותחת זאת חתם כל מחוז במשטרה עם גורמי שב"ס הפועלים בתחומו על הסכם שהסדיר את העברת המערך ברמה המחוזית בלבד.

עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014, לא הצליחו המשטרה ושב"ס לגבש הסכם מתכלל, שייחתם בידי שני הצדדים ויסדיר את כלל הבעיות שהתעוררו במשך השנים.

מחלוקות בין המשטרה ושב"ס

עם העברת האחריות לטיפול בעצורים מן המשטרה לשב"ס נתגלעו מחלוקות רבות בפרשנות וביישום של ההסכמים שנחתמו בידי הגורמים המקצועיים בכל מחוז. המחלוקות נגעו בעיקר להליך קליטת העצורים בבתי המעצר, לשינוע העצורים ולליוויים שלהם לחקירות במשטרה ולבתי המשפט (להלן - ליוויים).

בבסיס ההחלטה להעביר את בתי המעצר לאחריות השב"ס עמדה התפיסה שלפיה על המשטרה להתמקד בלחימה בפשיעה ובאכיפת החוק, ועל כן עליה להקטין באופן משמעותי את ליווי העצורים ולחדול מלהחזיק במשמורתה עצורים ולהלינם בתחנות המשטרה. אולם מנתוני המשטרה עולה כי מטרה זו לא הושגה במלואה: המשטרה המשיכה לבצע באמצעות ניידות סיור כ-20,000 ליוויים בשנה. כמו כן המשיכה המשטרה להלין כ-23,000 עצורים בשנה.

חוקרי המשטרה עושים שימוש מצומצם בחדרי החקירות שהוקצו להם על ידי שירות בתי הסוהר בבתי המעצר, אף ששימוש בחדרי החקירה במקרים המתאימים יכול להקטין את מספר הליוויים.

המחלוקות שנתגלעו בין המשטרה ושב"ס בנושא הטיפול בעצורים פוגעות בפעילות המבצעית של המשטרה. חברה שבדקה מטעם המשרד לבט"פ את נושא ליווי העצורים והשמירה עליהם בתחנות המשטרה, העלתה אף היא ששוטרי הסיור עסוקים שעות רבות במשימות ליווי ושמירה של עצורים על חשבון שעות סיור וזמן נוכחות בשטח. החברה העריכה כי 15%-10% מזמן הסייר במשמרת מוקדש לשמירה ולליווי, וכי העלות היומית של הטיפול בעצורים ברמה הארצית היא שוות ערך לאומדן עלויות ההעסקה של כ-300 שוטרי סיור ביממה.

הניסיון שנצבר בנושא זה ודוח החברה מדגישים שלא ניתן להימנע לחלוטין מביצוע מקצת ממשימות הליווי והכליאה בידי המשטרה. אולם המשטרה לא ניתחה באופן שוטף את הנתונים על מספר הליוויים שהיא מבצעת כדי להגדיר מה כמות הליוויים שהיא יכולה לעמוד בה, בלי שמשימותיה המבצעיות ייפגעו.

הסכם 2014

הסכם 2014 נועד ליישב את עיקר המחלוקות בין הגופים. בסיום הסכם 2014 נכתב שעד חודש ספטמבר 2014 ינוסח הסכם מתכלל להסדרה מלאה של האחריות לליווי האסירים והעצורים בין המשטרה ושב"ס. במרץ 2014 חתמו המשטרה ושב"ס על ההסכם, אולם עד ינואר 2015 לא נחתם הסכם מתכלל.

גם לאחר החתימה על הסכם 2014 שנועד ליישר את ההדורים בין המשטרה ושב"ס, לא נפתרו המחלוקות ביניהם. בפועל, מיד לאחר החתימה אי-ההסכמות בין המשטרה לשב"ס המשיכו להתקיים, בעיקר בכל הקשור לקליטת עצורים ללא תלות במצבם הבריאותי ולקליטת עצורים בבית המעצר הטריטוריאלי של היחידה העוצרת.

מחלוקות רבות התעוררו סביב ההיבטים הרפואיים הקשורים בקליטת העצורים. במיוחד הדברים אמורים לגבי קליטת עצורים חולים ובעלי מגבלות רפואיות. בהסכם 2014 נוספו אמנם הבהרות לנושא זה, אולם לא הוכנו נהלים מפורטים המסדירים את הטיפול בהיבטים אלה, תוך חלוקה ברורה של האחריות הרלוונטית בין המשטרה לשב"ס.

הציפייה של גורמי המשטרה לכך שבעקבות ההסכם יופנו שוטרים רבים ממשימות ליווי ושמירה על עצורים למשימותיהם הייעודיות בתחום השיטור והאכיפה לא התממשה.

בהסכם 2014 הוחלט שיחידת נחשון תקיים סבב נוסף לליווי עצורים, תוספת לשני סבבי הליווי הקיימים (להלן - סבב ג'). המחלוקות בין המשטרה ושב"ס העמידו בסימן שאלה את מימושו של סבב ג'. המשטרה חששה שחוסר האמון שנוצר בין שני הגופים והקשיים של שב"ס בוויסות העצורים יחזרו גם בסבב זה. בסופו של דבר הוסכם על דחיית מועד היישום של סבב ג', אשר יחל באופן הדרגתי ב-2.11.14 כפיילוט בלבד בכמה תחנות שיש בהן תאי מעצר.

למרות שהסכם 2014 לא הסדיר את כל הפערים בין שב"ס ובין המשטרה ואף יצר פערים חדשים, לא פעלו שני הגופים להכנת נהלים מפורטים שיוטמעו אצל הגורמים המטפלים בעצורים בשטח כדי להקטין את הפערים ביניהם, כדי לשמור על זכויות העצורים וכדי לא לפגוע במבצעיות של כל אחד מהם.

נתונים על מספר המעצרים

בין השנים 2013-2003 היה גידול של כ-32% במספר המעצרים: בשנת 2003 היו בישראל 46,120 מעצרים, ובשנת 2013 עלה מספרם והגיע ל-61,049. לפי נתוני שב"ס כ-54% מהעצורים שוחררו לאחר פחות משלושה ימי מעצר, וכ-12% נוספים השתחררו לאחר שבעה ימי מעצר. הנתונים על מספר העצורים המשתחררים לאחר מעצר קצר, פעמים רבות לאחר 24 שעות, בלי שמוגש נגדם כתב אישום, מחייבים בדיקה לגבי נחיצותם של חלק מן המעצרים ואפשרות שימוש בחלופות קלות יותר.

למשטרת ישראל ולשב"ס אין מסד נתונים אחוד לגבי מספר העצורים, וקיימים ביניהם חילוקי דעות מהותיים ביחס לנתונים על היקף המעצרים ומספרם.

כבר לפני שנים עלה הצורך בפיתוח וביצירת אמצעים שישמשו את גורמי אכיפת החוק כחלופה למעצרים, ואף על פי כן במרוצת השנים הוחל ביישום חלקי בלבד של חלופות כאלו.

למשטרה יש סמכות לשחרר עצור בתחנת המשטרה על ידי קצין משטרה. המשטרה לא אספה נתונים על מספר הפעמים שבהם נעשה שימוש בסמכות זו, ולא בחנה אם היא עשתה שימוש מיטבי בהליך. כמו כן לא נבחן שיעור השחרורים האלה מכלל המעצרים שבהם אפשר היה לשחרר את העצורים בתחנות המשטרה.

ההמלצות העיקריות

המשרד לבט"פ נדרש לפעול כדי שייחתם הסכם מתכלל ומערכתי, שיסדיר את מכלול ההיבטים של קשרי העבודה בין המשטרה לשב"ס וישקף את האחריות והמחויבות של דרגי פיקוד בכירים בשני הגופים לנושא זה.

על המשרד לבט"פ לפעול בנחישות ליישומו של סבב ג' בתוך פרק זמן קצר, עליו לעקוב אחר הפיילוט שהחל בכמה תחנות שיש בהן תאי מעצר, להפיק ממנו לקחים ולפעול ליישומו בכל רחבי הארץ

על המשרד לבט"פ להחיש את סיום עבודת המטה המשותפת של המשטרה ושב"ס לבנייתו של מסד נתונים אחוד שמשקף את כמות העצורים.

על המשרד לבט"פ לבחון את העלייה בכמות המעצרים נוכח העובדה שאחוז לא מבוטל מהעצורים משוחרר לאחר פרק זמן קצר, מבלי שהוגש נגדם כתב אישום.

על המשרד לבט"פ, בשיתוף יתר הגורמים השותפים בשרשרת אכיפת החוק, לבחון את המקרים שבהם נדרש להרחיב את השימוש באמצעים חלופיים למעצר. שימוש מושכל באמצעים אלה יסייע להתמודד עם עומס הכליאה ולצמצם את השימוש במעצר ככלי לצורכי חקירה, במקרים שבהם הוא אינו נדרש.

המשרד לבט"פ בשיתוף המשטרה ושב"ס נדרשים לפעול שהמעצרים ייעשו רק במקרים שבהם הדבר הכרחי, תוך איזון ראוי בין האינטרס הציבורי בקיומה של מערכת משטרתית המאפשרת חקירה יעילה של חשודים והרחקת נאשמים שנשקפת מהם מסוכנות תוך כדי ניהול משפטם, לבין האינטרס של שמירה על חירותם האישית של החשודים והנאשמים.

על המשרד לבט"פ לחזור ולבחון את המחלוקות בין המשטרה לבין שב"ס ולגבש פתרונות ראויים להסדרת הנושאים השנויים במחלוקת, תוך קביעת תחומי האחריות של כל גוף, קביעת נהלים מפורטים וקביעת מנגנונים ליישוב מחלוקות. במסגרת פתרונות אלה יש להתייחס בכובד ראש להיבטים הקשורים לזכויות העצורים ולמניעת פגיעה העולה על הנדרש בחירותם ובכבודם.

המשטרה ושב"ס נדרשים להגדיר בצורה ברורה את חלוקת העבודה ביניהם. כמו כן על המשטרה למדוד באופן שוטף את מספר הליוויים שהיא מבצעת ואת "המחיר" המבצעי שהיא משלמת בעבורם, ולהגדיר בהתאם לכך מהי כמות הליוויים שהיא יכולה לעמוד בהם מבלי שמשימותיה המבצעיות ייפגעו.

על המשטרה לעשות שימוש יעיל יותר בחדרי החקירות הייעודיים במתקני שב"ס במקרים שבהם לא נדרשות פעולות חקירה מיוחדות ולפעול בהתאם לממצאים.

לאחר שייקבע הסכם מתכלל ומערכתי בין המשטרה ושב"ס עליהם להכין נהלים מפורטים הנגזרים ממנו, ובעיקר נהלים בנושאים השנויים במחלוקת הקשורים לקליטת עצורים בריאים, לקליטת עצורים חולים ולליווי עצורים.

על המשטרה לבחון את הגורמים לעלייה במספר המעצרים, לנתחם ולהסיק מהם מסקנות כדי להבטיח שהמעצרים לעתיד לבוא יהיו הכרחיים ונחוצים.

סיכום

בחלוף שש שנים מאז נחתמו הסכמי ההבנות בין מחוזות המשטרה ושב"ס, עדיין אין תחימת גבולות ברורה והסדרה מלאה של התנהלות שני הארגונים בטיפולם בעצורים. בשנים שחלפו נתגלעו מחלוקות רבות הנוגעות לעניינים מהותיים, ובהם תהליכים של ליווי עצורים, של קליטת עצורים ושל ויסותם בין מקומות הכליאה. בפועל, התפיסה שהנחתה את הכנת ההסכמים שנעשו במחוזות, לפיה על המשטרה לחדול לבצע ליוויים ולהחזיק עצורים בבתי המעצר בתחנות, לא עמדה במבחן המציאות. בין השנים 2013-2008 המשיכה המשטרה לבצע ליוויים ולהלין עצורים בתחנות המשטרה, ולעתים אף פעילותה המבצעית נפגעה בשל כך.

במשך השנים ניסו המשטרה ושב"ס להסדיר את המחלוקות ביניהן שעדיין נותרו בעינן, אך ניסיונות אלה לא צלחו. רק בשנת 2014 נחתם ביניהם הסכם שאמור היה להסדיר כמה פערים שהתגלו באותן השנים. חתימת ההסכם בשנת 2014 לא הביאה לסגירת המחלוקות ביניהם, ובנושאים מסוימים היא אף הגדילה אותן. על המשרד לבט"פ לחזור ולבחון את המחלוקות בין המשטרה לבין שב"ס ולגבש פתרונות ראויים להסדרת הנושאים השנויים במחלוקת, תוך קביעת תחומי האחריות של כל גוף, קביעת נהלים מפורטים וקביעת מנגנונים ליישוב מחלוקות. במסגרת פתרונות אלה יש להתייחס בכובד ראש להיבטים הקשורים לזכויות העצורים ולמניעת פגיעה העולה על הנדרש בחירותם ובכבודם, כפי שנקבע בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

תקציר

רקע כללי

שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) הוא ארגון הכליאה הלאומי של מדינת ישראל. שב"ס הוא חלק ממערך ביטחון הפנים, שעליו מופקד המשרד לביטחון הפנים (להלן - בט"פ). תפקידו מתמקד בעיקר בהחזקת אסירים ועצורים  (להלן - כלואים) במשמורת בטוחה ונאותה, תוך שמירה על כבודם ועל מילוי צורכיהם הבסיסיים. שב"ס אחראי ל-30 מתקני כליאה - בתי סוהר ובתי מעצר הפזורים בשלושה מחוזות . בשנת 2013 שהו במתקני הכליאה כ-19,500 כלואים .

בתוקף תפקידו שב"ס מופקד גם על בריאות האסירים. מערך הרפואה בשב"ס כולל 30 מרפאות המצויות במתקני הכליאה, המספקות שירות רפואי לכלואים בכל שעות היממה. כמו כן ניתנים במתקני הכליאה שירותים של רפואת מומחים, רפואת שיניים וטיפול במכורים לסמים ובנגמלים. מערך הרפואה כולל גם את המרכז הרפואי של שב"ס (להלן - מר"ש), שהוא מתקן כליאה המשמש מסגרת רפואית אשפוזית לכלואים מכל מתקני הכליאה, ואת המרכז לבריאות הנפש (להלן - מב"ן) שבאחריותו של משרד הבריאות האחראי לטיפול הפסיכיאטרי בשב"ס. תקציב המערך הרפואי בשב"ס בשנת 2013 היה כ-58 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את המערך הרפואי לטיפול בכלואים. הבדיקה נערכה בשב"ס, ובירורי השלמה בוצעו באגף לרפואה קהילתית שבמשרד הבריאות ואצל סמנכ"ל תכנון, תקצוב ובקרה שבמשרד לבט"פ .

הליקויים העיקריים

ועדות לבחינת מערך הרפואה

הצורך בבחינת המערך הרפואי בשב"ס, בשיפורו ובהתאמתו לגידול בהיקפה של אוכלוסיית הכלואים ולהרכבה עלה כבר בשנת 2002. מאז ואילך - במשך כעשר שנים, שבהן חלו שינויים ממשיים, מונו שלוש ועדות ; הוקם צוות לתכנון רפורמה ונשכרו לפחות ארבעה יועצים חיצוניים בתשלום. כל הוועדות והיועצים שבו ובחנו את המערך הרפואי, ולעתים אף בחנו נושאים שכבר נבחנו קודם לכן, וכולם הצביעו על הצורך בביצוע שינויים במערך תוך פירוט המלצות ליישומם. ואולם כל ההמלצות לא הבשילו לכדי בניית תכנית מקיפה לרפורמה במערך הרפואה ולפעולה ממשית שתוביל ליישומה.

אוכלוסיית הכלואים המטופלים

במרבית מדינות המערב אוכלוסיית האסירים הולכת ומזדקנת, ולכן מכל קבוצות האסירים קבוצת האסירים המבוגרים היא זו הגדלה בקצב המהיר ביותר, ומגמה זו אף צפויה להתחזק. לאוכלוסיית האסירים המבוגרים יש מאפיינים מיוחדים מהיבטים רפואיים, תפקודיים, פסיכולוגים וחברתיים, והם מלווים גם בתסמינים גריאטריים. מצבו הרפואי והפיזיולוגי של אסיר מבוגר  דומה לזה של אדם החי בקהילה שגילו הכרונולוגי עולה על שלו בכעשר עד 15 שנים.

בינואר 2014 היו בבית הסוהר "מעשיהו" כ-1,200 אסירים, מהם 585 (כ-50%) אסירים חולים - רובם במחלות כרוניות. נמצא, כי התנאים הפיזיים באגף החולים והקשישים הם ירודים ואינם מתאימים להם, והמבנה זקוק לשיפוץ יסודי. במרץ 2014 הורה סגן הנציב על שיפוץ האגף לחולים, אך עד דצמבר 2014 לא הוחל בשיפוץ.

בסוף 2013 שהו בבית סוהר "צלמון" כ-970 כלואים, 344 מהם (36%) הוגדרו חולים כרוניים. מדבריהם של מפקד בית הסוהר ורופא בית הסוהר עולה, כי היכולת לתת שירות רפואי הולם היא מוגבלת, עקב ריבוי החולים הכרוניים המשפיע לרעה על איכות הטיפול.

למרות הפערים מבחינת התשתית הפיזית, רמת ההשגחה והטיפול הניתן לחולים כרוניים בחלק מהמתקנים, המגמה של הזדקנות אוכלוסיית האסירים והגידול בשיעור החולים הכרוניים והסיעודיים, לא נמצא ששב"ס בנה תכנית מערכתית המותאמת לשינוי שחל בהרכב אוכלוסיית האסירים, בהזדקנותה ובמצבה הרפואי, וכוללת תחזית של הגידול הצפוי במספר האסירים הללו, תבחן את התאמתם של מתקני הכליאה ומתקני הרפואה לאוכלוסייה זו, ותקבע את תנאי המאסר ואת דרכי הטיפול בהתאם לכך. רוב הפתרונות שמצא שב"ס לבעיה הם מקומיים ונקודתיים.

הצוות הרפואי

החובשים הם עמוד השדרה של הטיפול הרפואי בכל יחידות שב"ס. בביקורת נמצא כי ישנם הבדלים ניכרים בין מתקני הכליאה ביחס שבין מספר הכלואים למספר החובשים. כך לדוגמה, בבית המעצר ירושלים מטפל חובש אחד ב-1,330 עצורים בממוצע שנתי, ואילו בבית המעצר ניצן מטפל חובש אחד ב-401 עצורים בממוצע שנתי. התקינה של מערך החובשים בשב"ס אינה מושתתת על סקר צרכים של כל מתקני הכליאה בהתאם למאפיינים של אוכלוסיית הכלואים בכל אחד מהם (מספר העצירים או האסירים, מספר החולים הכרוניים, מספר האסירים המבוגרים ועוד).

קצין חובשים ארצי לא השתמש כלל בדוחות שהגישו לו האחראים על המרפאות במהלך השנים, וזה שנה שלא מתקיים כל דיווח ומעקב על הנעשה במרפאות. זאת, אף על פי שדיווח שיטתי היה יכול לשמש כלי למעקב אחר הפעילות השוטפת של המרפאות ולניתוח יעילות ההקצאה של כוח האדם נוכח הצרכים ועומס העבודה.

חובשי עתודה הם סוהרים שסיימו קורס חובשים. למרות שהנוהל מורה על שמירת כשירותם המקצועית של חובשי העתודה באמצעות שיבוצם במרפאות לפחות אחת לחודש - בפועל הם לא שובצו באופן סדיר מדי חודש. לפיכך לא ניתן לדעת אם חובשי העתודה עומדים בדרישות הכשירות המקצועית.

נמצא כי החובשים במר"ש משמשים זה שנים גם כסוהרים (זקיפים), בניגוד להנחיית הנציב שניתנה עוד בשנת 2005, ולפיה סגל המערך הרפואי בבתי הסוהר לא יבצע משימות נוספות.

חובש שעובד במרפאה בלילות ובסופי שבוע נזקק לעתים להנחיית רופא, שיכולה להינתן בטלפון. לפי הנוהל בנושא על הרופא להתקשר למרפאה שעתיים לאחר מתן ההנחיה ולברר מה מצבו של החולה. כמו כן נקבע כי יש לתעד את שיחות הטלפון. לא נמצא  שנעשה תיעוד מלא של ההנחיות הטלפוניות.

בדצמבר 2014 שבע משרות של רופאים בשב"ס לא היו מאוישות: משרת הרופא המחוזי במחוז הצפון ומשרת ראש ענף רפואת שיניים בנציבות לא אוישו יותר משנה; משרת מנהל המר"ש לא אוישה ברופא קבוע במשך יותר משנתיים; כמו כן לא אוישו המשרות של ראש ענף רפואת הסגל, ראש תחום רפואת חירום, רופא תעסוקתי ורופא סגל.

תחום הרפואה הוא תחום דינמי המתחדש במהירות, ולפיכך נדרשת התעדכנות שוטפת בשיטות טיפול, במכשור ובפרמצבטיקה, ובלעדיה לא ניתן לספק טיפול רפואי איכותי. שב"ס לא הכין תכנית להתמחות או להכשרה של הרופאים. בשנת 2013 לא התקיימו השתלמויות לרופאים כלל.

שב"ס קולט בבתי המעצר חשודים שנעצרו על ידי משטרת ישראל או גורמים ביטחוניים. בשנת 2013 קלט שב"ס 59,135 עצורים בבתי המעצר. פקודות הנציבות קובעות, כי עצור ייבדק על ידי רופא עד 48 שעות מקבלתו למתקן הכליאה . שב"ס אינו מיישם במלואן את פקודות הנציבות. מרפאות שב"ס אינן מנהלות רישום המאפשר לדעת מהו מספר העצורים שלא נבדקו על ידי רופא עד 48 שעות מקליטתם בבית המעצר.

נמצאו ליקויים בתשתיות הפיזיות של מבני המרפאות, בתחזוקתם ובנגישותם. מפגעים אלה עלולים לסכן את בריאות הצוותים הרפואיים השוהים בהם רוב שעות היום.

המעבדה

המעבדה של שב"ס מבצעת בממוצע כ-8,500 בדיקות קליניות לכלואים בשנה (ספירת דם, בדיקת שתן כללית, ניטור תרופות וכד'). במקום למצוא פתרון לכוח האדם החסר עקב היעדרות לבורנטית מעל לשנה, נשלחו בדיקות המעבדה הקליניות למרכז הרפואי אסף הרופא בעלות חודשית הגבוהה ב-100,000 ש"ח לחודש מעלות ביצוען במעבדת שב"ס.

נמצא כי משטחי העבודה במעבדה ישנים מאוד ופגומים ועליהם קילופים וחריצים שאי-אפשר לחטא כנדרש; לא ניתן לנעול את ארונות האחסון; כימיקלים וכלי מעבדה רבים מאוחסנים בצפיפות על מדפים חשופים, ואין הפרדה בין פעולות הנעשות במעבדה.

פסיכיאטריה

אוכלוסיית הכלואים היא אחת האוכלוסיות החלשות ביותר מהבחינה הנפשית.

כ-73% מהעצורים ומהאסירים הפליליים שהיו כלואים בשנת 2009 נבדקו על ידי פסיכיאטרים, לעומת 2%-1% מכלל האוכלוסייה שנבדקו וטופלו על ידי פסיכיאטרים בקהילה. משרד הבריאות אחראי לתחום בריאות הנפש בשב"ס, ושירותיו ניתנים באמצעות המב"ן, המסונף למרכז הרפואי לבריאות הנפש בבאר יעקב. נוסף על כך גייס שב"ס לשורותיו רופאים פסיכיאטרים, והוא מעסיק במתקני הכליאה גם רופאים פסיכיאטרים בשירות קנוי שאינם כפופים מבחינה מקצועית למב"ן.

זה כ-15 שנה לא הותאם מערך בריאות הנפש בשב"ס לגידול באוכלוסיית הכלואים בכלל, ולגידול במספר הכלואים הזקוקים לטיפול פסיכיאטרי בפרט. וגם המענה הניתן אינו מספק את הצרכים: זאת - עקב היעדר עקביות בטיפול; חוסר יעילות בשל ריבוי הגורמים המטפלים; היעדרו של גורם אחראי שירכז את הניהול ואת ההדרכה של כל הגורמים; חוסר זמינות של פסיכיאטרים, והיעדרה של עבודה רב-מקצועית כשגרה. אף שהבעיות מוכרות מזה שנים גם לשב"ס וגם למשרד הבריאות, הם לא השכילו למצוא פתרון מעשי, מקצועי ואיכותי לבעיה מהותית לאחת האוכלוסיות החלשות ביותר מהבחינה הנפשית שאינה מקבלת תמיד את השירות המיטבי במינון הנכון.

באוקטובר 2010 מינו מנכ"ל המשרד לבט"פ דאז וממלא מקום מנכ"ל משרד הבריאות דאז צוות לבחינת הבעיות של המערך לטיפול רפואי נפשי לכלואים במסגרת המב"ן. עד סוף אוגוסט 2014 לא הוגש דוח מסכם בכתב, ולא התקבלו החלטות מעשיות בנוגע לשינוי מערך השירותים הפסיכיאטריים בשב"ס, או לחלוקת האחריות בין משרד הבריאות לשב"ס. זאת אף על פי שצוות הבדיקה העלה בעיות קשות במערך בריאות הנפש.

מערך הרוקחות

בית המרקחת המרכזי של שב"ס מנוהל על ידי הרוקחת הארצית ומשמש מחסן המנפק תרופות, תכשירים ואביזרים למרפאות שבמתקני הכליאה. במרפאות שבמתקני הכליאה מאוחסן מלאי התרופות בחדרי תרופות.

הרוקח של מחוז מרכז במשרד הבריאות קבע בינואר 2013, כי החובשים "אינם יכולים על פי החוק לנהל חדרי תרופות". חרף זאת, ניהול חדרי התרופות וניפוק התרופות לכלואים נעשה על ידי חובשים.

התרופות במרפאות שב"ס אוחסנו במקררים ביתיים, שרובם ככולם ישנים, בניגוד לנוהל של משרד הבריאות הקובע כי מקררים ביתיים אינם מתאימים לאחסון תרופות.

בחדרי התרופות שנבדקו, נמצאו ליקויים בתחום האוורור והכנסת אוויר צח וכן בתחום השמירה על טמפרטורה נדרשת הן בחדרים והן במקררים שבהם אוחסנו התרופות.

הובלת התרופות מבית המרקחת המרכזי והפצתן למרפאות הפזורות ברחבי הארץ נעשית בניגוד לנוהל - בכלי רכב שלא הותקנו בהם תאי קירור או שלא צוידו במנשאים מבודדים לשמירה על הקירור.

ההמלצות העיקריות

ממצאיו של דוח זה מלמדים על הצורך בתיקון ליקויים בשורת נושאים. להלן פירוט עיקרי ההמלצות:

שירות בתי הסוהר

1. על שב"ס להכין תכנית שתכלול תחזית של הגידול הצפוי במספר האסירים המבוגרים והאסירים שהם חולים כרוניים או סיעודיים. בהתאם לתכנית, עליו לקבוע את תנאי המאסר ואת דרכי הטיפול באסירים אלה.

2. עליו לבחון את התאמתם של מתקני הכליאה ומתקני הרפואה לאוכלוסיות אלו ולבצע התאמות במבנים ככל שיידרש.

3. על שב"ס, בשיתוף משרד הבריאות והמשרד לבט"פ, לבנות תכנית כוללת שתיתן מענה לצרכים ההולכים וגדלים בתחום בריאות הנפש בקרב אוכלוסיית הכלואים.

4. על שב"ס לקיים בדיקה בנוגע לעבודתם של כל החובשים, לרבות תפקידיהם ותחומי האחריות של קצין חובשים ארצי ושל קציני החובשים המחוזיים, ולקבוע בסיומה תקן של מספר החובשים הדרוש במתקנים השונים בהתאם לצורכיהם. כך יינתן מענה רפואי ראוי, הוגן ושוויוני לכל הכלואים.

5. יש להתאים את תנאי האחסון וההובלה של התרופות לדרישות של יצרני התרופות. כמו כן, יש לוודא שניהול חדרי התרופות ייעשה באופן מקצועי.

6. על שב"ס להתאים את התשתיות הפיזיות במעבדת שב"ס להנחיות הבטיחות במעבדה.

המשרד לביטחון הפנים

1. על המשרד לבט"פ, המקצה לשב"ס את המשאבים הנדרשים לטיפול באסירים, להגביר את מעורבותו בקידום הטיפול בהליכי הבחינה והאישור של התכנית שהציג שב"ס ובתהליך קבלת ההחלטות ליישומה, לרבות הקצאת המשאבים הנדרשים.

2. על המשרד לבט"פ בשיתוף משרד הבריאות לפעול לאלתר כדי לקדם את הטיפול במציאת פתרון מקצועי הולם לבעיות בתחום בריאות הנפש בשב"ס.

משרד הבריאות

כמשרד האחראי לתחום בריאות הנפש בשב"ס עליו לפעול לאלתר, יחד עם המשרד לבט"פ ועם שב"ס, ליצירת פתרון מקצועי להתאמת מערך בריאות הנפש בשב"ס לצרכים הנובעים מהגידול במספר הכלואים הזקוקים לטיפול פסיכיאטרי.

סיכום

בעשור האחרון חל גידול של כ-60% במספר הכלואים (אסירים ועצורים) במתקנים הנמצאים באחריות שב"ס. כמו כן חל שינוי בהרכב אוכלוסיית הכלואים, והמגמה העולמית של הזדקנות אוכלוסיית הכלואים אובחנה גם במתקני הכליאה בארץ. חרף הקמתן של ועדות ומינוי צוותים שהצביעו על הצורך ברפורמה במערך הרפואי - שב"ס לא יישם את המלצות הוועדות והצוותים ולא התאים את המערך הרפואי לשינויים שחלו.

בדוח ביקורת זה הועלו ליקויים בשלושה תחומים עיקריים: היערכות שב"ס מבחינת כוח האדם הרפואי שפועל במסגרתו; ליקויים בתחום התשתיות הפיזיות של המרפאות, אגפי האשפוז ואגפי הכליאה המיועדים לחולים הכרוניים; וסדרי עבודתם של אנשי המערך הפסיכיאטרי ומערך הרוקחות. הליקויים בתחומים הללו נובעים מבעיות יסוד של המערכת הרפואית בשב"ס ויש לפעול לתיקונם בהקדם.

היעדרה של עשייה ממשית לשיפור המערך הרפואי בשב"ס בהתאם למסקנות של ועדות רבות שפעלו בעשור האחרון, מחזקות את מחויבותם של המשרד לבט"פ ושב"ס לפעול בהקדם לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה.

דוח זה העלה, כי משנת 2012 חל שינוי בגישת שב"ס ונראה כי הוא פועל לשיפור מערך הרפואה. למרות זאת עדיין נותרו סוגיות יסוד המחייבות מענה זה שנים רבות, ויש לתת על כך את הדעת. על המשרד לבט"פ ובמקרים רלוונטיים גם על משרד הבריאות להיות מעורבים בתהליך ולפעול לשיפור המערך הרפואי בשב"ס.

תקציר

רקע כללי

סיוע בדיור לנזקקים הזכאים לכך הוא מרכיב מהותי במימוש זכותם הבסיסית של האוכלוסיות החלשות בחברה לחיים בכבוד. משרד הבינוי נותן סיוע בדיור לזכאים לו לפי אמות המידה והקדימויות לזכאות שקבע (להלן - זכאי משרד הבינוי) המתבטא בעיקר בהשתתפות בתשלום שכר דירה בשוק החופשי (להלן - סיוע בשכ"ד) ובהקצאת דירות השייכות למדינה תמורת שכר דירה מופחת (להלן - דיור ציבורי). לביצוע תפקידו נעזר משרד הבינוי בחברות המנהלות את השכירות והתחזוקה של הדיור הציבורי (להלן - חברות האכלוס). גם משרד העלייה והקליטה (להלן - משרד הקליטה) מסייע בדיור, אך רק לעולים חדשים עד 15 שנים מיום עלייתם לארץ (להלן - זכאים עולים).

דוח זה עוסק בהסדרה של הסיוע בדיור בשני תחומים עיקריים - הסיוע בשכר דירה והזכאות לדיור ציבורי. ביולי 2014 התגוררו כ-60,000 בתי אב בדיור ציבורי. נוסף להם נמצאו כ-2,570 זכאי משרד הבינוי וכ-27,000 זכאי משרד הקליטה, הממתינים לקבלה או להחלפה של דירת דיור ציבורי. ביולי 2014 היה מספר הזכאים מקבלי סיוע בשכ"ד כ-142,000 שכחצי מהם זכאים עולים (52%), והיקף הסיוע בשנת 2014 עמד על כ-1.5 מיליארד ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את עבודת המטה וההיערכות במשרד הבינוי להתוויית מדיניות ולהכנת תכניות עבודה לטווח הקצר ולטווח הארוך, לרבות פעולות לרכישת דירות הולמות לזכאים המתאימות לצורכיהם, וכן את הפעולות למתן סיוע בדיור למי שנמצא זכאי לכך אם באמצעות השתתפות בתשלום שכר דירה אם באמצעות דיור ציבורי, ובכלל זה ניהול תור הממתינים וניהול מאגר הדיור הציבורי. נבדק גם התיאום בין משרדי הבינוי והקליטה בנוגע לסיוע בדיור לוותיקים ולעולים. עוד נבדקו פעולותיו של משרד הבינוי לרכישת דירות נכסי רכישה בשנים האחרונות, לרבות ההרחבה של מסלול רכישה זה והחלתו גם על משפחות מרובות ילדים. הבדיקות נעשו במשרד הבינוי ובחברות האכלוס, במשרדי הקליטה והאוצר ובמוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל). בדיקות השלמה נעשו באגף הרווחה של עיריית ירושלים.

הליקויים העיקריים

עבודת מטה למתן מענה לצורכי הדיור ציבורי

החלטות ממשלה וועדות שונות עסקו בסוגיית הסיוע בדיור. ההחלטות וההמלצות של הוועדות נגעו בצורך לקדם מתן פתרונות לדיור נאות לאוכלוסייה ובמיוחד לזו המוחלשת. משרד הבינוי לא פעל כמאסדר בכל הנוגע לקביעת תכנית ארוכת טווח לסיוע בדיור לזכאים. אף שבידי המשרד מצויים נתונים בנוגע לתמונת המצב הנוכחית של מלאי הדירות ושל מאפייני הזכאים וצורכיהם, הוא לא הכין תחזית הנוגעת לצרכים העתידיים ולמאפייניהם, למשל תמהיל הדירות שיידרש בעתיד ומיקומן הגאוגרפי, וגם לא פעל למציאת מכלול מענים שבכוונתו לספק אם בהקצאת דירות במסגרת הדיור הציבורי אם בסיוע בשכ"ד, וממילא גם לא הכין תחזית לתקציב שיידרש למתן מענים אלה.

זמן ההמתנה לדיור ציבורי

במהלך השנים הלך והתארך תור זכאי משרד הבינוי הממתינים לדיור ציבורי. להלן בתרשים 1 מפורט לגבי מספר הממתינים לפי שנים ובתרשים 2 מוצגת התפלגות הממתינים לפי משך ההמתנה (התרשימים מתבססים על נתונים שמסר משרד הבינוי למשרד מבקר המדינה):

 התרשימים בקובץ המקורי

בשנת 2014 היה זמן ההמתנה הממוצע של זכאי משרד הבינוי לקבלת דירה בדיור הציבורי כ-2.7 שנים; מכלל זכאי משרד הבינוי שעמד בשנה זו על סך 2,570. כ-856 זכאים ממתינים יותר משלוש שנים, כ-250 ממתינים יותר משבע שנים, 19 ממתינים 15-10 שנים ו-2 ממתינים יותר מ-15 שנים. במציאות כזאת ניטעת בזכאים תקווה למימוש זכאותם, אך לנוכח היעדר מלאי דירות זמינות אין לתקווה זו כל תוחלת ממשית. אי-מימוש הזכאות לדיור ציבורי וההמתנה הארוכה ללא כל תכלית עלולים לעורר בזכאים, נוסף לפגיעה בכבודם, גם תחושת תסכול ומרמור.

הקצאת דירות לפי מאפייניהם האישיים של הזכאים

1. התאמת דירות לזכאים בעלי מוגבלות פיזית: נוהלי משרד הבינוי מאפשרים החלפה והתאמה של דירה בדיור הציבורי לפי מאפייניהם האישיים של הזכאים וכן מתן עדיפות לסובלים ממוגבלות פיזית. לצורך זה קבע המשרד אמות מידה אך לא הקפיד לקבל החלטותיו לפיהן.

2. דירות גדולות למשפחות קטנות: משרד הבינוי מנהל את מאגר הדיור הציבורי בחוסר יעילות הפוגע ביכולתו להקצות דירות. מניתוח הנתונים עלה כי יותר מ-26,000 דירות נמצאות בחזקתם של זכאים שעל פי נוהל המשרד זכאים לדירות קטנות מאלה שהם מתגוררים בהן, ובמקרים מסוימים מדובר בזכאים שהחזיקו בדירות כפולות ששטחן המצטבר גדול מ-140 מ"ר ובהן דיירים מעטים, לעתים אף דייר אחד בלבד. הסיבה השכיחה לכך היא הקיטון בגודל המשפחה הזכאית במהלך השנים. נוהל המשרד אינו מתייחס למצב זה, והמשרד וחברות האכלוס לא נקטו פעולות להחלפת דירות הזכאים לדירות קטנות יותר המספיקות לצורכיהם ולהקצאת הדירות הגדולות לזכאים הממתינים להן.

3. צפיפות דיור: כ-1,500 זכאים גרים בצפיפות דיור על פי הגדרת נוהלי המשרד. 223 מהם ביקשו להחליפה ונמצאו זכאים לדירה מרווחת יותר אך לא נמצאה להם דירה מתאימה. זמן ההמתנה הממוצע להחלפת דירה קטנה לדירה מרווחת יותר הוא שלוש שנים. גם בנוגע לזכאים אלה נמצאו כאלה הממתינים שנים רבות, ובמקרים מסוימים יותר מ-10 שנים ואף 15 שנים.

דירות שאינן מאוכלסות

מאות דירות דיור ציבורי אינן מאוכלסות, חלקן במשך שנים, ורבות מהן נמצאות ביישובים במרכז הארץ ולהן ביקוש רב. משרד הבינוי לא בחן באופן פרטני את הסיבות לכך שדירות אלה עומדות ריקות. הוא גם לא גיבש תכנית להשבתן למצב תקין, לא בדק את התאמתן לזכאים ובמקרים נדרשים הוא לא מכר אותן בשוק החופשי כדי לרכוש במקומן דירות אחרות למאגר הדיור הציבורי. רק בדצמבר 2014, לקראת מועד סיום הביקורת, הוא קיים מכרז למכירת 36 מהדירות בשוק החופשי ומהן נמכרו 31 דירות.

היעדר ראייה כוללת של משרד הבינוי בנוגע לניהול תחום הסיוע בדיור

נוסף למשרד הבינוי, גם משרד הקליטה מנהל רשימת ממתינים של עולים הזכאים לדיור ציבורי. אף שמאגר הדירות אחוד ומשותף לזכאי שני המשרדים, לכל משרד שיקולים וקריטריונים אחרים המגדירים את הזכאות לסיוע בדיור. כתוצאה מכך, משרד הבינוי אינו מנהל את הקצאת הדירות בראייה כוללת ומערכתית, ולעתים נוצר אגב כך פער בלתי סביר בהגדרת הזכאים על פי הקבוצות השונות הגורם לחוסר יעילות בתהליך.

אי-בחינה של השלכות הסיוע בשכר דירה על הזכאים

זכאי משרד הבינוי וזכאים עולים מקבלי סיוע בשכ"ד חשופים לשינויים בגובה שכר הדירה ולדרישה פתאומית מהבעלים לפינוי הדירה. במציאות כזאת נפגעת רמת הוודאות שלהם בנוגע למקום מגוריהם וליכולתם לעמוד בשכר הדירה. בולטת בהיעדרה מתכונת לעדכון גובה הסיוע בשכ"ד; משרד הבינוי אינו בוחן באופן קבוע את השינויים בגובה שכר הדירה ואת היכולת הפוטנציאלית של זכאים אלה להתמודד עם עלייה במחירי השכירות. המשרד גם לא עקב אחר מימוש הסיוע כדי לאתר ולפתור בעיות העומדות בפני הזכאים.

אי-מיצוי הזכות לדיור

הזכאים לדיור ציבורי משתייכים לאשכול הסוציו-אוקונומי הנמוך; רבים מהם קשישים, אנשים עם מוגבלויות פיזיות ואחרות ועולים חדשים, המתקשים להשתלב בחברה ובשוק העבודה. קיים חשש סביר שאין הם תמיד מודעים למלוא זכויותיהם ונגישותם למידע על זכויותיהם מוגבלת. גם אם ירצו לממש את זכויותיהם אין בידיהם הכלים שיסייעו להם בקבלתן. משרד הבינוי לא נקט פעולות כדי להבטיח את מיצוי הזכויות של אוכלוסיית הזכאים. למשל, הוא לא זיהה את המתגוררים בדיור הציבורי בתנאי צפיפות דיור ולא יידע אותם שיש באפשרותם לבקש דירה מרווחת יותר. כמו כן, אף שהמשרד מודע לקיומה של תופעה שבה אזרחים הוכרו כזכאים לסיוע בשכ"ד אך לא מימשו את זכאותם, הוא לא בחן את הסיבות לכך כדי לצמצם את התופעה.

הכללת משפחות ברוכות ילדים במסלולי רכישת דירות לנכים רתוקים

בהמלצת הדרג המקצועי במשרד הבינוי החליט שר הבינוי והשיכון דאז מר אריאל אטיאס (להלן - השר דאז) לשנות את הקריטריונים לזכאות לרכישת דירות נכסי רכישה (להלן - דירות נ"ר) המיועדות לנכים רתוקים, ולאפשר גם למשפחות מרובות ילדים להיכלל במסגרת זו. החלטה זו שינתה את הקריטריונים שהמשרד קבע והפכה את קריטריון מספר הילדים במשפחה לקריטריון ראשי. בעקבות זאת עקפו אותן משפחות את שאר הממתינים שאינם נכים רתוקים ועברו לתחילת התור. בהמשך לשינוי הקריטריונים נרכשו בסך הכול 95 דירות למשפחות מרובות ילדים שנמצאו זכאיות: 19 דירות לבעלות המשפחות הזכאיות ו-76 נרכשו למאגר הדיור הציבורי. כל הדירות שנרכשו יועדו למשפחות מרובות ילדים שנמצאו זכאיות.

בסדרי קבלת ההחלטה וביישומה נמצאו ליקויים רבים ואף חמורים. ההחלטה התקבלה בלי שמשרד הבינוי קיים עבודת מטה שניתחה ואפיינה את רשימת הממתינים לדיור ציבורי ואת מצוקותיהם ובלי שגובשו חלופות לניצול התקציב לטובת זכאי הדיור הציבורי. זאת ועוד, ההחלטה התקבלה בלי שלוותה בחוות דעת משפטית ובלי שעודכן נוהל המשרד או לחילופין נקבעה הוראת שעה מיוחדת.

זכאים שרכשו את הדירות לבעלותם קיבלו מענק שסייע להם ברכישתן. שיעור המענק נקבע ל-65% ממחירה החציוני של דירה באזור מגוריו של הזכאי. בשל העובדה שהמענק נקבע ללא כל תלות במחיר הדירה הנרכשת בפועל ובעצם מדובר בסכום קבוע, נוצר לכאורה תמריץ למצות את מלוא המענק ולהקטין ככל האפשר את גובה המימון העצמי מצד הרוכש. נמצא ש-8 משפחות מתוך 19 המשפחות שרכשו דירות לבעלותן (42%), רכשו דירות קטנות שאינן מותאמות למספר הנפשות בהן. יוצא אפוא שלא רק שגובה המענק יצר תמריץ לרכישת דירות זולות ובהכרח קטנות שגרם לצפיפות דיור, אלא הדבר גם עומד בניגוד גמור להצהרת המשרד בנוגע להצדקת המבצע לרכישת הדירות, דהיינו מחסור בדירות גדולות עבור משפחות גדולות.

ההמלצות העיקריות

על משרד הבינוי לעמוד על היקף הביקוש לסיוע בדיור ולאפיין את הצרכים הייחודיים של הזכאים, ובהתאם לכך להחליט על מגוון הפתרונות שיש ביכולתו להציע להם במסגרת המשאבים העומדים לרשותו. במידת הצורך, על המשרד להניח סוגיה זו על שולחנה של הממשלה. עליו גם לקבוע כיצד לפעול כדי למנוע אי-מיצוי של זכויות המגיעות לציבור בכלל ולאותה אוכלוסייה חלשה הנזקקת לכך בפרט.

כדי לנהל ביעילות את מאגר הדיור הציבורי ולשפר את ההתאמה בין הדירות לדיירים, על משרד הבינוי לבחון מדי פעם בפעם את הצורך להתאים בין גודל המשפחה וצרכיה המיוחדים ובין הדירה שהוקצתה להם. בכל הנוגע לדיירי דיור ציבורי המחזיקים כמה דירות ללא כל הצדקה, על המשרד לפעול להשיבן בדחיפות למאגר לצורך אכלוסן במשפחות זכאים ממתינים. עליו גם למפות את הדירות שאינן מאוכלסות ולהחליט אם ניתן להקצותן לזכאים הממתינים לדיור ציבורי וכדאי לשפצן לצורך כך, או באין פתרון אחר למוכרן בשוק החופשי ולרכוש במקומן דירות אחרות לטובת הדיור הציבורי.

ראוי שמשרדי הבינוי והקליטה יגבשו מערך כללים אחוד שיחול על כל הזכאים, הן זכאי משרד הבינוי והן זכאים עולים, כפי שנהוג בנוגע לסיוע בשכ"ד. באופן הזה ניתן יהיה לייעל את ניהול מאגר הדיור הציבורי ולמנוע עיוותים בהקצאת דירות לזכאים.

לנוכח השחיקה בגובה הסיוע בשכ"ד והקשיים המלווים את שוכרי הדירות בשוק החופשי ראוי שמשרד הבינוי, יגבש מתכונת לעדכון גובה ההשתתפות בשכר דירה ובמידת הצורך יעלה את הסוגייה לדיון והחלטה בממשלה.

סיכום

סיוע בדיור לנזקקים הזכאים לכך הוא מרכיב מהותי במימוש זכותן הבסיסית של האוכלוסיות המוחלשות בחברה לחיים בכבוד. מאות אלפי אזרחים מקבלים סיוע בשכ"ד ורבים אחרים מקבלים דירות השייכות למאגר הדיור הציבורי או ממתינים שנים לקבלתן. סיוע מסוג זה הוא סיוע מתמשך ויקר, ובכל הנוגע לדיור ציבורי מדובר במשאב ההולך ומצטמצם. לכן, חשוב שפעולות האסדרה והניהול של משרד הבינוי בתחום זה יהיו תוצר של עבודת מטה מקיפה לאפיון צורכי הדיור של הזכאים ולמציאת מענים לצרכים אלה בטווחי זמן שונים.

אולם נמצאו ליקויים משמעותיים בטיפול של משרד הבינוי בתחום הסיוע בדיור לנזקקים. המשרד לא קיים עבודת מטה ראויה בנוגע לרוב המרכיבים של תחום זה, וממילא לא גובשה מדיניות ארוכת טווח הקובעת כיצד ומתי יינתן מענה ראוי לזכאים לסיוע בדיור. בהיעדר תכנית ארוכת טווח בנוגע לסיוע בשכ"ד ובהיעדר עיגונה בהסדר מפורט, הזכאים שרויים באי-ודאות ובחוסר ביטחון נוסף לפגיעה בכבודם. אף שקיימת מצוקה קשה של דירות זמינות במאגר הדיור ציבורי, משרד הבינוי אינו מנהל אותו ביעילות, לעתים אף מזניח את הטיפול במשאב יקר זה. המשרד גם לא נקט פעולות כדי למנוע את אי-מיצוי הזכויות של מי שזכאים לסיוע בדיור, ועיקר הנפגעים הם השכבות המוחלשות באוכלוסייה שעבורן הסיוע הוא מרכיב מהותי המאפשר להן לממש את זכותן לחיות בכבוד. השר דאז מר אריאל אטיאס ומשרדו ניסו לסייע במתן פתרונות דיור בתקציב יעודי וקבעו כי סיוע שניתן עד אז רק לנכים רתוקים יינתן גם למשפחות זכאים שיש להן שישה ילדים לפחות. צעד זה שנעשה ללא קבלת חוות דעת משפטית מתאימה והיה מנוגד לנוהלי המשרד, העניק יתרון לזכאים אלה על פני שאר הזכאים הממתינים בתור.

על מדינת ישראל לגבש מדיניות אסטרטגית ארוכת טווח, שוויונית ושקופה שתכוון לסיוע לזכאים בדיור תוך הבטחת הקצאת המשאבים הנדרשים לישומה. מדיניות כזאת תאפשר לאוכלוסיות המוחלשות לממש את זכותן הבסיסית לחיות בכבוד ובביטחון.

תקציר

רקע כללי

חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן - חוק המקרקעין), קובע כי עסקה במקרקעין  חייבת ברישום הזכויות בפנקס המקרקעין המתנהל בלשכת רישום מקרקעין (להלן - רישום הזכויות), ואם לא נגמרה ברישום זכויות רואים אותה רק כ"התחייבות לעשות עסקה".

רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) מופקדת על פי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן - חוק רשות מקרקעי ישראל), על ניהול מקרקעי ישראל השייכים למדינה, לרשות הפיתוח ולקרן הקיימת לישראל (להלן - מקרקעי ישראל). בהתאם לחוק, אחד מתפקידיה של רמ"י הוא "קידום הרישום של הזכויות במקרקעי ישראל בפנקסי המקרקעין". כמו כן, בהחלטתה מיולי 1991 הטילה הממשלה על רמ"י את האחריות לקידום רישום הזכויות.

רישום הזכויות ניתן לביצוע רק לאחר שהושלמו שתי פעולות עיקריות:   (א)  רישום פרצלציה: חלוקת המקרקעין לחלקות רישום נפרדות התואמות את המגרשים לפי תכנית מפורטת, תהליך הכרוך בהכנת תכניות לצורכי רישום (להלן - תצ"ר) ורישומן בפנקסי המקרקעין.   (ב)  רישום בית משותף: כאשר על החלקה יש יותר מיחידת דיור אחת, יש להכין תשריט רישום בית משותף של המבנה והקרקע ליחידות דיור ולרשום כל יחידה ואת הזכויות שלה כתת-חלקה בפנקס הבתים המשותפים. במקרים רבים לא נעשו פעולות אלה, ולכן לגבי יחידות דיור רבות לא נרשמו הזכויות.

על פי אומדן של רמ"י מדצמבר 2013, על המקרקעין שבניהולה נבנו כ-1.05 מיליון יחידות דיור, מהן לגבי כ-330,000 לא נעשה רישום זכויות. זכויות באותן יחידות רשומות ומנוהלות בספר הנכסים  ובקובץ המשכנים  של רמ"י - רישום שאמור להיות תחליף זמני לרישום זכויות על פי חוק המקרקעין.

חשיבות רישום הזכויות קיבלה משנה תוקף לאחר שבשנת 2009 החליטה הממשלה על המשך הרפורמה ברמ"י, שאחד הנדבכים המרכזיים בה הוא צמצום מתן השירות לחוכרים של רמ"י על ידי העברתם מחכירה לבעלות, לשם הקטנת החיכוך עמם. לשם כך יש לבצע קודם כול את הפעולות המאפשרות רישום זכויות; מקרקעין שלא הושלמו לגביהם פעולות אלה, אי-אפשר להעביר בעלות עליהם, ובכך יש פגיעה גם במטרות הרפורמה ברמ"י.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות רמ"י לקידום רישום הזכויות. כמו כן נבחנה מידת יישומן של המלצות הוועדות שעסקו ברישום הזכויות - המלצות שאומצו הן בידי הממשלה, הן בידי מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה). בדיקות השלמה נעשו במשרד הבינוי , ברשם הקבלנים שבמשרד הבינוי, במרכז למיפוי ישראל (להלן - מפ"י), באגף לרישום והסדר מקרקעין שבמשרד המשפטים, במינהל התכנון שבמשרד הפנים ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

תמונת המצב בנוגע לאי-רישום זכויות

בכ-330,000 לא נעשה רישום זכויות. זכויות באותן יחידות רשומות ומנוהלות בספר הנכסים ובקובץ המשכנים של רמ"י - רישום שאין די בו לעגן את זכויות הרוכשים. מצב שבו לא נעשה רישום זכויות ביחידות דיור נוגד את האינטרס הציבורי שכן, בין היתר, הוא פוגע ביציבות המשפטית והכלכלית של בעלי הזכויות ביחידות הדיור וגם עלול להגביר את הנטל הבירוקרטי. זאת ועוד, אי-רישום של זכויות בפנקס המקרקעין אינו מאפשר למדינה לנהל רישום מרוכז ומסודר של מארג הזכויות במקרקעין בישראל.

ליקויים ביישום של המלצות ועדות ממשלתיות והחלטות המועצה לקידום רישום הזכויות

בניגוד להמלצות "ועדת דליצקי"  ולהחלטות המועצה, רמ"י אינה פועלת להבטיח כי לקראת אישור תכניות מפורטות יהיו בידיה תצ"רים המאפשרות רישום הפרצלציה בסמוך למועד שיווק הקרקע.

משרד הבינוי פרסם נוהל שנועד להבטיח כי לקראת אישור תכניות מפורטות שהוא מקדם יהיו בידיו תצ"רים מאושרות, אך אינו עוקב אחר יישום הנוהל, ואין לו מידע מלא וזמין על שלבי הכנת הפרצלציה ורישומה בתכניות המפורטות שהוא מתכנן.

רמ"י פועלת בניגוד להחלטת המועצה ומשווקת את מרבית הקרקעות שכוללות יחידות דיור לפני רישום הפרצלציה. היא גם לא דיווחה למועצה על כך שפעלה בניגוד להחלטה, וממילא המועצה לא קיימה דיון בעניין.

חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), התשכ"ד-1964 (להלן - חוק שיכונים ציבוריים), הוא כלי נוסף בידי רמ"י ומשרד הבינוי לקידום רישום הזכויות. על פי תיקון מס' 6 לחוק זה, הסמכות לאשר תכנית שיכון ציבורי למבנים שתכנונם אושר הופקדה בידי ועדות משנה לעניין תכניות לשיכונים ציבוריים. משרד הפנים אמור היה להקים את הוועדות במחוזותיו ועליהן היה לאשר רישום פרצלציות, רישום בתים משותפים ורישום זכויות, גם כאשר הבנייה לא נעשתה בהתאם לתכנית מפורטת מאושרת. ואולם עד מועד סיום הביקורת לא הוקמה אף ועדת משנה כזו ולא נעשה רישום זכויות באף יחידת דיור שתכנונה אושר בתקופה שבה תיקון מס' 6 האריך את תוקפו של חוק שיכונים ציבוריים (מ-1.1.99 עד 31.12.09; ושהבנייה החלה לא יאוחר מ-31.12.11). על פי נתוני משרד הבינוי אי-הקמת ועדות המשנה מונעת את קידום רישומן של כ-50,000 יחידות דיור שנבנו על פי פרוגרמות של המשרד. יצוין כי נתונים אלו אינם כוללים יחידות דיור שרמ"י שיווקה בתקופה שבה תיקון מס' 6 האריך את תוקפו של חוק שיכונים ציבוריים, ולכן למעשה מדובר במספר גדול יותר של יחידות דיור שהיה אפשר להשתמש בחוק זה לצורך קידום רישום הזכויות בהן.

ליקויים בארגון וניהול של רישום זכויות במקרקעין על ידי רמ"י

רמ"י הכינה, עבור השנים 2012-2003, שתי תכניות עבודה חמש-שנתיות (תכניות חומש) להדבקת הפיגור שהצטבר במשך שנים ברישום הזכויות, וקבעה את יעדיהן. בפועל כללו דיווחיה על הישגי תכניות החומש גם רישום ביחידות דיור ששיווקה בשנות החומש, ולכן לא שיקפו את העמידה ביעדי התכנית, וזו הייתה נמוכה משמעותית מן המדווח. כמו כן, רמ"י לא בחנה את הסיבות לאי-ההצלחה ברישום יחידות הדיור שנכללו בתכניות החומש - פעולה שיכלה להביא לגיבוש פתרונות לחסמים שמנעו את הרישום. התכנון הלקוי והיעדר הפקת לקחים שוטפת וגיבוש פתרונות לחסמים תרמו לכך שבשנים 2013-2003  הצטמצם מספר יחידות הדיור שלא בוצע לגביהן רישום מכ-400,000 לכ-330,000 בלבד. מכאן שרמ"י לא השיגה את מטרת התכניות ולא השלימה את רישום הזכויות בכלל יחידות הדיור שנבנו על מקרקעי ישראל.

באוגוסט 1998 אימצה הממשלה את המלצות ועדת דליצקי בעניין הבטחת רישום זכויות רוכשים בדירות במועד אכלוסן וזירוז רישום הדירות שבנייתן הסתיימה בעבר, ובעקבותיהן הקימה ועדת היגוי לרישום זכויות. מטרת ועדת ההיגוי הייתה לבצע מעקב ובקרה על יישום המלצות ועדת דליצקי, ולגבש ולאשר דרכי פעולה ופתרונות לבעיות בעניין רישום הזכויות. ועדת ההיגוי מתכנסת מדי ארבעה חודשים ודנה בהתקדמות רישום הזכויות. הועלה כי הוועדה ניהלה דיונים ואף קיבלה החלטות ללא מידע בסיסי על סוגי החסמים המעכבים את רישום הזכויות ועל היקפי יחידות הדיור שהן מעוכבות רישום לפי כל אחד מהחסמים.

רמ"י מפקחת בצורה לקויה ורופפת על התקדמות תהליך הפרצלציה, ובפרט בתכניות מפורטות שמקדמים גורמי חוץ, דבר שמונע ממנה מידע שלם, מדויק וזמין על מצאי תכניות על קרקעות המדינה שבהן טרם נעשתה פרצלציה. זאת ועוד, אף שרמ"י אחראית לתהליך קידום רישום הזכויות כולו, אין לה מערכת מידע המאפשרת לנהל את פעולות הרישום בכל השלבים ולפקח על אמינותן ושלמותן, ולכן אין לה גם תמונת מצב כוללת ומהימנה המאפשרת בקרה ומעקב אחר תהליכי הרישום, בכל אחד משלביו.

אכיפה רופפת של רישום הזכויות במקרקעין על ידי רמ"י

אף שבידי רמ"י אמצעי אכיפה יעיל להבטחת רישום הזכויות - הגשת תלונות לרשם הקבלנים נגד יזמים אשר הפרו את התחייבויותיהם לרישום הזכויות - משנת 2007 לא הגישה רמ"י ולו תלונה אחת לרשם הקבלנים, ובפועל שיתוף הפעולה בין שני הגופים הופסק. לרמ"י גם אין מנגנון המבטיח כי היזמים יירשמו את הזכויות כדין, ובשונה ממשרד הבינוי, היא אינה דורשת מהיזמים להפקיד ערבויות לביצוע התחייבויותיהם לרישום הזכויות, ובכך מוותרת על כלי הרתעה יעיל להבטחת פעולה זו.

עיכוב ביישום הרפורמה ברמ"י

אחת המטרות המרכזיות של הרפורמה ברמ"י היא הקניית בעלות לחוכרים על יחידות הדיור; אולם מאחר שהקניית הבעלות מותנית ברישום הזכוית כדין, העיכוב ברישום זה הוא חסם ביישום הרפורמה. נכון לאוקטובר 2014 , מבין 654,000 נכסים שרמ"י יכולה, על פי הרפורמה, להקנות עליהם בעלות, לגבי כ-330,000  (כ-50%) לא ניתן לעשות זאת משום שלא נרשמו בהן זכויות כדין.

ההמלצות העיקריות

על רמ"י לאכוף על חברות מנהלות ומתכננות  את העמידה בהתחייבויותיהן, לרבות אלו הנוגעות לרישום זכויות, אשר מעוגנות בהסכם עמן. עליה גם לפקח על התקדמות רישום הפרצלציה על פי לוחות הזמנים שנקבעו לכך ולהתריע בעוד מועד לפני החברות שאינן עומדות בהם.

על רמ"י לפעול בהתאם להחלטות המועצה - לשווק קרקעות אך ורק לאחר השלמת רישום הפרצלציה לגביהן, ובכך לקדם את תהליך רישום הזכויות.

על רמ"י להביא לכך שתהיה לה מערכת מידע ממוחשבת אחודה לכל שלבי תהליך הרישום ולטייב את בסיס הנתונים שלה בתחום זה. עליה להבטיח שהמערכת תאפשר קבלת תמונת מצב עדכנית של התכניות לאורך ציר הזמן ועל פי השלבים השונים של הרישום; וכן תאפשר זיהוי של "צווארי בקבוק" בתהליך, תכניות שתהליך רישומן נעצר ובעיות מיוחדות ומקרים חריגים שהתעוררו ושעלולים להשפיע על המשך התהליך.

על רמ"י לנתח את הסיבות לאי-ההצלחה ברישומן של מאות אלפי יחידות הדיור שנכללו בתכנית העבודה כדי לגבש פתרונות לחסמים שמנעו את הרישום.

על רמ"י לגבש תכנית אסטרטגית ומתכללת לקידום רישום הזכויות שתתבסס על המלצות הוועדות המקצועיות, לרבות ההמלצות הנוגעות להטמעת תהליך רישום הזכויות בתהליך התכנון ולשיווק קרקע למגורים לאחר רישום הפרצלציה. על התכנית גם לכלול כלים לייעול תהליכי הארגון והניהול של רישום הזכויות ולהגברת אכיפתו.

סיכום

רשות מקרקעי ישראל אחראית לקידום רישום הזכויות בפנקסי המקרקעין ליחידות הדיור שמוקמות על מקרקעין שבניהולה. מועצת מקרקעי ישראל הטילה עליה גם את האחריות להדבקת הפיגור שהצטבר במשך שנים ברישום הזכויות במאות אלפי יחידות דיור. רישום הזכויות כדין מקנה לרוכש יחידת הדיור הגנה על זכות הקניין, וכן מאפשר למדינה לנהל רישום מרוכז ומסודר של מארג הזכויות במקרקעין בישראל. רישום הזכויות קיבל משנה חשיבות כשהוגדר כאחד הנדבכים המרכזיים ברפורמה ברמ"י, שמטרתה לצמצם את החיכוך בין החוכרים לבינה. ואולם רמ"י לא השיגה את המטרות שקבעה לה הממשלה ולא את היעדים שקבעה לעצמה בשתי תכניות חומש שביצוען נמשך כעשר שנים, קרי השלמת רישום הזכויות ביחידות דיור שבהן טרם נעשה הדבר.

בביקורת נמצאו ליקויים רבים הנוגעים לבסיס פעולות הניהול והארגון של רמ"י: אין לרמ"י מערכות ממוחשבות לשליטה ולבקרה על תהליך רישום הזכויות, ולכן לא איתרה חסמים בתהליך זה ולא גיבשה להם פתרונות. רמ"י גם לא אכפה על חברות מנהלות את התחייבויותיהן לקידום רישום הזכויות, ולא פעלה בהתאם להחלטת המועצה לשווק קרקעות למגורים רק לאחר שנרשמה בהן פרצלציה - פעולה שיכלה להקל מאוד על השלמת רישום הזכויות. ליקוי זה בשיווק אף הולך ומעמיק, שכן גם ביחידות דיור שנבנו בשנים האחרונות נוצר פיגור ברישום הזכויות והוא מתווסף על הפיגור הקיים ברישום זכויות ביחידות דיור שהוקמו בעבר. גם משרד הפנים כשל בתפקידו להקים ועדות משנה שיאפשרו קידום רישום הזכויות באמצעות חוק רישום שיכונים ציבוריים. התוצאה היא שמאז אומצו המלצות ועדת דליצקי בשנת 1998, במשך כ-16 שנים, הצטמצם מספר יחידות הדיור שלא נעשה להן רישום זכויות אך במעט: מ-420,000 יחידות לכ-330,000 בסוף שנת 2013.

על רמ"י לפעול להשגת המטרה שהציבה הממשלה - הדבקת הפיגור ברישום הזכויות ביחידות דיור שנבנו בעבר, והבטחת רישום הזכויות בקרקעות למגורים שישווקו בעתיד באמצעות הטמעת רישום הזכויות בתהליך התכנון והביצוע. לשם כך על רמ"י להתייחס לתחום זה כאל פרויקט שהמשאבים שיוקצו לו יותאמו לתכנית עבודה שתגובש ולה יעדים כמותיים, לוחות זמנים ודרכי פעולה סדורות שיביאו להשגת התוצאה בפרק זמן קצר. אחת הפעולות המשמעותיות שעשויות למנוע את הגדלת היקף יחידות הדיור שזכויותיהן אינן נרשמות היא שיווק הקרקע רק לאחר הפרצלציה. אשר לפיגור הקיים ברישום זכויות ביחידות דיור, על רמ"י לאתר חסמים בתהליך רישום הזכויות, להעריך מהו היקפם ולגבש להם פתרונות. בה בעת על תכניתה של רמ"י לתת את הדעת לצורך בפיתוח והפעלה של מערכת אכיפה אפקטיבית שתבטיח את רישום הזכויות כדין.

תקציר

רקע כללי

החובה להגן על כבוד האדם ולהימנע מלפגוע בו מעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בעקבות שינויים חברתיים שבאו לידי ביטוי בחקיקה ובפסיקה, גובשה מסגרת חוקית המעגנת את זכויות החולה (להלן גם - מטופל). מטרת חוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק זכויות החולה), היא "לקבוע את זכויות האדם המבקש טיפול רפואי או המקבל טיפול רפואי ולהגן על כבודו ועל פרטיותו". החוק קובע בין השאר, כי החולה זכאי לקבל טיפול רפואי נאות, הן מבחינת הרמה המקצועית והאיכות הרפואית והן מבחינת יחסי אנוש. החוק קובע גם הסדרים בדבר הסכמה מדעת לטיפול הרפואי, ניהול הרשומה הרפואית ומידע רפואי, סודיות רפואית, ועדות בדיקה ואתיקה ומינוי אחראי לזכויות החולה.

אחת מהנחות היסוד בשמירה על כבודו ועל זכויותיו של החולה היא, שקידום ערך כבוד האדם אינו בגדר "מותרות" אלא גורם חשוב ביותר שהוא חיוני להחשת החלמתו של החולה, משפיע לטובה על מדדים רפואיים, ומשפר את היכולת להעניק לו רפואה מיטבית.

משרד הבריאות (להלן גם - המשרד) פרסם בשנת 2013 אמנת שירות שבה נקבע שהוא מתחייב "לפעול מתוך רגישות ואמפתיה לצרכיו של הפונה, ולנהוג בחמלה במקום בו היא נדרשת, להקשיב לציבור הלקוחות ולהתחשב בעמדותיו בעת קבלת החלטות רלוונטיות לגביו".

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את אופן שמירת זכויות החולה וכבודו בבתי החולים הכלליים. נבדקו בעיקר הנושאים האלה: סדרי הטיפול של משרד הבריאות בנושא הבטחת זכויות החולה על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן - החוק או חוק ביטוח בריאות) וחוק זכויות החולה; השמירה על כבודו; השירות שניתן לחולה; איכות הטיפול והשירות הרפואי; הפעולות שנעשות בבתי החולים בנוגע להטמעת חוק זכויות החולה. הבדיקה נערכה במשרד הבריאות, בבתי החולים הכלליים-ממשלתיים והממשלתיים-עירוניים ובבתי החולים של שירותי בריאות כללית (להלן - הכללית). בירורים נעשו בבתי חולים ציבוריים אחרים ובבתי ספר לרפואה. הבדיקה התמקדה בטיפול בפונים למלר"דים (מחלקות לרפואה דחופה - דהיינו חדרי המיון) ובמאושפזים, בעיקר במחלקות הפנימיות. שאלונים נשלחו ל-19 בתי החולים הכלליים הממשלתיים ולבתי החולים של הכללית.

הליקויים העיקריים

אי-הקפדה על קבלת הסכמה מדעת לטיפול רפואי

לפני כל מתן טיפול רפואי חובה על המטפל לקבל מהחולה הסכמה מדעת לטיפול בכתב, בעל פה או באמצעות התנהגות. ואולם, עקב עומס עבודה אין לחברי הצוות הרפואי פנאי למסור מידע רפואי מלא ומפורט והם מוסרים מידע חלקי ב"חפזה", ולעתים חולים מתבקשים לחתום על טופס ההסכמה מדעת סמוך לביצוע הניתוח.

אי-התכנסות של ועדות אתיקה בבתי החולים

הביקורת העלתה כי ב-18 בתי חולים מונו ועדות אתיקה שתפקידן לדון בסוגיות רגישות שיש להן השפעה ישירה על זכויות החולה, כמו למשל אי-מסירת מידע רפואי מסוים למטופל; אישור לטיפול רפואי במטופל ללא הסכמתו בנסיבות שבהן נשקפת לו סכנה חמורה; אישור מסירת מידע רפואי לגורם אחר. למרות זאת התכנסו ועדות האתיקה פעמים ספורות בלבד בשנת 2013. משרד הבריאות ובתי החולים לא ניתחו את הסיבות למיעוט הפניות לוועדות האתיקה. מכך עולה לכאורה מסר שהנושא אינו חשוב דיו.

קושי בפעילות של ועדות בדיקה, ועדות בקרה ואיכות ויחידות לניהול סיכונים

התברר כי רוב בתי החולים נמנעים מהקמת ועדות בדיקה שתפקידן לבדוק תלונה של מטופל או אירוע חריג הנוגע למתן טיפול רפואי, ובמקום זה מקיימים בירורים פנימיים לצורך הפקת לקחים סמוך למועד האירוע. הגורם לכך הוא היעדר חיסיון על המידע שעשוי לעלות בדוחות של ועדות בדיקה אלה וחשש מתביעות רשלנות. משום כך אי-אפשר לקיים תחקירים מעמיקים ומפורטים כדי לרדת לשורש האירוע החריג או לברר את תלונות המטופלים. הדבר פוגע בזכויות המטופלים ואינו מאפשר הפקת לקחים ושיפור תהליכים. משרד מבקר המדינה העיר על כך כבר בשנת 2012 .

טעויות ברשומות הרפואיות של החולים המאושפזים

לעתים נעשות טעויות בסיכומי המחלה ובסימולי הקודים של האבחנות הרפואיות שכתבו הרופאים בבתי החולים. עקב כך חולה שהשתחרר מאשפוז ומגיע למרפאה בקהילה להמשך טיפול עם המסמכים השגויים שקיבל מבית החולים, עלול לקבל טיפול שאינו מתאים לצרכיו הרפואיים. עוד עולה כי תיקי האשפוז נבדקים זמן רב לאחר שהחולה השתחרר מאשפוז, ואם נעשה תיקון בטופסי השחרור, חלק מבתי החולים אינם מביאים זאת לידיעת קופות החולים או החולים. נוסף על כך עלה שחלק מבתי החולים בודקים רק את הרשומה הרפואית הנוגעת למחלקות הכירורגיות לצורך קבלת תשלום מקופות החולים בגין ניתוחים ופעולות כירורגיות אחרות.

תנאי אשפוז לא מספקים בבתי החולים הכלליים

עלה כי ב-18 בתי החולים שנבדקו כבוד החולה וזכויותיו אינם נשמרים כראוי עקב תנאי אשפוז גרועים שפוגעים גם ביכולת לתת לחולה טיפול רפואי נאות.

שיעור התפוסה בבתי החולים בישראל גדול יחסית לשאר מדינות ה-OECD . בגלל שיעור התפוסה הגדול (140% ואף יותר), חולים אושפזו במסדרונות, במעברים ובחדרי האוכל, ללא וילון או פרגוד, חשופים לציבור החולים האחרים והמבקרים במחלקה. אשפוז בתנאים אלו אינו מאפשר לשמור על פרטיות החולה ופוגע גם בכבודו. אשפוז בתנאי צפיפות גורם להגדלת העומס המוטל על הצוות הרפואי ולהגברת סכנת ההידבקות של חולים בזיהומים, ובהם זיהומים שמקורם בחיידקים עמידים לתרופות אנטיביוטיות. נוסף על כך - מספר המיטות לאשפוז כללי בישראל קטן במידה ניכרת ממספרם הממוצע במדינות ה-OECD. זהו אחד הגורמים לכך שמשך האשפוז הממוצע בישראל קצר יחסית למדינות אלה, שכן החולים משתחררים מבית החולים זמן קצר לאחר אשפוזם לפני שמוצה הטיפול הרפואי, והדבר פוגע ביכולת לתת לחולה טיפול רפואי נאות ולשמור על זכויותיו.

לעתים אשפוז החולים מתארך בשל ניתוחים שנדחו ברגע האחרון, ויש שחולים ממתינים כמה ימים במחלקות האשפוז לקראת ביצוע בדיקות שונות (דימות למשל). האשפוז הממושך חושף את החולים לסיכונים מיותרים, והדחייה גם עלולה להגביר את החרדה לקראת הניתוח או הבדיקה.

הועלה הצורך בשיפור אופני העברת המידע בין הצוות המטפל לבין החולה ובני משפחתו.

שירותים רפואיים הניתנים במסגרת "תיירות רפואית" פוגעים לעתים בשירות הרפואי הניתן לתושבי המדינה.

קיים מחסור במאות מיטות לטיפול נמרץ, והזקוקים למיטות אלה מועברים לאשפוז במחלקות אחרות המתאימות להם הרבה פחות ואינם מקבלים את הטיפול וההשגחה שהם זקוקים להם. לפי נתוני ההסתדרות הרפואית (להלן גם - הר"י) יותר מ-500 חולים מוגדרים ב"סיכון מוגבר למות" בשל מחסור במיטות אלה.

בכמה מחלקות פנימיות ומלר"דים נצפה לכלוך בסביבת החולים בשעות שונות ביממה.

עומס עבודה בבתי החולים

כדי לאפשר טיפול רפואי נאות בחולה יש צורך בכוח אדם רפואי וסיעודי בהיקף סביר. תקן כוח האדם הרפואי והסיעודי חושב לפני שנים רבות ויש לבחון אותו מחדש. בביקורת עלה שיש מחסור ברופאים פנימאים וברופאים גריאטריים והדבר מטיל עומס עבודה על הרופאים המטפלים במחלקה, וברוב המחלקות הפנימיות שיעור המשרות המאוישות בפועל של אחיות קטן מהנדרש בתקן. העומס על האחיות במחלקות הפנימיות גורם לעיכוב בתגובתן לקריאות החולה ובטיפול בו דבר הפוגע לעתים בכבודו של החולה ואף עלול לפגוע בבריאותו.

המשרד לא קבע לבתי החולים תקנים של עובדים סוציאליים וכן תקנים למקצועות הבריאות השונים, כגון פיזיותרפיסטים, מרפאים בעיסוק, דיאטניות וקלינאיות תקשורת. עקב מחסור בעובדים אלה לא ניתן לתת טיפול ראוי למרבית החולים הזקוקים לו, ולכן האחיות נאלצות למלא חלק מהמשימות של אותם עובדים והדבר מגדיל את העומס המוטל עליהן.

אי-קביעה של משך ההמתנה המרבי בחדרי המיון (מלר"דים) של בתי החולים הכלליים

בביקורת עלה כי חולים שפנו לחדר המיון שהו בו מרגע הגעתו ועד סיום הטיפול והשחרור לביתם כמה שעות, ולעתים אף יותר מ-15 שעות. משרד הבריאות לא קבע את משך ההמתנה המרבי של הפונים לקבלת שירותים במלר"ד, על אף שמשרד מבקר המדינה כבר המליץ על כך בשנת 2010 . רק בית חולים אחד קבע פרקי זמן כאלה.

קשישים הפונים למיון בבית חולים במרכז הארץ עקב חבלת ראש בגין נפילה, משוחררים לביתם לאחר כ-6.1 שעות בממוצע לעומת כ-3.6 שעות בבתי החולים בפריפריה.

נוכחות רופא מומחה במחלקה לרפואה דחופה מאפשרת לתת אבחון מידי ולקצר את זמני השהייה. בפועל - רופאים מומחים לרפואה דחופה מאיישים בדרך כלל רק את משמרת הבוקר במלר"ד, ובהיעדרם ממלאים את מקומם רופאים מומחים ומתמחים ממחלקות שונות בבית החולים. מנהלי מלר"דים מסרו כי לדעתם יש חולים שנפטרים או נהפכים לנכים בגלל אי-זיהוי מידי של הבעיה שממנה סבלו, וזאת בשל היעדר רופאים מומחים לרפואה דחופה במלר"דים.

אי-שמירה על רצף טיפולי - העברת מידע ממוחשב מבתי החולים למרפאות הקופות בקהילה

רק בכללית פעלה בעת הביקורת מערכת מידע מקוונת משולבת שבאמצעותה מועבר מידע בזמן אמת באופן מידי על כל מבוטחיה, מבתי החולים של הכללית, מבתי החולים הממשלתיים ומבתי חולים ציבוריים אחרים למרפאות הקהילה של הכללית. אשר לשלוש הקופות האחרות שבהן מבוטחים כמחצית (כ-47%) מתושבי ישראל - עלה כי במכבי פעלה מערכת כזו באופן חלקי, ואילו במאוחדת ולאומית, לא הועבר מידע מקוון באופן מידי ומלא מכל בתי החולים אל מרפאות הקהילה שלהן או לרופא המטפל. בכך עלול להיפגע הרצף הטיפולי התלוי בהעברת המידע הרפואי בין מטפלים.

ההמלצות העיקריות

על משרד הבריאות לשים לו למטרה לקדם ביתר שאת את הטמעת ערך כבוד האדם במוסדות הבריאות כערך מכונן, על ידי תרגומו לנורמות בסיסיות של התנהגות בין אדם לאדם בבתי החולים, שיביאו שינוי התנהגותי במציאות היומיומית בבתי החולים. להטמעת ערך זה תהיה השפעה על החשת החלמת החולה, שכן היא תביא להגברת היעילות הרפואית ולשיפור בטיחות החולה והיכולת להעניק רפואה מיטבית.

על משרד הבריאות לבחון אם יש צורך לשנות את החוזר שהפיץ בנוגע לאופן ולהליכים של מסירת מידע למטופלים לשם קבלת הסכמה מדעת. מן הראוי לשקול הכנה של מאגר ממוחשב ומבוקר של טפסי הסכמה מדעת בשפות שונות שבתי החולים יוכלו להשתמש בו. על המשרד לבדוק נושא זה במסגרת הבקרות שהוא מבצע.

על משרד הבריאות לבצע עבודת מטה שבה ייבחנו המשימות של בעלי התפקידים השונים בבתי החולים שאינם מתוקננים (העובדים הסוציאליים, העובדים השונים במקצועות הבריאות וכן המזכירות הרפואיות ואחרים) כדי לקבוע מהו היקף המשרות הדרוש בכל תחום שיאפשר לתת טיפול נאות לחולים. בהתאם לכך עליו להכין תכנית רב-שנתית שתאפשר לתת לחולים את מלוא השירותים הנדרשים. לאחר מכן עליו להנחות את בתי החולים להעסיק את בעלי התפקידים בהיקף שיאפשר לעמוד בכל המשימות. גם בתי החולים עצמם צריכים לבחון כיצד ניתן לספק את צורכי החולים באופן יעיל יותר, ולמצוא דרכים שיאפשרו להעביר לחולים באופן שגרתי מידע על כל האמצעים העומדים לרשותם למיצוי זכויותיהם.

על משרד הבריאות לקיים מהלך הסברתי לציבור שבו יבהיר לו את התנאים בחוק זכויות החולה המאפשרים לחולה לקבל מהצוות הרפואי מידע על מצבו הבריאותי. גם בתי החולים נדרשים להקפיד על האמור בחוק זה ולמסור מידע רפואי רק למי שרשאי לקבלו. על משרד הבריאות ובתי החולים לפעול כדי להגן על הסודיות הרפואית של החולה המאושפז, הן באמצעים פיזיים והן באמצעות הגברת ההסברה לצוותים הרפואיים.

על משרד הבריאות לבחון כיצד ניתן לצמצם את זמני השהייה במלר"דים. מן הראוי לבדוק למשל, בתיאום עם הגופים המקצועיים, את האפשרות לאצול לאחיות את הסמכות לבצע מטלות כמו הפניה לבדיקות והדמיות מסוימות המוטלות כיום על רופאים. כך ייחסך זמן רב משום שכשהרופא יגיע לבדוק את החולה כבר יהיו בידו נתונים רלוונטיים על מצבו הרפואי.

על משרד הבריאות, הכללית וכל בתי החולים לוודא שהמידע ברשומה רפואית של כל חולה יהיה נכון ומלא. יש לתקן את הטעויות שנמצאו ברשומה הרפואית סמוך ככל האפשר למועד שחרור החולה, כדי שניתן יהיה לעדכן את הרופא המטפל בקהילה במועד. כמו כן, חשוב במיוחד שמכתבי השחרור בכל המלרד"ים המטפלים בכשלושה מיליון חולים בשנה יהיו מודפסים, שכן לעתים מכתבים כתובים בכתב יד אינם קריאים.

נוכח החשיבות של הטיפול המידי בחולים מסוימים לאחר האשפוז - על מאוחדת ולאומית לפעול בהקדם האפשרי להפעלת מערכת מקוונת שתעביר את המידע על כל מבוטחיהן המשוחררים מבית החולים למרפאות הקהילה ולרופא המטפל, כדי שניתן יהיה לעקוב מיד אחר החולים המורכבים.

סיכום

בשנת 1996 נחקק בישראל חוק זכויות החולה. מטרתו לקבוע את זכויותיו של אדם שמבקש או מקבל טיפול רפואי ולהגן עליהן ועל כבודו. לשם כך יש לתת לו טיפול רפואי נאות ותנאי אשפוז ראויים ולספק לו מידע מלא על מחלתו, על אפשרויות הטיפול השונות ועל זכויותיו. כבוד החולה - ככבודו של כל אדם, הוא ערך חברתי ומוסרי שמתבטא, בין היתר, ביחס שמעניקים בעלי תפקידים לכל פרט בציבור.

בביקורת עלה כי כמעט 20 שנה לאחר חקיקת חוק זכויות החולה יישומו של החוק לוקה בחסר. דוח זה מעלה ליקויים המעידים שזכויותיו, כבודו ופרטיותו של החולה נפגעים, על אף הפעילות שמקיים המשרד לשיפור המצב, בעיקר עקב תנאי אשפוז לא ראויים. שיעור תפוסת מיטות האשפוז בישראל גדול מאוד, עומס עבודה רב מוטל על הרופאים, ואף יש מחסור חמור באחיות, בעובדים סוציאליים ובעובדים במקצועות הבריאות והאחרים, שאינו מאפשר מתן טיפול נאות ושמירה על כבודם וזכויותיהם של המאושפזים.

על משרד הבריאות והנהלות בתי החולים לקדם מהלך שיגביר את המודעות של הצוות המטפל ושל הציבור לחשיבות השמירה על זכויותיו, כבודו ורווחתו של החולה המאושפז כדי שיפעלו ליישומם.

דוח ביקורת זה עוסק בבתי חולים כלליים. ראוי שמשרד הבריאות ישקול להחיל את ההמלצות המובאות בו על כל מערכת הבריאות, כך שהטיפול הרפואי והתומך יינתן ברמה נאותה ומספקת.

תקציר

רקע כללי

ההוצאה הלאומית לבריאות במחירים שוטפים בשנת 2012 הסתכמה ב-73.8 מיליארד ש"ח (7.9% מהתוצר המקומי הגולמי). 35% ממנה מומן מתקציב המדינה . חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, קובע, בין היתר, כי בתקציב יצוינו סכומי הוצאה, סכומי הוצאה המותנית בהכנסה, הרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח אדם . תקציב המדינה לתחום הבריאות שאישרה הכנסת לשנת 2012 כולל את תקציב מטה משרד הבריאות בסך 23.9 מיליארד (כולל העברות לקופות החולים עבור סל הבריאות בסך 14 מיליארד ש"ח), את תקציב בתי החולים הכלליים-הממשלתיים בסך 7.3 מיליארד ש"ח  ואת תקציב הפיתוח בסך 0.39 מיליארד ש"ח . אישור של חוק התקציב בכנסת מאפשר לרשות המחוקקת להשפיע על קביעת סדרי העדיפות בתקציב ועל אופן הקצאת כספי התקציב. שקיפות בהכנת התקציב ובדיווח על השימוש שנעשה בו מאפשרים ביקורת ציבורית על ניצול המשאבים לייעודם.

אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן גם - אג"ת במשרד האוצר) הוא יחידת המטה לניהול המדיניות הכלכלית-תקציבית של הממשלה. בתוקף כך מכין אג"ת במשרד האוצר את התקציב השנתי והוא הקובע את יעדי התקציב ואת הקצאת המשאבים לפעילותם של משרדי הממשלה השונים ובהם משרד הבריאות, לרבות שינויים בתקציבי המשרדים. האגף לתכנון, תקצוב ותמחור במשרד הבריאות (להלן גם - אג"ת במשרד הבריאות), אחראי לתכנון התקציב ועל הקצאת המשאבים למערכת הבריאות והוא שמוביל את התכנון של תכנית העבודה השנתית של המשרד. בשנים האחרונות מתמודדת מערכת הבריאות עם גירעונות בהיקף של מיליארדי שקלים.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר 2013 - יולי 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מרכזיים בתקציב מערכת הבריאות; בין השאר נבדקו המשבר התקציבי במערכת הבריאות - הגירעונות הכבדים של קופות החולים, של בתי החולים הכלליים-ממשלתיים ושל בית החולים הציבורי הדסה; הליך הכנת התקציב ועדכונו; השקיפות בתקציב והתכנון הלאומי של מערכת הבריאות. הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות, במשרד האוצר, אצל רשם התאגידים, בכמה בתי חולים כלליים-ממשלתיים ובארבע קופות החולים (להלן גם - הקופות).

הליקויים העיקריים

גירעונות בתקציב קופות חולים

משבר תקציבי

1. קופות החולים מתנהלות בשנים האחרונות בנסיבות קבועות של מצוקה תקציבית. על כך עמדו גם בג"ץ, בנק ישראל, מועצת הבריאות  והוועדה המייעצת לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית (להלן גם - ועדת גרמן). שרי הבריאות והאוצר ומשרדיהם סיפקו מענה למצוקה זו מדי פעם בפעם באופן נקודתי.

2. עדכון המדדים של סל שירותי הבריאות: מדד יוקר הבריאות, מדד הגידול הדמוגרפי ועדכון בגין טכנולוגיות חדשות הם שלושה מרכיבים לקביעת סל שירותי הבריאות, שעל אופן עדכונם שוררת מחלוקת בין הגורמים השונים במערכת הבריאות; וייתכן שאלה הם גורמים משמעותיים ביצירת הגירעונות הגדולים בתקציב הקופות.

סיוע כספי

סכומי הסיוע הניתנים לקופות הולכים וגדלים, כך שמשנת 2009 עד שנת 2012 חל בסכומים אלה גידול של יותר מ-100%. במהלך השנים מתבססות הקופות יותר ויותר על תקציב הסיוע. בכך משרדי הבריאות והאוצר משדרים לקופות שבאפשרותן לא לעמוד ביעדי התקציב ועם זאת להמשיך לקבל מכספי הסיוע.

חתימת הסכמי ייצוב

1. הסכמי הייצוב  עם הקופות לכיסוי הגירעונות שלהן נחתמים באיחור ניכר, והחתימה המאוחרת מותירה את הקופות בחסר תקציבי ובאי-ודאות.

2. יעדי האיזון הכספי אינם נקבעים לאחר ניתוח ותכנון מושכל של מטרות שמשרד הבריאות רוצה שהקופות יעמדו בהן, אלא נגזרים מהתוצאות הכספיות שהקופות כבר השיגו בפועל. מצב זה מקשה על משרד הבריאות למלא באופן מיטבי את תפקידו כמאסדר (רגולטור) של מערכת הבריאות.

מקדמות

עקב האיחור בחתימה על הסכמי הייצוב, בשנים האחרונות  מעבירה המדינה לקופות החולים מדי שנה בשנה מקדמות למימון פעולותיהן בסכום של מאות מיליוני שקלים, ובמקרה אחד ביותר ממיליארד ש"ח. המקדמות כלולות בתקנה תקציבית מסוימת, אך שם התקנה אינו מצביע על היכללותן בה ויש בכך משום פגיעה בשקיפות התקציב. משרדי הבריאות והאוצר לא קבעו חוקים, תקנות או הוראות מתאימות להעברת מקדמות אלה.

ניהול לקוי של תקציב משרד הבריאות

היקף שינויים גדול ומועד השינויים

1. במהלך כל שנה מעביר אג"ת שבמשרד האוצר לוועדת הכספים של הכנסת עשרות פניות לשינויים תקציביים. בשנים 2012-2011 הוא העביר את הפנייה האחרונה בשבוע האחרון של השנה, אף שהפנייה כללה שינויים בעשרות תכניות, שחלקן מסתכם בעשרות מיליוני ש"ח. היקף שינויים גדול מעין זה עלול להצביע על ליקוי בתכנון התקציב.

2. בעייתיות נוספת טמונה במועד השינויים, שכן יחידות שמקבלות תקציב בסוף השנה לא יוכלו תמיד לנצלו בצורה מיטבית, מאחר שיש החלטות שביצוען דורש תכנון, רמה מספקת של מלאי אצל ספקים, צורך במכרז וכדומה.

ריבוי תקנות בתקציב משרד הבריאות

שלושת הסעיפים של תקציב משרד הבריאות מכילים יותר מ-1,000 תקנות, הדבר יוצר נטל בירוקרטי בין השאר בשל כך שכל שינוי הכרוך בהעברת תקציבים ביניהן, דורש את אישור משרד האוצר (להלן גם - האוצר).

שיהוי בטיפול בפניות תקציביות

1. החלטת ממשלה מספטמבר 2001  קובעת כי פרק הזמן המרבי לטיפול בפניות תקציביות של משרדי הממשלה יהיה עשרה ימים. בשנים 2012-2011 הועלו מקרים אחדים שבהם חל עיכוב של עד כחצי שנה בין מועד הפנייה של אג"ת במשרד הבריאות לאג"ת במשרד האוצר ובין העברת הפנייה לוועדת הכספים של הכנסת (להלן גם - ועדת הכספים) או לאישורה בידי משרד האוצר.

2. אג"ת במשרד האוצר לא הכין נוהל עבודה מקובל ושקוף לעבודתו מול משרדי הממשלה כפי שהודיע למשרד מבקר המדינה שיעשה כבר בשנת 2005.

אי-תמיכת מערכת המחשוב

מערכת המחשוב במשרד הבריאות אינה תומכת בתכנון התקציב ובמעקב אחר השינויים שבו.

היעדר שקיפות בהצגה של תקציב משרד הבריאות לכנסת ולציבור

תקציבים חד-פעמיים

משרדי הבריאות והאוצר אינם מיידעים את הכנסת על תוספות תקציביות חד-פעמיות שאושרו עוד לפני אישור התקציב, אף שלעתים תוספות אלה הן משמעותיות ומתפרשות על פני כמה שנים. יוצא שלכנסת מוצגת תמונה חלקית בלבד של תקציב משרד הבריאות. הצגה חלקית כזו פוגעת בשקיפות התקציב ועלולה לפגוע ביכולת של מקבלי ההחלטות להגיע להחלטה מיטבית בעת אישור התקציב. הדבר גם מגביל מאוד את יכולתו של הציבור לעמוד על סדרי העדיפות הלאומיים בהקצאת תקציב המדינה.

פירוט חסר

דברי ההסבר שמצרף אג"ת במשרד האוצר לפניות המוגשות לוועדת הכספים, לא פירטו תמיד מהם השינויים הנדרשים ומדוע הם נחוצים.

חוסר שקיפות בתקציב תאגידי הבריאות

ליד כל בית חולים כללי-ממשלתי יש "תאגיד בריאות" , יחד הם מהווים מרכז רפואי. תקציב תאגיד יכול להגיע עד כדי 40% מתקציב המרכז הרפואי. כך למשל סך הכנסות המרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא (להלן - המרכז הרפואי שיבא) ל-2012 היו כ-2.2 מיליארד ש"ח ומתוכם תאגיד הבריאות-840 מיליון ש"ח (38%). התאגידים גם מעסיקים אלפי עובדים.

התקציב המוצג לכנסת הוא של בתי החולים בלבד, ותקציב תאגידי הבריאות של אותם בתי החולים, שאינו מתקציב המדינה, אינו מוצג אפילו בדברי ההסבר לתקציב. יוצא, שבממוצע כ-22% מתקציב כל המרכזים הרפואיים הכלליים-ממשלתיים, אינו מוצג לכנסת ומוצגת תמונה חלקית בלבד של תקציב בתי החולים הממשלתיים. הצגה חלקית כזו פוגעת בשקיפות התקציב ועלולה לפגוע ביכולת של מקבלי ההחלטות להגיע להחלטה מיטבית בעת אישור התקציב. הדבר גם מגביל מאוד את יכולתו של הציבור לעמוד על סדרי העדיפות הלאומיים בהקצאת תקציב המדינה.

גירעונות בתקציב בתי החולים הכלליים

אי-בדיקת צורכי בתי החולים הממשלתיים

משרדי הבריאות והאוצר קובעים את תקציב 11 בתי החולים הכלליים-ממשלתיים, ובכלל זה את "יעד ההכנסות", ה"קניות" והשכר בבתי חולים אלה. משרד הבריאות מתכנן את התקציב של כל אחד מבתי החולים על בסיס היסטורי, לפי היעדים של השנה הקודמת, ללא בדיקה מקיפה של הצרכים בפועל של בתי החולים באזורים השונים בארץ.

אי-התאמות בתקציב ובפעילות של בתי החולים

1. ספר התקציב של המדינה אינו משקף כלל את תכניות העבודה התקציביות שקובע משרד הבריאות ל-11 בתי החולים הכלליים-ממשלתיים ולא את התקציב שלהם בפועל, הן מהיבט ההכנסות והן מהיבט ההוצאות.

2. יש פערים משמעותיים בין תכניות העבודה של בתי החולים לתקציב שאושר להם.

3. רק בסוף השנה יודעים בתי החולים מה התקציב שאושר להם, ועל כן במהלך השנה הם עובדים בתנאי אי-ודאות ואינם יכולים לתכנן את פעולותיהם באופן מושכל.

4. הסבסוד שמועבר בפועל לחלק מבתי החולים הכלליים-ממשלתיים גבוה באופן מהותי מהסבסוד שאושר בספר התקציב. עקב התנהלות זו נכשלים משרדי הבריאות והאוצר בקביעת תקציב שמתאים לדרישות מבתי החולים ובאכיפת התקציב שמאושר לבתי החולים במסגרת אישור תקציב המדינה, והדבר אף גורם לחוסר הצלחת משרד הבריאות באחד מתפקידיו כרגולטור - פיקוח על הגופים שבאחריותו.

5. ברוב המרכזים הרפואיים הכלליים-ממשלתיים לא מונה סמנכ"ל כספים האחראי לכלל הפעילות הכספית במרכז הרפואי.

פעילות ב"תרבות של מצוקה"

תקציב בתי החולים הכלליים-ממשלתיים, הנקבע בתחילת השנה, נמוך בהרבה מהתקציב שאמור לשקף את פעילותם, שכן במהלך השנה עושים משרדי האוצר והבריאות "התאמות" בדרך של תוספות תקציביות לבתי החולים. מדובר בדפוס פעולה הידוע לבתי החולים, למשרד הבריאות ולמשרד האוצר. זו שיטה לא ראויה הגורמת אי-שקט, חוסר ודאות והתנהלות ב"תרבות של מצוקה". שיטה זו מונעת תכנון רב-שנתי, התייעלות מערכתית ועבודה שיטתית ונכונה, משום שהגורמים במערכת עסוקים בפתרון בעיות הצפויות להתעורר "מחר בבוקר".

בתי חולים ציבוריים

1. הדסה הוא בית חולים ציבורי. כבתי חולים ציבוריים אחרים גם הוא כפוף לרגולציה של המדינה בהיבט הרפואי, דהיינו ביחס לשירותים שהוא חייב לספק; למחירי השירותים ועוד, אולם הוא מנהל את תקציבו באופן עצמאי ואינו זכאי לסיוע קבוע מהמדינה. החל משנת 2003 ישנה עלייה עקבית בגירעון המצטבר של המרכז הרפואי, שהגיע בסוף שנת 2012 לכ-67% מהמחזור. משבר הדסה מצביע על הכשל הטמון בעובדה שמשרד הבריאות אינו יכול לפקח על היבטים ניהוליים וכספיים של מוסדות רפואיים מסוימים שנותנים שירות לציבור ונשענים, בין השאר, על מקורות כספיים ציבוריים. המדינה חתמה עם הדסה על תכנית הבראה הכוללת סיוע כספי בסך של 1.4 מיליארד ש"ח.

2. משרד הבריאות הודיע למשרד מבקר המדינה בשנת 2012 כי יפיץ בתחילת שנת 2013 נהלים להפעלת שר"פ (שירותי רפואה פרטיים) הנהוג בבתי חולים ציבוריים, אך עד נובמבר 2014 הוא לא הפיץ את הנהלים. בהיעדר נהלים שיסדירו את השר"פ עלולים שירותי הבריאות במערכת הציבורית להיפגע.

היעדר תכנון לאומי של מערכת הבריאות

כפל תשתיות במערכת הבריאות

משרד הבריאות לא קבע תכנון לאומי לגבי חלוקת האחריות לפעילות הרפואית בין בתי החולים ובין הקהילה, דבר הפוגע ביכולת לקבוע תקציב יעיל למערכת הבריאות. בשנים האחרונות מעודד משרד הבריאות את קופות החולים לפתח שירותי בריאות בקהילה, אולם עלה שפיתוח התשתיות אינו מתואם, והוא נעשה, בין היתר, משיקולי עלות נקודתיים של גוף זה או אחר וללא בדיקת צורכי הבריאות הלאומיים. כך נוצר לעתים כפל תשתיות, המוביל לאי-ניצול מלוא הפוטנציאל של התשתיות הקיימות. כפל תשתיות קיים גם בבתי חולים סמוכים גאוגרפית, על אף החשיבות בקיום של איזון בין המספר הראוי של ספקי השירות לבין העלות הכרוכה בהקמת השירות ובאחזקתו.

התחשבנות בין קופות חולים לבתי החולים

1. על רכש שירותי אשפוז ושירותים אמבולטוריים (שלא באשפוז) של קופות החולים מבתי החולים חלים כמה כללים רגולטוריים כגון קביעת יעד הכנסות לבתי החולים וקביעת תקרת צריכה . שיטת ההתחשבנות הקיימת גורמת לכמה נזקים ובהם קשיים בפיתוח שירותים חדשים בקהילה בשל החובה המוטלת על הקופות לרכש מינימלי מבתי החולים, בהיקף זהה כמעט לרכש בשנה הקודמת.

2. לפני חתימת הסכם רכש חדש, לעתים נוהגות קופות החולים ובעיקר "שירותי בריאות כללית" שלא להפנות במשך תקופה ארוכה חולים שלהן לבית חולים כללי-ממשלתי מסוים. הדבר פוגע במבוטחים הנזקקים לבתי חולים באזור מגוריהם, בהכנסות בית החולים שממנו מוסט הרכש ומעמיס על בתי החולים שאליהם מוסטת הפעילות.

תכלול נושאים תקציביים במשרד הבריאות

במשרד הבריאות מכהנים כיום כמה בעלי תפקידים המשפיעים בהחלטותיהם, כל אחד בתחומו, על היקף ההוצאה הלאומית - סמנכ"ל תכנון, תקצוב ותמחור; סמנכ"ל לפיקוח על קופות חולים ושירותי בריאות נוספים; חשב המשרד (נציג האוצר); ראש מינהל תכנון אסטרטגי וכלכלי; ולאחרונה גם מנכ"לית הרשות למרכזים רפואיים . עם זאת אין במשרד גורם אחד המתכלל את עבודת בעלי התפקידים בנוגע להיבטים תקציביים.

ההמלצות העיקריות

סדרי קביעת תקציב קופות החולים

על משרד הבריאות לבחון את צורכי קופות החולים בהתחשב בגידול האוכלוסייה והארכת תוחלת החיים, בהתפתחויות הטכנולוגיות והתשומות הרלוונטיות להן; על בסיס בחינה זו, על המשרד לבחון את הסיכונים למערכת הבריאות - חוסנה הכלכלי כמו גם בריאות הציבור ולקבוע את סדר העדיפות להקצאת התקציב.

ניהול תקציב משרד הבריאות

על משרדי הבריאות והאוצר לשנות את דפוסי פעולתם כך שהליך השינויים התקציביים ייעשה ביעילות - יש לצמצם ככל האפשר את מספר השינויים התקציביים ולטפל בהם עם התעוררותם ולא לדחותם לסוף השנה; על אג"ת במשרד האוצר לשקף בדברי ההסבר של הבקשות לשינויים תקציביים את מרב המידע הנחוץ למקבלי ההחלטות, כדי שיוכלו לקבל החלטות מושכלות; ראוי גם שמשרד האוצר יבחן מחדש כיצד ניתן לפשט תהליכים בכל הנוגע לשינויים בתקנות התקציב. במקביל על משרד הבריאות להמשיך לפעול לצמצום מספרן של התקנות. ראוי שמשרד האוצר ישקול להציג לוועדת הכספים בכנסת, אחת לתקופה שתיקבע ובסמוך להגשת פניות לשינויים בתקציב, את השינויים שנעשו בתקציב המדינה מאז תחילת שנת התקציב. על משרדי הבריאות והאוצר להגביר את השקיפות בקשר לתקציב מערכת הבריאות בכלל ותקציב בתי החולים הכלליים-ממשלתיים ותאגידי הבריאות שלהם בפרט.

בתי החולים הכלליים-ממשלתיים

1. ראוי שמשרד הבריאות ינחה את הרשות למרכזים רפואיים, לאפיין את הצרכים והיכולות של בתי החולים ולתקצבם אל מול המקורות באופן שמתאים לפעילות הנדרשת מהם על ידי הממשלה, כך שיתאפשר להם לפעול באווירת ודאות תקציבית.

2. על משרד הבריאות להנחות את הרשות כי עליה לקבוע יעדים בנוגע לדרכי הממשל התאגידי במרכזים הרפואיים שבאחריותה ולעקוב אחר השגתם.

בקרה על פעילות מרכזים רפואיים ציבוריים

ראוי שמשרדי הבריאות והאוצר ייצרו כלים שיאפשרו להם לעקוב מקרוב אחר אופן ניהולם של המרכזים הרפואיים הכלליים-ציבוריים, תוך קבלת נתונים כספיים ותקציביים ואף נתונים על תפוקות ופעולות של גופים אלה, לרבות כללים להפעלת השר"פ.

היעדר תכנון לאומי של מערכת הבריאות

1. על הממשלה בכלל ושרי הבריאות והאוצר בפרט להמשיך ולעמוד על המקורות היוצרים את הגירעון המובנה במערכת הבריאות ולבחון את הדרכים לחסלו.

2. על המשרד לערוך עבודת מטה לצורך קביעת מדיניות תכנון ארוכת טווח, שבמסגרתה יוסדרו בין השאר דרכי ההתחשבנות בין קופות החולים לבתי החולים; תוגדר חלוקת האחריות לפעולות בין בתי החולים לבין הקהילה; ייקבעו הפעולות שאין הכרח שיבוצעו בידי שני הגורמים, ואגב כך ייעשה לצמצום כפל התשתיות. כל אלה יביאו לייעול ניצולו של תקציב הפעולות של קופות החולים ובתי החולים. על משרד הבריאות להתחשב במסקנות הוועדה לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית.

נוכח מורכבות מערכת הבריאות והיקפה העצום, מומלץ למשרד הבריאות לרכז את כלל ההיבטים התקציביים אצל גורם אחד שיוכל לסייע לשר הבריאות ולמנכ"ל משרד הבריאות בקבלת ההחלטות.

סיכום

תקציב מערכת הבריאות הוא השלישי בגודלו מבין תקציבי משרדי הממשלה. משנת 2009 נמצאת מערכת הבריאות במשבר תקציבי ההולך ומעמיק, שבא לידי ביטוי בגירעון תקציבי מובנה וקבוע בכל מרכיביה. דוח זה מצביע על ליקויים רבים הנוגעים לניהול תקציב מערכת הבריאות, אשר מקורם הן בהתנהלות של משרד הבריאות והן בהתנהלות של משרד האוצר. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי תיקון ליקויים מדוחות קודמים. חלק מהליקויים שעלו בבדיקה הנוכחית הנוגעת למשרד האוצר אמנם מתייחסים לתקציב משרד הבריאות, אולם הם טיפוסיים, ויש בהם כדי ללמד על ניהול תקציב המדינה כולו.

המשבר התקציבי מחייב חשיבה מחודשת בנוגע לשיטת התקצוב הנכונה לכל הגורמים במערכת הבריאות. נוכח הממצאים החמורים שעלו בדוח והמשבר התקציבי העמוק והמתמשך בשנים האחרונות בכלל מערכת הבריאות, שהוביל אותה לסף קריסה, נדרש טיפול שורש לחיסול הגירעון המובנה בתקציב הבריאות, כך שיובטח חוסנם הכלכלי של בתי החולים ושל קופות החולים שהם נדבך מרכזי במערכת הבריאות. כל זאת כדי שהציבור כולו יזכה לשירות רפואי הולם וזמין. לאחר מועד סיום הביקורת נעשו כמה שינויים בתשתית תקצוב מערכת הבריאות. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הצעדים שכבר ננקטו. עם זאת, על משרד הבריאות ומשרד האוצר להוסיף ולבחון האם המענה שניתן עד כה למשבר התקציבי הולם דיו; בין היתר עליהם לבחון את צורכי מערכת הבריאות אל מול מקורות המימון שלה (הן המקורות החיצוניים והן אלה הנובעים מהתייעלות פנימית). על הממשלה בכלל ושרי הבריאות והאוצר בפרט להמשיך ולעמוד על הסיבות להיווצרות הגירעון המובנה במערכת הבריאות, להצביע על הדרכים לצמצמן ככל הניתן ולמנוע המשך השחיקה בהוצאה הציבורית לבריאות. כמו כן על המשרד לערוך עבודת מטה לצורך קביעת מדיניות תכנון ארוכת טווח, שתבטיח שכל ספקי השירות בתחום הבריאות יעניקו לציבור שירות איכותי, זמין ונגיש. ראוי גם שעבודת המטה תתחשב בהמלצות ועדת גרמן ושתוצאותיה יובאו לאישור הממשלה. על ראש הממשלה ועל שר הבריאות לעקוב באופן צמוד ועקבי אחר התקדמות הפעולות לשיקום תקציב הבריאות עד להיחלצות מהמשבר.

תקציר

רקע כללי

דימות רפואי הוא טכנולוגיה מתקדמת שבה מדגימים באמצעות תמונות חלקים פנימיים בגוף הנבדק. זהו שם כולל למגוון בדיקות בסיסיות הנעשות לפני כמעט כל אבחון ופעולה רפואיים, ומשמשות לאבחון קליני, לתכנון הטיפול, למעקב אחר חולים ולסיוע בעת פעילות פולשנית (ניתוחים).

דוח הביקורת הנוכחי עוסק בשלוש בדיקות דימות מתקדמות מבחינה טכנולוגית (להלן - בדיקות דימות): MRI - בדיקה במכשיר דימות המבוסס על תהודה מגנטית ומאפשר הדמיה ואבחון של מצבים רפואיים ללא קרינה מייננת. עלות הבדיקה במועד סיום הביקורת הייתה כ-2,200 ש"ח; CT - בדיקה במכשיר טומוגרפיה ממוחשבת  הפועל באמצעות מקור קרינה הנע סביב החולה ומעביר קרני רנטגן דרך הגוף בזוויות שונות. עלות הבדיקה במועד סיום הביקורת הייתה כ-600 ש"ח; PETCT - בדיקה במכשיר המשלב טומוגרפיה של פליטת פוזיטרונים  (PET) עם טומוגרפיה ממוחשבת (CT). עלות הבדיקה במועד סיום הביקורת הייתה כ-4,400 ש"ח; לכל בדיקה יש יתרונות משלה על פני האחרות והיא עדיפה לשימוש במצבים רפואיים מסוימים. בחמש השנים האחרונות גדל מספר בדיקות ה-MRI

וה-PETCT פי שניים ויותר, שיעור גבוה בהרבה משיעור הגידול באוכלוסייה.

ב-2013 בוצעו בישראל כ-1.3 מיליון בדיקות דימות מתקדמות: כ-1.03 מיליון בדיקות CT (78%), כ-246,000 בדיקות MRI (19%) וכ-41,000 בדיקות PETCT  (3%).

פעולות הביקורת

על רקע העלייה המשמעותית במספר בדיקות הדימות ולנוכח הנחיצות לבצען לפני רוב הפעולות הרפואיות, בדק משרד מבקר המדינה בחודשים ינואר-דצמבר 2014 את הפעילות בתחום זה: הכמות והפיזור האזורי של מכשירי דימות בבתי החולים; השימוש במכשירי דימות שיועדו למטרות מחקר; פענוח בדיקות הדימות - משך הפענוח, ההנחיות לבקרת איכות ופענוח שלא לפי תחומי מומחיות; חסמים בירוקרטיים בקביעת התורים והאישורים שקופות החולים נותנות לבדיקות; ניהול התורים וטיפול משרד הבריאות בבעיית התורים לבדיקות MRI; הפניות לבדיקות CT במקום לבדיקות MRI; תמחור בדיקות הדימות; מסלול ההכשרה של הרנטגנאים והסדרת מקצוע הרנטגנאות והדימות על ידי משרד הבריאות; מחסור בכוח אדם ובתקינה לרנטגנאים ולרופאים מומחים ברדיולוגיה; ואי-מינוי בעלי תפקידים בתחום הקרינה אצל המאסדר (משרד הבריאות).

הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות (להלן גם - המשרד); בארבע קופות החולים; במשרד האוצר; במספר מרכזים רפואיים; במועצה להשכלה גבוהה (מל"ג); ובאוניברסיטת בר אילן.

הליקויים העיקריים

שימוש במכשירי CT הכוללים תכנה להפחתת קרינה

1. במועד הביקורת, 12 מ-66 מכשירי ה-CT שנמצאים בשימוש בישראל (18%) אינם כוללים טכנולוגיה הכוללת תכנה המצמצמת את שיעור הקרינה הנפלטת מהם ב-70%-40% בלי לפגוע באיכות התמונה המתקבלת.

2.  משרד הבריאות הכיר בבעיה והוציא במהלך הביקורת נוהל המחייב את בתי החולים לשלב את הטכנולוגיה במכשירים עד סוף 2016 או לרכוש עד סוף 2017 מכשירים חדשים הכוללים אותה. אולם המשרד אינו מפרסם לציבור מידע בדבר מכשירי ה-CT הפועלים בכל בית חולים, כדי לאפשר לחולים לבחור להיבדק במכשירים הפולטים פחות קרינה.

כמות מוגבלת של מכשירים מסוג MRI ו-PETCT ופיזור גאוגרפי לא אחיד

1. כדי לצמצם את ההוצאה הכספית הכרוכה בבדיקות יקרות, הונהגה בישראל מדיניות שנועדה לצמצם את הביקוש לבדיקות על ידי הגבלת היצע המכשירים, באמצעות מגבלות רישוי לפי גודל האוכלוסייה. שיעור מכשירי ה-MRI

וה-PETCT ביחס לגודל האוכלוסייה בישראל נמוך משמעותית ממרבית מדינות ה-OECD; גם יותר משנתיים מאז נקבע המדד הנוכחי, מספר מכשירי ה-MRI הפעילים בארץ קטן מהנדרש אפילו לפי מדד זה; גם מספר בדיקות ה-MRI בישראל הוא מהנמוכים במדינות המפותחות. נתונים אלה מעלים חשש למחסור במספר המכשירים, אשר עלול לפגוע בשירות הרפואי לנזקקים לו, לזמן המתנה ארוך לבדיקות ולהסתפקות בבדיקות מתאימות פחות.

2. למשרד הבריאות אין תכנית הצטיידות רב-שנתית במכשירי דימות על סוגיהם (למעט לגבי MRI), והוא אינו מביא בחשבון את הצרכים העתידיים למכשור נוסף. בניגוד לפסיקת בג"ץ, הוא קובע את כמות מכשירי הדימות על פי תחשיב כלל-ארצי ולא על פי הצרכים המחוזיים, דבר הפוגם בשירות שמקבלים תושבי הצפון. עקב אילוצים בירוקרטיים, התהליך לקבלת רישיון להפעלת מכשירי דימות מתמשך שנים רבות, הן בשל ההמתנה לאישור שינוי התקנות בכנסת ואישור שר האוצר והן בשל הליך אישור הרישיונות למרכזים הרפואיים על ידי משרד הבריאות.

התמשכות הפענוח, היעדר הנחיה לבקרת איכות ופענוח שלא לפי תחומי מומחיות

1. משרד הבריאות לא הגדיר את הזמן המרבי לפענוח בדיקות דימות. בביקורת נמצא כי 25%-15% מבדיקות ה-MRI וה-CT האמבולטוריות  מפוענחות בתוך פרק זמן ארוך מ-10 ימי עבודה, פרק הזמן המרבי שנקבע כיעד על ידי מכוני דימות רבים.

2.   כ-70% מצילומי רנטגן החזה והאורתופדיה בבתי החולים אינם מפוענחים על ידי רדיולוגים, אלא הם נקראים על ידי הרופא המטפל, שאינו מומחה בפענוח בדיקות דימות.

3.  חלק ממכוני הדימות בבתי החולים אינם מבצעים בקרת איכות על הפענוחים, אף על פי שמחקרים בעולם העלו כי שיעור הטעויות בפענוח מגיע עד ל-30%.

4.   בבתי חולים קטנים המעסיקים צוות מצומצם של רדיולוגים, בדיקות דימות במגוון תחומים מפוענחות על ידי אותו צוות, דבר העלול להקשות על התמקצעות ועל פענוח מדויק בתחומים ייחודיים.

חסמים בירוקרטיים בקביעת התורים לבדיקות דימות

1. משרד הבריאות לא קבע תקן לזמן ההמתנה המרבי הרצוי לבדיקות הדימות מהסוגים השונים, על פי רמת הדחיפות; בחלק מהמקרים זמן ההמתנה מתארך באופן לא סביר - עד 90 יום לבדיקה ללא הרדמה, ובבדיקות מסוג MRI בהרדמה (בעיקר לילדים) נדרש זמן ההמתנה של בין חודש וחצי עד שישה חודשים. מאחר שזמני ההמתנה לבדיקות במכוני הדימות לא מפורסמים לציבור, אין לנבדקים מידע זמין על המצב והם מתקשים לבחור את מקום הבדיקה המתאים להם. זמן ההמתנה הארוך מעודד פעילות של "מאכערים" המקדימים תורים תמורת תשלום. חרף זמן ההמתנה הארוך, קיימת העדפה בקביעת תורים ובפענוח בדיקות דימות לנבדקים במסגרת "תיירות מרפא".

2.  קופות החולים לא מקפידות לנמק את הסיבות לסירובן לאשר בדיקות דימות, ועולה חשש כי לעתים הן לא מאשרות בדיקות מסוגי MRI ו-PETCT - גם כאשר הן מוצדקות - בשל שיקולים כלכליים.

3.  תהליך החלפת הספק בהתחייבות, במטרה להקדים תור, מעמיס על המבוטחים עומס בירוקרטי מיותר ומאלץ אותם לפנות שוב ושוב לקופה כדי לשנות את כתב ההתחייבות.

4.  בניגוד לתקנות, חולים אונקולוגיים נאלצים לבצע בדיקות דימות במרכז רפואי אחר מזה שהם מטופלים בו, בשל דרישות נוקשות של קופות החולים ומטעמי חיסכון.

5.  הכללית לא קבעה הסכמים עם המרכז הרפואי לגליל בנהרייה, ובשל כך נאלצים מבוטחיה מצפון הארץ להיבדק הרחק ממקום מגוריהם, זאת כאשר עומס הבדיקות במרכז הרפואי לגליל נמוך מהממוצע.

6.  המרכזים הרפואיים תל אביב, רבין, גליל ורמב"ם אינם מנהלים תיעוד ממוחשב של מועדי הזמנת התורים לבדיקות דימות על ידי הנבדקים (ברמב"ם ממוחשבים ומתועדים רק התורים לבדיקות MRI). לכן אין להם פרטים מדויקים על זמן ההמתנה הכולל לבדיקה.

הפניה לבדיקת CT במקום לבדיקת MRI

אף שבמקרים רפואיים מסוימים רצוי להפנות לבדיקת MRI, בפועל מתבצעת בדיקת CT החושפת את הנבדק לקרינה מיותרת ומתאימה פחות למצב הרפואי. מאחר שזו בדיקה שעלותה פחותה בהרבה, עולה חשש שהסיבה לכך היא כלכלית. עלות בדיקת MRI לעומת בדיקת CT, המחסור במכשירי MRI ותורי ההמתנה הארוכים, עלולים להשפיע גם על החלטת הרופאים להפנות לבדיקת CT במקום לבדיקת MRI גם במצבים שבהם היא פחות מתאימה.

עיכוב בעדכון התמחור של בדיקות MRI

עדכון התמחור של בדיקות MRI טרם הסתיים בשל חילוקי דעות בין משרדי הבריאות, האוצר וקופות החולים הן בדבר מחיר הבדיקה, הן בדבר שינוי שיטת החיוב והן בנושא ייעוד יתרת הכספים שתיווצר עקב ההורדה המשמעותית הצפויה של המחיר.

אי-הסדרת הפיקוח על לימודי הרנטגן והעיסוק במקצוע

1.  המועצה להשכלה גבוהה (המל"ג) אינה מקיימת דיון בהכרה בתואר ראשון ברנטגנאות ודימות, משום שהיא ומשרד הבריאות טרם הסדירו ביניהם את הפיקוח על ההכשרה המעשית של הסטודנטים בבתי הספר לרנטגן שבבתי החולים. המשרד לא הסדיר בחוק את הדרישות לעיסוק במקצוע הרנטגנאות והדימות והדבר מונע ממנו, למעט כמעסיק בבתי החולים הממשלתיים, לקיים פיקוח על השכלתם של העוסקים ברנטגנאות ודימות בבתי החולים הציבוריים, בבתי החולים של הקופות ובבתי החולים הפרטיים. בפועל, מכוני הדימות יכולים להעסיק אנשים חסרי השכלה מתאימה בהפעלת מכשירי דימות.

2.  המשרד אינו יוזם השתלמויות לרנטגנאים על פי סוג המכשירים, למרות השוני הרב בין המכשירים ואופן הפעלתם.

ליקויים בקביעת תקני כוח אדם ובאיוש משרות

1.  למרות מסקנות של ועדות ממשלתיות ושל מבקר המדינה בנושא המחסור ברנטגנאים, טרם בחן המשרד את הצרכים הקיימים והעתידיים ולא גיבש תכנית בנושא. מחסור ברנטגנאים עלול לגרום לעיכוב במתן שירותי הדימות, לעומס עבודה ולירידה באיכות הבדיקות ופענוחן.

2.  תקני הרדיולוגים במוסדות הרפואיים לא שונו מאז 1976, אף שאינם תואמים את ההתקדמות הטכנולוגית; למשרד אין מידע מהימן ועדכני על מספר הרדיולוגים העוסקים בפועל במקצוע לעומת המספר הנדרש; המחסור במשרות רדיולוגים יוצר עומס על הרדיולוגים המועסקים, וגורם לעיכוב בפענוח בדיקות דימות, לאי-פענוח של מרבית בדיקות הדימות הפשוטות על ידי רדיולוגים ולפענוח בדיקות על ידי רדיולוגים שלא על פי התמחותם, דבר העלול להחריף את טעויות הפענוח ולעכב את אבחון המחלות.

3.   המשרד לא אייש את תפקידי הממונה על הקרינה והרנטגנאי הראשי.

ההמלצות העיקריות

על משרד הבריאות לפרסם לציבור מידע בדבר מיקום מכשירי ה-CT מופחתי הקרינה, כך שתינתן בידיו הבחירה היכן להיבדק.

על המשרד לגבש תכנית רב-שנתית להצטיידות במכשירי דימות בדומה למה שנקבע לגבי מכשירי MRI, בהתאם לצפי בנוגע לגידול באוכלוסייה ולהזדקנותה. כן עליו לקבוע את צורכי כוח האדם הייעודי לתחום לטווח הארוך ואת המתכונת לפיזור גאוגרפי של המכשירים.

על המשרד לקיים עבודת מטה לקביעת תקן להמתנה המרבית לבדיקות דימות, ולוודא כי במרכזים הרפואיים יש מערכת ממוחשבת לניהול תורים, המאפשרת בקרה ומעקב סדירים. על המשרד לבדוק אם נכון, רפואית וכלכלית, להמשיך ולהפעיל את המכשירים היקרים גם בשעות הלילה, או אם כדאי לרכוש מכשירים נוספים ולהפעילם בשעות היום בלבד.

על משרדי הבריאות והאוצר לשקול את היעילות והתועלת של מדיניות הגבלת מספר המכשירים הנוכחית (CON) , ולבחון דרכים לקיצור ההליך לשינוי התקנות ולאישור הרישיונות למכשירי דימות נוספים. עליהם ליישב את המחלוקת עם קופות החולים בעניין מחיר הבדיקה, שינוי שיטת החיוב וניצול יתרות הכספים שייוותרו לנוכח ההוזלה הצפויה של בדיקת MRI.

על משרד הבריאות וקופות החולים לבחון אם מדיניות אישור בדיקות הדימות לחולים אינה נוקשה מדי וגורמת לסירובים שגויים רבים. עליהם להפסיק לאלתר את תופעת המאכערים המוכרים בתשלום שירותי קיצור תורים, וראוי שיוודאו כי תור הממתינים לבדיקות אחיד, כולל את כל הנבדקים, הן ישראלים הן תיירים, וכי לא מתקיים תור ממתינים סמוי המיטיב עם תיירי המרפא ופוגע בשירות שמקבלים הישראלים.

על משרד הבריאות והמועצה הלאומית לדימות , בשיתוף איגוד הרדיולוגים בישראל ונציגי מכוני הדימות, לקבוע את זמן ההמתנה המומלץ לפענוח הבדיקות, להתאים את הגורמים המפענחים לסוגי הבדיקות, ולשלב נושא זה במסגרת מדדי האיכות של בתי החולים . על המשרד לוודא כי מתקיימת בקרת איכות על פענוח הבדיקות, למשל באמצעות פענוח חוזר מדגמי, ועליו לאסוף באופן שיטתי את המידע על אירועים חריגים וכשלים בפענוח ולהפיק לקחים מכך. שימוש בטלה-רדיולוגיה (משלוח תצלומי דימות באמצעות המחשב לצורכי פענוח) יאפשר גם לבתי חולים קטנים לפענח את הבדיקות על פי תחומי המומחיות של הרדיולוגים, יצמצם את הטעויות בפענוח, יגדיל את יכולות הפענוח החוזר לשם בקרת האיכות ויסייע לפענוח איכותי יותר.

על קופות החולים לנמק את הסיבה לסירובן לאשר בדיקות, לרבות במתן תשובות באמצעות האינטרנט, ולהקל את העומס הבירוקרטי על נבדקים שמבקשים לקצר את זמן ההמתנה לבדיקה על ידי שינוי ספק.

על המל"ג לקיים דיון ענייני בבקשות להכרה בתואר ראשון ברנטגנאות ודימות, כדי להבטיח את רמתם המקצועית של הרנטגנאים. בהמשך, על המל"ג ומשרד הבריאות להסדיר ביניהם את הפיקוח על ההכשרה האקדמית והמעשית של הסטודנטים. לאחר מכן, ולצורך בקרה על הכשרתם של העוסקים ברנטגן בפועל, על המשרד לקבוע בחוק מי רשאי לעסוק במקצוע. על המשרד ליזום השתלמויות של רנטגנאים לצורך לימוד ייעודי לשימוש במכשירים ההולכים ומשתכללים.

על המשרד לאייש את תפקידי הממונה על הקרינה ורנטגנאי ראשי.

סיכום

לאור התפקיד המרכזי שממלאות בדיקות הדימות באבחון ובטיפול הרפואי ולנוכח העלייה בשיעור בדיקות הדימות, בסוגי הבדיקות, המכשירים ובמורכבותם, על משרדי הבריאות והאוצר בשיתוף האיגודים המקצועיים הרלוונטיים, קופות החולים ובתי החולים, לפעול לתיקון הליקויים שנמצאו. עליהם לשפר את השירות הניתן לנבדקים, להרחיב את זמינות בדיקות הדימות ואת נגישותן בכל רחבי הארץ באופן אחיד ככל שניתן, לזרז את קצב פענוחי הבדיקות ולשפר את איכותן, ולהרחיב את זמינותו של כוח האדם הייעודי בתחום ואת מקצועיותו.

תקציר

רקע כללי

שיניים שאינן מטופלות כראוי משפיעות על התפקוד הכללי של האדם ועלולות לגרום לפגיעה בריאותית מקיפה. הנטל הכלכלי והבריאותי של מחלות חניכיים ועששת (הן על הפרט והן על מערכת הבריאות) עשוי להיות גבוה מהנטל שנגרם ממחלות אחרות שמטופלות במסגרת סל הבריאות. בשנת 1994, כאשר נחקק חוק ביטוח בריאות ממלכתי התשנ"ד-1994 (להלן - החוק), הושאר תחום רפואת השיניים מחוץ לחוק, ולמעט אוכלוסיות ייחודיות כגון חולים אונקולוגיים לא הוטלה על קופות החולים האחריות לספק שירותים דנטליים למבוטחים. כך הונצח מצב שלפיו קיימת הפרדה בין הבריאות הכללית לבין בריאות הפה והשיניים. בישראל קיימת מערכת ענפה ומפותחת של רפואת שיניים, אך השירותים הללו אינם נחלת הכלל, וזוכים בהם רק אלו שיכולים ושמוכנים לשלם בעבורם.

יצא שעד לשנת 2010 כמעט כל שירותי בריאות השן מומנו באופן פרטי בידי משקי הבית, וההוצאה בעבור שירותים אלו היוותה מרכיב ניכר בהוצאה של משקי הבית לבריאות. כמו כן שירותי בריאות השן בישראל התנהלו בעבר בחוסר יעילות: ההוצאה על שירותים אלה הייתה גבוהה ביחס למדינות ה-OECD, ואף התחלואה בתחום זה הייתה גבוהה יותר.

החל מיולי 2010 הוכללו שירותי בריאות השן לילדים בסל הבריאות והדבר נעשה בהדרגה, על פי גיל הילדים. נכון לינואר 2015 הזכאות היא לכלל הילדים עד גיל 12. בשנת 2013 כ-1.9 מיליון ילדים היו זכאים לשירות. נוסף על כך, נותנות קופות החולים במסגרת התכניות לשירותי בריאות נוספים (להלן גם - השב"ן) הנחות לטיפולי שיניים לילדים עד גיל 18. בסוף 2012 היו רשומים בישראל כ-10,500 רופאי שיניים ו-928 רופאים מומחים בתחומי רפואת השן. האגף לבריאות השן (להלן גם - האגף) במשרד הבריאות אחראי לשפר את בריאות השיניים של האוכלוסייה באמצעות פעולות מניעה, חינוך לבריאות השן, הבטחת איכות טיפולי השיניים, קביעת סטנדרטים והנחיות בתחום זה, פיקוח מקצועי על מרפאות ושירותים ועוד.

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2013 - אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בנושא בריאות השן. בין השאר נבדקו ההיקף וההכשרה של כוח האדם הדנטלי כולל השתלמויות המשך; מתן טיפולים לילדים במסגרת סל הבריאות; שירותי רפואה מונעת לתלמידים; צילומי שיניים במכשירי קרינה; בקרות במרפאות שיניים; טיפולי שיניים לאוכלוסיות חלשות - לנזקקים ולקשישים; וסוגיות מבניות באספקת השירותים: הליכי הקמת התאגיד הייעודי לבריאות השן וכן המבנה הארגוני של אספקת שירותי בריאות השן בקופות החולים. חלק מנושאים אלו כבר נבדקו בעבר . הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות (להלן גם - המשרד); בארבע קופות החולים: שירותי בריאות כללית (להלן - הכללית), מכבי שירותי בריאות (להלן - מכבי), קופת חולים מאוחדת (להלן - מאוחדת), לאומית שירותי בריאות (להלן - לאומית); במחלקות פה ולסתות במרכזים הרפואיים: סורוקה, מאיר, רמב"ם, תל אביב (איכילוב) ושיבא. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובהסתדרות לרפואת שיניים (להלן גם - הר"ש).

הליקויים העיקריים

משרד הבריאות - מצב התחלואה וכוח האדם הדנטלי

מצב התחלואה בישראל

למשרד אין בסיס נתונים אפידמיולוגי  רחב היקף, שביכולתו לשקף נאמנה את מצב התחלואה בתחום השיניים בישראל. כך למשל ממצאי צה"ל משנת 2013 מעידים על מצב שיניים לא תקין של 28% מאוכלוסיית הלוחמים. משרד מבקר המדינה העיר על היעדר הנתונים כבר בשנת 2005.

תכנון כוח אדם, תחומי מומחיות ברפואת שיניים ועלות ההכשרה

1. אין למשרד הבריאות מידע על מספר רופאי השיניים הפעילים בארץ, ואין לו רישום מסודר של כל נותני השירות כולל עדכון לגבי גילם ומקום עיסוקם; כמו כן אין בידיו מידע החיוני לתכנון נכון של כוח האדם - רופאי שיניים, שינניות וטכנאים.

2. בסוף שנת 2009 רק כ-8% מבעלי הרישיון לעסוק ברפואת שיניים עד גיל 65 היו מומחים. לשם השוואה 22% מרופאי השיניים בארה"ב הם מומחים. השיעור נמוך במיוחד בששה מתוך תשעה תחומי התמחות ובהם שלושה תחומים בעלי מאפיינים ציבוריים: רפואת שיניים ציבורית, רפואת הפה ופתולוגיה אורלית ובתת-ההתמחות לשיקום פנים ולסתות . משרד הבריאות לא הגדיר את צורכי האוכלוסייה בכל הנוגע לכל אחד מתחומי המומחיות של רפואת השיניים, ועל כן הוא לא קבע מהו מספר המומחים הנדרש בכל אחד מהתחומים הללו.

3. המשרד גם לא מצא פתרון לבעיית הכשרת המומחים, ובעיקר בנושא מקומות ההתמחות ועלויות ההתמחות. כך למשל בשמונה מתוך תשעה סוגי ההתמחות בתחום רפואת השן המשרד איננו מקצה תקנים למתמחים.

4. עלותה הגבוהה של ההתמחות ברפואת שיניים עלולה לגרום להפליה בין רופאי שיניים מבוססים ובין רופאי שיניים שמצבם הכלכלי לא מאפשר להם את ההתמחות.

השתלמויות לרופאי שיניים והיעדר הכשרה מספקת להשתלות שיניים

חידוש רישיון

בישראל רופאי השיניים אינם נדרשים לחידוש רישיונם, ומשרד הבריאות אינו עוקב אחר השתלמות של רופא שיניים שאינו מועסק במסגרות שבהן נהוגה שגרת השתלמות. משרד הבריאות הוציא הנחיה להשתלמויות, אולם הותיר אותה ללא מנגנון אכיפה ופיקוח. מבקרות של משרד הבריאות במרפאות שיניים תאגידיות ובמרפאות שיניים שנותנות טיפולים לילדים במסגרת סל הבריאות עולה שבעלי מרפאות אינם מקיימים את הנוהל בנושא ההשתלמויות או שהם מקיימים אותו באופן חלקי.

השתלות שיניים

הועלה כי למרות החשיבות בכך שפעולות של השתלות שיניים יבוצעו בידי רופא שעבר הכשרה מתאימה כדי למנוע מהמטופל סבל וסיבוכים מיותרים, הרי שחובה כזאת אינה חלה בפועל.

טיפולי שיניים לילדים

שירותי בריאות השן לילדים הניתנים במסגרת סל הבריאות

הרפורמה שהחלה רק בשנת 2010 הביאה לכך שכשליש מהילדים בני שנתיים עד 12 מיצו את זכותם לקבלת טיפולי שיניים חינם במסגרת הסל בשנת 2013; שיעור הילדים בני 10-6, הגיל שבו מתחלפות שיני החלב, שמיצו זכות זו הגיע בשנת 2013 ל-46.5%.

מעקב אחר הכללת שירותי בריאות השן בסל

נוכח הכללת שירותי בריאות השן לילדים בסל הבריאות בשנת 2010, מועצת הבריאות  הקימה ועדת מעקב כדי לבחון את קליטת השירות, את הטמעתו בקופות וסוגיות הקשורות בעלויותיו, לרבות נושא ההשתתפויות העצמיות והשפעתן על ההיענות לשירות. המועצה לא קבעה מועד לסיום עבודת הוועדה, ומאז אפריל 2012 ועד למועד סיום הביקורת (יותר משנתיים) היא לא התכנסה. בדצמבר 2014 הוועדה ביקשה לקבל נתונים נוספים. אין בידי המשרד נתונים שיסייעו להעריך אם התוספות התקציביות שניתנו לקופות החולים אכן הולמות את הצרכים שהן נועדו לענות עליהם. לטענת מכבי הסכום שניתן לה אינו מספק, והיא נקלעה לגירעונות.

פערים בין עלויות לתקצוב

1. לטענת הקופות קיימים פערים גדולים בין מחירון המשרד, המשמש את בתי החולים, לבין מחירוני הקופות לכן כאשר מבוטח מקבל בבית החולים טיפול שמתבצע גם בקופה, נאלצת הקופה לשלם לבית החולים מחיר גבוה מהמחיר שהייתה אמורה לשלם.

2. חלוקת תקציב טיפולי שיניים לילדים בין הקופות לוקה בחסר ואינה מתחשבת במספר הילדים בכל קופה, אלא היא מתבצעת בהתאם לנוסחה לחלוקת כספי סל הבריאות בין הקופות. ליקוי כזה עלול לתרום לגירעונות של קופות החולים.

"שירותי בריאות השן" בגנים ובבתי הספר

1. עד נובמבר 2014 - 40 מתוך 257 רשויות (%16) לא נתנו את "שירותי בריאות השן" בבתי הספר ובגנים. כתוצאה מכך עשרות אלפי תלמידים וילדי גנים אינם נחשפים להדרכה וחינוך לרפואה מונעת, החיוניות למניעת מחלות, וכן להכוונה לקבלת שירותים לטיפול בבריאות השן במסגרת הסל.

2. יש מחלוקת בין מומחים על יעילות השיטה של הפעלת "שירותי בריאות השן" בבתי הספר ובגנים.

מחלקת כירורגיית פה ולסתות בבתי החולים

בארבעה מתוך 14 המרכזים הרפואיים שבהם קיימות מחלקות כירורגיית פה ולסתות, חסרים מומחים; בחלק ממרכזי הטראומה בארץ אין תורן 24 שעות. המשרד קבע כי יש צורך במחלקת פה ולסתות בבתי חולים נוספים, אולם מחלקות אלו לא הוקמו. כך למשל אין לתושבי הדרום מענה מספק בתחום פה ולסתות בבית החולים סורוקה, והם נאלצים לפנות לצורך כך לבית החולים ברזילי או לבתי חולים אחרים במרכז.

פיקוח ובקרה של משרד הבריאות על מרפאות שיניים ומכוני צילום

היעדר פיקוח ובקרה על מרפאות שיניים פרטיות

שלא כמו מרפאות השיניים התאגידיות והמרפאות שנותנות שירותים במסגרת סל הבריאות, המפוקחות על ידי משרד הבריאות או הקופות, המשרד אינו מפקח על רופאי השיניים הפרטיים שלא התקשרו עם קופות החולים, אף שעולה חשש שיש במרפאות שהם מפעילים ליקויים חמורים.

בקרות קופות החולים על ספקי השירות שלהן

משרד הבריאות לא קבע תקן לתדירות הבקרות שעל הקופות לבצע אצל ספקי שירותי בריאות השן שלהן, ועל כן תדירות הבקרות בכל אחת מהקופות שונה: במאוחדת מבוצעות בקרות בודדות מדי שנה בשנה, ובשאר הקופות התדירות גבוהה יותר. רק בשנת 2014 גיבש המשרד חוזר מעודכן המתייחס לבקרות שעל קופות החולים לבצע; בינואר 2015 היה החוזר במעמד של "טיוטה".

בקרה של המשרד על מכשירי קרינה

לצילומי רנטגן נלווית קרינה, העשויה להיות מזיקה, ולכן חשובה הבקרה על פעילותם של מכוני הרנטגן ; ואולם בקרי היחידה הארצית לקרינה של משרד הבריאות אינם בודקים שצילומים במכונים לצילומי רנטגן דנטליים נעשים רק על פי דרישת רופא, בהתאם לאמור בנוהלי המשרד. הבעיה העיקרית היא בצילומי  C.T. שכרוכים בקרינה גבוהה.

טיפולי שיניים לנזקקים ולקשישים

בריאות לקויה של שיני נזקקים וקשישים

למרות המלצות מבקר המדינה משנת 2005 משרד הרווחה לא מיפה את האוכלוסייה הנזקקת, לא העריך את ההוצאה התקציבית הנדרשת לטיפול בנזקקים (ובהם קשישים); וממילא לא הביא מידע זה לממשלה לצורך קבלת החלטה על אופן יישום הסיוע להם. מהנתונים המעטים הקיימים אפשר לומר כי מצב בריאות השיניים של הקשישים בארץ לפני כעשור היה גרוע יחסית למדינות מערביות, ונוכח היעדר פעולות ייחודיות לתיקון מצב זה, סביר כי המצב במועד סיום הביקורת דומה.

סוגיות תאגידיות בתחום בריאות השן

תאגיד ייעודי לרפואת שיניים

ביולי 2010 תוקן חוק ביטוח בריאות ממלכתי, דבר שאִפְשֵר להכיר בחברה לתועלת הציבור (חל"צ) כתאגיד ייעודי לרפואת השיניים שבסל. מטרת הקמת תאגיד ייעודי היא להגביר את התחרות בתחום מתן טיפולי השיניים שבסל ולשפר את השירות ואת הנגשתו לציבור. ואולם מאז חוקק החוק, לא נמצא תאגיד העומד בתנאים להקמת "תאגיד ייעודי". ייתכן שמכלול התנאים להקמת התאגיד מהווה חסם להקמתו. הדעות חלוקות לגבי הצורך בו.

המבנה הארגוני-תאגידי-חשבונאי של קופות החולים בתחום בריאות השן

קיים שוני מהותי בין כל ארבע קופות החולים בכל הנוגע למבנה הארגוני-תאגידי-חשבונאי שלהן בתחום בריאות השן: מכבי מספקת את מרב השירותים באמצעות מרפאות השיניים של רשת מכבידנט בע"מ, חברה פרטית בבעלות מלאה של מכבי אחזקות בע"מ ; הכללית מספקת את השירותים באמצעות ש.ל.ה - שירותי רפואה בע"מ ; מאוחדת מפעילה את מרפאות השיניים שלה ישירות באמצעות אגף ייעודי בקופה; ולאומית מספקת את השירות באמצעות ספקי חוץ. משרד הבריאות החל בשנת 2013 לבחון את קשרי הכללית ומכבי עם התאגידים הקשורים אליהן בתחום בריאות השן, ועדיין לא סיים את הבדיקה.

ההמלצות העיקריות

מצב התחלואה וכוח האדם בתחום השיניים

על משרד הבריאות להקים בסיס נתונים אפידמיולוגי רחב היקף, שיוכל לשקף נאמנה את מצב התחלואה בתחום השיניים בישראל. על משרד הבריאות, בשיתוף המועצה המדעית של ההסתדרות לרפואת שיניים, לקבוע מהו מספר המומחים ברפואת שיניים הנחוץ בכל תחום התמחות ולפעול נמרצות להגדלת מספרם של המומחים, בייחוד בתחומים שבהם קיים שיעור נמוך במיוחד במומחים. מן הראוי שהגורמים הרלוונטיים, ובהם משרד הבריאות, משרד האוצר והמועצה להשכלה גבוהה, ידונו בהסדרים אפשריים לסיוע במימון התמחויות ברפואת שיניים.

השתלמויות לרופאי שיניים

על המשרד לפתח מנגנון שיאפשר לו לאכוף את חובת ההשתלמויות בקרב רופאי השיניים, ובכך יובטח הצורך בריענון ובעדכון של ידיעותיהם, והם ייחשפו לחידושים בתחום בריאות השן.

חידוש רישיונות

על המשרד לשקול לחייב את רופאי השיניים לחדש את רישיונם בפרקי זמן שייקבעו על ידו.

היעדר הכשרה מספקת לביצוע השתלות שיניים

על המשרד לשקול לפעול יחד עם המועצה המדעית כדי לחייב רופאים שעוסקים בהשתלות שיניים לעבור הכשרה מתאימה. צעדים אלו חיוניים במיוחד נוכח סיבוכים שעלולים לגרום למטופלים נזקים קשים ואף בלתי הפיכים. עד שתוגדר חובת ההכשרה ראוי שמשרד הבריאות בשיתוף הגורמים המקצועיים ובהם המועצה המדעית יביאו לידיעת הציבור בפרסומים קבועים, כי חיוני שרק רופאים שעברו הכשרה מתאימה יבצעו את טיפולי השיניים המורכבים.

שירותי בריאות השן לילדים

1. שיעור מיצוי: על משרד הבריאות לפעול להנגשת המידע בעניין הזכאות לטיפולי שיניים לילדים לכל פלחי האוכלוסייה, וכן להורות לקופות החולים לנקוט פעולות יזומות על מנת להעלות את שיעור המיצוי של הזכאות האמורה. יש לפעול בעניין זה בעיקר בקרב מגזרים שאינם נחשפים באופן תדיר לאמצעי התקשורת הישראליים - המגזר החרדי והמגזר הערבי.

2. תקצוב: על משרדי הבריאות והאוצר לבחון את הטענות שהעלו הקופות בקשר לתקצובן במהלך דיוני חלוקת התקציב לקופות.

תכנית בריאות השן לתלמיד

על משרד הבריאות, מרכז השלטון המקומי ומשרד החינוך לעמוד על כך שמרכיבי תכנית בריאות השן לתלמיד יהיו יעילים ונגישים לכלל התלמידים, וכי תרומת התכנית תהיה הולמת.

מחלקות כירורגיית פה ולסתות בבתי החולים

על משרד הבריאות בשיתוף בתי החולים להשלים בהקדם את תכנית הפיתוח של מחלקות כירורגיית פה ולסתות בבתי החולים.

בקרות משרד הבריאות על מרפאות שיניים

1. בקרה על מרפאות שהתקשרו עם קופות החולים: על משרד הבריאות לוודא שמנגנוני הבקרה שהקופות מפעילות על המרפאות שהן מתקשרות איתן הם תכליתיים ואפקטיביים, וכי הם כוללים מערך דיווח על תיקון הליקויים.

2. נקיטת אמצעים בידי המשרד: אם יימצאו ליקויים חמורים, בייחוד בביקורות חוזרות, ראוי שהמשרד ישקול נקיטת אמצעים כנגד הרופא שחרג מהנהלים; בכך יממש המשרד את הסמכויות שניתנו לו בפקודת רופאי השיניים.

3. פיקוח ובקרה על השוק הפרטי: ממצאים חמורים שעלו מבקרות משרד הבריאות על מרפאות שהקופות התקשרו עמן מעידים שסביר שגם במרפאות השיניים הפרטיות שלא התקשרו עם קופות החולים יש ליקויים חמורים. העובדה שהשוק הפרטי של מרפאות השיניים מתנהל ללא כל בקרה ופיקוח מצד המשרד או מצד כל גורם אחר - עלולה להוות סיכון לציבור. ראוי שמשרד הבריאות יחיל ביקורת על מרפאות השיניים הפרטיות שלא התקשרו עם קופות החולים.

טיפולי שיניים לקשישים ולנזקקים

נוכח העובדה שקשישים ונזקקים רבים אינם יכולים להרשות לעצמם לעבור טיפולי שיניים בגלל מחירם, הם מסתובבים ללא שיניים, והדבר גורם לעיוות של הפה והפנים. הדבר פוגם ביכולתם לאכול ופוגע בכבודם. (א) קשישים: ראוי שהממשלה תשקול את האפשרות למתן טיפולי שיניים לקשישים ואת היקפם. (ב)  נזקקים: על משרד הרווחה להוביל את ביצועה של עבודת מטה משותפת עם משרד הבריאות, קופות החולים והרשויות המקומיות, לגיבוש מתכונת למתן סיוע בטיפולי שיניים לנזקקים.

מדובר לא רק בבריאות הציבור, אלא גם בשמירה על כבודו של האדם.

מבנה תאגידי ותאגיד ייעודי

1. תאגיד ייעודי: נוכח חילוקי הדעות החריפים בעניין הקמת התאגיד הייעודי יש מקום שמשרדי הבריאות והאוצר יבחנו בשנית את הצורך בתאגיד זה וכן את מכלול התנאים הנדרשים להקמתו ולהפעלתו.

2. מבנה ארגוני/תאגידי/חשבונאי בקופות החולים: על משרדי הבריאות והאוצר להשלים את בחינת השוני המהותי במבנה הארגוני/תאגידי/חשבונאי בין ארבע קופות החולים בתחום בריאות השן לאחר הכנסת טיפולי השיניים לילדים לסל הבריאות ב-2010 ואת ההשלכות של שוני זה על מתן השירות והאיתנות הפיננסית של הקופות.

סיכום

שיניים שאינן מטופלות כראוי משפיעות על התפקוד הכללי של האדם ועלולות לגרום לפגיעה בריאותית מקיפה. אין המדובר בנזק בריאותי בלבד, אלא גם באיכות חייו של האדם ובכבודו. ההוצאה על רפואת שיניים מהווה מרכיב ניכר מסל הבריאות המשפחתי; מחקרים הצביעו על כך שאוכלוסיות קשות יום הן הראשונות המוותרות על טיפולי שיניים וזאת בשל מצוקתן הכלכלית. משמעות הדבר היא שטיפולי שיניים הם נחלתם של מי שידם משגת. הזכות לבריאות היא חלק מזכויות האדם הבסיסיות; ומאחר שבריאות השן נגזרת מהזכות לבריאות, ניסו גורמים שונים במשך שנים להכניס את טיפולי השיניים לסל הבריאות; ואולם עד כה הצליח משרד הבריאות להכניס את טיפולי השיניים לסל רק בנוגע לילדים עד גיל 12, והנתונים מלמדים שכשליש מהילדים האמורים ממצים שירות זה. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הכנסת טיפולי השיניים לילדים לסל, פעולה שוועדת השופטת נתניהו המליצה עליה כבר בשנת 1990 .

לעיקר הליקויים שעלו בדוח זה אחראי משרד הבריאות; למשרד אין מידע על אודות מצב התחלואה של האוכלוסייה, דבר הפוגע ביכולתו לתכנן את היקף השירות שעליו לתת, וכפועל יוצא פוגם ביכולתו לקבוע את מסגרת המשאבים הנדרשת לשם כך, לרבות כוח האדם המקצועי הנדרש. בדוח עלו גם ליקויים בנושא הכשרת כוח האדם בתחום בריאות השן, אשר עלולים להגיע לכדי גרימת נזק לציבור. כמו כן נמצאו ליקויים בהפעלת השירות, לרבות בתחום המניעה. ליקויים עלו גם בנוגע לבקרה שמפעילים המשרד וקופות החולים על טיפולי השיניים, בכל אחד מהיבטי השירות שניתן לציבור.

על משרד הבריאות לשכלל את שליטתו במידע על אודות תחום בריאות השן ולהבטיח שהוא יהיה שלם ואמין, ולצורך כך עליו להקים מאגר מידע אמין של כלל מקצועות בריאות השן; על המשרד להיערך להכשרת כוח אדם דנטלי בהיקף ההולם את התחזית בדבר צורכי האוכלוסייה, הן מבחינת היקפה והן מבחינת פיזורה; עליו להבטיח רמה נאותה של הכשרת כוח אדם זה ולאכוף את החובה המוטלת עליו לפעול על פי כל הכללים שנקבעו בחוקים ובהוראות. על משרד הבריאות להגביר את פעולותיו שנועדו להבטיח כי ילדי ישראל יממשו הלכה למעשה את שירותי בריאות השן אשר להם הם זכאים על פי חוק; לשם כך עליו להיות פרו-אקטיבי וליזום פעולות להפצת מידע בדבר חשיבות השמירה על בריאות השן ובדבר זכות הציבור לקבל מידי המדינה את השירות שיסייע לו בכך.

קשישים רבים אינם יכולים להרשות לעצמם לבצע טיפולי שיניים בגלל מחירם. עקב היעדר הטיפול מאבדים קשישים אלה שיניים, והדבר גורם לעיוות הפה והפנים שלהם, פוגם ביכולתם לאכול ופוגע בכבודם. מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהממשלה תשקול את האפשרות למתן טיפולי שיניים לקשישים ואת היקפם. כן ראוי שמשרד הרווחה יוביל עבודת מטה משותפת עם משרד הבריאות, קופות החולים והרשויות המקומיות לגיבוש מתכונת לסיוע בטיפולי שיניים לנזקקים. מדובר לא רק בבריאות הציבור אלא גם בשמירה על כבודו של האדם.

בריאות השן היא אחד הגורמים המשפיעים על איכות חיי הפרט כמו גם על כבודו, לכן חשוב שמשרד הבריאות וקופות החולים ילמדו את הממצאים של הדוח ויפעלו לתקן את הליקויים שעלו ממנו.

תקציר

רקע כללי

לזיהום האוויר השפעות שליליות על בריאות האדם, על עולם החי והצומח, על יבולים, על מבנים ועל רכוש. זיהום האוויר גורם לתחלואה מסוגים שונים, כגון התקפי לב, שבץ, קצרת (אסתמה), סרטן הריאות ולֵיקֶמְיָה (לוקמיה), ואף לתמותה מוקדמת .

חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן - החוק או חוק אוויר נקי), הגדיר "מקור פליטה" מתקן או מערך מתקנים נייד או נייח, לרבות מכונה, מכשיר או חפץ, וכן מקום שנפלטים מהם מזהמים לאוויר, או הגורמים או העלולים לגרום לפליטת מזהמים לאוויר עקב פעולה או תהליך המתבצעים בהם או באמצעותם. בין מקורות הפליטה האנתרופוגניים (מעשה ידי אדם) העיקריים יש מקורות נייחים, כגון ייצור חשמל, תעשייה, מחצבות ושרפת דלק לסוגיו בתעשייה, ומקורות ניידים (כלי רכב) .

את פליטתם של מזהמי אוויר מפעולות הייצור השונות בתעשייה מסווגים לפליטות מוקדיות, המתועלות לסביבה דרך צינור מכל סוג שהוא, כמו ארובה, לבין פליטות שאינן מוקדיות הנגרמות ממגע ישיר בין חומרים נדיפים או חלקיקי אבק ובין הסביבה. המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד או המשרד להג"ס) משתמש במערכת מידע ממוחשבת, מערכת "פליטות מתעשייה", בין היתר לשם איסוף, ניתוח ופרסום לציבור של מידע על חלק מהמפעלים שהפליטות בהם מוקדיות.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוקטובר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המשרד להג"ס במקורות זיהום אוויר נייחים. במסגרת הביקורת נבדק הפיקוח שמקיים המשרד על מקורות אלה, ובייחוד פיקוחו על מפעלים שבהם פליטות מזהמי האוויר הן מוקדיות. כמו כן נבדק השימוש שעושה המשרד במערכות המידע הממוחשבות לפיקוח על עסקים שברישיון העסק שלהם נקבעו תנאים סביבתיים שונים. בביקורת הושם דגש מיוחד על מחוז דרום של המשרד להג"ס, שבו נמצא המספר הרב ביותר של מפעלי תעשייה הפולטים כמויות גדולות של מזהמים.

הליקויים העיקריים

אי-התקנתן של הוראות למניעה ולצמצום של זיהום האוויר

עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014, שש שנים וחצי מאז נחקק חוק אוויר נקי ושלוש שנים וחצי מאז נכנס החוק לתוקף, לא קבעו השרים להגנת הסביבה, השר לשעבר ח"כ גלעד ארדן והשר שכיהן במועד הביקורת ח"כ עמיר פרץ, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, הוראות חדשות למניעה ולצמצום של זיהום האוויר ממקורות פליטה נייחים כנדרש על פי סעיף 13 לחוק. גם קובצי התקנות שהותקנו לפי החוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961 (להלן - החוק למניעת מפגעים), לא עודכנו, אף שאלה הותקנו לפני עשרות שנים (אחד מקובצי התקנות אף בוטל בשנת 2012, ולא הותקן אחר במקומו).

התמשכות הטיפול בסיווג העסקים המשפיעים על הסביבה

באוקטובר 2014, כארבע שנים מאז זוהה הצורך לסווג מחדש את המפעלים בהתאם לפוטנציאל הנזק שלהם לסביבה, טרם הסתיים ההליך. אגף תעשיות ורישוי עסקים שבמשרד להג"ס (להלן - אגף תעשיות ורישוי עסקים) עוסק עדיין בנושא, ובמחוזות המשרד שוררת אי-בהירות בקשר לסיווג החדש של המפעלים ולמשימות הנדרשות מהם בעקבותיו.

אי-פיקוח על המפעלים

אגף איכות אוויר במשרד להג"ס (להלן - אגף איכות אוויר) לא עדכן במשך כשבע שנים הנחיה שהעביר למחוזות המשרד ב-2007, ולפיה בקבוצת מפעלים שפוטנציאל זיהום האוויר שלהם רב יש לבצע דיגומי פתע אחת לשנתיים, ולא העביר למחוזות רשימה מעודכנת ומחייבת של מפעלים שפוטנציאל זיהום האוויר שלהם רב. נמצא כי מחוז דרום של המשרד כלל לא היה מודע להנחיה, וממילא לא פעל לפיה, וביצע את הדיגומים על פי שיקול דעתו בלבד. אגף איכות אוויר הקצה מדי שנה למחוזות תקציב לביצוע דיגומי פתע של ארובות, אך הוא לא עקב אחר ביצועם.

בשנים 2013-2011 לא עמדו המחוזות השונים ביעדי תכניות העבודה שקבעו לעצמם, וברוב התקופה היה שיעור דיגומי הפתע של ארובות נמוך יותר ממחצית מן המתוכנן. בולטת לרעה שנת 2013, שבה ירד שיעור דיגומי הפתע הכולל ל-15% בלבד; במחוז חיפה, שבו נמצאים מפעלים רבים שפוטנציאל זיהום האוויר שלהם מרבי, לא נעשו דיגומים כלל בשנה זו. לפיכך נפגמה מאוד יכולתו של המשרד להג"ס לקיים בקרה ראויה על הדיגומים התקופתיים של פליטות מוקדיות של מזהמים שעשו המפעלים עצמם, ולוודא כי הם עומדים בתנאים שהוטלו עליהם ברישיון העסק או בהיתר הפליטה שניתן להם לפי חוק אוויר נקי לעניין פליטות מוקדיות של מזהמים.

מנתוני המשרד להג"ס מינואר 2014 עולה כי בתקופות שבין אוגוסט לנובמבר 2012 ובין אפריל 2013 לינואר 2014 לא קיימו כ-21% מהמפעלים את הנדרש מהם ולא ביצעו את כל הדיגומים התקופתיים שהיו אמורים לבצע. עקב כך לא נדגמו כנדרש כ-46% מהארובות שבכלל המפעלים (1,229 ארובות). בתקופות אלה כל מחוזות המשרד כמעט שלא נקטו צעדי אכיפה נגד מפעלים שלא הגישו נתונים על דיגום תקופתי של פליטות מזהמים מארובותיהם על פי הנדרש (בין אפס צעדי אכיפה לשני צעדים במחוז).

ליקויים בשימוש במערכות המידע ובפרסום מידע באתר האינטרנט

אחת ממערכות המידע שבהן משתמש המשרד להג"ס כדי לפקח על מאות המפעלים המזהמים ולאפשר מעקב אחריהם היא מערכת "פליטות מתעשייה". הביקורת העלתה כי למערכת אינם מוזנים נתונים על כל המפעלים והעסקים הפולטים מזהמים לאוויר הרשומים בה, וקיימים מפעלים ועסקים רבים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות, אך הם כלל לא רשומים במערכת זו אלא במערכת אחרת.

המידע שמתבסס על מערכת "פליטות מתעשיה" המוצג באתר האינטרנט של המשרד  אינו מעודכן, שכן מסוף 2013 ועד אוקטובר 2014 לא הוזנו לאתר נתונים חדשים. המידע על חריגות מִתִּקְנֵי פליטה של מזהמים, מידע שחשוב ביותר כי יגיע לידיעת הציבור, אינו תמיד אמין. המידע על הפליטות שנמצאו בדגימות המוצג באתר אינו ברור למשתמש לא מקצועי, וגם ההסברים וההערות שמצורפים אינם מבהירים אותו. עד אוקטובר 2014 הסתפק המשרד להג"ס בפרסום הנתונים שנאספו כפי שהם ועבור כל מפעל בנפרד, ולא פרסם דוחות הכוללים ריכוז נתונים ערוכים של הדיגומים התקופתיים בכל המפעלים, באופן שיספק לציבור תמונת מצב ברורה לגבי הפליטות, רמת החריגות וחומרתן, כמצופה ממנו נוכח סעיף 15 לחוק אוויר נקי.

העובדים במחוזות ממעטים להשתמש במערכת "פליטות מתעשייה", ואת המידע והנתונים הנוגעים למפעלים שבאחריותם הם מאחסנים אצלם לצורך שימושם השוטף. כמו כן דוחות סיכום נתונים הכוללים ניתוח של הנתונים והממצאים, הסקת מסקנות ומתן המלצות, אינם מופקים מהמערכת בתדירות הדרושה. יוצא אפוא כי אין ביכולתו של המשרד לנצל באופן מקצועי ומיטבי כלי מעקב, בקרה ודיווח מרכזי, שהיה אמור לשמש אותו לצורך קביעת מדיניות, קיום הליך קבלת החלטות מקצועי, מעקב ובקרה ראויים בנושא והתרעה על חריגות, וכדי להבטיח שקיפות לציבור.

המשרד להג"ס משתמש במערכת מידע נוספת - מערכת "מעוף" המשמשת לרישוי של כלל העסקים שבטיפול המשרד ולפיקוח עליהם. אולם לא כל המחוזות מקפידים להזין במערכת זו את נתוני סיורי הפיקוח, ולכן היא אינה יכולה לשמש בסיס נתונים אמין ועדכני על תהליכי הרישוי והפיקוח.

יכולתו של המשרד להג"ס להפיק תועלת ממשית ממערכות המידע הקיימות היא מוגבלת הן משום בעיות של הזנת נתונים באופן סדור ושוטף והן משום מגבלותיהן של המערכות לשמש ככלֵי מעקב שכוללים את כל המידע הרלוונטי ומצביעים על חריגות מתקנים ועל ליקויים אחרים. עד אוקטובר 2014 לא הייתה עדיין אפשרות להסתייע במערכת המחשוב החדשה שהוחל בפיתוחה, ולא ברור מתי יתאפשר הדבר.

אי-הסדרה של שיתוף הפעולה בין המשרד להג"ס ליחידות הסביבתיות ברשויות המקומיות

המשרד להג"ס לא קבע ולא העביר לגורמים השונים (מטה המשרד, המחוז והיחידות הסביבתיות) נוהלי עבודה המפרטים את סמכויותיהם ואת חלוקת העבודה ביניהם בתחומי הסביבה השונים, למעט נוהלי עבודה בתחום ייצור החשמל שנקבעו בינואר 2014.

המשרד להג"ס חישב את סכומי התמיכות הכספיות המגיעות ליחידות סביבתיות באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הקול הקורא שפרסם בעניין זה: עקב כך קיבלו חלק מהיחידות סכומים הגבוהים מהמגיע להן לפי לשון הקול הקורא ואחרות - פחות מהמגיע להן.

ליקויים בפעולות האכיפה

שני נוהלי אכיפה כלליים, נוהל אכיפה סביבתית (להלן - נוהל האכיפה) ונוהל אכיפת מפגעים חמורים, שקבע המשרד להג"ס לא נגעו להיבטים הכמותיים של עצמת המפגעים ושל שיעור החריגות מהתקנים של המזהמים בתחומים השונים. נוהל אכיפה סביבתית כללי נוסף שאושר עקרונית על ידי הנהלת המשרד להג"ס במאי 2013 וקבע "אמות מידה לתעדוף אכיפה" לא נכנס לתוקף עד אוקטובר 2014.

קיימים הבדלים ניכרים בדרכי הטיפול של המחוזות השונים של המשרד בבעלי מקורות פליטה נייחים המפרים את חוק אוויר נקי. מכאן עולה כי אין למשרד הנחיות ברורות המחייבות את כל המחוזות בתחום מקורות הפליטה הנייחים, וכי כל מחוז פועל לפי שיקוליו.

בשנים 2014-2012 חרגו כל יחידות המשרד להג"ס העוסקות בטיפול במפגעים, בידיעת אשכול אכיפה שבמשרד, מלוחות הזמנים שנקבעו בנוהל האכיפה; בחלק לא מבוטל מהמקרים מדובר בחריגות ניכרות מאוד מלוחות הזמנים. נוסף על כך בשנים אלה שום יחידה לא דיווחה על מפגעים חמורים בתחומים השונים, שלטיפול בהם נקבעו בנוהל אכיפת מפגעים חמורים פרקי זמן קצרים מאוד לביצוע, ולכן לא נעשה בנוהל זה שום שימוש.

עקב הזנה חלקית של פרטים על מפגעים בתחומים השונים למערכת "מעוף" הנהלת המשרד ויחידות המטה, לרבות אשכול האכיפה, אינן מקבלות מידע מלא על כל המפגעים שאיתרו המחוזות, ולכן לא יכול האשכול לפקח כראוי על פעולות האכיפה שנוקטים המחוזות בעקבות איתור מפגעים, לעקוב אחר פעולות אלה ולוודא כי הן נעשות על פי הנדרש בנוהל האכיפה.

למרות הנחייתו ממאי 2013 של השר להג"ס שכיהן במועד הביקורת, לא מיקד המשרד בשנת 2013 את פעילות האכיפה שלו בתחום זיהום האוויר, ושיעור תיקי החקירה שפתח המשרד בתחום זה בשנת 2013 אף היה נמוך יותר משיעורם בשנת 2012.

מחוזות המשרד ממעטים ליזום הטלת עיצומים כספיים על מי שהפר הוראה מהוראות חוק אוויר נקי. יש מחוזות שלא השתמשו כלל בהליך אכיפה זה, ומחוזות שהחליטו להשתמש בו לא הקפידו להשלימו.

ליקויים בפיקוח של מחוז הדרום על מפעלים ועל עסקים

בעניין סיורי הפיקוח ודיגומי הפתע בארובות, מחוז דרום לא הכין נהלים מפורטים שיחייבו את כל הצוותים העוסקים בנושא ויכללו הנחיות בכל תחומי עבודתם כגון סדרי הבדיקות, סדרי הרישום והתיעוד וסדרי המעקב אחר תיקון הליקויים.

המחוז אינו נוהג להכין תכניות פיקוח שנתיות על סיורים ודיגומים של כל הצוותים, וממילא אינו מגבש גם תכניות רב-שנתיות בנושא. בשל כך אי-אפשר לדעת אם עמד המחוז במשימותיו הכלליות בתחום חשוב זה, וכן מי מהצוותים ביצע את המוטל עליו ומי לא.

בכמה מקרים חרג המחוז מפרקי זמן שקבע לעצמו לטיפול בממצאים של סיורי הפיקוח שערך. במקרים אחרים לא נמצאו מסמכים המצביעים על כך שהמחוז נקט צעדים כלשהם בעניינם של מפעלים שלא הגיבו כלל לדוחות סיכום הסיורים במפעלים שנשלחו אליהם, ורק כשנה אחרי שנשלחו הדוחות קיים המחוז סיורים חוזרים במפעלים האמורים ווידא כי הם ביצעו את הנדרש מהם.

ההמלצות העיקריות

על המשרד להג"ס לבחון ללא דיחוי את הצורך לעדכן את התקנות למניעה ולצמצום של זיהום אוויר ממקורות פליטה נייחים, וכן את הצורך לקבוע הוראות נוספות, כדי שהשר להג"ס יוכל להביאן כנדרש לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת.

על המשרד להג"ס לזרז את טיפולו בסיווג המחודש של העסקים. כמו כן, עליו להקפיד על תיאום מלא בין אגפי המשרד ולהבהיר למחוזות השונים, ליחידות הסביבתיות ברשויות המקומיות ולאיגודי הערים מהו הסיווג החדש ומה נדרש מהם לעשות בעקבות זאת.

על הנהלת המשרד להג"ס לייחד דיון בתוצאות סיורי הפיקוח התקופתיים במפעלים, לנתח תהליכים והתפתחויות שנתיים ורב-שנתיים בתחום חשוב זה, לבחון אם הנתונים מצביעים על שונוּת בין המחוזות, להסיק את המסקנות העולות מנתונים אלה ובהתאם להעביר הנחיות והוראות ליחידות הרלוונטיות. על המשרד להג"ס ללמוד את הנתונים בעניין שיעור ביצוע דיגומי הפתע, לנתח את הסיבות ואת המשמעות של היעדר הדיגום על התמודדות עם זיהום האוויר ממפעלים, להכין תכנית פעולה מעודכנת, מסודרת וניתנת ליישום שתוכל לתת מענה מיטבי לבעיה וליישם את התכנית.

על המשרד להג"ס לטפל ללא דיחוי באופן עקבי ושוטף במפעלים הפולטים מזהמים לאוויר שאינם מעבירים כנדרש נתונים על דיגום תקופתי. כן עליו לצמצם את מספר המפעלים שאינם נדרשים להגיש דיגום כאמור, אף שהם ידועים כמפעלים שבהם פליטות מזהמי האוויר הן מוקדיות.

כדי לייעל את הפיקוח על המפעלים הפולטים מזהמים לאוויר, על המשרד להג"ס לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים כדי שמערכות המחשוב שבהן הוא משתמש יוכלו לתת מענה הולם לצרכיו בנושא חשוב זה. עליו לבחון את אופן הצגת המידע והנתונים באתר האינטרנט שלו ואת מידת ביסוסם; עליו למצוא דרכים לשיפור ההנגשה שלהם לציבור, כך שיהיו ברורים ונהירים גם למשתמשים לא מקצועיים.

על המשרד להג"ס לגבש בהקדם מדיניות והוראות ברורות לעניין הטיפול באלה המפרים את חוק אוויר נקי, ובהם בעלי מקורות פליטה נייחים, לפרט אמות מידה ולוחות זמנים להפעלת אמצעי האכיפה השונים נגד מפרי החוק, ולעגנם בנוהל משרדי או בהנחיה המחייבת את כל הגורמים העוסקים בנושא במשרד.

על המשרד להג"ס להקפיד על כך שהנהלת המשרד ויחידות המטה שלו, ובפרט אשכול האכיפה, יקבלו מידע שוטף ועדכני על כל המפגעים הסביבתיים שאיתרו מחוזות המשרד כדי שיהיה אפשר לקיים בעניין זה מעקב ופיקוח סדירים ויעילים.

על המשרד להג"ס לבחון אם בשנים האחרונות היו מפגעים חמורים, ובכלל זה מפגעים בתחום זיהום האוויר, ואם כן - לבחון לעומק את הסיבות להימנעותם של המחוזות מלדווח על מפגעים אלה כמפגעים חמורים ולנקוט צעדים למניעת הישנותו של ליקוי זה בעתיד. עליו לבחון גם את הסיבות לחריגות הניכרות הרבות מלוחות הזמנים לטיפול במפגעים שקבע ולנקוט צעדים למניעתן.

סיכום

זיהום אוויר בכלל וזיהום אוויר ממקורות נייחים בפרט הוא מפגע סביבתי שעלול לסכן את בריאות האנשים שנחשפים אליו ולפגוע בה מאוד. לשם טיפול בנושא נחקק בארץ בשנת 2008 חוק מיוחד, חוק אוויר נקי, והוא נכנס לתוקף בינואר 2011. בחוק הוטלה על המשרד להג"ס אחריות רבה בתחום, והוענקו לו סמכויות נרחבות ואמצעי פיקוח ואכיפה שיאפשרו לו לבצע את המוטל עליו.

הביקורת על טיפול המשרד להג"ס במקורות זיהום אוויר נייחים העלתה כי המשרד אינו מטפל בנושא כראוי ואינו עושה שימוש מיטבי באמצעים ובכלים שהועמדו לרשותו: לא הותקנו תקנות חדשות בנושא, ותקנות ישנות מאוד לא עודכנו; לא הושלם סיווג מחודש של המפעלים בהתאם לפוטנציאל הנזק שלהם לסביבה לשם קביעת הגורם המטפל בהם ואופן הטיפול; לא נעשה שימוש מספק ויעיל במערכות המחשוב שפיתח המשרד להג"ס כדי לתמוך בהליכי הפיקוח והאכיפה בעניין פליטת מזהמים, והמשרד אינו מקיים פיקוח הדוק בתחום זה; ועולה ספק לגבי היעילות והאפקטיביות של השימוש שעושה המשרד באמצעי האכיפה שהועמדו לרשותו.

תקציר

רקע כללי

משרד החוץ (להלן גם - המשרד) כולל את יחידות המטה בארץ וכן 106 נציגויות בחו"ל. התקן וארגון משאבי האנוש של היחידות והנציגויות הללו מקבלים ביטוי בהסכמי עבודה שנחתמו בין ממשלת ישראל והנהלת המשרד ובין הסתדרות העובדים הכללית. על פי הוראותיו של הסכם קיבוצי מיוחד משנת 1993 שעוגנו בתקנון שירות החוץ  (להלן גם - התקנון), תקן העובדים הקבועים במשרד נחלק לפי דירוג המשרות:   (א)  משרות בדירוג שירות החוץ הכוללות את שירות החוץ המדיני ושירות החוץ המינהלי (להלן ביחד - שירות החוץ);   (ב)  משרות בדירוג האחיד בשירות המדינה (להלן - השירות המינהלי). בהתאם לאמור בתקנון, מינוי עובדים לתפקידי ניהול בשירות החוץ, לרבות תפקידים בנציגויות, נעשה על ידי ועדות מינויים פנימיות של המשרד, הפועלות על יסוד הוראות ייחודיות לשירות החוץ.

בעקבות הצעות קודמות לביצוע רפורמות ושינויים במבנה הארגוני של משרד החוץ גיבשו בשנים 2010-2008 צוותי עבודה של מנהלים במשרד בליווי יועצים ארגוניים חיצוניים תכנית רפורמה ארגונית כוללת, שנועדה לחזק את יכולתו של המשרד לממש את ייעודו כשותף מרכזי לעיצוב מדיניות החוץ של ישראל וגורם חשוב ביישומה ברחבי העולם, ולמלא את התפקידים הדיפלומטיים, הקונסולריים והמינהליים שעליהם הוא אמון (להלן - תכנית הרפורמה). חלק מהותי בתכנית מתמקד בנושאי התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ. בנובמבר 2014 בתום סכסוך עבודה שפרץ במשרד החוץ במרץ 2013 נחתם בין נציגי הממשלה ובין נציגי הסתדרות העובדים הכללית הסכם קיבוצי חדש שכלל רכיבים מתכנית הרפורמה.

אגף משאבי אנוש והדרכה במשרד החוץ (להלן - אגף מש"א או האגף) מופקד, בין היתר, על תכנון תקינת המשרות של המשרד, על ניהול מצבת כוח האדם בארץ ובחו"ל ועל הדרכת העובדים במטה לקראת שליחותם ובמשך שירותם בנציגויות.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ, ובנובמבר-דצמבר אותה שנה עודכנו חלק מן הנתונים. הבדיקה נעשתה במטה המשרד ובדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה (להלן גם - נש"ם) ובאגף הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר. בביקורת נבדקו הנושאים שלהלן: ניהול תקן המשרות ומצבת כוח האדם במשרד החוץ, תכנון רב-שנתי של ההון האנושי וטיפול שוטף בענייני העובדים. כן נבדק אופן היישום של חלק מהמלצות הביקורת שפורסמו בדוחות מבקר המדינה מהשנים 2006  ו-2009 .

הליקויים העיקריים

ניהול תקן המשרות ומצבת כוח האדם במשרד החוץ

בשנים 2014-2010 עמד הפער בין התקן ובין מצבת כוח האדם בשירות החוץ המדיני בארץ ובחו"ל על כ-90 עובדים בממוצע רב-שנתי. המשרד לא קלט צוערים חדשים בהתאם למספר העובדים שפרשו באותה תקופה.

על אף הוראותיו המפורשות של נוהל ייחודי אשר קבע מכסה מרבית של 210 עובדים שניתן להעבירם מהשירות המינהלי לשירות החוץ בשנים 2011-2008, חרג המשרד בכ-24% מהמכסה האמורה. המעבר של עובדי השירות המינהלי לשירות החוץ המינהלי הביא לאיוש המשרות בתקן ביתר, ובעקבות זאת הפסיק המשרד לגייס צוערים לשירות החוץ המינהלי. נש"ם לא פיקחה על היקף מעבר העובדים כאמור ולא מנעה את החריגה מהמכסה שנקבעה בנוהל.

בנובמבר 2014 כ-26% מעובדי שירות החוץ המינהלי ולמעלה מ-13% מכלל עובדי שירות החוץ לא היו כשירים לאייש משרות בדירוג שירות החוץ בנציגויות בחו"ל. על פי דוח תקן ומצבה של אגף מש"א, באותה עת הנציגויות היו מצויות בתת-איוש של 32 משרות, שהן למעלה מ-8% מ-382 המשרות המיועדות לעובדי שירות החוץ בחו"ל. נוסף על כך, 15 עובדים ללא הכשרה מדינית איישו משרות שמוגדרות בתקן "משולבות מדיני" - משרות שתיאורן כולל שלושה תפקידים - תפקיד מדיני (לרבות ממלא מקום השגריר בהיעדרו), קצין מינהלה וקונסול קונסולרי. כמו כן חמש משרות בשירות החוץ המינהלי איישו עובדי השירות המינהלי.

תכנון רב-שנתי של ההון האנושי במשרד החוץ

החלטת ממשלה מדצמבר 2011 הסמיכה ועדה בראשות נציב שירות המדינה לגבש תכנית מפורטת לביצוע רפורמה בניהול ופיתוח של ההון האנושי בשירות המדינה. הדוח שהגישה הוועדה האמורה לממשלה ביוני 2013 כולל מתווה לשינויים מבניים הדרגתיים במערך התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרדי הממשלה. אולם עקב אי-עמידה בתנאי הסף שהציגה נש"ם, אגף מש"א במשרד החוץ עדיין אינו ערוך להטמיע במשרד את הרפורמה הכללית של נש"ם.

בשנים 2012-2008 השקיע המשרד תשומות ומשאבים גדולים בתכנון, גיבוש וניסיון להוציא לפועל רפורמה ארגונית מקיפה, הכוללת שינויים ניכרים בתחום ניהול כוח האדם בשירות החוץ. בסופו של דבר, ההסכם הקיבוצי שנחתם בין הצדדים בנובמבר 2014 אינו כולל חלק חשוב מרכיבי תכנית הרפורמה האמורים, לרבות קביעת תנאי סף להגשת מועמדות למשרות בשירות החוץ, ניוד עובדים, הגבלת תקופות כהונה של משרות ניהול במטה ושינוי אופן הערכת ביצועי העובדים.

תוצאות עבודת מטה שהוצגה להנהלת המשרד ב-2012 מלמדות כי יש להוסיף לתקן הנציגויות 127 משרות של שליחים כדי להגשים את יעדי המשרד בתחום המדיני. נתונים אלו נכונים גם לשנת 2014. עד מועד תום הביקורת לא הובא הדבר לידי ביטוי בתקינת משרות השליחים בנציגויות. כמו כן לא נמצאו ברשות המשרד תכניות להתאמת פעילותו לכוח האדם המצומצם הפועל בו נוכח המחסור הניכר במשרות בתקן שירות החוץ כאמור.

טיפול שוטף בענייני העובדים במשרד החוץ

החלטת שר החוץ והנהלת המשרד מ-2012, הקובעת כי יש להגדיר תנאי סף למינוי לתפקידים בשירות החוץ - במטה ובנציגויות, לא יושמה במלואה.

קידום עובדים בארץ ובחו"ל בהתאם לכללים שנקבעו בתקנון הוא הליך תחרותי המשפיע במישרין על תנאי השכר והתנאים הנלווים שלהם זכאי העובד הזוכה. הליך הקידום הזה מתנהל בוועדות המינויים של המשרד על פי נוהל מינויים ייחודי (להלן - נוהל המינויים). על אף האמור בנוהל המינויים, ועדות המינויים הן המקבלות החלטות בנושא קידום עובדים בדרג אף שאין זה מתפקידן לעשות כן.

במשרד נוהגת מתכונת עבודה ולפיה חלק מחברי ועדות המינויים משתתפים בישיבות הכנה של הוועדות טרם כינוסן הרשמי.

פרוטוקול דיוני ועדות המינויים אינו כולל גיליון ציונים במדרג שנקבע בהנחיות נש"ם העוסקות במינוי עובדים למשרות בשירות המדינה, הגם שהנחיות אלה חלות על עבודתן של ועדות המינויים של המשרד.

המשרד מאפשר לשליחים לשוב ארצה לפני תום פרק הזמן המזערי של שירותם בנציגויות בחו"ל הקבוע בכתבי המינוי, על אף הקשיים שאי-מיצוי תקופת השליחות מערימים על יכולת המשרד לתכנן ולנהל את משאבי האנוש שלו.

ההמלצות העיקריות

על המשרד ועל נש"ם לבחון את האפשרות לפתוח קורסי צוערים לא רק בעקבות פינוי ממשי של משרות בתקן אלא גם על סמך תחזית על פרישה או עזיבה עתידית של עובדים, הצבת עובדים בתפקידים בפועל במשרדי ממשלה אחרים או שהייה של עובדים בחופשה ארוכה ללא תשלום. לצורך כך נדרש המשרד בין היתר לנהל תחזית כוח אדם מפורטת לכמה שנים מראש תוך התבססות על תחזיות פרישה.

על אגף מש"א לוודא כי מכאן ולהבא עובדים שנקלטו במשרד החל מאפריל 2008 יוצבו במשרות בשירות החוץ רק לאחר שסיימו בהצלחה את קורס הצוערים. עם זאת, במקרים שבהם לא עלה בידי המשרד לאייש משרות פנויות בנציגויות בעובדיו הכשירים לשרת בחו"ל, עליו לבחון את האפשרות לאיישן באמצעות מכרז בין-משרדי או באמצעות מכרז פומבי המופנה לכלל הציבור, בהתאם להוראות התקשי"ר. יש מקום לקבוע מסלול הכשרה לעובדים שייקלטו בדרכים אלו.

על הנהלת המשרד לפעול לקבלת האישורים הנדרשים לה מנש"ם ומכל גורם ממשלתי רלוונטי אחר לשם החלת כלל רכיבי תכנית הרפורמה שטרם יושמו במשרד. לאחר קבלת האישורים כאמור על הנהלת המשרד לבחון את דרכי יישום התכנית עם שר החוץ ותוך היוועצות עם הסתדרות העובדים הכללית בעניינים המחייבים זאת על פי דין.

על אגף מש"א לקבוע נהלים מפורטים עבור העובדים ועבור ועדות המינויים לשם יישום הוראות ההסכם האמור כבר בשנת 2015, אשר על פיו יאוישו המשרות המתפנות בנציגויות בחו"ל החל בקיץ 2016.

בשים לב לכך שתהליך העבודה של ועדות המינויים במשרד כפוף לעקרונות המהותיים של דיני המכרזים, לרבות הגינות, שוויון ושקיפות במכרז, על אגף מש"א לוודא כי ועדות המינויים ייתנו ביטוי הולם ושקוף בפרוטוקולים של דיוניהן להערכות שהן עושות לכישוריהם של כל המועמדים. קיום ישיבות הכנה לפני התכנסות ועדות המינויים מחייב ביצוע הליכי בקרה, שהיעדרם עלול לפגוע בקיום הליך שוויוני והוגן. על כן מוצע כי נש"ם תבחן את אופן יישום מתכונת ישיבות ההכנה במשרד החוץ. אם יוחלט כי ניתן להמשיך בקיומו של הסדר המאפשר ישיבות הכנה, יש מקום שהמשרד יקבע הסדרים מפורטים לניהולן של ישיבות אלה אשר יבטיחו את מימושם של העקרונות המפורטים לעיל גם במסגרתן. נוסף על כך, ראוי כי כל חבר בוועדת המינויים ידווח לה בפירוט על כל פגישה שקיים בנושא מועמדות עובדים לתפקידים בשירות החוץ.

במסגרת פעולות היישום של ההסכם הקיבוצי מ-2014, על משרד החוץ לקבוע בכללים באילו נסיבות יאושר קיצור השירות בחו"ל ואת השלכות הקיצור לעניין המשך תפקוד במשרד ולעניין המינוי לתפקיד הבא בחו"ל.

סיכום

משרד החוץ הוא שותף מרכזי לעיצוב מדיניות החוץ של מדינת ישראל והוא נועד להיות הגורם הממלכתי העיקרי ביישומה בזירה הרב-לאומית באמצעות 106 נציגויותיו בחו"ל. המשרד אמון, בין היתר, על קידום וביסוס הקשרים הדיפלומטיים המולטילטרליים של ישראל ועל מתן שירותים קונסולריים ומינהליים בחו"ל. על מנת להגשים את יעדיו ואת מטרותיו כאמור, בוודאי בתקופה שבה מדינת ישראל ניצבת לפני אתגרים רבים, מורכבים ורגישים בתחומי אחריותו, נדרש המשרד לתכנון ולניהול של כוח האדם המועסק בו.

ממצאי הביקורת מצביעים על כך שלצד המורכבות הגלומה בתכנון ובניהול של משאבי האנוש במשרד קיימות חולשות פנים-משרדיות במתן פתרון כולל למחסור באיוש משרות בשירות החוץ, בעיקר בנציגויות בחו"ל, ובמתן מענה לצורך לשבץ עובדים לתפקידים מתאימים במטה. המשרד אינו מגייס צוערים בהתאם לצרכיו, בין היתר, נוכח איוש תקני שירות החוץ בעובדי השירות המינהלי אשר חלק ניכר מהם אינו כשיר לשרת בנציגויות. הליך קידום העובדים בדרג חורג מהוראות התקשי"ר ומהנחיות היועץ המשפטי לממשלה בעניין ועדות מכרזים. תכנית הרפורמה הארגונית המקיפה שהנהלת המשרד אימצה בשנת 2011 ושהוצגה לפני נש"ם בשנת 2012 מנסה אמנם להתמודד עם הכשלים שהוגיה מצאו בניהול כוח האדם במשרד ואשר על חלקם עמד גם מבקר המדינה בדוחות קודמים מהשנים 2006 ו-2009. אולם תהליך אישור יתר מרכיבי תכנית הרפורמה לא קודם על ידי הגורמים הרלוונטיים, עקב סכסוך עבודה שנמשך ממרץ 2013 ועד נובמבר 2014.

כדי לשפר את ההתמודדות של המשרד עם האתגרים העומדים לפני המדינה בתחום יחסי החוץ עליו לטפל בליקויים שנמצאו בתכנון ובניהול של משאבי האנוש שלו. זאת באמצעות קידום תכנית הרפורמה הארגונית בשיתוף הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים או בדרכים מועילות אחרות שתבחן הנהלת המשרד. בד בבד, על המשרד למלא את הוראות התקנון בעניין קליטת עובדים בשירות החוץ, לשקול לאתר מועמדים מתאימים מחוץ למשרד למשרות בנציגויות שלא עלה בידו לאייש בעובדיו, ולהימנע מלמנות עובדים בלתי כשירים למשרות בשירות החוץ במטה ובנציגויות. משרד מבקר המדינה מסב את תשומת לבם של גורמי נש"ם ומשרד האוצר ושל שר החוץ לאחריותם לאסדרת פעילותו של המשרד בתחומים שנבדקו בדוח זה ולחשיבות מעורבותם בהתוויית פתרונות מעשיים לשיפור במצבו של תחום משאבי האנוש במשרד החוץ.

תקציר

רקע כללי

משרד החינוך (להלן גם - המשרד) מופקד על הליך מתן התמיכה למוסדות לימוד תורניים (להלן - מוסדות תורניים או מוסדות), ובהם ישיבות גבוהות, כוללים, ישיבות הסדר ומדרשות, וכן על תשלום מלגה לאברכים  (להלן - מלגת לימודים). הוא עושה זאת באמצעות "אגף בכיר מוסדות תורניים" במינהל עובדי הוראה (להלן - האגף או האגף למוסדות תורניים או האגף במשרד החינוך). התמיכה במוסדות התורניים היא עבור לימודי התלמידים במקום הלימודים שדווח בידי המוסד, והיא נועדה לסייע למוסד התורני להשיג את יעדיו בתחום הגברת החינוך והלימודים התורניים. התמיכה ניתנת על פי מספר התלמידים הלומדים במוסד.

בשנת 2013 העניק משרד החינוך תמיכות ל-1,508 מוסדות תורניים המשתייכים לכ-1,150 עמותות. במוסדות למדו 122,061 תלמידים הזכאים לתמיכת האגף. התקציב, לאחר שינויו, לרבות תקציב מלגות לימודים, עמד בשנה זו על 866 מיליון ש"ח. בשנת 2014 היה התקציב 668 מיליון ש"ח, מהם 113 מיליון ש"ח עבור מלגות לימודים. בשנת 2013 קיבלו 10,624 אברכים מלגת לימודים; במאי 2014 החליט בג"ץ  כי מלגת לימודים לאברכים תלמידי ישיבה היא בלתי שוויונית ויש להפסיקה מ-2.1.15.

הנוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן (להלן גם - נוהל שר האוצר או הנוהל) מפרט את הכללים למתן תמיכה, את הליך הטיפול בבקשות לתמיכה ואת דרכי הפיקוח על המוסדות מקבלי התמיכה. כן הוא מפרט את הצעדים שיש לנקוט כלפי מוסדות שהפרו את הכללים. על פי הנוהל, ועדת התמיכות של האגף (להלן - ועדת התמיכות האגפית) מוסמכת להמליץ על הקצאת כספי התמיכות, לדון בממצאי הביקורות במוסדות הנתמכים ולהטיל עליהם סנקציות אם נדרש. החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל), באמצעות מטה התמיכות בחשכ"ל (להלן - מטה התמיכות) מרכז את הפיקוח על התמיכות מתקציב המדינה, לרבות למוסדות התורניים; מופקד על הסדרת נושא התמיכות למוסדות ציבור ממשרדי הממשלה ועל ניהול התמיכות. היועץ המשפטי לממשלה מנחה את החשכ"ל ואת משרדי הממשלה נותני התמיכות ומייעץ להם בעניין קביעת מבחני התמיכה ובשאלות משפטיות הנוגעות לתמיכות. הוא עושה זאת באמצעות בעל תפקיד במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרדו (להלן - הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים).

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-ספטמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי הטיפול בתמיכות הניתנות למוסדות התורניים ובמלגות הלימודים לאברכים: פיקוח החשכ"ל וחשבות המשרד על המוסדות הנתמכים; והתיאום בין האגף ובין משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), משרד הכלכלה, המוסד לביטוח לאומי וצה"ל, ובכלל זה נבדק נושא תשלומי כפל תמיכות למוסדות. כמו כן נבדקה עבודת מטה התמיכות בחשכ"ל. הביקורת נעשתה באגף, במטה התמיכות בחשכ"ל, בלשכת היועץ המשפטי לממשלה, במשרד הרווחה, במשרד הכלכלה, בצה"ל ובמוסד לביטוח לאומי. בדיקות השלמה נעשו ברשות התאגידים שבמשרד המשפטים.

הליקויים העיקריים

היעדר פיקוח על מרבית המוסדות הגדולים והבינוניים

1. בשנת 2011 הורה החשכ"ל למשרד רו"ח המרכז את משרדי רואי החשבון המבצעים את הביקורות במוסדות מטעמו, שלא לבצע ביקורות שטח  במוסדות המונים יותר מ-200 תלמידים (להלן - המוסדות הגדולים והבינוניים), בניגוד לנוהל שר האוצר. ההחלטה התייחסה ל-155 מוסדות שלמדו בהם בשנת 2013 כ-57% מכלל התלמידים. ההוראה ניתנה ללא היוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה כנדרש, נוכח היותה שינוי מהותי, התליה או ביטול, בלי שנקבע מערך בקרה חלופי הולם ובלי לשתף את מנהל האגף.

 הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים וכן מנהל האגף לא דרשו ממטה התמיכות לעדכן אותם בעניין אופן ביצוען של ביקורות השטח, דבר שהיה מאפשר להם להתריע לפני מטה התמיכות ולפני היועץ המשפטי לממשלה על הפסקת הביקורות האמורות.

2. עקב הוראת החשכ"ל לא נעשות יותר משלוש שנים ביקורות שטח במרבית המוסדות האלה, שלומדים בהם עשרות אלפי תלמידים: בשנת 2012 נעשו ביקורות שטח במוסדות גדולים ובינוניים שבהם למדו 8,726 תלמידים זכאים בלבד (12.2% מהתלמידים במוסדות אלה). בשנה זו נעשו ביקורות שטח במוסדות שבהם למדו 51.5% בלבד מכלל התלמידים הזכאים; בשנת 2013 נעשו ביקורות שטח במוסדות גדולים ובינוניים שבהם למדו 24,942 תלמידים זכאים בלבד (35.8% מהתלמידים במוסדות אלה). בשנה זו נעשו ביקורות שטח במוסדות שבהם למדו 63.4% בלבד מכלל התלמידים הזכאים.

 מכאן שחלק ניכר מתמיכות האגף למוסדות הגדולים והבינוניים, שנאמדים בשנת 2012 בכ-500 מיליון ש"ח ובשנת 2013 בכ-275 מיליון ש"ח, אינו מבוקר באמצעות ביקורות שטח לבדיקת נוכחותם של התלמידים שבגינם זכאים המוסדות התורניים לתמיכה.

3. במקביל להפסקת ביקורות השטח במוסדות הגדולים והבינוניים, התקיימו באפריל ובמאי 2011 דיונים בחשכ"ל שעסקו בקביעת שיטה מדגמית ואמצעים טכנולוגיים לביצוע הביקורות השטח במוסדות הללו. ואולם כעבור יותר משלוש שנים טרם קבע החשכ"ל כללים לביצוע ביקורת בשיטה מדגמית, וטרם בוצע ניסוי (פיילוט) לבדיקת נוכחות באמצעות כלים טכנולוגיים.

פיקוח לא מספק של משרד האוצר על המוסדות

מטה התמיכות לא סיכם את התוצאות של כלל הביקורות שנעשו בעמותות ובמוסדות, ולא ריכז את הליקויים המרכזיים שחזרו ועלו בביקורות העומק  וביקורות השטח. מטה התמיכות גם לא יידע את המוסדות בסוגיות עקרוניות ובבעיות המרכזיות שחזרו ועלו בביקורות, כדי שהם יוכלו לתקן את הליקויים, להפיק לקחים ולמנוע אי-סדרים.

על פי נוהל שר האוצר והוראות תקנון כספים ומשק (להלן - תכ"ם) שהיו בתוקף בשנים 2013-2011, היה על משרד האוצר ליזום ביקורת עומק בעמותה המפעילה מוסד תורני אחת לשלוש שנים, ובסך הכול ליזום את ביצוען של 1,150 ביקורות עומק במהלך שלוש שנים. משרד האוצר יזם בשנים 2013-2011 רק 236 ביקורות עומק בעמותות המפעילות מוסדות תורניים, שהם כחמישית בלבד מהביקורות שהיה עליה לבצע על פי הנוהל והוראות התכ"ם.

הפיקוח על המוסדות התורניים הוא אפוא חסר - הן בנוגע לנוכחותם של התלמידים במוסדות והן בנוגע לדרך פעולתם הכספית-תפעולית.

היעדר מדדי איכות למתן תמיכות

מבחני התמיכה שקבע משרד החינוך והבקרה על פעילות המוסדות התורניים אינם כוללים מדדי איכות המתייחסים לתשומות ולתפוקות, אלא כוללים מדד כמותי בלבד - מספר הלומדים במוסדות ונוכחותם במוסד בעת ביצוע ביקורת השטח. המדדים אינם בודקים את רמת הלימודים, את קיומה של תכנית לימודים מאושרת או כל מרכיב פדגוגי אחר.

כפל תמיכות בין משרדי ממשלה

כפל תמיכה בין משרד החינוך ומשרד הרווחה

יו"ר ועדת התמיכות של האגף למוסדות תורניים ויו"ר ועדת התמיכות של משרד הרווחה לא תיאמו ביניהם את מתן התמיכה והיקפה, בניגוד לנדרש בנוהל.

משרדי החינוך והרווחה לא ביצעו בקרה סדורה ושיטתית, באמצעות הצלבות בין רשימות תלמידי האגף למוסדות תורניים ובין רשימות התלמידים בכלל היחידות של משרד הרווחה, על מנת לאתר מקרים של כפל תמיכות. בביקורת עלה כי בשנים 2012 ו-2013 קיבלו מוסדות תורניים כפל תמיכות עבור כתשעים תלמידים. התמיכות התקבלו הן מהאגף למוסדות תורניים בעבור התלמידים שהיו רשומים במוסדות התורניים, והן ממשרד הרווחה בשל שהותם של התלמידים בפנימיות ובמוסדות של משרד הרווחה. תופעה זו נמשכה לעתים תקופה ארוכה, ומשמעה כפל של תשלומים מכספי הציבור.

תשלום תמיכה למוסדות תורניים עבור תלמידים שלמדו במקביל גם במסגרות לימודיות של משרד הכלכלה

תלמידי מוסד תורני הזכאי לתמיכה עבורם מחויבים ללמוד 45-35 שעות בשבוע, לפי סוג המוסד, ולכן, ככלל, אינם יכולים ללמוד במקביל במוסדות לימוד אחרים. אף על פי כן נמצאו עשרות מוסדות תורניים שקיבלו תמיכה בגין מאות תלמידים שלמדו גם בקורסים המוכרים על ידי האגף להכשרה מקצועית במשרד הכלכלה. חלק מהקורסים היו קורסים שנתיים ודו-שנתיים שנלמדו בשעות הבוקר, במקביל ללימודי התלמידים במוסד התורני. האגף לא הנהיג הצלבת רשימת תלמידים סדורה בינו ובין משרד הכלכלה, לבחינת כפל רישום ומתן תמיכה.

הצלבת נתונים בין משרד החינוך לבין המוסד לביטוח לאומי

תלמידים המקבלים מלגת לימודים מהאגף אינם זכאים לתשלומי הבטחת הכנסה או לתשלומים מסוימים אחרים מהמוסד לביטוח לאומי. אף על פי כן נמצאו 184 מקרים שבהם קיבלו אברכים מלגות לימודים במקביל לקבלת תשלומים מהמוסד לביטוח לאומי. מאז יוני 2010 לא יזם האגף הצלבת מידע עם המוסד לביטוח לאומי לאיתור תלמידים המקבלים כפל תשלומים.

היעדר תיאום בין משרד החינוך לצה"ל בעניין "דחויי שירות"

מאז פקיעת "חוק טל"  צה"ל ממשיך לדחות את גיוסם של תלמידי ישיבות חייבי גיוס, והוא הודיע על כך לבג"ץ .

ביולי 2013 החליטה הממשלה כי ישיבה לא תקבל תמיכה בגין תלמיד המצוי בגיל דחיית שירות ואינו עומד בתנאים הנדרשים כדי לקבל דחיית שירות או שנקרא להתגייס ולא התייצב. באותה החלטה הטילה הממשלה על שר החינוך ושר הביטחון לקיים מנגנוני העברת מידע יעילים לשם יישום כלל ההיבטים הרלוונטיים של החלטה זו. בתיקון 19 לחוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 (להלן - תיקון 19), ממרץ 2014, נקבע כי משרד החינוך ימסור למשרד הביטחון ולצה"ל, לפי דרישתם, נתונים בדבר נוכחותם של תלמידים בישיבה, לשם פיקוח על קיום הוראות חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 (להלן - חוק שירות ביטחון).

מאז שנת 2011 עשה מנהל האגף מאמצים לקבל מצה"ל את רשימת התלמידים שדווח לגביהם כי התייצבו בלשכת הגיוס, הצהירו כי תורתם אומנותם וקיבלו דחיית שירות מצה"ל (להלן - דחויי שירות), כדי לבדוק אם הם אכן לומדים במוסדות תורניים שהאגף מכיר ותומך בהם. רק בפברואר 2014 אישרה ראשת אגף כוח אדם (אכ"א) את העברת המידע למשרד החינוך. ואולם עד למועד סיכום הביקורת, דצמבר 2014, טרם העביר צה"ל את המידע הנדרש לאגף. לכן לא יכול האגף להצליב בין הנתונים ולהעביר לצה"ל את המידע על תלמידים שאינם לומדים במוסדות תורניים, ובשל כך ויתר למעשה צה"ל על האפשרות לאתר תלמידים שאינם זכאים לדחיית שירות.

לגבי ביקורות השטח שנעשו במוסדות שבהם לא מנע החשכ"ל ביצוע ביקורות, נמצא שאלפי תלמידים לא נכחו לא בביקורת הראשונה ולא בביקורת החוזרת  וכן לא התייצבו באגף כדי להוכיח שהם לומדים במוסד כלשהו. עקב כך נשללה זכאותם של המוסדות לקבל תמיכה בגינם. 702 מאותם תלמידים נכללו, על פי בדיקת משרד מבקר המדינה, ברשימת צה"ל במעמד של דחויי שירות; צה"ל לא פעל לקבל נתונים ולכן האגף לא דיווח לצה"ל על תלמידים שסווגו ברשימותיו, על פי הצהרתם, כדחויי שירות ולא היו נוכחים בשתי הביקורות. בדרך פעולתו ויתר למעשה צה"ל על האפשרות לנקוט את הצעדים הנדרשים כדי לאתר ולאמת דיווחים בנוגע לתלמידים שנמחקו מרשימת התלמידים הזכאים במוסדות תורניים נתמכים ובשל כך אינם זכאים לדחיית שירות - ולזמנם לשירות צבאי.

מכלל דחויי השירות ברשימת צה"ל, שמספרם באוגוסט 2012 היה 54,375, נמצאו 5,712 שלא הופיעו כתלמידים ברשימות האגף בדצמבר 2012 ובדצמבר 2013; בדיקה מדגמית לגבי 608 מהם העלתה כי 352 לא למדו במוסדות האגף בשנים 2014-2010. נתונים אלה מדגישים את הצורך בשיתוף המידע בין האגף ובין צה"ל בנושא דחויי השירות ובבדיקת הנתונים, למניעת הפרת תנאי הזכאות לדחיית שירות.

אי-גביית כספים ששולמו ביתר וכספים שיש להשיבם

ביולי 2014 הסתכמו הכספים ששולמו ביתר וכספים שעל המוסדות להשיבם ושטרם נגבו, חרף פניות אליהם, בכ-25 מיליון ש"ח. נוסף על כך, היקף החובות בגין תשלומי מלגות ששולמו ביתר לאברכים היה כ-9.5 מיליון ש"ח, ולפי הנהלים יש להשיבם. חשבות האגף לא טיפלה באופן שיטתי ושוטף בהשבת הכספים, וחלק ניכר מהם לא נגבה. אין בידי האגף פירוט של הסכומים שעל המוסדות להשיב, ואם מדובר בחיובים שקוזזו מהתמיכות שניתנו להם או לא; וכן אין בידיו מידע בנוגע למצב הטיפול בחיובים ולמועדי היווצרותם. היעדר מידע כזה מונע טיפול יעיל בהשבת הכספים, לרבות כספים שלא הושבו תקופה ארוכה ולכן לא יהיה ניתן לדרוש את גבייתם. אף על פי שהאגף יכול לפעול לקיזוז כספי התמיכות שמגיעים למוסד מיחידות אחרות במשרד החינוך או ממשרדי ממשלה אחרים, הוא אינו עושה כן ואינו מפעיל אמצעי גבייה אחר מלבד הפחתה מתמיכה שוטפת או עתידית.

ההמלצות העיקריות

1. על מטה תמיכות בחשכ"ל ומשרד החינוך לבצע לאלתר ביקורות שטח במוסדות הגדולים והבינוניים. ככל שהגורמים האחראים לתמיכות סבורים שנדרשים כללים סטטיסטיים וטכנולוגיים לביצוען, עליהם לגבשם ולהפעילם בדחיפות.

2. נוכח ההיקף הכספי הרחב של התמיכה במוסדות התורניים והצורך להבטיח שימוש יעיל כספים אלה, ראוי שהגופים הממשלתיים האחראים לנושא ישקלו להטמיע אמות מידה איכותיות למתן התמיכות ולבקרה עליהן, נוסף על אמת המידה הכמותית הקיימת. נוכח רגישותה של הסוגיה, ראוי שבחינה זו תכלול את שמיעת דעתם של ראשי המוסדות.

3. משרדי החינוך והרווחה נדרשים לתאם את מתן התמיכות והיקפן, לבצע הצלבות עתיות בין התלמידים הרשומים במוסדות המשויכים למשרדים השונים, לרכז את הנתונים ולהפיק מהם לקחים - כדי למנוע תשלומי כפל תמיכה למוסדות בגין אותם תלמידים.

4. משרד החינוך ומשרד הכלכלה נדרשים לבצע הצלבות עתיות בין רשימות התלמידים, על מנת למנוע רישום כפול של תלמיד הן במוסד תורני והן בקורסים המוכרים על ידי האגף להכשרה מקצועית במשרד הכלכלה. על משרד החינוך והמוסד לביטוח לאומי לפעול על מנת למנוע תשלומי תמיכות שאינן מותרות.

5. האגף וצה"ל נדרשים להחליף ביניהם לאלתר מידע בדבר דחויי השירות ובדבר נוכחותם בישיבות, ולוודא שדחויי השירות מהטעם שתורתם אומנותם אכן עומדים בתנאים שהוצבו להם. מצב שבו 5,712 דחויי שירות אינם מופיעים ברשימות האגף או רשומים באגף כתלמידים לפרקי זמן קצרים, מחייב בדיקה מהירה, מדויקת ופרטנית. על צה"ל, בסיוע האגף, לבדוק את הרשימה של דחויי השירות שלא הופיעו ברשימות התלמידים של האגף, ולוודא כי אין מדובר בניסיון לחמוק משירות צבאי. ראוי שמשרד החינוך וצה"ל יגבשו יחדיו את המתכונת להשוואת נתוניהם. במסגרת ההסדרה מחדש של גיוס החרדים לצה"ל והתיקון לחוק שירות הביטחון, על צה"ל להקפיד על גיבושם של כלים נאותים שיאפשרו לו פיקוח של ממש על עמידתם של דחויי השירות בתנאים שקבע להם.

6. על האגף לפעול לתיאום בין יחידות הייעוץ המשפטי, החשבות ומחלקת ישיבות באגף ועל פי תכנית סדורה להשבת כספים ממוסדות ומאברכים שקיבלו תשלומי תמיכה ביתר.

7. על מטה התמיכות לפעול לריכוז ממצאי הביקורות שעשו משרדי רואי החשבון, ללמוד את הבעיות השבות ועולות, להפיק לקחים ולהביא לידיעת המוסדות התורניים ומשרדי הממשלה את הליקויים שנמצאו, לשם מניעת הישנותם.

סיכום

האגף במשרד החינוך עושה מאמצים לנהל ביעילות את מערך מתן התמיכות למוסדות התורניים ולפקח עליו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את עבודתם של ועדת התמיכות האגפית ומטה האגף ומדגיש כי הממצאים בנושא זה מלמדים על שיפור לעומת הממצאים שהועלו בעבר, כשהיה הנושא באחריות משרד הדתות. עם זאת, הביקורת מצאה ליקויים בבקרה שמפעילים חשבות משרד החינוך והחשכ"ל על מתן התמיכות, ובטיפול האגף בכספים שטרם ניגבו ממוסדות. מדובר בכספי ציבור, וחובה על משרד החינוך והחשכ"ל לוודא שהם מנוצלים כראוי ומשמשים לייעודם המקורי.

הממצאים מצביעים על הצורך בהגברת התיאום בין משרד החינוך, לבין החשכ"ל, רשם העמותות, משרד הרווחה, משרד הכלכלה וצה"ל. במצב העניינים הנוכחי לא נעשות ביקורות שטח על הימצאותם של רוב התלמידים במוסדות הגדולים והבינוניים, קיימים מקרים של כפל תמיכות בגין אותם תלמידים, ולא נבחנת עמידתם של אלפי תלמידים בתנאי דחיית השירות הצבאי.

תקציר

רקע כללי

חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, קובע בין מטרות החינוך הממלכתי את המטרה להעניק שוויון הזדמנויות לכל ילד וילדה, לאפשר להם להתפתח על פי דרכם וליצור אווירה המעודדת את השונה ותומכת בו. מובן שגם מסגרות הטיפול והחינוך לגיל הרך, מגיל 3 ועד גיל 6, נועדו לחתור לשוויון הזדמנויות ולצמצום פערים חברתיים.

חינוך הילדים בגיל הרך יוצר את התשתית לחינוכם הכולל - להתפתחותם הקוגניטיבית, הרגשית והחברתית. לנוכח תפיסה זו החליטה הממשלה לאמץ את המלצת הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי (להלן - ועדת טרכטנברג) מספטמבר 2011 ליישם את חוק לימוד חובה לגילאי 4-3 . רפורמת "אופק חדש" (להלן - אופק חדש או הרפורמה), שאליה הצטרפו כל גני הילדים בשנת הלימודים התשע"ב

(2012-2011) , והחלטת הממשלה לאמץ את המלצות ועדת טרכטנברג, נועדו להבטיח את התפתחותם המיטבית של ילדים ולאפשר את השתלבותם המוצלחת בבית הספר.

בשנת הלימודים (להלן - שנה"ל) התשע"ד (2014-2013) היו במערכת החינוך 16,507  גני ילדים (להלן - גם גנים), מהם 11,423 גנים רשמיים  ו-3,396 בחינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - המוכש"ר)  במגזר החרדי ו-1,688 בחינוך המוכש"ר שאינו חרדי  ובמגזר המיעוטים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מרכזיים בטיפול הפדגוגי של משרד החינוך (להלן - גם המשרד) בגיל הרך. אלה הנושאים שנבדקו:

1.  יישום אופק חדש בגיל הרך;   2.  נושאים הקשורים לצוות החינוכי בגן ולמערך המסייע לו (המפקחות, המדריכות והיועצות החינוכיות);   3.  פערים ואי-שוויון בטיפול בגיל הרך, בייחוד בנוגע למגזר המיעוטים;   4.  תהליך קבלת ההחלטות בנוגע להמלצת ועדת טרכטנברג להעביר את האחריות לילדים מגיל לידה עד 3 משר הכלכלה לשר החינוך, ויישום החלטת הממשלה להחיל את חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן - חוק לימוד חובה), על בני 4-3. הבדיקה נעשתה באגף לחינוך קדם יסודי (להלן - האגף הקדם יסודי או האגף) שבמינהל הפדגוגי במשרד, האחראי למתן שירותים חינוכיים-לימודיים לילדים בגיל הרך, ובמחוזות תל אביב וחיפה של המשרד. בדיקות השלמה נעשו במינהל לכלכלה ולתקציבים, במינהל הפיתוח שבמשרד החינוך וכן באגף למעונות יום ומשפחתונים שבמשרד הכלכלה.

הליקויים העיקריים

יישום חלקי של רפורמת "אופק חדש" בגני ילדים

שינוי חלקי של ארגון מבנה ההוראה בגן

ממצאי המעקבים שביצע האגף בשנתיים הראשונות להפעלת אופק חדש בכל הגנים, בשנות הלימוד התשע"ב והתשע"ג (2013-2012), הצביעו על יישום בשיעור נמוך של כל המרכיבים הנוגעים לארגון מבנה ההוראה-למידה בגן: פגישה אישית פרטנית של הגננת עם כל ילד ופגישות עם קבוצה קטנה של ילדים בתדירות הקבועה בנוהל, וכן דיווחים של הגננת להורים וביצוע פעולות אחרות לחיזוק הקשר עמם. כן העלו המעקבים שהגננות ממעטות לשלב את תהליכי המעקב והמשוב שנבנו במסגרת הרפורמה, ועל כן לא ניתן לדעת, לאורך זמן, אילו פעולות הן מבצעות ובאיזה היקף.

תשתית חלקית להערכת הגננות

אף שהאגף, בשיתוף הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה) ויחידת ההערכה במינהל עובדי הוראה במשרד, גיבש שיטה להערכת גננות, הם לא השלימו את בניית הרכיבים המרכזיים בתשתית שתאפשר את הפעלת ההערכה בשנה"ל התשע"ה, כנדרש באופק חדש, והמפקחות עדיין לא התנסו בשימוש בה.

אי-הפקה של לקחים מהקשיים ביישום אופק חדש

מממצאי המחקרים של ראמ"ה ומן המעקבים שביצע האגף בשנות הלימוד התשע"ב והתשע"ג עלתה תמונה מורכבת, הכוללת טענות משמעותיות של המעורבים בעשייה בגן בנוגע להישגי הרפורמה והשלכותיה עליהם ועל הפעילות בגן. ואולם האגף לא העלה ממצאים אלה לדיון בהנהלת המשרד כדי לגבש פתרונות מערכתיים לבעיות שעלו, וזאת אף שהמשרד משקיע ברפורמה 960 מיליון ש"ח מדי שנה.

בעיות בהסדרת הצוות החינוכי בגן ובמערך המסייע לגן

היעדר דיון בשיפור היחס המספרי בגן בין מבוגר לילד

הנהלת המשרד לא דנה בשינוי התקן הקובע את היחס בין מספר המבוגרים בגן (גננת וסייעת) למספר הילדים בו (35 בכל שלבי הגיל), אף שלפי התקן בישראל מספר הילדים למבוגר גבוה במידה ניכרת מזה המקובל במדינות מפותחות. זאת למרות המלצות כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל ב"תכנית הלאומית לחינוך" (להלן - ועדת דוברת) והמלצות האגף להקטין את מספר הילדים למבוגר כדי להבטיח את התנאים המיטביים להתפתחות הילדים בגן. במקביל חלק מהרשויות המקומיות (להלן - הרשויות), בעיקר אלה המתאפיינות ברמות סוציו-אקונומיות גבוהה ובינונית, מממנות מתקציביהן סייעת נוספת לכל גן; מצב זה יוצר פערים בין הרשויות מבחינת גודל הצוותים החינוכיים ומציב בעמדת נחיתות דווקא את הרשויות ברמה הסוציו-אקונומית הנמוכה. כמו כן, בהיעדר נתונים של המשרד בנוגע להרכב הצוות החינוכי בפועל, אין באפשרותו לקבל תמונת מצב המשקפת את היכולת האמיתית של הצוות לתת מענה לצורכי הילדים בגן.

אי-הסדרה של תפקידי הסייעת והכשרתה

עוד בתחילת העשור הקודם עמדו משרד החינוך, משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי על הצורך להסדיר את ההכשרה המקצועית והתפקידים של הסייעת, שהיא עובדת הרשות המקומית שהעסקתה ממומנת בידי משרד החינוך, ולהגביר את הפיקוח על עבודתה. אולם הגופים האמורים לא הסדירו, באופן המקובל על כל הנוגעים בדבר, אף אחד מהנושאים הללו וכן לא פעלו להגדרת תפקיד הסייעת באופן קרוב להגדרת תפקיד עובדי הוראה במשרד החינוך, כפי שהמליצה ביולי 2012 ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת.

חריגה בהקצאת גנים למפקחת והיעדר הגדרה עדכנית לתפקידה

1. הנוהג, שאינו מעוגן בכתב, הוא שמפקחת אחראית לכל היותר ל-100 גנים, ובמחוזות צפון ודרום לכל היותר ל-80 גנים. בפועל אין פיקוח כלל על הגנים בחינוך המוכש"ר שאינו חרדי ובמגזר המיעוטים. בגנים רשמיים שבהם מתבצע פיקוח יש שונות רבה מבחינת מספר הגנים למפקחת, והיחס המרבי לא נשמר במרבית המקרים.

2. עם החלת רפורמת אופק חדש הכיר המשרד בצורך להגדיר מחדש את תפקיד המפקחת, בשל הפער שנוצר בין משימותיה הפורמליות לבין אלה שהיא נדרשת לבצע בפועל, אולם לא קידם יזמה שהחל בה לשינוי הגדרת התפקיד ולפיתוח המקצועי הנגזר משינוי זה. האגף אף לא חזר ובחן, בעשור האחרון, את תפקידי המפקחת כדי להבטיח את הפעלתה המיטבית, ובכלל זה לא גיבש שיטות עבודה חדשות ולא הכשיר מפקחות לביצוען, לרבות למיומנויות הובלה וניהול.

שירותי הדרכה וייעוץ חינוכי מוגבלים ולא שוויוניים

הביקורת הצביעה על שונות רבה בין המחוזות במספר הגנים שבאחריות כל מדריכה, מה שעלול להשפיע על יכולת המדריכה לבצע את משימותיה ועל איכות הדרכתה. השונות נובעת, בין היתר, מכך שהאגף לא קבע תקן למספר הגנים שיהיו באחריות כל מדריכה בהתאם לקריטריונים אחידים (כגון פיזור גאוגרפי של הגנים). לכן גם שיעור הגננות שקיבלו הדרכה בשנה"ל התשע"ג, שהיא השנה האחרונה שבה נאספו נתונים בנושא, משתנה ממחוז למחוז ומוגבל בהיקפו (בין שליש לשני שלישים מהגננות בכל מחוז). נוסף על כך, המתווה שקבע המשרד להפעלת הייעוץ החינוכי אפשר בשנה"ל התשע"ד מתן ייעוץ רק לחמישית מכלל הגנים.

פערים בין מגזר המיעוטים לבין המגזר היהודי בחינוך לגיל הרך

התכניות שגיבשו משרד החינוך ומשרד ראש הממשלה במרוצת השנים, שנועדו לצמצום הפערים בין הילדים מהמגזר היהודי לבין הילדים ממגזר המיעוטים במערכת החינוך בגיל הרך, אף אם יושמו בחלקן, לא הביאו לצמצום הפערים. במועד הביקורת נותרו פערים ניכרים במענה של המשרד לגני מגזר המיעוטים

(כ-21% מכלל הגנים) במכלול היבטי החינוך לגיל הרך בהשוואה למענה הניתן למגזר היהודי. להלן פירוט עיקרי הממצאים:

1. במגזרים הערבי והבדואי שיעור הילדים הלומדים בגנים הרשמיים, בכל שלבי הגיל הרך, בשנים 2014-2010 היה נמוך משמעותית משיעור זה במגזר היהודי. פערים אלה אף הולכים וגדלים (למשל, בשנת 2014 לא למדו כ-36% וכ-26% מבני ה-3 במגזרים הבדואי והערבי, בהתאמה, לעומת כ-13% במגזר היהודי; ואילו בשנת 2010 לא למדו כ-29% ו-כ-40% במגזרים הבדואי והערבי, בהתאמה, לעומת כ-31% במגזר היהודי).

2. מחסור חמור בגנים ביישובים הבדואיים הוא אחת הסיבות לשיעור נמוך של ילדים הנהנים מחינוך חינם ביישובים אלה. למרות זאת נמצאו פערים משמעותיים בין מספר בקשות היישובים הבדואיים לפתיחת כיתות גן בשנים 2014-2012 לבין מספר הכיתות שאישר המשרד (אושרו רק כ-56% מהבקשות). כמו כן, רבים מהגנים במגזר המיעוטים ממוקמים במבנים שאינם מותאמים מהבחינה הפיזית לפעילות ההתפתחותית של הילדים.

3. בגנים במגזר היהודי לומדים 6 ימים בשבוע ובגנים במגזר המיעוטים 5 ימים. למרות זאת המשרד אינו מפעיל מנגנון מפצה מהבחינה הפדגוגית לילדי מגזר המיעוטים, לא במתכונת של תוספת שעות לימוד והוראה ולא בפעילויות העשרה אחרות. לפיכך, בפועל, הוא מעביר לילדים הלומדים 6 ימים בשבוע יותר שעות לימוד ויותר תכנים חינוכיים מלאלו הלומדים רק 5 ימים. ליום הלימודים הנוסף גם משמעות תקציבית, שכן שיטת התקצוב של המשרד נותנת משקל רב ליום הנוסף, והשתתפותו בעלות הפעלת גן ברשות מקומית במגזר היהודי ובמועצה אזורית גבוהה מהשתתפותו בעלות הפעלת גן ברשות מקומית במגזר המיעוטים.

4. תכניות לימוד לגנים לא הותאמו לתרבות ולשפה של מגזר המיעוטים, והאגף גם לא הקצה את המשאבים הנדרשים להתאמתן ולהטמעתן. לא כל התכניות שנכתבו בעברית תורגמו לערבית, והתרגומים הקיימים אינם מדויקים ואיכותיים. אין תכנית כתובה בערבית בתחום המורשת הערבית, שהיא ייחודית למגזר הערבי.

5. הקצאת שעות ההוראה למחוזות עבור תכניות לימודים והעשרה לגני הילדים בתחומים שונים (פרויקטים) אינה מתבססת על קריטריונים מוגדרים, ובכללם כאלה שמביאים בחשבון את הרמה הסוציו-אקונומית של הרשות, ולפיכך אין בה כדי לגשר על פערים סוציו-אקונומיים או מגזריים.

6. נמצא חוסר בהיקף השירותים הניתנים לגני מגזר המיעוטים במרכיבי המערך המסייע - חלק מהמפקחות על מגזר המיעוטים במחוזות פיקחו כל אחת על יותר מהנוהג המקובל (לכל היותר 100 גנים למפקחת). המשרד אף לא הקצה משרות פיקוח לגני המוכש"ר במגזר המיעוטים למרות מספרם הגבוה יחסית (כשליש מכלל הגנים במגזר) ולמרות הבעיות שהתגלעו בהם, ולמעשה אינו מפקח על גנים אלה כלל.

יישום חלקי של שינויים מבניים בתחום החינוך בגיל הרך

העברת הסמכות והאחריות לילדים מלידה עד גיל 3

אמנם הממשלה דחתה ללא נימוק את ההמלצה המרכזית של ועדת טרכטנברג, להעביר את הסמכות והאחריות לתחום המעונות לפעוטות מגיל לידה עד גיל 3 לשר החינוך, אך בפועל הנושא לא ירד מסדר היום החינוכי, נוכח חשיבות החינוך בגילים אלה והרצון לייצר מדיניות פדגוגית רציפה ושלמה משלבי התפתחותו המוקדמים של הילד, כפי שציינה הוועדה; ואולם החלטה מאוחרת יותר של משרדי החינוך והכלכלה להכין ניירות עמדה בנוגע לסוגיה זו לא יושמה.

הצלחה חלקית ביישום מלא של חוק לימוד חובה לבני 4-3

היישום המלא של החוק הביא לעלייה של כ-18% במספר הגנים הרשמיים. משרד החינוך עמד במידה רבה במשימה להקנות לרשויות המקומיות את המשאבים והסיוע להקמת התשתית הפיזית לגנים אלה. גם לאחר שלוש שנים מאז התקבלה החלטת הממשלה בדבר יישום חוק לימוד חובה לבני 4-3, קיימות לא מעט רשויות מקומיות, הן במגזר הערבי והן במגזר היהודי, שבהן החוק לא יושם; הדבר בולט במיוחד אשר לבני 3 במגזר הערבי: נמצא שהחוק מיושם רק עבור 74% מהם, לעומת 86% מהילדים במגזר היהודי. יתרה מזאת, בתחום הפדגוגי עשה המשרד רק מעט כדי לתת מענה לבני גילים אלה, ובכלל זה לא נתן מענה חינוכי טיפולי הולם לבני 3, הדורשים טיפול אינטנסיבי יותר, ולא הגדיל ופיתח כנדרש את המערך המסייע לצוות החינוכי.

ההמלצות העיקריות

1. על הנהלת המשרד בראשות המנכ"לית, בשיתוף האגף וכל גורמי המטה האחרים הנוגעים בדבר, לנתח את הסיבות והחסמים הפוגעים ביישום אופק חדש בגני הילדים, שבמידה רבה רוקנו את הרפורמה ממרכיביה הפדגוגיים; בכלל זה על האגף וההנהלה לבחון מחדש את מרכיבי הרפורמה ולקבוע סדר עדיפויות בין המשימות להשגת יעדיה - אל מול המשאבים והכלים שהוא מקצה לצוות החינוכי של גננת וסייעת - ולפקח באופן קבוע על יישומם.

2. לנוכח השינויים הנדרשים בעבודת הצוות החינוכי בגן במסגרת אופק חדש, התמודדותו עם ילדים בעלי צרכים מיוחדים בני 3 והגידול הניכר במספר הגנים, ראוי שהנהלת המשרד תקבע תקנים מחייבים להיקף משרות המפקחת והמדריכה; בה בעת ראוי שהאגף וכל היחידות הנוגעות בדבר ישקדו על הטמעת דפוסי עבודה חדשים, יפקחו על כך ויעריכו את האפקטיביות של תהליכי הפיקוח, הייעוץ וההדרכה ואת השגת יעדיהם.

 כמו כן, על משרד החינוך לבחון בהקדם אם התקן הקיים נותן מענה ראוי לצרכים החינוכיים בגנים הייחודיים לבני 4-3, וזאת נוכח המלצתו המקצועית של האגף להגדיל את הצוות החינוכי בגנים לגילאים אלה.

3. נוכח הזכות החוקתית לשוויון בחינוך ונוכח הצהרותיו החוזרות על הצורך לגשר על פערים בחינוך בגיל הרך, על המשרד לפעול בדחיפות ובנחישות להשגת יעד זה כדי לבסס את היסודות של חברה שוויונית. עליו לעמוד על כך שגישור על הפערים באמצעות פיצוי רשויות המקבלות מענק איזון אינו מענה מספק, ושהפערים בין האוכלוסיות החזקות לחלשות מעמיקים גם בשל ההבדלים ביכולת הכלכלית של הרשויות ושל תושביהן לתגבר את הצוות החינוכי והפעילות בגנים. בכלל זה: על המשרד לגבש ולהוביל תכניות המתבססות על ניתוח המקורות לפערים המגזריים במערכת החינוך והחסמים לצמצומם; לשקול שימוש בשיטות ובכלים - תקציביים, פדגוגיים או ארגוניים - שבהם השתמש בעבר בהקשרים שונים (כגון מדד טיפוח ) לתעדוף רשויות מקומיות חלשות, ובכלל זה ממגזר המיעוטים, בהביאו בחשבון את מכלול מקורות המימון של כל רשות להפעלת הגנים; ולהעצים את תוכני הלימוד הרב-תרבותיים. כן עליו לבנות מנגנונים שיבטיחו את הטמעת התכניות, דוגמת כלי בקרה והערכה.

4. אשר לטיפול בילדים מגיל לידה עד 3 וחינוכם, לנוכח החלטת הממשלה שלא לשנות את חלוקת הסמכויות בתחום זה כהמלצת ועדת טרכטנברג, על משרד הכלכלה ומשרד החינוך לקדם דרכים להידוק שיתוף הפעולה ביניהם בנושא חינוך הילדים בגילים האמורים ולהבטיח קיומו של רצף חינוכי. במקביל, להשגת המטרה האמורה על משרד החינוך לתת מענה למגוון נושאים הקשורים לקיומה של התשתית החינוכית ליישום חוק לימוד חובה לבני 4-3, באופן שיובטח כי בטווח הארוך יהיו החינוך והטיפול הניתנים על ידו לילדים בגילים המוקדמים ביותר איכותיים ומקצועיים, מותאמים לצרכים, מפוקחים ושוויוניים.

סיכום

חינוך הילד מרגע לידתו תורם להתפתחותו האישית ובה בעת מקדם מטרות חברתיות של חתירה לשוויון הזדמנויות וצמצום פערים, לעצמאות הכלכלית של הוריו ולטיפוח ההון האנושי של החברה בכללותה. תרומת החינוך בגיל זה עולה בחשיבותה אף על חינוך בשלבי גיל אחרים שבאחריות מערכת החינוך, שכן "מה שניתן למנוע בתחילת הדרך, או לתקן בקלות יחסית בגיל צעיר, הופך למשימה בלתי-אפשרית בהמשך" . משרד החינוך לא השכיל ליישם את מרבית הרפורמות והתהליכים שיזם, לצד הממשלה, בשנים האחרונות, ושיועדו לצקת תוכן בשינוי מיקומו של החינוך לגיל הרך בסדר העדיפויות המשרדי והלאומי ולהבטיח שוויון בחינוך מגיל זה. על המשרד לאתר את החסמים שמנעו את יישומן של תכניות אלה, לעדכן אותן ולחולל את השינוי הנדרש ביחס המדינה לחינוך ילדים בגיל הרך.

תקציר

רקע כללי

1. הזכות לחינוך נמנית עם הזכויות החברתיות הכלולות בהכרזה על זכויות האדם שאומצו על ידי האו"ם בשנת 1948. זכות זו מעוגנת גם בחוק זכויות התלמיד, התשס"א-2000, ובו הוראה האוסרת הפליה של תלמיד מטעמים עדתיים, רקע חברתי-כלכלי והשקפה פוליטית.

2. גורמים רבים משפיעים על הלמידה ועל הישגי התלמידים. מחקרים בארץ ובעולם מצביעים על איכות ההוראה של המורים כעל הגורם החשוב ביותר להצלחתם של התלמידים במערכת החינוך. משרד החינוך (להלן - משרד החינוך או המשרד) הוא המעסיק של סגל ההוראה בחינוך הרשמי; הבעלים של מוסדות חינוך (ה"בעלות") הם המעסיקים של סגל ההוראה במוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - החינוך המוכש"ר) . על פי מדיניות משרד החינוך, רק מורים שמועסקים בהעסקה ישירה (על ידי משרד החינוך או הבעלות) יורשו ללמד את המקצועות הנדרשים על פי תכנית היסוד (להלן - מקצועות ליבה או מקצועות חובה).

3. מפרסומים שונים עלה, כי מורים רבים בישראל מועסקים בהעסקה בלתי ישירה באמצעות עמותות ותאגידים עירוניים שממומנים מכספי עמותות ורשויות מקומיות.

4. בדוח ביקורת זה בחר משרד מבקר המדינה להגדיר כ"מורי קבלן" את המורים בבתי הספר (להלן - בתיה"ס)  של החינוך הרשמי והמוכש"ר המלמדים מקצועות חובה שהם חלק מהצוות הקבוע של המוסד החינוכי, אך מועסקים באמצעות גוף מתווך - תאגידים עירוניים ועמותות (להלן - מורי קבלן). להעסקה זו עלולות להיות תוצאות שליליות, ובכללן פגיעה בשוויון ההזדמנויות לתלמידים, חשש מפגיעה באיכות ההוראה עקב היעדר פיקוח של משרד החינוך על עבודתם של מורים אלו וכן פגיעה בביטחון התעסוקתי ובתנאי ההעסקה שלהם.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את העסקתם של מורים שמלמדים מקצועות חובה באמצעות גופים מתווכים. הביקורת נערכה במטה משרד החינוך, במחוזותיו ובמינהל החינוך שברשויות מקומיות אחדות . במהלך הביקורת פנה משרד מבקר המדינה גם לציבור הרחב באמצעות הודעה באתר הפייסבוק שלו, וביקש להעביר אליו מידע הקשור להעסקתם של מורי קבלן.

הליקויים העיקריים

אי-קיום ההתחייבות של משרד החינוך לוועדת החינוך של הכנסת

משנת 2006 ואילך דנה ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת (להלן - ועדת החינוך של הכנסת; ועדת החינוך) מדי פעם, בנושא של העסקת מורי קבלן. בדיונים הועלה שוב ושוב הקושי לקבל ממשרד החינוך מידע בנושא. יו"ר הוועדה חזר ודרש ממשרד החינוך להעביר אליו נתונים על מספרם של מורים אלה ועל תנאי העסקתם ולהגביר את הפיקוח עליהם. במהלך הדיונים הצהיר שר החינוך דאז, מר גדעון סער, כי המשרד פועל לגיבוש מדיניות בנושא, והוא עומד לסיים את התהליך של מיפוי התופעה.

ואולם - במשך שמונה שנים (2014-2006) לא מיפה משרד החינוך את התופעה ולא פעל להגברת הפיקוח על העסקתם של מורי קבלן.

היעדר מידע על העסקת עובדי הוראה בהעסקה בלתי ישירה

1. אין בידי משרד החינוך מידע מקיף ואמין על אודות מורי הקבלן, הסמכתם והתאמתם ללמד מקצועות חובה. לפיכך אין ביכולתו של מערך הפיקוח במשרד למלא את תפקידו בכל הנוגע למעקב אחר ביצוע מדיניותו ויישום הוראותיו. הוא גם אינו מפקח על כישוריהם של המורים ואיכות ההוראה שלהם, וכן על תנאי ההעסקה של מורים המועסקים בידי גופים מתווכים.

2. על בסיס בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה באמצעות מדגם מייצג של בתי"ס מתוך אלו שנכללו ב"בקרת התקן"  אפשר להעריך, כי בשנת הלימודים התשע"ג הועסקו בידי רשויות מקומיות ועמותות ובמימונן כ-4,000 עובדי הוראה שלימדו אחד ממקצועות הליבה בבתי"ס יסודיים - שהם כ-7% מהמורים שבתקן בתיה"ס היסודיים . מורים אלה לימדו בממוצע כ-12% מכלל שעות ההוראה שבתקן של אותם בתי"ס.

3. במשך השנים נאספו נתונים על שילובם של מורי קבלן במהלך "בקרת התקן". ואולם, הנהלת משרד החינוך לא השתמשה בנתונים אלה לאיתור בתיה"ס שחרגו מהוראות משרד החינוך ופתחו כיתות לא תקניות או העסיקו מורים שמומנו ממקורות אחרים, כדי לאכוף עליהם את הוראות משרד החינוך.

4. על אף שלמשרד החינוך יש מידע על אודות מורים המועסקים בידי גופים מתווכים המלמדים מקצועות ליבה - הוא אינו משתמש בו כדי לאמוד את היקף התופעה.

עקיפת יעדי התקציב הדיפרנציאלי לבתי"ס

משרד החינוך מתקצב תוספת שעות לבתיה"ס היסודיים בחינוך הרשמי לפי "מדד טיפוח" אחיד שהוגדר כ"תקן דיפרנציאלי לתלמיד" כחלק מהמחויבות החברתית לעקרון השוויון ולצמצום פערים.

מוסדות חינוך מקבלים לעתים משאבים נוספים מרשויות מקומיות (בעיקר מהחזקות שבהן), מתשלומי הורים ומתרומות. ממקורות אלה ממומנת העסקה בלתי ישירה של מורים בהוראת מקצועות שונים לרבות מקצועות הליבה.

בתחשיב של התקצוב הדיפרנציאלי של משרד החינוך נלקחים בחשבון אך ורק המשאבים שמקצה המדינה, ולא התקציבים שמזרימים הרשויות המקומיות או גורמים אחרים. הדבר עלול לסכל את השגת יעדי התקצוב הדיפרנציאלי שנועדו לגשר על הפערים החברתיים-כלכליים, משום שבפועל דווקא הרשויות המקומיות החזקות מקצות משאבים נוספים לבתיה"ס, בניגוד לרשויות המקומיות החלשות שאינן יכולות לעשות זאת מתקציביהן. בכך מופר היתרון של תוספת השעות הנגזרות מהתקצוב הדיפרנציאלי.

נמצא, כי ככל שביה"ס משתייך למדד טיפוח גבוה יותר ומוגדר כ"חלש יותר", כן קטן היקף השעות הנוספות להוראת מקצועות החובה הניתנות בידי מורי קבלן. בכך נפגע השוויון בין תלמידים ברשויות מקומיות "חזקות" ובין אלה שברשויות מקומיות "חלשות" יותר. עוד הועלה, כי ברשויות המקומיות שבמרכז הארץ, שיעור בתיה"ס שבהם קיימת העסקה בלתי ישירה של מורים להוראת מקצועות החובה גבוה יותר מאשר במחוזות הפריפריאליים - צפון ודרום. מכאן שעל אף הרכיבים הדיפרנציאליים הכלולים בה, שיטת הקצאת המשאבים הנהוגה במשרד החינוך אינה מצליחה להעניק לתלמידים משכבות מוחלשות את ההעדפה המתקנת המצופה.

פגיעה בתנאי ההעסקה של מורי קבלן

למרות מדיניותו של משרד החינוך, חלק מעובדי ההוראה המלמדים מקצועות ליבה מועסקים על ידי רשויות מקומיות אחדות בהעסקה בלתי ישירה, בתנאים פחות טובים וללא ביטחון תעסוקתי. בכך נפגע שכרם ונוצר חוסר שוויון ביניהם ובין המורים המועסקים אתם "כתף אל כתף" בהעסקה ישירה.

כך נוצרו שני מעמדות של עובדי הוראה המלמדים מקצועות ליבה - אלה שמועסקים ישירות ע"י משרד החינוך על פי הסכמי שכר אחידים, ואלה שמועסקים בהעסקה בלתי ישירה בידי תאגידים של רשויות מקומיות.

חשבות משרד החינוך עורכת ביקורת מדגמית על תשלום השכר במוסדות החינוך המוכש"ר. ואולם, במהלך עריכת ביקורת השכר לא נבדק שכרם של עובדי ההוראה המועסקים בידי תאגיד עירוני או עמותה. כך מחמיץ משרד החינוך אפיק פיקוח נוסף על העסקה בלתי ישירה של עובדי הוראה המונע את האפשרות לאכוף את מדיניותו.

ההמלצות העיקריות

על משרד החינוך לאכוף את מדיניותו בנוגע להעסקתם של מורי קבלן, ולמפות את כל שעות ההוראה הנלמדות בבתיה"ס, בין היתר, לפי מקצועות הלימוד, מקורות המימון שלהן וטיבו של כוח ההוראה. כך יוכל המשרד להשיג את הכלים הנחוצים לבניית כללים תקציביים שיסייעו לו ביישום מדיניותו לצמצום הפערים וחיזוק השכבות החלשות, כדי להעניק לכל ילדי ישראל חינוך והשכלה שוויוניים.

על משרד החינוך לשקול להטיל על כל המעסיקים חובת דיווח על אודות כלל עובדי ההוראה, לרבות אלה שבהעסקה בלתי ישירה, ולחייב אותם בקבלת אישור לפני העסקתם. כך יהיה באפשרותו לפקח על אופן ההעסקה, להכיר את מאפייניו של כוח האדם המועסק בהוראה באמצעות גופים מתווכים ולגבש מדיניות כוללנית להקצאת משאבי חינוך.

על משרד החינוך לפעול לשדרוג מאגרי הנתונים המצויים ברשותו ולגיבוש מדיניות של ניהול ידע שיתאימו לצרכיו הניהוליים. זאת - כדי שיוכל לבסס את תהליך קבלת ההחלטות על תשתית נתונים שלמה ומהימנה.

על משרד החינוך לשקול החלת מנגנוני בקרה לאכיפת חוקי העבודה ולפיקוח על תנאי עבודתם של עובדי ההוראה המועסקים באמצעות תאגידים עירוניים. לשם כך עליו לפנות למשרד הפנים האחראי לתאגידים העירוניים.

סיכום

הממצאים המובאים בדוח זה מצביעים על כך שיש מורים רבים המועסקים בהעסקה בלתי ישירה באמצעות עמותות ותאגידים עירוניים ובמימונם ומלמדים מקצועות חובה. תופעה זו מביאה לידי כמה תוצאות שליליות:   (א)  פגיעה בשוויון ההזדמנויות בחינוך והרחבת הפערים החברתיים-כלכליים בין התלמידים, משום שבעיקר רשויות מקומיות חזקות הן אלו שמקצות שעות תגבור להוראת מקצועות החובה באמצעות גופים מתווכים;   (ב)  חשש מפגיעה באיכות ההוראה בהיעדר מידע במשרד החינוך על אודות המורים המועסקים באמצעות גופים מתווכים והיעדר פיקוח על הכשרתם ואיכותם;   (ג)  פגיעה בביטחון התעסוקתי של מורים המועסקים בהעסקה בלתי ישירה תוך הפליה בתנאי שכרם בהשוואה למורים המועסקים בצורה ישירה; (ד) יצירת מעמדות שונים של מורים העובדים באותו בי"ס "כתף אל כתף", ופגיעה במעמד המורה.

על משרד החינוך למפות את התופעה של העסקה בלתי ישירה של מורים, לחדד ולהבהיר את מדיניותו בנושא ולהפנימה לצורך תקצובם של בתיה"ס. עליו לבחון את ההשפעות השליליות של התופעה על הפעולות שנעשות ליישום מדיניותו לצמצום הפערים בחינוך.

תקציר

רקע כללי

רפורמת "עוז לתמורה" (להלן גם - הרפורמה) היא הרפורמה הגדולה ביותר שנערכה עד כה במערך ההוראה בחטיבות העליונות  במערכת החינוך, ומטרתה להביא לידי שינוי יסודי בהיבט הפדגוגי, בתחום הניהולי ובתנאי העסקת המורים, לקדם את הישגי מערכת החינוך ולהעצים את מעמדו של המורה. הרפורמה מיושמת בהדרגה משנת הלימודים התשע"ב (2012-2011) על פי הסכם קיבוצי שנחתם באוגוסט 2011 (להלן - ההסכם) בין מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות (המעסיקים ) ובין ארגון המורים בבתי הספר העל-יסודיים ובמכללות (להלן - ארגון המורים) . בשלוש השנים הראשונות ליישומה של הרפורמה (התשע"ב-התשע"ד ) הצטרפו אליה 444 חטיבות עליונות, שהן כ-40% מהחטיבות העליונות בישראל, ביישום מלא או חלקי.

הרפורמה כוללת שינויים במבנה שבוע העבודה של המורים (מעבר לשבוע עבודה של 40 שעות), במבנה השכר של המורים (תוספת שכר ממוצעת של 42%) ובמבנה מערכת השעות שלהם (הוספת שעות להוראה פרטנית ושעות תומכות הוראה). כמו כן, הוסדרו תהליכי הערכת המורים ומתווה הפיתוח והקידום המקצועי שלהם, ונקבע מתווה להקמת פינות עבודה הולמות למורים לצורך ההוראה הפרטנית והעבודה בשעות תומכות ההוראה. עלותה המשוערת של הרפורמה, אם תיושם במלואה בכל החטיבות העליונות, היא כ-3 מיליארד ש"ח לשנה, וסכום זה יתווסף לבסיס התקציב של משרד החינוך.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מרץ-יולי 2014 את פעולות משרד החינוך ליישום ולהטמעה של הרפורמה. בין היתר נבדקו היקף ההצטרפות של בתי ספר לרפורמה; ניהול השעות הפרטניות ותומכות ההוראה; התכניות לפיתוח מקצועי בית-ספרי של צוות המורים; הערכת המורים; הקמת פינות עבודה; ותהליכי ליווי, מעקב ובקרה על יישום הרפורמה. הביקורת נערכה במטה משרד החינוך (הממונה על "עוז לתמורה" והאגף לחינוך על-יסודי במינהל הפדגוגי, האגף לבינוי ותקצוב במינהל הפיתוח, האגף לפיתוח מקצועי של עובדי הוראה והיחידה להערכת עובדי הוראה במינהל לעובדי הוראה והמינהל לתקשוב ומערכות מידע), וכן בשלושה ממחוזות המשרד - צפון, מרכז ותל אביב - ובחמישה בתי ספר. כמו כן, התקיימו ביקורים ב-21 בתי ספר לבדיקת הפיתוח הפיזי של פינות העבודה.

הליקויים העיקריים

אי-הצטרפות בתי ספר ומורים לרפורמה

משרד החינוך לא עמד ביעד שקבע, שלפיו עד שנת הלימודים התשע"ד (2014-2013) (ועד בכלל) יצטרפו לרפורמה 450 בתי ספר שיישמו אותה במלואה. בפועל הצטרפו לרפורמה רק 231 בתי ספר ביישום מלא, כחצי מהיעד שנקבע. זאת ועוד, כ-36% מהמורים בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה (ביישום מלא או חלקי) לא הצטרפו אליה משום שלא רצו או משום שלא עמדו בתנאי הסף. פיצול זה מקשה על ניהול מערך ההוראה.

ליקויים ביישום השעות הפרטניות והשעות תומכות ההוראה

1. השעות הפרטניות: מרכיבים חשובים מהמתווה שקבע משרד החינוך ליישום השעות הפרטניות אינם מתקיימים בדרך כלל בבתי הספר: תכנון השעות הפרטניות מתבצע חלקית בלבד, בלא הכוונה וסיוע מספקים מטעם מטה משרד החינוך ומחוזותיו; תהליך המיפוי והאיתור של תלמידים לצורך הרכבת קבוצות הלמידה בשעות הפרטניות מתבצע בבתי הספר בשיטות שמשרד החינוך לא בחן את האפקטיביות שלהן, ובכמה מבתי הספר כלל לא מתבצע תהליך כזה; בבתי ספר שבהם רוב המורים במקצוע מסוים (לעתים במקצועות מרכזיים כמתמטיקה ואנגלית) לא הצטרפו לרפורמה, אי-אפשר להקצות שעות פרטניות לכל התלמידים הזקוקים להן; רוב השעות הפרטניות משמשות לתגבור לימודי לצורך העלאת ציונים ולקראת בחינות הבגרות, בניגוד למתווה שנקבע; תהליך המעקב והבקרה על ביצוע השעות הפרטניות הוא חלקי ומתמקד בעצם קיומה של השעה הפרטנית ובבדיקת הנוכחים בה, ולא בתכנים; טרם פותחו תהליכי הערכה מובנים של יישום השעות הפרטניות ושל השפעתן ברמה הבית-ספרית.

2. השעות תומכות ההוראה: מרכיבים חשובים מהמתווה שקבע המשרד ליישום השעות תומכות ההוראה אינם מתקיימים בדרך כלל בבתי הספר: בתי הספר אינם מתכננים כנדרש את ניצול השעות הללו ומסתפקים בשיבוצן במערכת השעות של המורים; השעות תומכות ההוראה שעליהן מדווחים בתי הספר אינן מתפלגות לייעודים שנקבעו להן לפי היחס הנקוב בהסכם, ולמשרד החינוך אין מידע על התפלגותן בפועל; לעתים קרובות הן אינן מספיקות, והמורים עדיין עובדים שעות רבות בבית לאחר תום יום העבודה.

אי-השלמת התשתית הפיזית בבתי הספר

727 בתי ספר, מקצתם הצטרפו לרפורמה ואחרים עדיין לא, קיבלו ממשרד החינוך תקציב להקמת פינות עבודה למורים ולתלמידים לצורך ההוראה הפרטנית והשעות תומכות ההוראה. ואולם, ב-40% מבתי הספר שקיבלו תקציב, וברבע מבתי הספר שקיבלו תקציב וכבר מיישמים את הרפורמה, טרם הסתיימה ההקמה. היעדר פינות עבודה בבתי ספר שהצטרפו לרפורמה פוגע מאוד ביישום מרכיבים מרכזיים ברפורמה, בעיקר בהוראה הפרטנית ובשעות תומכות ההוראה, ואינו מאפשר למצות את מלוא התועלת שלהם.

משכי הזמן שנדרשו להקמת פינות העבודה היו ארוכים בהרבה ממה שנקבע בהרשאות הבינוי, ולעתים הגיעו ליותר משנתיים. במהלך השנים לא חל שיפור בנושא, וייתכן כי משך הזמן שנקבע מלכתחילה בהרשאת הבינוי לא היה ריאלי, אך הוא לא עודכן כך שיתאים לנדרש בפועל.

בכ-45% מבתי הספר שבהם הסתיימה ההקמה (ושהיה עליהם מידע במשרד החינוך) אין הלימה בין מפתח ההקצאה שקבע המשרד ובין מספר פינות העבודה לשעות תומכות הוראה, וכמעט בשליש מהם (29%) אין הלימה בין מפתח ההקצאה ובין מספר פינות העבודה להוראה הפרטנית. בבתי הספר שבהם אין הלימה למפתח ההקצאה יש בפועל רק כשני שלישים מפינות העבודה הנדרשות לשעות תומכות הוראה, ורק כשליש מפינות העבודה הנדרשות להוראה פרטנית. במצב זה, ברבים מבתי הספר שהצטרפו לרפורמה אין למורים תנאים פיזיים הולמים לביצוע משימותיהם. זאת ועוד, בבתי ספר רבים הוקמו פינות העבודה במיקום שאינו הולם מאחר שאינו מאפשר עבודה שקטה ורצופה למורים במסגרת השעות תומכות ההוראה או תנאים ראויים להוראה פרטנית, כגון במקלט, במרתף, במסדרון, במחסן, בחדר חשמל ואף בחצר ובפינת העישון של בית הספר.

משרד החינוך אינו משתמש כמעט בנתונים המתקבלים מדוחות המעקב והבקרה של חברת מעקב שזכתה במכרז ואינו מנצל אותם להפקת לקחים, לשיפור תהליכים ולאכיפת הנחיותיו.

ליקויים בפיתוח המקצועי ובהערכת עובדי הוראה

פיתוח מקצועי: קצב הכשרתם של המורים שהצטרפו לרפורמה בנושא ההוראה הפרטנית הוא נמוך למדי: עד תום שנת הלימודים התשע"ד, רק ב-13% מבתי הספר שהצטרפו לרפורמה עברו המורים הכשרה בנושא ההוראה הפרטנית. לפיכך, מורים רבים מלמדים שעות פרטניות במשך שנים בלא הכשרה למשימה זו. עוד העלתה הביקורת כי רק במיעוט מבתי הספר שהצטרפו לרפורמה התקיימו בשנות הלימודים התשע"ג (11%) והתשע"ד (23%) הכשרות למורים במסגרת בית הספר בתחומים שהגדיר משרד החינוך כמועדפים לפיתוח מקצועי בית-ספרי בשנים הראשונות ליישום הרפורמה.

הערכת עובדי הוראה: תהליך הערכת עובדי ההוראה בחטיבות העליונות אמור היה להתחיל בשנת הלימודים התשע"ג, אולם נדחה בשל מחלוקת בין משרד החינוך ובין ארגון המורים בנושא שיתופו של ארגון המורים בתהליך ביצוע הערכת המורים. עם פתרונה של המחלוקת במרץ 2014 חודשה ההיערכות לקראת יישום תהליך ההערכה החל משנת הלימודים התשע"ה (2015-2014) ואילך. יתר על כן, ההכשרה המתוכננת למעריכים - שלושה מפגשים של מנהלי בתי הספר עם המפקחים והכשרה פנים-בית-ספרית לרוב בעלי התפקידים בבתי הספר במקום הכשרה מקצועית חיצונית - עלולה להיות בלתי מספקת מהבחינה המקצועית ולהביא לפגיעה ממשית בתהליך הערכת המורים.

ליקויים בתפקודם של מטה משרד החינוך ומחוזותיו ביישום הרפורמה

1. מטה משרד החינוך:

א. הממונה על יישום הרפורמה במינהל הפדגוגי ביקרה בשנות הלימודים התשע"ב-התשע"ד ב-80 בתי ספר שהצטרפו לרפורמה ומצאה ברבים מהם ליקויים ביישום, אך לא ביצעה - בעצמה או באמצעות המחוזות - מעקב אחר תיקון הליקויים. בכך לא מיצתה את כלי הבקרה שהפעילה בהיקף נרחב מהשנה הראשונה ליישום הרפורמה.

ב. האגף לחינוך על-יסודי לא בדק אם וכיצד יישמו בתי הספר את תהליכי התכנון, הבקרה וההערכה של השעות הפרטניות ושל השעות תומכות ההוראה, כמו שפורטו במסמכי המדיניות ליישום הרפורמה שפרסם לשנים התשע"ב והתשע"ג. לפיכך לא הייתה בידיו, גם כעבור שלוש שנים מתחילת יישום הרפורמה, תמונת מצב ברורה, מקיפה ומעודכנת של יישום המרכיבים הפדגוגיים ברפורמה ושל תוצאותיהם.

ג. הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך ביצעה מחקרים על יישום הרפורמה בשנות הלימודים התשע"ב והתשע"ג. מטה משרד החינוך אמנם קבע פעולות לטיפול בממצאי המחקר של שנת התשע"ב, אך לא נמצא תיעוד למעקב אחר ביצוען, ולפיכך לא ברור באיזו מידה הן יושמו אם בכלל. כמו כן, לא נמצא תיעוד לעבודת מטה שנעשתה לאחר פרסום המחקר של שנת הלימודים התשע"ג לצורך קביעת הפעולות שיש לנקוט בעקבותיו.

2. מחוזות משרד החינוך:

א. רוב הרפרנטים המחוזיים האמונים על הטמעת הרפורמה ממלאים גם תפקידי פיקוח שאינם משאירים בידם די זמן לטפל בענייני הרפורמה. כמו כן, לא נמצא תיעוד של בקרה והערכה שיטתיים שעל הרפרנטים המחוזיים לבצע כדי לקבל תמונת מצב מלאה של יישום הרפורמה בבתי הספר וכדי לפעול לשיפור תהליכים.

ב. הרפרנטים המחוזיים מתקשים לגייס מדריכים מחוזיים להטמעת הרפורמה בבתי הספר, ולכן לא מנוצלים כל ימי ההדרכה המוקצים למחוז לצורך זה. נוסף על כך, תיעוד פעולות ההדרכה, תוצאותיהן והתקדמותם של בתי הספר בידי המדריכים הוא מועט, דל בתכניו ואינו שיטתי.

ג. בעלי תפקידים נוספים במחוז שאמורים למלא תפקיד חשוב בהטמעת הרפורמה בבתי הספר הם המפקחים הכוללים על בתי הספר, אולם למשרד החינוך אין מידע על תפקודם לאחר ההכשרה שקיבלו, ולפיכך אינו יודע מהי מידת האפקטיביות שלה ואם המפקחים ממלאים כראוי את חלקם בהטמעת הרפורמה בבתי הספר.

3. מערך המטמיעים

המשרד מפעיל, באמצעות חברה חיצונית שזכתה במכרז, מערך מטמיעים מסייע, העומד לרשותם של מנהלי בתי הספר ושל צוותי המורים בהטמעת הרפורמה. רק 42 מתוך 121 בתי הספר (כ-35%) שהצטרפו לרפורמה בשנת הלימודים התשע"ד בחרו לנצל את כל שעות ההטמעה שהוקצו להם, אך משרד החינוך לא בדק את הסיבות לכך, וממילא לא פעל להתאים את מתווה ההטמעה לצורכיהם של בתי הספר.

ההמלצות העיקריות

כדי לשפר את תהליך יישומה של הרפורמה, להגדיל את האפקטיביות שלה ולנצל כראוי את המשאבים הרבים המושקעים בה, על משרד החינוך לנקוט כמה צעדים מרכזיים:

1. להפעיל בשיטתיות אמצעי פיקוח ובקרה מקיפים ומחייבים על יישום כל מרכיבי הרפורמה בכל הדרגים - יחידות המטה, המחוזות ובתי הספר - ובייחוד בנושא יישום השעות הפרטניות והשעות תומכות ההוראה והקמת פינות עבודה ראויות למשימות אלה.

2. להפיק את מירב התועלת מהממצאים של כלי בקרה והערכה קיימים: מחקרי ההערכה של הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך, דוחות הבקרה על התשתיות הפיזיות בבתי הספר ודוחות המטמיעים.

3. לפעול להכשרה רחבת היקף ומעמיקה בתחום ההוראה הפרטנית לכל המורים שהצטרפו לרפורמה ושעתידים להצטרף אליה; לפעול לניצול מיטבי של השעות תומכות ההוראה לפי ייעודיהן המוגדרים; ולבצע הכשרה מקצועית מלאה ויסודית לכל בעלי התפקידים האמורים לשמש מעריכים בתהליך הערכת עובדי ההוראה.

4. להקפיד שבניית הפינות להוראה פרטנית ולעבודה אישית של המורים תיעשה בכמות הנדרשת בכל בית ספר, במיקום ראוי המאפשר שימוש אפקטיבי ובמשכי זמן קצרים ככל האפשר.

סיכום

רפורמת "עוז לתמורה" בחינוך העל-יסודי היא מהלך ארגוני ופדגוגי רחב היקף שאמור להביא לידי שינוי ניכר בשגרת העבודה הבית-ספרית, הן מבחינת דפוסי עבודתו של המורה והן מבחינת ההתייחסות לצרכיו של התלמיד. משרד החינוך רואה ברפורמה אמצעי מרכזי להעלאת איכות ההוראה והלמידה, לשיפור הישגי התלמידים והאקלים הבית-ספרי ולהעצמתם המקצועית והאישית של צוותי ההוראה ומנהלי בתי הספר. כדי להשיג את היעדים הללו נדרשים היערכות סדורה של מטה משרד החינוך ומחוזותיו, תכנון צעדים אופרטיביים ליישום הרפורמה, גיבוש מנגנוני ליווי והטמעה אפקטיביים, מעקב ובקרה על יישום הרפורמה בכל הרמות הארגוניות והערכה תקופתית של ההתקדמות. על משרד החינוך לפעול לתיקון הליקויים שנמצאו בכל ההליכים הללו לשם הטמעה מוצלחת של הרפורמה בעתיד ולמימוש מטרותיה. זאת, בין היתר, נוכח חילופיהם התכופים של שרי החינוך, המלווים בשינויים בהדגשי המדיניות, ביעדי המשרד ובתכניות הפעולה שלו. יודגש, כי המשאבים הגדולים המושקעים ברפורמת "עוז לתמורה" מחייבים את משרד החינוך להקפיד הקפדה מיוחדת על השגת השיפור המתבקש במערכת החינוך, בהתאם ליעדי הרפורמה.

תקציר

רקע כללי

משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות או המשרד) פועל, בין השאר, לביסוס ההתיישבות החקלאית ולהבטחת אספקתו של מזון טרי לתושבי המדינה. עם פעילויותיו העיקריות של המשרד נמנים תכנון ההתיישבות, החקלאות והכפר ופיתוחם ומתן שירותים וטרינריים. לצד המשרד פועלות כמה מועצות סטטוטוריות, ובהן המועצה לענף הלול (להלן - מועצת הלול או המועצה). זו הוקמה מכוח חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1963 (להלן - חוק מועצת הלול או החוק). במועצה מיוצגים כל הגופים הפועלים והקשורים לשלוחות הלול: המגדלים, המשווקים, הצרכנים, התעשייה ומשרדי הממשלה. תקציב המועצה לשנת 2014 היה כ-126 מיליון ש"ח, והועסקו בה כ-230 עובדים.

אלה שלוחות ענף הלול: שלוחת ההטלה, המייצרת ביצי מאכל; שלוחת הפטם (עוף צעיר) ושלוחת תרנגולי ההודו, המספקות בשר עופות למאכל; שלוחת הרבייה, המספקת את האפרוחים לשלוחות האחרות. היקף הייצור של ענף הלול נאמד ב-5.5 מיליארד ש"ח בשנה - כ-17% מכלל התפוקה החקלאית בארץ. בכלל שלוחות הענף - במשקים הפרטיים ובקיבוצים - פועלים כ-3,500 מגדלים.

בשנת 2014 הייתה המכסה הארצית לייצור ביצי המאכל כ-1.928 מיליארד ביצים, ובתקופות שבהן אין בייצור המקומי כדי לספק את הביקוש, משווקי הביצים מייבאים ביצי מאכל מחו"ל (ראו להלן); ייצור הפטם מוערך ב-480,000 טון; היקף הייצור של בשר תרנגולי הודו מוערך ב-70,000 טון; וכלל ייצורן של ביצי שלוחת הרבייה  מוערך ב-326 מיליון ביצים.

השירותים הווטרינריים ובריאות המקנה (להלן - השירותים הווטרינריים או השו"ט) הם יחידת סמך במשרד החקלאות. תחומי פעילותם בענף הלול כוללים, בין השאר: מניעה והדברה של מחלות בעלי חיים ושל מחלות המשותפות לבעלי חיים ולאדם; פיקוח על יבוא ועל יצוא של בעלי חיים ושל תוצרתם; הנחיה של הגופים הציבוריים הפועלים בתחום של בריאות בעלי חיים ומוצריהם, כגון המועצה לענף הלול, ופיקוח עליהם; פיקוח עליון על שחיטת בעלי חיים לשוק המקומי וליצוא; קיום תכנית מעקב ארצית על שאריות מסוכנות במזון שמקורו מן החי; מניעת צער בעלי חיים ודאגה לרווחתם. הבסיס החוקי והסמכויות לפעולותיהם של השירותים הווטרינריים מעוגנים, בין השאר, בפקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש], התשמ"ה-1985. כמו כן הוענקו לשירותים הווטרינריים סמכויות מכוח חוק רישוי עסקים, התשכ״ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים).

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים הנוגעים לענף הלול בישראל. בבדיקה נבחנו יישום התכנית לשדרוג ענף ההטלה; מינוי מועצת הלול; קיום הוראות חוק מועצת הלול והתקנות ותיקון החוק; ועדת הביקורת של המועצה; נושאי תפעול במועצה; מתן תשלומי העברה (סובסידיה) והעברת מכסות; הטמפרטורה המרבית להובלת ביצי מאכל ולשיווקן; השירותים הווטרינריים בענף הלול וההסדר בשלוחת הפטם. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות, בשירותים הווטרינריים ובמועצת הלול. בדיקות השלמה נעשו במשרד הבריאות, במשרד האוצר ובמועצה האזורית מעלה יוסף.

הליקויים העיקריים

יישום תכנית השדרוג של ענף ההטלה

אף שחלפו יותר משבע שנים מאז החלטתה הראשונה של הממשלה לשדרג את ענף ההטלה ולמעלה מארבע שנים מאז החלטתה השנייה בעניין זה, נעשה מעט מאוד ליישום ההחלטות. טרם החלה אכיפה בתחומי בריאות הציבור, איכות הסביבה ובריאות בעלי החיים; טרם אושרו תקנות לרווחת בעלי החיים; טרם פורסמו נהלים למתן המענקים להקמת לולים חדשים, ולכן גם לא ניתנו מענקים כאלה; משרד האוצר טרם שב ותקצב (בשנת 2014) את תכנית השדרוג כמתחייב מהחלטת הממשלה; ניתן סיוע להקמת תשתיות ללולים חדשים במתחם אחד בלבד, אך גם במתחם זה טרם נבנו לולים על התשתית שהוקמה.

מינוי מועצת הלול ותיקון חוק מועצת הלול

במאי 2014 פוזרה מליאת מועצת הלול לפי הוראות חוק מועצת הלול, בטרם מונתה מליאת מועצה אחרת תחתיה. מאז ועד למועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014, לא מונתה מליאת מועצה חדשה. בהיעדר מליאה שתמנה את הוועד הפועל ואת ועדות המועצה, אין פעילות בתחום ועדת המכסות, ואין יכולת לאשר תקציב, הנתון לסמכותה הבלעדית של המליאה. רק בדצמבר 2014, כשבעה חודשים לאחר פיזור מליאת המועצה אחרי שהושלמה בדיקת כשירותם של המועמדים, מונתה מליאת מועצה חדשה.

זה כשבע שנים, מאז עלה הצורך בתיקון חוק המועצה ועד למועד לסיום הביקורת, באוגוסט 2014, לא הסתיימו ההליכים לתיקון החוק.

ועדת הביקורת של מועצת הלול

מן הפרוטוקולים של ועדת הביקורת מינואר 2011 ועד לפברואר 2014 עולה כי עבור שום דוח ביקורת לא הוכנה תכנית לתיקון הליקויים שהועלו בדוחות מבקר הפנים, והוועדה לא עקבה אחר מצב תיקונם.

מתן תשלומי העברה (סובסידיה) והעברת מכסות

במועצת הלול קיים "נוהל להעברת מכסות ייצור בין בעלי מכסות בענף הלול", אך נוהל זה מעולם לא פורסם ברשומות כנדרש בחוק מועצת הלול.

בדוח ביקורת של החשכ"ל (ראו להלן) אותרו 43 מגדלים שאינם גרים ביישוב המזכה בסובסידיה, בניגוד להצהרתם. בעקבות כך הופעלו חוקרים לאיתור המגדלים הללו, אך עבודת החוקרים הופסקה בסוף שנת 2014. שווי הסובסידיה ששולמה למגדלים אלה הייתה בסך של כ-1.4 מיליון ש"ח, ובניכוי של עלות העסקת החוקרים נחסכו למדינה כ-576,000 ש"ח.

על משרד החקלאות לבחון לאלתר אם ההחלטה על מתן סובסידיית "חלף פטם" נשענת על בסיס נורמטיבי מספק, ולהחליט בהתאם לממצאים אם להמשיך במתן סובסידיה זו.

קיום הוראות חוק מועצת הלול והטמפרטורה המרבית להובלת ביצי מאכל ולשיווקן

מינואר 1998 הפסיקה ועדת הערר למכסות, שמונתה בשנת 1996, את פעילותה. עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 לא מונתה ועדה חדשה תחתיה. היעדר ועדת ערר פוגע בזכויות המגדלים, שכן למבקשי מכסות ייצור של ביצי מאכל אין ערכאת ערעור מינהלית על החלטות ועדת המכסות. ערכאה כזו, שנדרש להקימה על פי החוק, אמורה לשמש גוף זמין, מהיר וזול לבקרתן של החלטות ועדת המכסות.

אין התאמה בין הדרישות שבתקנות רישוי עסקים (תחנות מיון לביצי מאכל), התשנ"ה-1994, ובין תקנות המועצה לענף הלול (הסדרת ייצור, מיון ושיווק), התשכ"ח-1968 (להלן - תקנות הסדרת הייצור, המיון והשיווק), בעניין הטמפרטורה הנדרשת בתחנות למיון ביצים.

השירותים הווטרינריים בענף הלול

זה כעשרים שנה יושבים הגופים המעורבים על המדוכה בסוגיית ניגוד העניינים הקיים בפיקוח הווטרינרי על המשחטות, הנובע מעצם הכפיפות למועצת הלול של הווטרינרים המועסקים בפיקוח על המשחטות. אף שכבר ב-1995 התחייב משרד החקלאות ליישם המלצות ועדה שבחנה את נושא העברת הפיקוח לשו"ט, ועל אף דוחות, ועדות, חוות דעת והחלטת ממשלה בעניין, לא השתנה המצב עד סיום הביקורת, באוגוסט 2014.

טרם החתימה על האישור להעברת אפרוחים ממדגרות ללולים אין רופא וטרינר ממשלתי או מי מטעמו הבודקים בדיקה כלשהי כדי לוודא את קיום התנאים הנדרשים בהיתר להובלת העופות, והחתימה מוטבעת על ההיתר באופן אוטומטי, כדבר שבשגרה.

לא נחתם בין מועצת הלול לשו"ט הסכם המסדיר את הגישה של השו"ט למאגר המידע של המועצה כנדרש בחוק הגנת הפרטיות.

הסדר שלוחת הפטם

ההסכם לחלוקת שוק הפטם בין קבלני הרבייה הוא בגדר קרטל בחסות הדין. אמנם גם בתחום ביצי המאכל קיים קרטל בשל חלוקת שוק הביצים בין מגדלים שונים, ואולם בתחום זה קיימת מערכת לאיזון בין האינטרסים של המגדלים לבין האינטרסים של הצרכנים: הפיקוח על המחירים, דבר שאינו קיים בשוק הפטם. מנתוני משרד האוצר עולה כי מאז יישום הסכם ענף הפטם בינואר 2012 ועד לאפריל 2014 עלו מחירי הפטם ב-25%, אך מדד המחירים לצרכן עלה באותה התקופה בכ-3% בלבד.

ההמלצות העיקריות

על משרד החקלאות לפעול במרץ לקידום תכנית השדרוג וליישום החלטות הממשלה בעניין זה.

על המשרד והמועצה לבחון פתרון למצב שבו אינה פועלת מועצה עקב הימשכות הליכי הבדיקה של מועמדיה. בין היתר יש לבחון קידום הצעת חוק מועצת הלול האמורה.

על שר החקלאות ופיתוח הכפר ושר התעשייה והמסחר - כיום שר הכלכלה (להלן - השרים) למנות לאלתר ועדת ערר למכסות במועצה, כנדרש על פי חוק מועצת הלול, כדי שזו תדון בעררים של מגדלים על החלטות ועדת המכסות. בתשובת ועדת המכסות למבקשי המכסות מן הראוי לכלול הודעה בדבר זכותם לערער על החלטת הוועדה.

על משרדי הבריאות והחקלאות לקבוע טמפרטורה מרבית אחידה לאחסון ביצה לאורך כל מחזור החיים שלה - מהלול ועד לשיווקה בחנויות - ולעדכן את התקנות בהתאם.

על משרד החקלאות לפעול בדחיפות להפסקת ניגוד העניינים הקיים בהעסקת וטרינרים בכפיפות למועצת הלול.

על השירותים הווטרינריים ומשרד החקלאות ועל רשויות הרישוי למפות את כלל הלולים בארץ הפועלים ללא רישיון עסק או שרישיונם זה ניתן שלא כדין, ולפעול לכך שיעמדו בדרישות החוק והתקנות, שאם לא כן יישלל רישיונם, זאת כדי להבטיח שהביצים המשווקות לציבור לא יפגעו בבריאותו.

מן הראוי שהמשרד יבחן אם יש צורך בתכנית בקרה לגילוי סלמונלה בביצי המאכל המשווקות בשוק המקומי, כגון זו המבוצעת בביצי רבייה המיועדות לשוק האירופי.

בנוגע לביצים ולעופות המשווקים לציבור, המעוררים חשש מנגיעוּת בחיידקים כגון סלמונלה וקמפילובקטר - מן הראוי שהמשרד ומשרד הבריאות יחייבו לסמן על אריזותיהם עובדות אלה בבירור ולפרט הנחיות צריכה וטיפול במזונות אלה.

מן הראוי שמשרד החקלאות והשו"ט יפעלו לאלתר להבטיח את עצמאות השו"ט בתחום המחשוב, ובין היתר יקימו מערכת מידע עצמאית שתשרת את השו"ט במילוי תפקידיו, ובהם הנפקת אישורים והנחיות למגדלי העופות.

על משרד החקלאות ועל משרד הכלכלה לבחון את תוצאותיה של חלוקת השוק בין קבלני הרבייה ולעמוד על ההצדקה לכך, מתוך היוועצות בממונה על ההגבלים העסקיים. אם לאחר הבחינה יוחלט כי ראוי להמשיך בהסדר הקיים, עליהם לבחון דרכים לאיזון בין האינטרסים של המגדלים לאינטרסים של ציבור הצרכנים, מתוך בחינת האפשרות לאמץ את ההסדרים שנעשו בתחומים אחרים, כגון בשלוחת ביצי המאכל, ואף לבחון קביעת מחירים מרביים לפטם בלי שייפגע היקף האספקה לשוק.

על מועצת הלול לקבוע לוועדת הביקורת נוהל עבודה ברור שיבטיח את מילוי תפקידה החשוב. הנוהל יכלול, בין השאר: קביעת מועדים לכינוס הוועדה; קביעת המספר המזערי של חברים הנחוץ לקיום דיון ולקבלת החלטות; הסדרה של הליך קבלת ההחלטות ויישומן; מעקב על הטיפול בדוחות המבקר הפנימי, ובכלל זה: דיון בדוח, קבלת החלטות ליישום, קביעת תכנית לביצוע ומעקב אחר תיקון הליקויים.

סיכום

היקף הייצור השנתי של ענף הלול נאמד ב-5.5 מיליארד ש"ח, שהם כ-17% מהתפוקה החקלאית בארץ. העוף והביצים נחשבים בישראל מוצר יסוד, ומרבית האוכלוסייה צורכת אותם על בסיס יום-יומי, מתוך שהיא מסתמכת על כך שמדינת ישראל מבטיחה את איכותם ואת תקינותם של מוצרים אלה. לפיכך על משרד החקלאות והשו"ט לפעול בכל האמצעים העומדים לרשותם כדי לשפר את בטיחותם הביולוגית של העופות ואת איכות הביצים לשם שמירה על בריאות הציבור. הממצאים שעלו בדוח זה מלמדים על מגוון ליקויים הקיימים בענף הלול. על הממשלה לפעול בדחיפות ליישום תכנית השדרוג של הלולים, במגמה להביא להשגת כמה מטרות, ובהן: התייעלות הענף; שיפור מהותי באיכותם של המוצרים ובהגנה על בריאות הציבור; שיפור בריאותם של בעלי החיים ומניעת מטרדים וזיהומים; ושיפור מהותי של רווחת העופות.

על משרד החקלאות ועל משרד הכלכלה לבחון דרכים שיבטיחו ששוק הפטם יתנהל מתוך איזון בין האינטרס של הצרכנים להבטיח תחרות שתביא לירידה במחירים ולעמידה בכלל הביקושים בשוק לבין הצורך להתחשב בצורכי המגדלים ולעודד את פעולתם.

על מועצת הלול להבטיח פעילות רציפה וסדורה של כלל מוסדותיה, כנדרש לפי דין, ובהם ועדת הביקורת וועדת הערר למכסות ייצור של ביצי מאכל.

על השירותים הווטרינריים ומשרד החקלאות למפות את כלל הלולים בארץ הפועלים ללא רישיון עסק או שרישיונם זה ניתן שלא כדין, ולפעול להסדרת פעילותם או להפסקתה. כמו כן, מן הראוי כי המשרד ייתן את דעתו לסכנות שבשיווק ביצים ועופות הנגועים בחיידקים, ובייחוד בסלמונלה, ויפעל לצימצומן.

על השירותים הווטרינריים ומשרד החקלאות לפעול לאלתר להסרת ניגוד העניינים בין השו"ט לבין מועצת הלול בתחום הפיקוח הווטרינרי, על כלל היבטיו, סוגיה שמבקר המדינה התריע עליה כבר בשנת 1996.

תקציר

רקע כללי

עובדים רבים בישראל משתכרים שכר נמוך שלא מספיק אף לצורכיהם הבסיסיים, ופעמים רבות הם נזקקים לתמיכת המדינה. תופעה זו מכונה "עובדים עניים". אחד הגורמים לה הוא העובדה שמעסיקים רבים מפרים את זכויות המגן  של עובדים, ושל עובדים בשכר נמוך בפרט. הפרות אלה משפיעות ישירות על גובה התשלומים שמקבלים העובדים. שאלת חיזוק האכיפה של חוקי העבודה נדונה על ידי מבקר המדינה ב-2004 וב-2008, וכן בוועדות ציבוריות שונות ובדוחות של הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (ה-OECD) .

המדינה מקיימת אסדרה ופיקוח על מעסיקים לשם שמירה על זכויות עובדיהם באמצעות מינהל הסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד הכלכלה (להלן - מינהל הסדרה ואכיפה או המינהל), האמון על אכיפת דיני העבודה. הממשלה החליטה ב-2007 ושוב בראשית 2012  להגביר את האכיפה הממשלתית על מעסיקים מפרי זכויות, במטרה לסייע לעובדים בשכר נמוך, לרבות עובדים של קבלני שמירה וניקיון (להלן - קבלני שירות ). הממשלה גם תגברה את המינהל בתקציבים ובכוח אדם - מספר המשרות הקבועות בו גדל פי חמישה מאז 2007. נוסף על כך הורחבה החקיקה בנושא, עם כניסתו לתוקף ביוני 2012 של החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, התשע"ב-2011 (להלן - החוק להגברת האכיפה), אשר נתן בידי המינהל סמכויות אכיפה חדשות, לרבות האפשרות להטיל סנקציות מינהליות  על מעסיקים שהפרו זכויות עובדים. כן הוטלה אחריות על ארגונים המזמינים מקבלנים שירותי שמירה, אבטחה, ניקיון והסעדה (להלן - מזמיני שירות), לעניין זכויות העובדים המועסקים בחצרותיהם. על פי הערכות, המגזר הציבורי הרחב (לרבות משרדי ממשלה, תאגידים ציבוריים, חברות ממשלתיות ורשויות מקומיות) הוא אחד ממזמיני השירות הגדולים במשק.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-אוגוסט 2014 בחן משרד מבקר המדינה את האופן שבו מינהל הסדרה ואכיפה אוכף את זכויות המגן של עובדים בשכר נמוך, ובפרט האופן שבו הוא מממש הלכה למעשה את סמכויות האכיפה אשר בידיו בהתאם לחוק להגברת האכיפה. עוד נבחן האופן שבו המגזר הציבורי ממלא את אחריותו כלפי עובדים של קבלני שירות המועסקים בחצרותיו. הבדיקה נעשתה במשרד הכלכלה - במינהל הסדרה ואכיפה; ביחידת החשבת הכללית במשרד האוצר (להלן - חשכ"ל); בחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי (להלן - משכ"ל); בחברת עמידר; ובעיריות חולון ותל אביב-יפו. בדיקות השלמה נעשו באגף תקציבים במשרד האוצר, במוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל), במשרד הפנים וברשות החברות הממשלתיות.

הליקויים העיקריים

ליקויים בפעולת מינהל הסדרה ואכיפה

למרות שני דוחות קודמים של מבקר המדינה על פעילותו של מינהל הסדרה ואכיפה, ליקויים משמעותיים שכבר עלו עודם מתקיימים: תכנית העבודה אינה מבוססת על נתונים ומחקר לגבי הענפים, משלחי היד ותתי-המגזרים שבהם קיימים השיעורים הגבוהים ביותר של עובדים בשכר נמוך ושל הפרות זכויות עובדים; יחידת המודיעין אינה מאוישת כנדרש ותפוקות המודיעין במינהל מועטות; לא נקבעו יעדים כמותיים שיאפשרו בקרה על האכיפה; ומערכת המחשוב עודנה מיושנת ואינה מאפשרת למטה המינהל להפיק דוחות מנהלים עם נתונים עדכניים ושוטפים, הדרושים לבקרה על פעולות המינהל ותפוקותיו ולקביעת יעדים מבוססי נתונים.

כמחצית פעילות המינהל מבוססת על תלונות המתקבלות בו, אך מספרן אינו מאפשר בסיס רחב דיו לאכיפה, והן אינן ממקדות את האכיפה במעסיקי עובדים בשכר נמוך, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, ובעברות המשפיעות על השכר. גם האכיפה היזומה אינה בהיקף מספק ואינה מתמקדת די במגזרים מועדים להפרות שממעטים להתלונן, כגון האוכלוסייה הערבית.

למרות תוספת התקנים וכלי האכיפה שקיבל מינהל הסדרה ואכיפה בשנתיים שחלפו מכניסתו לתוקף של החוק להגברת האכיפה, הנהלת המינהל טרם מצאה את הדרך לבצע אכיפה יעילה ואפקטיבית של זכויות עובדים: "צווארי בקבוק" באכיפה המינהלית גורמים להימשכות הליכים בטיפול בתיקים - בין היתר ייתכן שהדבר נובע מקשיי התארגנות בהפעלת ההליך המינהלי החדש יחסית - כך ש-30% מהתיקים מטופלים משך שנה ויותר, והזמנים הולכים ומתארכים, עד שעולה חשש שיגיעו למשכי הטיפול של שנה וחצי שהיו נהוגים בעבר באכיפה הפלילית. למרות מדיניות הממשלה והמינהל להתמקד בעברות משפיעות שכר כדי לשפר את מצבם של עובדים עניים, ניתוח התיקים המינהליים שבהם הושתו סנקציות מעלה כי בקרוב למחציתם לא הוטלו סנקציות על עברות שכר. האכיפה אינה מממשת את הפוטנציאל שמגולם בחוק להגברת האכיפה, בין היתר בכך שאין עומדים ביעדים הספורים שהציב המינהל, שלא קיימו בדיקות חוזרות ושממעטים באכיפה על מזמיני שירות.

ליקויים באכיפת זכויות עובדים של קבלני שירות במגזר הציבורי

גופים ציבוריים (לרבות משרדי ממשלה, חברות ממשלתיות ורשויות מקומיות) נבדלים זה מזה ברמת ההגנה על זכויות עובדים של קבלני שירות בחצרותיהם, על אף החוקים, ההחלטות וההוראות המכוונים לקיומו של רף אחיד בעניין זה. שיטת הבדיקה בגופים ציבוריים מעלה חשש שבחלק מהם לא יוחזרו כספיהם של רוב העובדים שלא נבדקו במדגם אף שקיימת אפשרות שבוצעה כלפיהם הפרה. כן נמצא כי המידע על התנהלותו של קבלן בעבר, בנוגע לשמירת זכויות עובדים, הוא מוגבל, וכך גוף ציבורי שלא ידרוש מידע זה באופן יזום עשוי להתקשר מבלי דעת עם קבלן שהפר זכויות בצורה בוטה בגוף ציבורי אחר, בלא שהביא זאת במגוון שיקוליו טרם ההתקשרות.

ההמלצות העיקריות

על משרד הכלכלה לבחון את פעילותו של המינהל למימוש המלצות מבקר המדינה בדוחות קודמים ובדוח זה, ובכלל זה לקבוע יעדי אכיפה כמותיים שלפיהם תיבחן האכיפה. כן יש לבחון את שיעוריה הגבוהים של האכיפה בעברות שאינן משפיעות שכר, כיוון שאלו עשויים להיות תוצאה של היעדר תכנון המבוסס על נתונים ומודיעין ואף להצביע על הסטת משאבי אכיפה לעברות חמורות פחות. על המינהל למצוא את הדרכים לשיתוף פעולה עם גופים נוספים, כגון בט"ל ורשות המסים, לשם ניתוח מחקרי ומודיעיני של המגזרים, הענפים והמעסיקים שמועדים להפרות זכויות עובדים, וכן לחזק את עבודת המודיעין.

על המינהל ומשרד הכלכלה לשקול לקבוע קריטריונים לטיפול בעיקר בתלונות רלבנטיות לעובדים בשכר נמוך, להגביר את פעולותיו היזומות של המינהל ולמקדן במגזרים ובענפים שבהם ההפרות הרבות והחמורות ביותר. בה בעת ראוי שהמינהל יפעל לעידוד עובדים במגזרים ובענפים שבהם הוא מבקש להתמקד להגיש לו תלונות, על ידי הנגשת מידע לאוכלוסיות אלה על זכויותיהן ועל הדרכים למימושן, באופן פשוט ובהיר, תוך שימוש בכלים טכנולוגיים ובשפות שונות. כדי שיוכל לעמוד ביעדים שלשמם הוקם נדרש המינהל למערכת ממוחשבת חדשה, ולכן על משרד הכלכלה לפעול לסיים בהקדם את פיתוחה של מערכת זו.

על משרד הכלכלה והמינהל לפעול לצמצום זמן הטיפול בתיק מינהלי ולשחרור "צווארי בקבוק" שנוצרו, וזאת בלי לפגוע באפקטיביות האכיפה של זכויות העובדים. חשוב גם לקיים בדיקות חוזרות, כדי להתמודד עם מעסיקים שהם מפרים חוזרים ולהגביר את ההרתעה. כיוון שעובדים של קבלני שירות הם ברובם עובדים בשכר נמוך והפרות זכויות נפוצות בקרבם, מן הראוי כי המינהל יבחן דרכים להגביר את האכיפה לגביהם.

מן הראוי שגופים ציבוריים יפעלו לבקרה על תיקון ליקויים והחזר כספים לעובדי קבלן בחצרותיהם לכל הפחות בהתאם לאופן הפעולה של החשכ"ל, המוודא החזרים לעובדים שנבדקים במדגם על ידי דרישת אסמכתאות לעניין, והדורש תצהיר ממנהלי הקבלן ומרואה חשבון חיצוני על כך שליקויים תוקנו וכספים הושבו לכלל העובדים, גם אלה שלא נבדקו במדגם. עוד ראוי שהרגולטורים - החשכ"ל, משרד הפנים ורשות החברות הממשלתיות - ינחו את הגופים הציבוריים שתחת סמכותם לפעול לקבלת מידע על קבלני שירות הניגשים למכרזים, בכל הנוגע להתנהלותם בעבר בשמירה על זכויות עובדים.

סיכום

הפרת זכויות המגן של עובדים בשכר נמוך תורמת לתופעת "העובדים העניים" בישראל. כדי להתמודד עם ההפרות הגבירה המדינה במשך השנים את משאבי האכיפה ואת סמכויותיו של מינהל הסדרה ואכיפה, האמון על אכיפת זכויות עובדים, במטרה להתמקד במעסיקי עובדים בשכר נמוך. למרות שני דוחות קודמים של מבקר המדינה על פעילות המינהל, ולמרות הגדלת משאבי המינהל שנועדה לחזק את יכולת האכיפה שלו, ליקויים משמעותיים שכבר עלו בעבר עודם מתקיימים. על משרד הכלכלה, האמון על תחום התעסוקה, לוודא את תיקון הליקויים שעלו בדוח, כדי להשלים את המלאכה שהממשלה החלה בה בעקבות דוח ועדת טרכטנברג ולממש את החזון של החלטת הממשלה מ-2012 ושל החוק להגברת האכיפה, להפחתה משמעותית של הפרות חוקי המגן כלפי עובדים בשכר נמוך.

תקציר

רקע כללי

חופי הרחצה בישראל משמשים מיליוני תושבים ותיירים לצורכי נופש עממי. שר הפנים הוא המוסמך לקבוע בצו מקום רחצה מוכרז שבו הרחצה מותרת, וכן לאסור בצו את הרחצה בחלק של חוף, אם לדעתו עלולה הרחצה באותו חלק לסכן את חייהם של בני אדם. השר מוסמך גם לקבוע בצו אמצעים לשמירת הבטיחות במקום הרחצה, סדרים ואיסורים החלים על השימוש בו ודרכים לפיקוח על סדרים ואיסורים אלו . במדינת ישראל כ-306 ק"מ של חופים. בשנת 2014 הותרה הרחצה ב-19 ק"מ מהם, וב-162 ק"מ מהם נאסרה הרחצה. אשר ל-125 הק"מ הנותרים, לא נקבע אם הם מותרים או אסורים לרחצה (להלן - חופים שלא הוכרזו).

הרשויות המקומיות מפעילות את חופי הרחצה שבתחומן. משרד הפנים מסייע לרשויות בכל הנוגע לפיתוח חופי רחצה קיימים ולרכישה של ציוד הצלה ושל שילוט.

בשנים 2013-2007 טבעו למוות בחופי ישראל במהלך עונת הרחצה  240 בני אדם. 88% ממקרי הטביעה אירעו בחופים שלא הוכרזו, בחופים אסורים לרחצה או בחופים שמותרים לרחצה בשעות שבהן אין שירותי הצלה.

אגף רישוי עסקים ואתרי רחצה (להלן - אגף אתרי רחצה) במנהל לשלטון מקומי במשרד הפנים אחראי לבדיקת הבקשות של רשויות מקומיות להכריז על חופים שבהם מותרת הרחצה. כמו כן הוא אחראי לפיקוח ולשמירה על הבטיחות ועל הביטחון של המתרחצים בחופים אלה.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-יולי 2014 בדק משרד מבקר המדינה את הנושאים האלה: הערכת הסיכונים בחופים ואיסוף המידע על מקרי הטביעה בהם, המחסור בחופים מוכרזים והפיקוח על חופי הרחצה. כמו כן בוצע מעקב אחר מקצת הליקויים שהועלו בדוח הקודם של מבקר המדינה משנת 2010 , הנוגעים לפעילותו של משרד הפנים כאחראי על נושא חופי הרחצה (להלן - דוח מבקר המדינה מ-2010). הבדיקה נעשתה במשרד הפנים. בדיקות השלמה נערכו במועצה האזורית תמר, במועצה האזורית חוף אשקלון ובמועצה האזורית עמק חפר.

הליקויים העיקריים

הערכת סיכונים ואיסוף מידע על מקרי טביעה

אגף אתרי רחצה הנחה את הרשויות המקומיות להעביר לידיו לפני פתיחת עונת הרחצה סקרי סיכונים  המתייחסים לחופים המותרים לרחצה. נמצא שלפני פתיחת עונת הרחצה 2014 לא היו בידי משרד הפנים סקרי סיכונים הנוגעים ל-20% (28 מ-140) מהחופים, ובנוגע ל-7% מהם הוא לא קיבל את סקר הסיכונים עד תום העונה. משרד הפנים לא וידא אפוא שהרשויות אכן עורכות סקרי סיכונים בכלל החופים המותרים לרחצה שבתחומי שיפוטן, ולא עקב ביעילות אחר הגשתם של סקרים אלו.

אגף אתרי רחצה הנחה את הרשויות המקומיות להעביר לידיו לפני פתיחת עונת הרחצה סקרי סיכונים המתייחסים לחופים המותרים לרחצה. נמצא שלפני פתיחת עונת הרחצה 2014 לא היו בידי משרד הפנים סקרי סיכונים הנוגעים ל-20% (28 מ-140) מהחופים, ובנוגע ל-7% מהם הוא לא קיבל את סקר הסיכונים עד תום העונה. משרד הפנים לא וידא אפוא שהרשויות אכן עורכות סקרי סיכונים בכלל החופים המותרים לרחצה שבתחומי שיפוטן, ולא עקב ביעילות אחר הגשתם של סקרים אלו.

נמצא כי משרד הפנים לא ריכז את המידע שהתקבל על מקרי טביעה שהסתיימו במוות אשר לא אירעו בעונת הרחצה, לצורך הפקת לקחים. המידע הקיים במשרד על אודות מקרי הטביעה שבהם אדם טבע וניצל הוא חלקי וחסר, וגם הוא לא רוכז באופן המאפשר ניתוח כלל המקרים ואיתור חופים מסוכנים, לשם הפקת לקחים ומניעת מקרי טביעה.

המחסור בחופים מוכרזים

בדוח מבקר המדינה מ-2010 נכתב שבשנים 2008-1982 הצטמצם מספר החופים המותרים לרחצה שלאורך הים התיכון מ-102 ל-91, ואילו אוכלוסיית המדינה גדלה באותה תקופה בשיעור של יותר מ-50%. נמצא כי בין השנים 2012-2008 הפער האמור לא הצטמצם. המחסור בחופי רחצה מוכרזים הוא אחד הגורמים לכך שאנשים פונים להתרחץ בחופים שבהם אין שירותי הצלה ושחלקם מסוכנים לרחצה, אשר בהם מתרחש רוב מקרי הטביעה.

נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, יולי 2014, לא עשה משרד הפנים סקר שממנו ניתן יהיה להסיק היכן יש צורך בפיתוח חופים נוספים שיותרו לרחצה, כפי שהמליץ מבקר המדינה בדוח משנת 2010. הוא גם לא הכין תכנית רב-שנתית להגדלת מספרם של חופי הרחצה המוכרזים, כפי שהמליץ מבקר המדינה בדוח האמור וכפי שהנחה גם שר הפנים באוקטובר 2013.

הפיקוח של משרד הפנים על חופי הרחצה

על פי חוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד-1964, ועל פי צווים שהוצאו מכוחו ופסיקת בתי המשפט, נדרש משרד הפנים לפקח על ביצוע הוראות החוק והצווים, הן בנוגע לחופים המותרים לרחצה והן בנוגע לחופים האסורים לרחצה. הוא נדרש לפקח גם על ביצוע הוראות החוק בידי הרשויות המקומיות.

בית המשפט המחוזי בחיפה קבע ב-2007 שעל המדינה חלה חובה לפקח על חופים שלא הוכרזו הנחזים להיות חופים מותרים לרחצה בשל סמיכותם לחופים המותרים. אגף אתרי רחצה לא מיפה את החופים האלה, וממילא לא קבע הוראות לעניין עריכת ביקורת על הנעשה בהם. נמצא גם כי האגף עשה בעונת הרחצה 2013 בקרות בחלק קטן מהחופים שלא הוכרזו, אך ללא מיפוי החופים הנחזים להיות מותרים לרחצה, לא ניתן לדעת כמה מהם בוקרו. עוד נמצא כי בעונת הרחצה 2013 נעשתה בקרה כנדרש רק ב-18 (%12) מהחופים האסורים לרחצה.

בחורף 2013-2012 וכן בחורף 2014-2013 לא ערכו נציגי משרד הפנים בדיקות שיטתיות ומקיפות בחופים שבהם הותרה הרחצה מחוץ לעונת הרחצה הרשמית, כנדרש. כ-42% (47 מ-112) מחופי הרחצה המותרים לרחצה שלא היו פתוחים בעונת החורף נבדקו לאחר שחלף יותר מחודש ממועד פתיחת עונת הרחצה 2013. בשישה מהם נמצאו ליקויים חמורים שאף עלולים לסכן חיים.

המעקב אחר תיקון הליקויים

בחלק מהחופים שבאחריות המועצות האזוריות עמק חפר, חוף אשקלון ותמר מצא משרד הפנים ליקויים חמורים. על פי ממצאי משרד הפנים המועצות לא פעלו נמרצות לתיקונם , ובכך היה כדי לחשוף מתרחצים לסכנה בחלק מחודשי הקיץ, ובים המלח - במשך כל השנה. המשרד היה ער לכך, אולם בשל מועדי הבקרה המאוחרים, וכיוון שהמשרד לא קבע מועד לתיקון הליקויים - פעולותיו בנושא היו בלתי אפקטיביות. הפעולות שנקטו המועצות האזוריות עמק חפר, חוף אשקלון ותמר לטיפול בחופים שבאחריותן לא היו מספקות לשם שמירה על בטיחות המתרחצים בהם.

אכיפת תיקון הליקויים על הרשות המקומית

בספטמבר 2013 התריע מנהל אגף אתרי רחצה לפני לשכת שר הפנים ולפני מנכ"ל המשרד על כך שהמשרד אינו מחזיק בכלי אפקטיבי שיסייע לאכוף על הרשויות המקומיות את הוראותיו בנוגע לתיקון הליקויים בחופים. מנהל האגף פירט עוד לגבי הסנקציה הקיימת - סגירת החוף על מגבלותיה, שאותה יש ביכולתו להפעיל כלפי הרשות המקומית. אולם עד מועד סיום הביקורת הנהלת משרד הפנים לא דנה בנושא.

ההמלצות העיקריות

על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שתגובש תכנית רב-שנתית לפיתוח חופי הרחצה ולהציג בה חלופות למימונה. עוד עליו לפעול בהקדם במשותף עם הרשויות המקומיות להגדלת מספר החופים המותרים לרחצה.

על מנהל המינהל לשלטון מקומי לוודא שאגף אתרי רחצה אוסף באופן שיטתי מידע על מקרי טביעה, הן לגבי האנשים שניצלו והן לגבי האנשים שנפטרו כתוצאה מהטביעה. אם המשרד זקוק לצורך זה למידע מגופים אחרים כגון מד"א, עליו להסדיר זאת כנדרש. את המידע הזה יש לנתח, להסיק ממנו מסקנות לגבי הפעולות הנדרשות לשם שמירה על בטיחות הרוחצים בים, ולפעול בהתאם למסקנות אלה.

על משרד הפנים לערוך שינויים מהותיים בחובת הפיקוח ובפעולת הפיקוח: עליו להשלים את מיפוי החופים שלא הוכרזו הנחזים להיות מותרים לרחצה, ולקבוע נוהלי פיקוח מפורטים שיבטיחו את מילוי תפקידה של המדינה בחופים אלו; עליו לוודא שהרשויות המקומיות עורכות סקרי סיכונים כנדרש ושייערך פיקוח אפקטיבי על חופי הרחצה שבהם מותרת הרחצה גם מחוץ לעונת הרחצה הרשמית; עליו לוודא ביצוע של בקרה ראשונה בכל חופי הרחצה, כקבוע בנוהליו, מיד עם תחילת עונת הרחצה.

על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שהפיקוח על הרשויות המקומיות יהיה סדור ושיטתי וייעשה בקפדנות על פי לוח הזמנים שנקבע לתיקון הליקויים, באופן שיבטיח את שלומם של המתרחצים בחופים.

על המועצות האזוריות עמק חפר, חוף אשקלון ותמר להקפיד לתקן לאלתר ליקויים שעולים בבקרה שעורך משרד הפנים בחופים שבתחום שיפוטן.

על מנהל המינהל לשלטון מקומי לבחון את טענתו של מנהל האגף על חסרונו של כלי אפקטיבי לאכיפת הוראות המשרד על רשויות מקומיות, ואם ימצא שיש בה ממש - עליו להתריע על כך לפני מנכ"ל המשרד כדי שיטפל בנושא.

סיכום

חופי הים וחופי הכנרת משמשים את האוכלוסייה בישראל לשם בילוי ופנאי, והמתרחצים בהם סומכים על המדינה ועל הרשויות המקומיות כי ידאגו לבטיחות הרחצה בהם וימנעו סיכונים לחיי אדם. משרד הפנים ער לכך שמספרם המצומצם של החופים המותרים לרחצה בישראל אינו מספיק לצורכי האוכלוסייה, וכי מחסור זה בחופים מותרים לרחצה עלול להביא לפגיעה בחיי אדם. אף על פי כן המשרד לא פעל להגדלת מספרם של החופים המותרים לרחצה.

ממצאי הביקורת מלמדים כי הטיפול הכולל של משרד הפנים בחופי הרחצה לוקה בחסר, המשרד לא וידא שהרשויות המקומיות ערכו סקרי סיכונים כמתבקש ולא ריכז באופן שיטתי נתונים על מקרי טביעה, בין אם הסתיימו במוות ובין אם הסתיימו בהצלה, כדי שאפשר יהיה לנתחם ולהפיק מהם לקחים.

כמו כן נמצאו ליקויים רבים במישור הפרטני - במערך הפיקוח שהפעיל משרד הפנים, לרבות טיפול חסר בליקויים, חלקם עלולים להביא לסיכון מתרחצים, שהפיקוח עצמו העלה בחופים מסוימים, ומעקב בלתי מספק של המשרד אחר הפעולות שעשו הרשויות המקומיות לתיקון הליקויים. מציאות זו נבעה בין היתר מהעובדה שהמשרד לא פעל למציאת כלי אכיפה אפקטיביים שישמשו נגד הרשויות המקומיות שלא פעלו לתיקון הליקויים.

על מנכ"ל משרד הפנים לפעול להגדלת מספרם של החופים המותרים לרחצה; כמו כן עליו לעשות לריכוז מרב הנתונים על כל מקרי הטביעה לסוגיהם, כדי שאפשר יהיה לנתחם, ללמוד את מסקנותיהם ולישמן ובכך להקטין את הסיכון לחיי אדם. עוד עליו לקבוע את מתכונת פעולתו של מערך הפיקוח ולוודא כי הוא עוקב ביעילות אחר תיקון ליקויי הבטיחות בידי הרשויות המקומיות. נוסף על אלה, עליו לפעול למציאת כלי אכיפה אפקטיביים, שניתן יהיה להפעילם בשעת הצורך נגד הרשויות המקומיות.

על המועצות האזוריות חוף אשקלון, תמר ועמק חפר לדאוג לכך שהחופים שבתחומן יהיו בטוחים לרחצה, לרבות באמצעות תיקון מידי של הליקויים שמעלה משרד הפנים.

תקציר

רקע כללי

בשנות התשעים של המאה העשרים התעצמה בישראל התופעה של העסקת עובדים זרים (להלן - עו"ז) בענפי המשק השונים. עו"ז הובאו לישראל כדי לעסוק בענפים שבהם הורגש מחסור בכוח אדם ישראלי, וכן בשל עלות העסקתם, שהיא נמוכה יחסית לעלות העסקתו של עובד ישראלי . עו"ז מגיעים לישראל לרוב על רקע מצוקה כלכלית קשה בארצותיהם ובשל הרצון לפרנס את עצמם ואת משפחותיהם. תנאי מחייתם קשים לעתים, והם חשופים להתעמרות ולניצול. לא אחת מדווח על פגיעה בזכויותיהם של עו"ז על ידי מעסיקיהם תוך ניצול מעמדם החלש; ככל שהעובד מצוי בעמדה חלשה מבחינת יכולתו לעמוד על זכויותיו בעבודה - יש נטייה גוברת שלא לכבדן ולהעסיקו תוך הפרות של זכויות אלה. עו"ז אף מתקשים למצות את זכויותיהם ולפנות לערכאות משפטיות בעת הצורך.

כ-9% מהמועסקים בישראל הם עו"ז. בשנת 2013 שהו בישראל כ-87,000 עו"ז חוקיים ושאינם חוקיים אשר הגיעו לישראל עם אשרת עבודה. כ-62% מהם הועסקו בענף הסיעוד, כ-26% בענף החקלאות, כ-8% בענף הבנייה וכ-4% בענפים אחרים.

האחריות לטיפול בענייניהם של עו"ז מוטלת על פי חוק על רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין) הכפופה למשרד הפנים ועל משרד הכלכלה. במועד הביקורת כיהן מר אמנון בן-עמי כמנכ"ל רשות האוכלוסין ומר עמית לנג כמנכ"ל משרד הכלכלה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר 2013 עד יוני 2014 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין כמה סוגיות הנוגעות להעסקת עו"ז בענפי הסיעוד, החקלאות והבנייה: השמירה על זכויות עו"ז; התקנת תקנות בדבר פיקדון לעו"ז ; הלנת עו"ז בענף הסיעוד מחוץ לבית המטופל; הבאת עו"ז ארצה ומתן היתר לשהייתם בארץ; קביעת מכסות של עו"ז. הבדיקה נעשתה ברשות האוכלוסין ובמשרד הכלכלה . בדיקות השלמה נעשו במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), במשרד האוצר, במשרד המשפטים, במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד הבינוי) ובמשטרת ישראל.

הליקויים העיקריים

הפיקוח על שכר עובדים זרים ותנאי העסקתם

בית המשפט העליון קבע כי ככלל, משהמדינה מתירה את כניסתו של אדם בשעריה ומאפשרת את שהייתו כאן, בין היתר לצורכי עבודה, נפרסת מעליו מטריית עקרונות המשפט הבסיסיים החלים בישראל על כל אדם הנמצא בשטחה. בית המשפט העליון ציין  כי לא ניתן ליהנות משירותי עו"ז ומהיתרונות שהם מצמיחים למשק הישראלי ולאזרחי ישראל בלי לשאת בנטל הזכויות המגיעות להם, וכי התנערות מעובדים אלה יש בה ממד של ניצול שאינו מתיישב עם ערכי מדינה יהודית ודמוקרטית ושמירתה על זכויות אדם.

רשות האוכלוסין היא האחראית על פי חוק עובדים זרים, התשנ"א-1991 (להלן - חוק עובדים זרים), למתן היתר להעסקת עו"ז (להלן - היתר העסקה או היתר) ואחראית לאכיפת העסקה כחוק ועל פי תנאי ההיתר ולפיקוח עליה. משרד הכלכלה אחראי לפקח על זכויות עו"ז הנובעות מדיני העבודה, והוא מבצע זאת באמצעות שתיים מיחידותיו: מינהל הסדרה ואכיפה (להלן - מינהל ההסדרה) והממונה על זכויות עובדים זרים (להלן - הממונה על זכויות עו"ז).

בקרה של רשות האוכלוסין על שכר העובדים הזרים ותנאי העסקתם

1. נמצא כי רשות האוכלוסין לא פעלה כדי לקבל מהמעסיקים בענפי החקלאות והסיעוד דיווחים על שכר עובדיהם, כנדרש בהוראות הדין. מידע זה אמור לשמש אותה, בין היתר, לאיתור מעסיקים שחרגו מתנאי היתר ההעסקה ופגעו בזכויות העובדים.

2. אף על פי שרשות האוכלוסין קיבלה מידע מגורמים חיצוניים הנוגע למאות עו"ז, שלפיו שכרם אינו משולם לחשבון בנק בישראל כנדרש בהנחיותיה, ולמרות החשש הממשי שבדרך זו מקופחת הזכות של העובדים האלה לקבל שכר הוגן תמורת עבודתם, היא לא בדקה מידע זה.

3. במשך כשנה לא השלימה רשות האוכלוסין את הטיפול בממצאי בדיקה שעשתה, ובה הועלו הפרות חמורות לכאורה של זכויות עו"ז שהועסקו על ידי שני תאגידים בענף הבנייה, ולא קבעה אם הפרות אלה אכן התקיימו.

השימוש בסמכות להגביל או לבטל היתר להעסקת עובדים זרים

על פי חוק עובדים זרים, אם מעסיק לא קִיים הוראה מהוראות חוק זה או אחד מתנאי היתר ההעסקה או חובה החלה עליו כלפי עובדיו, רשאי הממונה  - לאחר שנתן למעסיק הזדמנות להשמיע את טענותיו לפניו - לבטל את ההיתר שניתן למעסיק להעסקת עו"ז, עבור כולם או חלקם, וכן לסרב לבקשת המעסיק.

רשות האוכלוסין חקרה ומצאה שיותר מ-130 מעסיקים של עו"ז הפרו זכויות של עובדיהם בשנים 2013-2012 ובעקבות ממצאיה הטילה הרשות על המעסיקים קנס כספי או הגישה נגדם כתב אישום. למרות זאת הרשות לא בחנה לגבי אף אחד מאותם המעסיקים האם ההפרות האלה דורשות גם את ביטול ההיתר להעסקת עו"ז או הגבלתו או אם הן דורשות סירוב לבקשת מעסיק להקצאת היתר, כפי שנדרש ממנה.

1. ממצאי חקירות של משרד הכלכלה אשר מעידים על הפרת דיני העבודה מצד המעסיק הם הפרה של תנאי היתר העסקה. ממצאים אלה עלולים אף להעיד על הפרה של זכויות נוספות של עו"ז שהן חלק מתנאי ההיתר ואשר אכיפתן מצויה כאמור בתחום הסמכות של רשות האוכלוסין. למרות זאת לא הסדירה הרשות עם משרד הכלכלה את העברת הממצאים האלה אליה באופן שוטף.

 כך למשל בשנים 2013-2011 פתח משרד הכלכלה 69 תיקי חקירה כנגד מעסיקי עו"ז בענפי הסיעוד, החקלאות והבנייה, והחקירות הסתיימו עד סוף 2013.

ב-41 מהתיקים האלה מצא המשרד שהמעסיקים הפרו את זכויותיהם של העו"ז על פי דיני העבודה ובעקבות זאת נקט נגדם סנקציות, בין היתר באמצעות הטלת קנסות או הגשת כתבי אישום. את הממצאים האלה לא העביר משרד הכלכלה לרשות האוכלוסין כדי שתבחן אם יש מקום לשלול היתרים מהמעסיקים, להגבילם או לענות בשלילה על בקשת המעסיק לקבלת היתר. בשל כך נתנה הרשות היתרים להעסקת עו"ז למעסיקים שהפרו זכויות עובדים.

2. תופעת העבדות והסחר בבני אדם לעבדות ולעבודות כפייה מתאפיינת בהתייחסות לבני אדם כאל רכוש תוך התעלמות מזכויות האדם שלהם (להלן - קרבנות סחר). היא נפוצה בעיקר בקרב אוכלוסיות חלשות במיוחד, המגיעות מארצות מצוקה לארצות אחרות כדי למלא צרכים שונים.

 בבואה לחדש היתר למעסיק נדרשת רשות האוכלוסין לבדוק גם היבטים של תנאי העסקה של העו"ז, שכן אלה הם חלק מתנאי ההיתר. לכן מידע על מעסיק ולפיו מצאה משטרת ישראל ראשית ראיה לכך שהעובד הזר שלו הוא קרבן סחר, צריך שיעמוד לפני מי שמקבל החלטה אם לחדש לאותו מעסיק היתר להעסקת עו"ז. נמצא שמידע כאמור שהיה בידי רשות האוכלוסין לא הובא, ככלל, לפני גורמים בתוך הרשות שמוסמכים לחדש היתרים להעסקת עו"ז. כיוון שכך עלולה רשות האוכלוסין לחדש היתרי העסקה למי שנחשד בהעסקת עובדים בתנאי עבדות.

 בשנת 2010 העלתה המשטרה חשדות בעברות עושק של עו"ז על ידי החקלאי שהעסיק אותם. נגד החקלאי הוגש כתב אישום באוקטובר 2011, והוא הורשע ב-2013 בשבעה אישומים של עברות עושק. מידע זה לא עמד כלל לפני רשות האוכלוסין, ולפיכך אישרה הרשות את בקשתו של אותו חקלאי לקבל היתרים להעסקת ארבעה עו"ז בכל אחת מהשנים 2011 ו-2012 בלי שניתנה הדעת לחשדות שהועלו נגדו עוד בשנת 2010 ולכתב האישום שהוגש נגדו באוקטובר 2011.

טיפול בתלונות של עובדים זרים

1. אחד מהכלים להבטחת זכויות של עו"ז הוא טיפול אפקטיבי בתלונות שהוגשו בקשר להעסקתם. במסגרת יישום הסכמים בילטרליים  פעלה רשות האוכלוסין להקמת מוקד "הקו החם" , המשמש מוקד מידע ופניות טלפוני עבור עו"ז שהובאו לישראל באמצעות הסכמים בילטרליים.

 עבור כ-63% מהעו"ז בארץ - עו"ז בענף הסיעוד ובענף הבנייה אשר הגיעו לישראל שלא באמצעות הסכם בילטרלי - לא הייתה כתובת להגשת תלונות העוסקות בהפרה של הזכויות שאכיפתן היא בתחום אחריותה של רשות האוכלוסין. עוד נמצא כי הרשות לא ניהלה רישום של התלונות שקיבלה מגורמים חיצוניים שלא באמצעות הקו החם לגבי עובדים אלה ולא עקבה אחר הטיפול בהן.

2. במשרד הכלכלה פועלת כאמור הממונה על זכויות עו"ז, אשר תפקידה בין היתר לשמש כתובת לקבלת לתלונות של עו"ז הנוגעות לזכויות תעסוקתיות אשר נובעות מדיני העבודה. את רוב התלונות שמקבלת הממונה על זכויות עו"ז ואשר תועדו על ידה היא מעבירה לאחר בירור לבדיקה של מינהל ההסדרה במשרד הכלכלה או לבדיקה של רשות האוכלוסין לשם קבלת החלטה אם לנקוט הליך משפטי אזרחי כנגד המעסיקים.

3. הממונה על זכויות עו"ז העבירה 40 תלונות מ-110 התלונות שקיבלה בשנת 2012 להמשך טיפול במינהל ההסדרה וברשות האוכלוסין. עד אוגוסט 2014 לא קיבלה הממונה עדכון ממינהל ההסדרה ומרשות האוכלוסין בדבר ממצאי בדיקתן של 40 התלונות. עוד נמצא שעד מועד סיום הביקורת ביוני 2014 (להלן - מועד סיום הביקורת) לא קיבלה הממונה ממינהל ההסדרה עדכון בדבר 10 מ-11 התלונות שהעבירה אליו בשנים 2011-2010; ארבע מהתלונות הללו היא העבירה אליו עוד בשנת 2010. שיהוי בבדיקת תלונות עו"ז על פגיעה בזכויותיהם עלול לסכל את יכולתם למצות את זכויותיהם.

4. לשם חיזוק ההגנה על זכויות עו"ז העניק חוק עובדים זרים לממונה על זכויות עו"ז את הסמכות להגיש תביעה אזרחית כנגד מעסיקי עו"ז. בשנים 2013-2012 שקלה הממונה להגיש תביעה אזרחית בעקבות שמונה תלונות שקיבלה מעו"ז. התברר כי במהלך שלוש שנים גובשו טיוטות כתבי תביעה והתקיימו בעניין דיונים וחליפת מכתבים בין הממונה ונציגי משרד המשפטים ורשות האוכלוסין; הממונה התבקשה כמה פעמים לעשות בהם שינויים ולהשלים פריטי מידע חסרים, וכך עשתה. אולם בפועל משנת 2010 ועד מועד סיום הביקורת טרם הגישה הממונה תביעות אזרחיות כנגד מעסיקי עו"ז מאחר שהטיפול מול משרד המשפטים בגיבוש כתב התביעה עוד לא הסתיים.

 ממצאי הביקורת מלמדים על חולשה בפעולות משרד הכלכלה בכל הנוגע למימוש סמכויות הממונה על זכויות עו"ז. כיוון שכך, לא מומשה כיאות תכלית החקיקה - להקים גוף במשרד הכלכלה במטרה להבטיח את זכויותיהם של עו"ז.

5. בשנים 2013-2011 חקר משרד הכלכלה שמונה תלונות שקיבל מגורמים חיצוניים כנגד 47 מעסיקים שהעסיקו יחד 296 עו"ז (לגבי 274 מהעובדים התלונות התקבלו בשנת 2011). בתלונות הועלו טענות על פגיעה בתנאי שכר והפרה של תנאי היתר ההעסקה. עד מועד סיום הביקורת לא סיים משרד הכלכלה את הטיפול בתלונות האלה אף כי חלפו שלוש שנים מאז שקיבל את רובן. ממצאים אלה מעלים חשש כבד שמשך הטיפול הארוך של משרד הכלכלה בתלונות של עו"ז מסכל את האפשרות שעו"ז, אשר ככלל רשאים לעבוד בישראל חמש שנים לכל היותר ונותר להם פרק זמן קצר לשהות בה, יזכו למצות את הטיפול בעניינם ולקבל את זכויותיהם כעובדים. משך הטיפול הארוך עלול גם למנוע שלילת היתר להעסקת עו"ז, כאשר הדבר נדרש. במצב זה אף קיימת האפשרות שאותם מעסיקים ממשיכים להפר את זכויותיהם של עובדים אחרים.

6. כמו כן עד סוף 2013 לא סיים משרד הכלכלה את הטיפול ברוב התלונות שקיבל מרשות האוכלוסין שנה ורבע קודם לכן במסגרת הקו החם, ולא סיים את הטיפול ביותר מ-80% מהתלונות שהתקבלו בינואר-מרץ 2013.

הסדרת שיתוף הפעולה בין רשות האוכלוסין למשרד הכלכלה

חוק עובדים זרים קבע מה הן הוראות החוק ששר הפנים יהיה אחראי לביצוען ומה הן ההוראות ששר הכלכלה יהיה אחראי לביצוען, וכן קבע הוראות ששני השרים הללו יחד אחראים לביצוען. מערך הסמכויות המורכב של רשות האוכלוסין ושל משרד הכלכלה בכל הנוגע לאכיפת זכויות עו"ז, ועצם קיומן של סמכויות מקבילות לשני גופים ממשלתיים מחייבים רמת תיאום גבוהה ביניהם. נוהל עבודה שגובש ב-2010 בין שני הגופים היה חסר: הוא לא הקיף את מכלול הנושאים, קשרי הגומלין ושיתופי הפעולה הנדרשים על מנת להבטיח טיפול יעיל בתלונות של עו"ז על הפרת זכויותיהם. אולם משנת 2012 ועד מועד סיום הביקורת לא גובש נוהל עבודה מלא ומקיף. בשיהוי זה יש כדי להביא לפגיעה בזכויות עו"ז רבים לאורך תקופת זמן ארוכה.

פיקדון לעובדים זרים

הפרשת כספים על ידי המעסיק עבור פיקדון לעובדים הזרים נועדה לשרת שתי מטרות: הבטחת זכויות סוציאליות לעובד הזר בישראל ויצירת תמריץ חיובי לעזיבתו את הארץ עם תום תקופת העסקתו בה כדין. לשם קביעת חובת הפיקדון על מעסיקי עו"ז נדרשו בשנת 2000 השרים הנוגעים בדבר לפעול להתקנת תקנות הפיקדון שיבטיחו זאת. פעילותם בעניין זה של משרדי הכלכלה, הפנים והאוצר והשרים שעמדו בראשם נכשלה. לפיכך במשך 14 שנים לא הובטחו זכויות עו"ז, שהם מהעובדים החלשים ביותר במשק. אי-התקנת תקנות הפיקדון פגעה אף ביכולת לממש את תכלית החקיקה להפרשת כספים עבור פיקדון לעו"ז - להבטיח את יציאתם מהארץ לאחר שתקופת שהייתם ועבודתם בה כחוק הסתיימה.

החל משנת 2008 מחייב החוק את כל המעסיקים במשק לבצע הפרשות לפנסיה ולפיצויי פיטורים עבור עובדיהם, ובחוק עובדים זרים נקבע המנגנון להפקדת כספים אלה. כדי להבטיח שכספים אלה יופרשו כסדרם ויגיעו לידי העו"ז וכדי להגן על הכספים האלה מפני עיקול ושעבוד יש צורך להתקין את תקנות הפיקדון שאמורות היו להסדיר את מנגנון הפקדת הכספים לעו"ז. המוסד לביטוח לאומי העלה, כי עו"ז רבים אינם מקבלים את כספיהם באופן מלא או חלקי. בכך נפגעה האפשרות להבטיח את הזכויות הסוציאליות של העו"ז.

הלנת עובד זר מחוץ לבית המטופל בענף הסיעוד

התנאי לקבלת היתר להעסיק עובד זר בענף הסיעוד הוא שמבקש ההיתר יתחייב כי העובד הזר יתגורר עמו. ב-2009 יצרה הממשלה תשתית כדי לאפשר הלנת עו"ז מחוץ לבית המטופל במקרים מיוחדים. רשות האוכלוסין הודיעה למשרד האוצר עוד ב-2011 כי לדעתה יש צורך בקביעת אמות מידה לכך והטיפול בקביעתם הוטל על משרד האוצר. במשך שלוש שנים לא פעל משרד האוצר כנדרש ממנו, וגם הרשות לא שבה והתריעה על כך. רק לאחר שהוגשה עתירה לבג"ץ הועברה למנכ"ל רשות האוכלוסין המלצה לאמות מידה להלנת עובד זר בסיעוד שלא בבית המטופל.

הבאת עובדים זרים ומתן היתר לשהייתם בארץ

בענף הסיעוד מועסקים רוב העו"ז בישראל - 40,000 גברים ונשים. העסקת העובדים באמצעות הסכם בילטרלי היא יצירת מנגנון פעולה ישיר בין מדינת ישראל לבין מדינות המוצא שנועד למנוע תופעה ידועה של גביית דמי תיווך אסורים מעו"ז וסחר בבני אדם על ידי גורמי תיווך פרטיים. במשך שלוש שנים מאז החליטה הממשלה על התקשרות באמצעות הסכם זה היא לא יישמה את החלטתה: לא הושלמה תכנית ניסיונית להבאת 300 עו"ז, ופיילוט שמקדמת הרשות כולל רק כמה עשרות עו"ז. בשלוש השנים האלה, על פי מידע שקיבלה הרשות, נדרשו זרים שביקשו לעבוד בישראל לשלם דמי תיווך גבוהים שלא כדין. מידע זה מעלה חשש ממשי שעדיין קיימת בישראל תשתית להעסקת עו"ז בענף הסיעוד בתנאי עבדות, וזאת בשל התלות הנוצרת בין מי שמשלם את דמי התיווך ובין מעסיקו.

משרד החקלאות מעביר לרשות האוכלוסין בכל שנה המלצה על מספר העו"ז שיש לאפשר לכל אחד מהחקלאים להעסיק. המשרד עשה זאת רק בימים האחרונים של השנה הקלנדרית, ורק אז יכולים היו החקלאים להתחיל בהליך שקבעה הרשות , שעם סיומו היא מעניקה את היתרי ההעסקה ואשרות העבודה של העו"ז. בשל העיכוב בפעולותיו של משרד החקלאות אולצו אלפי עו"ז להפר את החוק האוסר עליהם לשהות בישראל ללא אשרה, ואלפי חקלאים אולצו להפר את החוק המחייב אותם להעסיק עו"ז תחת היתר בתוקף.

קביעת מכסות של עובדים זרים

מדיניות הממשלה בשנת 2009 הייתה להפחית הדרגתית את המכסה הכוללת להעסקת עו"ז, בין היתר כדי להגדיל את שיעור התעסוקה של ישראלים בענפי החקלאות והבנייה. לצד הפחתת המכסות החליטה הממשלה על פעולות לעידוד תעסוקת ישראלים ועל פעולות נוספות. בהחלטות שקיבלה הממשלה בשנים 2014-2010 בענפים אלה היא נסוגה מהמתווה לפעולה שקבעה ב-2009. החלטות אלה התקבלו בלי שהובאה לפני שרי הממשלה התשתית הנדרשת של מידע ונתונים ובלי שהובאו לפניהם תוצאות הפעולות שנכללו בהחלטות הקודמות שקיבלה הממשלה.

ההמלצות העיקריות

על מנכ"ל רשות האוכלוסין להבטיח שהרשות תקבל מהמעסיקים דיווחים הנוגעים לשכר העו"ז בכל הענפים כנדרש בחוק, תנקוט סנקציות מתאימות כנגד מעסיקי עו"ז שהפרו את זכויותיהם, ותאכוף את התנאי בהיתר ההעסקה בדבר תשלום שכר לחשבון הבנק של העובד הזר. נוסף על כך עליו להבטיח שבעת קבלת החלטה בדבר מתן היתר למעסיק לשם העסקת עו"ז, יהיה לפני הגורם המחליט כל המידע הרלוונטי, לרבות על חקירות ובדיקות שקיימו משרד הכלכלה, משטרת ישראל ורשות האוכלוסין בעניינו של המעסיק.

על מנכ"ל רשות האוכלוסין לפעול לכך שמידע על עו"ז ולפיו הייתה ראשית ראיה לכך שהם בגדר קרבנות סחר יועבר לגורם ברשות שמוסמך להחליט על מתן היתרי העסקה.

על רשות האוכלוסין ומשרד הכלכלה לעשות את כל הפעולות הדרושות כדי להבטיח העברה שוטפת של המידע האמור ביניהם, להבטיח שלכלל העו"ז תהיה כתובת לקבלת מידע או להגשת תלונה, ולפרסם את דבר קיומה של הכתובת. עוד עליהם להבטיח שבירור התלונות ייעשה במהירות האפשרית וככל שיידרש, ממצאי הבירור יועברו בין יחידות שני הגופים ביעילות.

על משרד הכלכלה לקדם עם משרד המשפטים את השימוש בסנקציה של הגשת תביעה אזרחית בידי הממונה על זכויות עו"ז בדרך פעולה שעולה בקנה אחד עם התיקון לחוק עובדים זרים. עוד עליהם לפעול לכך שייעשה שימוש מיטבי בסמכות שהקנה החוק לממונה על זכויות עו"ז להגיש תביעה אזרחית כנגד מעסיקים שהפרו את זכויות עובדיהם.

על הנהלת משרד הכלכלה לבחון את פעולות הממונה על זכויות עו"ז ואת טענותיה שפורטו בדוח זה. בהתאם לממצאי הבחינה מוטל על הנהלת משרד הכלכלה לנקוט פעולות כדי להבטיח שגוף זה, שהוקם על פי חוק עובדים זרים כדי להגן על זכויות העו"ז, יקבל את הסמכויות והכלים הנחוצים לו למילוי תפקידיו באופן שיבטיח את מימוש תכלית הוראות הדין.

על השרים הנוגעים בדבר - שר הכלכלה, שר הפנים, ושר האוצר - לפעול ללא דיחוי נוסף להשלמת הליך התקנת התקנות בדבר חובת הפיקדון לעובדים זרים, בכל הענפים שבהם הם מועסקים.

ככל שמתקשים רשות האוכלוסין והצוות הבין-משרדי (שמונה לשם קידום הסכמים בילטרליים) להשלים את המשימה שהוטלה עליהם לקדם הסדרת תכנית ניסיונית לגיוסם של 300 עו"ז לכל הפחות בענף הסיעוד באמצעות התקשרות בהסכם בילטרלי עם מדינות המוצא של העו"ז, מוטל על מנכ"ל הרשות להציג את הקשיים לפני שר הפנים, ועל השר להביאם לפני הממשלה לשם מציאת פתרונות.

על משרד החקלאות להעביר את המידע והנתונים הדרושים לרשות האוכלוסין לשם מתן היתרי העסקה בענף החקלאות באופן שיאפשר לרשות, לחקלאים ולעו"ז לעמוד בהוראות הדין.

על משרדי הכלכלה, החקלאות והבינוי והשרים העומדים בראשם, המגישים הצעות להחלטת הממשלה בנושא מכסות עו"ז לוודא כי מצורף להצעות כל הנתונים והמידע הדרושים לדיון ולקבלת החלטות. על מזכיר הממשלה לוודא שההצעות להחלטת ממשלה כוללות את המידע הדרוש לפי תקנון הממשלה.

סיכום

קרוב לעשירית מהמועסקים בישראל הם עובדים זרים. ביזמת המדינה ועל פי היתרים שנתנה הובאו לישראל עשרות אלפי עו"ז לשם העסקתם בענפים שבהם יש מחסור בכוח אדם ישראלי. העו"ז מגיעים לארץ לרוב על רקע מצוקה כלכלית קשה בארצותיהם ובשל הרצון לפרנס את עצמם ואת משפחותיהם, והם נמנים עם העובדים החלשים ביותר במשק. על עובד זר השוהה בישראל חלים העקרונות החוקתיים הבסיסיים המעוגנים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר נועדו להגן על חייו, גופו, כבודו וקניינו. מתן היתר להעסיק עו"ז טומן בחובו גם חובה להקפיד הקפדה יתרה על קיום העקרונות האלה ועל זכויותיו כעובד. לא ניתן ליהנות משירותי עו"ז, בלי לשאת בנטל הזכויות המגיעות להם.

ממצאי הביקורת מלמדים על חולשה של ממש, ולעתים אף כשלים, בפעולותיה של רשות האוכלוסין בכל הנוגע לפיקוח ובקרה על תשלום שכר העו"ז, למיצוי הטיפול בתלונות שהיא מקבלת, ולהפרות של המעסיקים את זכויות עובדיהם ואת תנאי היתר ההעסקה. גם פעולות משרד הכלכלה לקו בחסר והן לא הביאו למימוש תכלית החקיקה - לפקח על שמירת זכויות עו"ז.

במשך 14 שנים משרד הכלכלה והעומדים בראשו לא השלימו את הפעולות להתקנת תקנות לחוק עו"ז. כתוצאה מכך נפגעות באופן ממשי היכולת להבטיח את הזכויות הסוציאליות של עו"ז והאפשרות ליצור תמריץ חיובי לעזיבתם את הארץ עם תום תקופת העסקתם בה כדין.

בשנת 2009 הציבה הממשלה יעד להפחתה הדרגתית של המכסה הכוללת להעסקת עו"ז, בין היתר כדי להגדיל את שיעור התעסוקה של ישראלים בענפי החקלאות והבנייה. בשנים שעברו מאז, קיבלה הממשלה החלטות על שינוי המדיניות בלא שהונחה לפניה תשתית המידע הנדרשת.

הביקורת העלתה ליקויים רבים, חלקם חמורים ביותר, והם מחייבים פעולות נחרצות של רשות האוכלוסין ומשרד הכלכלה. על מנכ"ל רשות האוכלוסין ומנכ"ל משרד הכלכלה לפעול בנחישות לתיקון הליקויים כדי להבטיח לעו"ז בישראל את זכויות היסוד והזכויות הסוציאליות המגיעות להם. על מנכ"ל הרשות לערוך שינויים, ככל שנדרש בכללי הרשות להבאת עו"ז לארץ ובהליכים לקבלת היתרים להעסקתם, ולוודא שהרשות פועלת לפיהם.

תקציר

רקע כללי

קטינים  עלולים להיות קרבנות של ניצול והתעללות, ובכלל זה התעללות פיזית, התעללות מינית והתעללות נפשית. בישראל נפגעים מדי שנה בשנה אלפי קטינים מתקיפות מיניות וממעשי אלימות . יש סבירות גבוהה שנתונים אלו אינם משקפים את מלוא התופעה, שכן מקרים רבים אינם מדווחים ככל הנראה לרשויות המדינה.

לאחר שזוהתה פגיעה בקטין והופסקה, יידרש לקטין סיוע על פי צרכיו. סיוע זה כולל טיפול בטווח הקצר - אבחון, טיפול רפואי ונפשי, פגישות עם עובד סוציאלי (להלן - עו"ס) ופגישות עם חוקר ילדים של משרד הרווחה או חוקר נוער מהמשטרה לבירור המקרה ולפתיחת חקירה נגד הפוגע; וטיפול רגשי בטווח הארוך, שמטרתו לסייע לקטין להתמודד עם השפעות הפגיעה, להקטין את נזקיה ולאפשר לו לחזור לשגרת חייו ככל שניתן.

בשנת 2006 פורסם דוח של הוועדה הציבורית לבדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה, בראשות פרופ' הלל שמיד (להלן - דוח שמיד ). בדוח צוין בין היתר כי ילדים רבים כאלה אינם מטופלים הלכה למעשה, וכי ההיקף והמגוון של השירותים הניתנים להם קטן ואינו מתאים לצרכים המיוחדים של כל ילד. עוד עלתה מדוח שמיד תמונת מצב קשה ביותר של היעדר טיפול נפשי הולם וארוך טווח לרבים מהילדים שנפלו קרבן לעברות מין, מכיוון ששום גורם ממלכתי לא קיבל עליו אחריות של ממש לתחום זה.

בעקבות דוח שמיד הורחב מגוון השירותים הניתנים לילדים ולבני נוער בסיכון . כמו כן חלה בשנים האחרונות התקדמות בטיפול בקטינים נפגעים, ובעיקר בטיפול בקטינים נפגעי תקיפה מינית: נחקק חוק סיוע לקטינים נפגעי עבירות מין או אלימות, התשס"ח-2008 (להלן - חוק הסיוע), שמכוחו החל משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה או המשרד) להקים מרכזי הגנה המעניקים סיוע ראשוני לקטינים שנפגעו מעברות מין או מאלימות (להלן - מרכזי הגנה); נוסף על כך החלה המדינה לממן טיפול ארוך טווח ייעודי לקטינים נפגעי תקיפה מינית באמצעות מרכזים מקצועיים חוץ-ממשלתיים (להלן - מרכזי טיפול), על מנת להבטיח רצף טיפולי לקטינים אלה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בטיפול המדינה בקטינים שנפגעו מתקיפה מינית או מאלימות. הבדיקה התמקדה בשירותי הסיוע והטיפול שהוקמו בשנים האחרונות, וכן נבדקו היבטים הנוגעים להכשרות אנשי מקצוע לאיתור קטינים שנפגעו. הבדיקה נעשתה בעיקר במשרד הרווחה וכן במשרד הבריאות, במשרד החינוך, במשטרת ישראל, במשרד הכלכלה ובכמה רשויות מקומיות. בירורים נעשו במועצה הלאומית לשלום הילד (להלן - המועצה לשלום הילד) ובארגונים אחרים המשתייכים למגזר השלישי.

הליקויים העיקריים

הקמת מרכזי ההגנה - אי עמידת משרד הרווחה בהוראות חוק הסיוע

לפי חוק הסיוע היה על משרד הרווחה להקים עד אפריל 2013 שמונה מרכזי הגנה. ואולם במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014, הקים המשרד רק חמישה מרכזים, ואף זאת רק לאחר התערבות בג"ץ . משמעות הדבר היא שהפריסה הנדרשת של מרכזי ההגנה, המאפשרת לדעת המחוקק יישום מלא של החוק, עדיין אינה קיימת.

היעדר מודעות ציבורית ומוסדית לפעילות מרכזי ההגנה

היות שמרכזי ההגנה הם שירותים חדשים למדי, היה מתבקש שמשרד הרווחה והגופים האחרים הנוגעים בדבר, ובהם משטרת ישראל ומשרדי החינוך והבריאות, יפעלו להגברת המודעות בקרב אנשי המקצוע והציבור לקיומם של המרכזים, על מנת שמקרים המתאימים לטיפולם אכן יופנו אליהם. ואולם הביקורת העלתה כי משרד הרווחה פרסם באתר האינטרנט שלו רק שניים מבין חמשת מרכזי ההגנה. כמו כן הוא לא נקט פעולות להגברת המודעות לקיומו של מרכז ההגנה בירושלים בקרב האוכלוסייה הלא-יהודית בעיר, שרק שיעור מועט ממנה טופל בו . משטרת ישראל, משרד החינוך ומשרד הבריאות לא ציינו בנוהליהם הנוגעים לקטינים נפגעים את קיומם של המרכזים ואת האפשרות של הקטינים לקבל טיפול בהם.

ליקויים בהסדרת פעילות מרכזי ההגנה ובפיקוח עליהם

אף שמשרד הרווחה החל בגיבושן של הוראות מקצועיות הנוגעות למרכזי ההגנה עוד בשנת 2008, הוא טרם השלים את הכנתן, וממילא לא כלל אותן בתקנון לעבודה סוציאלית. בפועל כל מרכז הגנה קובע את אופן פעולתו בעצמו. נוסף על כך נמצא כי המשרד טרם קבע כללים לפיקוח על המרכזים, וכי הפיקוח הקיים אינו מובנה.

ליקויים בהסדרת פעילות מרכזי הטיפול לנפגעי תקיפה מינית

עד ינואר 2014 היה אמור משרד הרווחה להתקשר עם 12 מרכזי טיפול. ואולם נמצא כי המפעילים נבחרו רק במשך שנת 2014, וכי חתימת ההסכמים עמם הסתיימה רק בספטמבר שנה זו. עוד נמצא כי משרד הרווחה טרם השלים את גיבושו של נוהל סופי ומחייב לפיקוח על מרכזי הטיפול, אף שחלפו שנתיים מאז החל לגבש טיוטת נוהל כזה. בהיעדר כללים לפיקוח פועלים העו"סים המפקחים על המרכזים על פי שיקול דעתם.

אין במרכזים מענה פסיכיאטרי זמין, שיהיה ניתן להסתייע בו במקרים המתאימים.

מענה חסר לטיפול בקטינים נפגעי אלימות פיזית

נמצא כי לקטינים נפגעי עברות אלימות לא הוסדר מענה טיפולי מערכתי מותאם, זמין ופטור מתשלום, כפי שהוסדר לגבי קטינים נפגעי עברות מין. בפועל המענה הטיפולי לקטינים נפגעי אלימות תלוי בהיצע השירותים הקיים ברשות המקומית שבה מתגורר הקטין, בזמינותו וביכולת הכספית של משפחת הקטין. יודגש כי היעדרם של מענים מותאמים וזמינים לקטינים נפגעים, משמעו לעתים החרפת הנזק שכבר נגרם להם.

ליקויים בהכשרות לאיתור קטינים שנפגעו

לעובדי מערכות החינוך והבריאות ולמטפלים בילדים בגיל הרך יש תפקיד חשוב באיתור קטינים שנפגעו. הבדיקה העלתה שבשנים האחרונות נקטו משרדי החינוך, הבריאות והכלכלה פעולות להכשרת העובדים והמטפלים האמורים באיתור קטינים כאלה. ואולם נמצא כי המשרדים האמורים לא מיפו את הצרכים שנותרו בהכשרה כזאת, וכי חלקם לא קבעו יעדים כמותיים בעניין זה לשנים הבאות.

ההמלצות העיקריות

על משרד הרווחה להשלים ללא דיחוי נוסף את הקמתם של שמונת מרכזי ההגנה כמתחייב מן החקיקה בנדון, על מנת להנגיש את המרכזים לתושבים רבים ככל האפשר. כמו כן, על משרד הרווחה ועל הגופים האחרים הנוגעים בדבר - ובהם משטרת ישראל, משרד הבריאות ומשרד החינוך - לפעול להגברת המודעות לקיומם של מרכזי ההגנה ולעדכון נוהליהם בעניין זה. נוסף על כך, על משרד הרווחה להסדיר את תהליכי עבודת מרכזי ההגנה ואת הפיקוח עליהם וכן את הפיקוח על מרכזי הטיפול - כל זאת כדי להבטיח שיסופקו השירותים שמרכזים אלו מחויבים לספק. בכל הנוגע למרכזי הטיפול, על המשרד גם להבטיח ללא דיחוי שיהיה להם מענה פסיכיאטרי זמין.

על משרד הרווחה, בשיתוף משרד החינוך, משרד הבריאות והשלטון המקומי, לפעול להבטחת מענה טיפולי ארוך טווח זמין ומותאם גם לקטינים נפגעי אלימות, בדומה לטיפול הניתן לקטינים נפגעי תקיפה מינית.

אשר להכשרת עובדים במערכות החינוך והבריאות ובקרב המטפלים בילדים בגיל הרך לאיתור קטינים שנפגעו, על משרדי החינוך, הבריאות והכלכלה למפות את הצרכים בעניין זה בכלל מסגרותיהם, ועל פי תוצאות המיפוי לקבוע תכנית עבודה ובה יעדים כמותיים לביצוע לשנים הבאות - הן בנוגע להכשרת עובדים שטרם הוכשרו והן בנוגע לשימור הידע וריענונו בקרב עובדים שכבר הוכשרו.

סיכום

בישראל נפגעים מדי שנה בשנה אלפי ילדים ובני נוער מהתעללות מינית או פיזית, ולפגיעות אלה עלולה להיות השפעה ממושכת על היבטים שונים בחייהם של הנפגעים, עד כדי מניעת קיום אורח חיים תקין במשך שנים. בקרב אנשי המקצוע קיימת תמימות דעים כי טיפול מקיף וזמין יסייע לשיקומם של קטינים שנפגעו מהתעללויות כאלה. בעשור האחרון גברה המודעות לצורך בטיפול בקטינים, ולשם כך הוקמו מרכזי ההגנה ומרכזי הטיפול (לנפגעי תקיפה מינית), שהאחריות להם מופקדת בידי משרד הרווחה.

מדינה נמדדת בין השאר בטיפול בחלשים ובחסרי הישע שבה, ובכלל זה קטינים נפגעי תקיפה מינית או אלימות. הביקורת העלתה כי למרות ההתקדמות הניכרת שחלה בטיפול בקטינים כאלה, עדיין קיימים חסרים ניכרים. על הממשלה לפעול - באמצעות משרד הרווחה - להשלמת החסרים האמורים ולתיקון הליקויים שצוינו בדוח זה.

תקציר

רקע כללי

חברה בעלת חוסן לאומי נמדדת ביחסה לחלשים שבה, הן במתן שירותים ייחודיים והן בשילובם ובקיומם בכבוד בקהילה. הזכות להשתלב בקהילה בכלל, ובאזורי מגורים בפרט היא זכות בסיסית של כל אדם לרבות אנשים עם מוגבלות. משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - המשרד) פועל לאיתורם של אנשים בעלי צרכים מיוחדים ואוכלוסיות חלשות, והוא אחראי לטיפול בהם ולשיקומם . חלק מהטיפול נעשה בכ-6,150 מסגרות פיזיות כגון פנימיות, הוסטלים ודירות בקהילה (להלן - מסגרות). הרשויות המקומיות מפעילות מסגרות יומיות בקהילה שהן כ-65% מהמסגרות בארץ, והמשרד אחראי ל-1,906 מסגרות חוץ-ביתיות (כ-31%). מסגרות אלה מיועדות לאנשים שאינם יכולים להמשיך להתגורר במסגרת המשפחתית (להלן - דיירים) והם מונים בין 40,000 ל-50,000 איש. ההפעלה של רוב המסגרות החוץ-ביתיות שבאחריות המשרד הועברה לעמותות ואגודות ציבוריות ולזכיינים פרטיים, ורק מקצתן נותרו מוסדות ממשלתיים שמופעלים על ידו. קיימות גם מסגרות חוץ-ביתיות לטיפול בבריאות הנפש שהן באחריותו של משרד הבריאות ובהן כ-3,500 דיירים המתגוררים בכ-140 מסגרות. המדיניות שנקבעה בשנים האחרונות בשני המשרדים היא לפצל את המסגרות החוץ-ביתיות מרובות הדיירים שהיו נהוגות בעבר (מעונות ופנימיות) למסגרות רבות מעוטות דיירים (הוסטלים ודירות) בתוך אזורי המגורים. דוח זה עוסק במסגרות חוץ-ביתיות של המשרד ושל שירותי בריאות הנפש במשרד הבריאות שבהן שוהים הדיירים במשך כל שעות היממה לזמן ממושך, לפעמים לכל ימי חייהם, ולכן יש משנה חשיבות לתנאים הפיזיים הקיימים במבנים שהם מתגוררים בהם.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 את תהליך פריסתן של המסגרות החוץ-ביתיות בשנים האחרונות ואת סדרי תחזוקתן. הבדיקה נעשתה באגפי המשרד שבהם נמצאים השירותים האחראים למסגרות החוץ-ביתיות (כגון לעיוורים, לאוטיסטים, למכורים), באגף הפיתוח (האחראי לפיתוח של המסגרות הממשלתיות) ובמחוז המרכז של המשרד. בדיקות השלמה נעשו במחוז הדרום של המשרד, במשרד הבריאות, במינהל התכנון במשרד הפנים, בחמש רשויות מקומיות, במוסד לביטוח לאומי ובעמותות אחדות.

הליקויים העיקריים

פריסת מסגרות רווחה

הזכות של אנשים עם מוגבלויות להשתלב בקהילה הוכרה על ידי המדינה, בין היתר, בחתימתה על האמנה בדבר זכויות אנשים עם מוגבלויות של האו"ם, בחוקים ובפסקי דין. ואולם, השילוב בקהילה הגדיל את החיכוך עם התושבים ועורר מאבקים ציבוריים (תופעת הנמב"י ). המשרד הקים ועדה לבחינת דרכי ההתמודדות עם הסוגיה של פריסת המסגרות (להלן - הוועדה) וזו פרסמה את מסקנותיה ביולי 2012. הועלה כי ממכלול ההמלצות של הוועדה המשרד מיישם רק את חלקן:

1. הוועדה המליצה להשתמש באמות מידה כמותיות בהליך קבלת ההחלטות על פריסת המסגרות בעתיד: צפיפות המסגרות בתא שטח והריחוק ממסגרות קיימות, והציעה כי המשרד ישתמש בהן במכרזים לפתיחת מסגרות חדשות. הועלה כי אמות המידה מיושמות בידי צוות משרדי, אך טרם הוטמעו במכרזים.

2. בעקבות מסקנות הוועדה הוקם בינואר 2013 צוות שהיה אמור לדון בפריסה הקיימת, בדרכים להשגת פריסה שוויונית ובגיבוש ידע ומדיניות לשילוב מסגרות בקהילה, ולהגיש את המלצותיו בנושא. הועלה כי הצוות לא התכנס כלל ב-2014 (עד מועד סיום הביקורת באוגוסט), ולא התקבלו החלטות בנושאים אלה.

3. הוועדה המליצה כי אמות המידה החדשות לפריסה לא יחולו על מסגרות קיימות. משרד מבקר המדינה בדק את הסוגיה של צפיפות המסגרות הקיימות בערים חיפה ואשקלון והעלה, כי באזור מסוים בשכונת קריית חיים בחיפה יש 30 מסגרות סמוכות זו לזו, ובשני רחובות אחרים בחיפה יש שמונה וחמש מסגרות בהתאמה. באשקלון נמצאו רחובות אחדים שבהם יש ארבע עד שבע מסגרות.

4. הוועדה ציינה כי למשרד אין תפיסה תכנונית כוללת בנוגע לפריסת מסגרות הרווחה. תנאי יסוד לתכנון הפריסה הוא קיומה של מערכת מידע גיאוגרפי (GIS) שבה מפורט מקומן של המסגרות הממשלתיות והעירוניות. עד אוגוסט 2014 לא הייתה במשרד מערכת מידע גיאוגרפי שבה קיימים פרטים אלו, ואי-השלמתו של המידע החלקי הקיים במשרד פוגע בהשמתן של מסגרות רווחה חדשות.

5. הוועדה המליצה בסוגיית הנמב"י, כי המשרד יגבש אסטרטגיה כדי לעבור מהתנהגות פסיבית, בתגובה לאירועים המתרחשים בעקבות השמה של מסגרות רווחה בשכונות מגורים, להתנהגות פרו-אקטיבית של הובלת תהליך לשינוי עמדות ציבוריות. הועלה, כי למשרד ולמשרד הבריאות אין מדיניות ואסטרטגיה פרו-אקטיבית לשילובם של בעלי צרכים מיוחדים בקהילה. עוד הועלה, כי שני המשרדים אינם מעדכנים את מחלקות הרווחה ברשויות המקומיות בנוגע להשמת מסגרות חדשות בתחומן, והדבר עלול להוביל ל"התנהגות לעומתית" של הרשות.

תכנון מסגרות הרווחה

במוסדות התכנון לא קיימת נציגות של משרד הרווחה ושל ארגונים חברתיים כך שלאוכלוסיות החלשות אין ייצוג מקצועי שיוכל להעלות לקדמת הדיון את הצרכים של שירותי הרווחה וסוגיות חברתיות שונות. זאת - לעומת הייצוג שניתן במוסדות התכנון לאורגנים המטפלים בנושאים סביבתיים. ואולם, גם לאחר שאישרה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה באוקטובר 2012 את השתתפותם של שני נציגים מהמשרד כיועצים חברתיים, מינואר עד אוגוסט 2014 לא השתתף אף נציג של המשרד בדיוני המועצה הארצית.

תחזוקת מסגרות הרווחה

1. חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק) מציב דרישות שונות למסגרות רווחה, לרבות בהיבטים הפיזיים שלהם. שרי הרווחה התקינו תקנות מכוח החוק רק לחלק מהשירותים במשרד, ובתקנות אלה הדרישות הפיזיות הן מועטות. היעדרן של נורמות אלה פוגע בתכנון מבנים או בהתאמתם של מבנים קיימים לצרכים הייחודיים של הדיירים, וגם פוגע בפיקוח על המסגרות. הועלה כי רק לשניים מ-12 השירותים האחראים על המסגרות החוץ-ביתיות חוברו פרוגרמות  המאפשרות עיסוק מקצועי בתכנון ובפיקוח על המסגרות שלהן.

2. נמצא כי מבין אמות המידה שמפרסם המשרד במכרזים למסגרות חוץ-ביתיות חדשות המשקל הרב ביותר ניתן בדרך כלל למבנה המוצע. מכאן שהמשרד מייחס חשיבות רבה לנושא זה. דא עקא שבדיקת התשריט  של המבנה המוצע, בחינת האפשרות להרחבתו בעתיד והביקור בשטח לאישור התאמתו לא נעשים בידי אנשי מקצוע, כגון אדריכל או מהנדס בניין, אלא בידי עובדים סוציאליים שהם הרוב המכריע של העובדים המקצועיים במשרד. כתוצאה מזה רק במהלך ההפעלה של מסגרת מתגלים לפעמים מרכיבים בלתי מתאימים במבנים.

3. נמצאו פערים ניכרים באיכותם ובהיקפם של דוחות הפיקוח על הליקויים הפיזיים (ובנושאים אחרים) שכתבו מפקחי השירותים השונים במשרד. זאת משום שהמשרד לא קבע מתכונת של דיווח מינימלי שתחייב את כל המפקחים.

4. בגין חילוקי דעות בין אגף הפיתוח ובין הייעוץ המשפטי וחשבות המשרד על נוסח התנאים הכלליים במכרזים (בעיקר לעבודות תחזוקה) - עוכבו פרויקטים של בטיחות ונגישות, נפגע הניצול התקציבי ועלויות התחזוקה בפועל התייקרו.

5. ביוני 2013 יזם המשרד בדיקה של מצב הבטיחות במסגרות הרווחה. הועלה כי מרבית אגפי המשרד לא פעלו כנדרש להשלמת מכסת הבדיקות, ועד יוני 2014 אושרו רק כמחצית המסגרות החוץ-ביתיות. על המשרד לוודא גם את בדיקתן של יותר מ-4,000 מסגרות יומיות שבאחריותן של הרשויות המקומיות. בפועל, המשרד לא דרש את בדיקתן של המסגרות היומיות ובהן מועדוניות לילדים, משפחתונים ומרכזים טיפוליים.

ההמלצות העיקריות

1. על המשרד לבדוק ולמצוא את האיזון הראוי בין צורכי הקהילה לצורכי הדיירים בכל תא שטח שבו מסגרות הרווחה צפופות יתר על המידה, ולשקול בכל מקרה לגופו את פיזורן בצורה מדורגת בטווח הרחוק.

2. אין די באמות המידה הכמותיות שהציעה הוועדה כדי להגיע לפריסה מיטבית של מסגרות רווחה תוך חיכוך מינימלי עם האוכלוסייה ועם הרשויות. על המשרד להביא בחשבון מדדים איכותיים כגון: כושר הנשיאה החברתי-כלכלי של רשות מקומית והוגנות הפריסה בין יישובים סמוכים. על המשרד למפות ערים ושכונות שיש בהן עומס רב של מסגרות, ולכוון את הפריסה של מסגרות חדשות ליישובים ולשכונות אחרות במכרזים הבאים.

3. על המשרד לבקש ממשרד הבריאות ומהרשויות המקומיות את הכתובות של כל מסגרותיהם ולשלבן במערכת המידע הגיאוגרפי המתגבשת אצלו. בו בזמן על שני המשרדים להעביר את המידע על המסגרות הקיימות שבאחריותם למחלקות הרווחה העירוניות.

4. על השירותים האחראים למסגרות חוץ-ביתיות במשרד ובמשרד הבריאות להכין פרוגרמה ומפרט טכני שישמשו בסיס לתכנון, לפיקוח, לתחזוקה ולבחירת מבנים שיוצעו למשרדים אלה במכרזים עתידיים. מן הראוי שמסמכים אלה ישולבו כחלק מהדרישות שיוצגו במכרזים להשמת מסגרות חדשות.

5. באגף הפיתוח במשרד מועסקים מהנדסים שהתמחו בבנייה ובתחזוקה של מבני רווחה ובדרישות הייחודיות להם. לפיכך מוצע לשקול לחזק את מעורבותו של אגף זה בבחירת מבנים חדשים המוצעים למשרד בידי מפעילים פרטיים או ציבוריים ובפיקוח עליהם.

סיכום

תפקידה של חברה לדאוג ביתר שאת לחלשים שבה ולא להסתפק באמירה מן השפה ולחוץ. האחריות לכך מוטלת בראש ובראשונה על גורמי הממשל המטפלים באוכלוסייה בעלת צרכים מיוחדים. בד בבד מחובתם של האזרחים לגלות עניין ואכפתיות כלפי השונים החיים בקרבם, ולסייע להם בקליטתם ובשילובם בקהילה. המדיניות שנקבעה במשרד ובמשרד הבריאות חותרת לפיצולן של מסגרות הרווחה ליחידות קטנות ולשילובן בקהילה, והיא מחייבת נקיטת צעדים משלימים. על משרדים אלה לגבש אסטרטגיה פרו-אקטיבית לשילובם של בעלי צרכים מיוחדים בקהילה, להשלים את עבודת המטה בעניין הנמב"י ולמנות גורם בכיר במשרד לטיפול בבעיה. כדי לייעל את עבודתו על משרד הרווחה יש להעמיק את בסיס המידע, להגביר את התיאום עם משרד הבריאות ועם רשויות מקומיות בהיבטים המשותפים של עבודתם ולחזק את הפן המקצועי הכרוך בתכנון ובפיקוח הטכני על מסגרות רווחה.

תקציר

רקע כללי

במדינת ישראל מגוון רחב של אתרים ייחודיים, ובהם אתרים היסטוריים, ארכאולוגיים, תרבותיים ודתיים. מקצת האתרים הוכרזו אתרי מורשת עולמיים. ישראל גם משופעת בנופים רבים ומגוונים המשתרעים על פני שטח גאוגרפי קטן ובתופעות טבע ייחודיות. כל אלה לצד אטרקציות נופש שונות, תשתית מודרנית ומגוון רחב של שירותים ומתקנים עושים את ישראל ליעד בעל כוח משיכה לתיירים מחו"ל (להלן - תיירי חוץ) ולתיירים ישראלים (להלן - תיירי פנים).

הן תיירי חוץ והן תיירי פנים המטיילים בארץ נעזרים בשירותיו של מורה דרך. מורה הדרך מסייע להם להבין את תרבותו של האזור שבו הם מטיילים ולהכיר את האתרים שבו ואת תושביו. הוא גם משמש גורם מארגן ומקשר כשמתעוררות בטיול בעיות שונות לרבות בעיות בטיחות או ביטחון. משרד התיירות רואה במורי הדרך בישראל את חוד החנית של תעשיית התיירות ושגרירי המדינה בפני המבקרים בה, ולכן הוא שם דגש על תהליך הכשרתם והסמכתם.

חוק שירותי תיירות, התשל"ו-1976 (להלן - חוק שירותי תיירות), קובע כי שירותי תיירות הם בין היתר "שירותי מורה דרך הניתנים בתמורה או הניתנים בידי מסיע בתמורה או בידי מי שמשתתף בקבוצה של תיירי חוץ או מתלווה אליה" - בסיור וכן באתר או במוסד שיש בו עניין לתייר חוץ. תקנות שירותי תיירות (מורי דרך), התשכ"ז-1967 (להלן - תקנות מורי דרך), קובעות בין היתר כי נדרש רישיון כדי לשמש מורה דרך בתמורה.

למשרד התיירות הוקנו בחוק ובתקנות האמורים הסמכות לפקח על שירותי תיירות הפנים ותיירות החוץ, ובהם שירותי מורי דרך, ולבצע ביקורת בכל מקום שניתנים בו שירותי תיירות. חוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985 (להלן - חוק העברות המינהליות), ותקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי - חיקוקי תיירות), התשס"ה-2004 (להלן - תקנות העברות המינהליות), קובעים כי מפקח  יכול להטיל קנס על מי שעבר על חוק שירותי תיירות.

באוגוסט 2014 היו בישראל 9,702 מורי דרך מורשים, 6,725 מהם פעילים . במאי 2014 היו רשומים באתר האינטרנט של משרד התיירות 4,187 מורי דרך שנתנו את הסכמתם לפרסום שמם ופרטי ההתקשרות עמם.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-ספטמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בטיפול של משרד התיירות (להלן גם - המשרד) בנושא מורי דרך, אכיפת החוקים והתקנות בעניינם ורכישת רכבים ציבוריים המיועדים להסעת תיירי חוץ (להלן - רכבי אשכול)  והשימוש בהם. בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) וברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים).

הליקויים העיקריים

התנהלות משרד התיירות בעניין תיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך

ההסדרים החוקיים והמינהליים שעל פיהם משרד התיירות פועל בתחומים מסוימים אינם ברורים או מפורטים דיים, והתעוררו ספקות לגבי הפרשנות הנכונה שלהם.

אף שהצורך בתיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך עלה במשרד כבר בשנת 2008, בספטמבר 2014 טרם הוגשה הצעת חוק מטעם המשרד, וגם התקנות האמורות טרם תוקנו.

אכיפת החוק והתקנות

משרד התיירות לא הכין לשנים 2014-2013 תכניות עבודה שנתיות מפורטות לביצוע ביקורת שמטרתה מניעת הדרכה לא חוקית של תיירי חוץ ותיירי פנים.

פעולות האכיפה שביצע המשרד בנוגע לפעולות הדרכה לא חוקית לא מוצו, ובכך נפגעה אפקטיביות האכיפה.

אף שלפי מסמכי משרד התיירות קיימת "תופעה של אי הקפדה של מורי הדרך לענוד רישיון במקום בולט כפי שמחייב החוק", מינואר 2013 ועד אוגוסט 2014 לא הטילו מבקרי המשרד קנסות על מורי דרך שלא ענדו את רישיונם במקום בולט. במשרד אין רישום מסודר ושיטתי של מקרים שבהם נמצאו מורי דרך שלא ענדו את רישיונם כנדרש.

פרסום מורי דרך לא מורשים באתר האינטרנט של המשרד

במאי 2014 הופיעו באתר האינטרנט של משרד התיירות פרטיהם של 4,187 מורי דרך. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי ל-286 מהם (כ-7%) לא היה באותו מועד רישיון תקף כנדרש.

רכבי אשכול

אחד השירותים המוצעים לתיירי החוץ המבקרים בישראל הוא סיור פרטי מודרך בתשלום ברכב אשכול. שירות זה ניתן רק על ידי מורה דרך מוסמך שקיבל רישיון להדרכה ברכב כזה . קבלת רישיון ממשרד התחבורה לרכישת רכב אשכול מקנה, במועד רכישת הרכב, פטור מתשלום מס על הרכישה.

המפקח על התעבורה במשרד התחבורה מינה ועדה מייעצת בנושא רכבי אשכול, שתפקידה להחליט בכל הנוגע למתן אישורים לרכישת רכב אשכול בפטור ממס (להלן - ועדת רכבי אשכול, או ועדת אשכול). לפני ועדת אשכול לא הונחו תחזיות ונתונים סטטיסטיים בדבר מספר התיירים המשתמשים וצפויים להשתמש ברכבי אשכול, כדי שתוכל לבסס עליהם את החלטותיה.

בצו תעריף המכס והפטורים ומס קניה על טובין, התשס"ז-2007, הותנה הפטור ממס על רכב אשכול בעמידה במכסה מזערית של שימוש ברכב להסעה והדרכה של תיירים. בשנת 2009 תוקן הצו בצו תעריף המכס והפטורים ומס קניה על טובין (תיקון מס' 27 והוראת שעה), התשס"ט-2009 (להלן - צו תעריף המכס) , ביזמת רשות המסים. בתיקון לצו הושמטו המגבלות הנוגעות לשימוש שרשאים מורה דרך או חברת הסעות לעשות ממועד התיקון ברכב, ואין בו דרישה לעמוד בתנאים כלשהם כתנאי לרכישת הרכב בפטור ממס. עם זאת נאמר בצו כי הפטור מותנה בכך שניתן לבעל הרכב רישיון מאת המפקח על התעבורה לפי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים. מינואר 2013 ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2014, במשך כשנה וחצי, נרכשו הלכה למעשה רכבי אשכול בפטור ממס ללא בקרה של ועדת אשכול.

משרדי התחבורה והתיירות לא היו שותפים בגיבוש התיקון לצו תעריף המכס ולא ידעו על קיומו עד סוף שנת 2012, ולכן המשיכה ועדת אשכול לדון באישור רכישת רכבי אשכול חדשים בפטור ממס עד אותו מועד, ורק בינואר 2013 הפסיקה את פעילותה. אף שהמשרדים העלו את הצורך לתקן את הצו ולהבהיר את קיומן של הדרישות כתנאי למתן הפטור ממס, במועד סיום הביקורת, בספטמבר 2014, טרם גיבשו משרד התיירות, משרד התחבורה ורשות המסים הסדר שיחזיר לפעולה את ועדת רכבי אשכול, והתחום של מתן פטור ממס על רכישת רכבים אלה והשימוש בהם נותר ללא פיקוח.

ועדת אשכול לא דיווחה לרשות המסים על בעלי רכבי אשכול שלא מסרו לה כנדרש דיווח שנתי על ימי השימוש ברכב לצורך הסעה והדרכה של תיירי חוץ.

בשלושת העשורים האחרונים נשאר מספר רכבי אשכול כ-450 (באמצע שנת 2014 היו 467 רכבים), למרות הגידול הניכר במספר תיירי החוץ בשנים אלו .

בדיקת אתר האינטרנט של משרד התיירות בשפות אנגלית וצרפתית העלתה כי אין בו מידע על האפשרות להיעזר ברכבי אשכול במהלך הביקור בישראל.

ההמלצות העיקריות

על משרד התיירות לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים להשלמת היזמה לתיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך.

נוכח אי-הבהירות בנוגע למונח "שירותי מורה דרך" המשמש בחוק, מוצע כי משרד התיירות ישקול להבהיר בתיקון לחוק את ההגדרה של מונח זה.

על משרד התיירות לבחון את סוגיית הדרכת הטיולים והסיורים ללא רישיון מורה דרך ולשקול אם יש מקום לאפשר הדרכה בידי מי שאינם מורי דרך, ואם כן - באילו מקרים ובאילו תחומים; את מי הם רשאים להדריך, ובאילו סוגי סיורים או מקומות, וככל שהדבר יידרש בהתאם להחלטותיו - ליזום תיקון של הוראות הדין.

על משרד התיירות להסדיר את נושא מדריכי הטיולים במערכת החינוך העוברים קורס הדרכת טיולים (ולא קורס מורי דרך) ומוסמכים להדריך רק את תלמידי בתי הספר ולקבוע הוראות ברורות ומפורשות בנושא זה.

על משרד התיירות לוודא שהנתונים שברשותו בעניין נבחנים לשם קבלת רישיון מורי דרך יאפשרו לדעת כמה נבחנים ניגשו למועד נוסף וכמה פעמים נבחן כל אחד מהם. הדבר יאפשר לו לדעת במדויק מה העלות הכספית הכוללת של בחינות הרישוי החוזרות, ונתון זה יוכל לשמש בסיס להחלטות בדבר הטלת אגרות בגין ההשתתפות במבחנים.

לצורך הייעול והשיפור של האכיפה, על משרד התיירות לוודא כי בכל שנה תוכן, מבעוד מועד, תכנית עבודה מפורטת של הביקורות בתחום המניעה של הדרכה לא חוקית.

על משרד התיירות להקפיד לאכוף על מורי הדרך את הוראת תקנות מורי דרך שלפיה על מורה דרך לענוד את רישיונו במקום בולט לעין בשעה שהוא משמש מורה דרך או מציע את שירותיו.

כדי למנוע את הטעיית הציבור, על משרד התיירות לוודא באופן שוטף שבאתר האינטרנט שלו יתפרסמו רק שמות מורי דרך בעלי רישיון תקף בהתאם לחוק.

על משרד התיירות לפעול למציאת דרכים לבדיקה אם הטבת המס הניתנת בגין רכישת רכב אשכול אכן מתבטאת במחיר שמשלם התייר עבור סיור ברכב זה.

סיכום

ענף התיירות בישראל הוא ענף תנודתי שמושפע מגורמים רבים, ובהם המצב הגאופוליטי באזורנו והמצב הביטחוני בארץ. ענף התיירות בכללותו תורם רבות לכלכלת המדינה, ולתיירות החוץ יש גם פן מדיני חשוב. מורי דרך בישראל הפוגשים את התיירים עם הגיעם ארצה ומלווים אותם בביקורם בארץ, משמשים מתווכים בין תיירי החוץ למדינה, לאזרחיה ולתרבותה ומשפיעים רבות על חווית התייר בביקורו בארץ. חשיבות רבה יש למורה הדרך גם בהדרכת תיירי הפנים, שכן בכוחו לחזק את הזיקה לארץ בקרב הציבור הישראלי. לכן ראתה המדינה לנכון שלא לאפשר לכל אדם לשמש מורה דרך, אלא רק למי שהורשה לכך על ידי משרד התיירות, לאחר שעמד בבחינות הרישוי של המשרד. בשל החשיבות הרבה של מורה הדרך בישראל, על משרד התיירות לעשות את כל הנדרש כדי לאכוף את הוראות חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך בנושא.

השימוש במוצר התיירותי "רכב אשכול" עשוי לשפר את חוויית התייר בעל האמצעים הכלכליים והתייר המעוניין בסיור פרטי, ויכול לשמש כלי חשוב להכנסת מטבע חוץ למדינה ולקידום התיירות. לפיכך על משרד התיירות לבחון אם מוצר זה מנוהל ומשווק באופן המיטבי ואם הפיקוח עליו הוא מספק.

ראוי כי משרד התיירות יקיים דיון יסודי בנושא מורי הדרך, ונוכח מרכזיותו בענף התיירות יעקוב באופן שוטף אחר ההתקדמות בתחום זה ויוודא כי הוא מתנהל כראוי. בתיקון הליקויים וביישום ההמלצות שפורטו בדוח ביקורת זה על ידי משרד התיירות, משרד התחבורה ורשות המסים עשוי להיות צעד משמעותי להסדרת נושא מורי הדרך ולקידום תפקודם, ותהיה בכך תרומה חשובה לענף התיירות ולפעילות הכלכלית בארץ.

תקציר

רקע כללי

תשתיות ציבוריות לתיירות כוללות פרויקטים ממגוון תחומים: אתרים היסטוריים ודתיים, אתרי עתיקות, אתרי טבע, מרפא, ספורט ונופש, טיילות, מסלולי תיירות בערים ועוד (להלן - פרויקטים). לפרויקטים אלה עשויה להיות תרומה רבה לפיתוחה של המדינה מהבחינה הכלכלית והחברתית, שכן יש בהם להביא ליצירת מוצר תיירותי איכותי ומגוון שיסייע לצמיחה בתיירות הנכנסת ובתיירות הפנים, ליצירת מקומות תעסוקה, בילוי ונופש ולפיתוח עסקי בסביבתם. ההתחייבויות הכספיות לפיתוח פרויקטים תיירותיים בשנים 2012-2010 הסתכמו בכ-630 מיליון ש"ח. מרביתן נעשו מתקציב משרד התיירות והיתר מתקציבי גופים ציבוריים אחרים, בעיקר משרדי ממשלה אחרים, כגון המשרד לפיתוח הנגב והגליל .

בחוזר מנכ"ל משרד התיירות, שגובש בשיתוף משרד האוצר בשנת 2007 ומתעדכן מפעם לפעם (להלן - חוזר המנכ"ל או החוזר), נקבע מודל לפיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות (להלן - מודל התעדוף או המודל). מודל זה נועד לשמש כלי לבחינה, מיון והעדפה של פרויקטים תיירותיים פוטנציאליים לפי אמות מידה המפורטות בחוזר, תוך הקצאת מסגרת תקציבית לתחומי הפיתוח השונים. המודל נבנה כדי להבטיח שהתקציבים יוקצו באופן מיטבי. יישום המודל הוטל בחוזר על צוות תקציב פיתוח (להלן - צת"פ), שבו ארבעה חברים: סמנכ"ל בכיר לפיתוח תשתיות והשקעות במשרד התיירות (להלן - הסמנכ"ל לפיתוח), המשמש יו"ר הצוות; נציג מינהל השיווק במשרד התיירות; חשב משרד התיירות; נציג אגף התקציבים במשרד האוצר. החברה הממשלתית לתיירות בע"מ (להלן - חמ"ת) היא הגוף הביצועי המרכזי של משרד התיירות ליישום מדיניות פיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות. לפי ההסכם המסדיר את מערכת היחסים בין משרד התיירות לחמ"ת (להלן - הסכם המסגרת), על חמ"ת לפתח פרויקטים בהתאם להזמנות עבודה שמשרד התיירות מעביר לה (להלן - הזמנות עבודה) על בסיס תכניות עבודה שצת"פ קובע. בשנת 2012 היו באחריות חמ"ת 147 פרויקטים והתקציב הכולל שהוקצה עבורם עד אותה שנה היה כ-665 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי-דצמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה כמה נושאים הנוגעים לפיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות בישראל בשנים 2012-2010. חלק מהנושאים עודכנו עד לפברואר 2014. הבדיקה נעשתה במשרד התיירות ובחמ"ת.

הליקויים העיקריים

גיבוש תכניות פיתוח ואישורן

בניגוד לנדרש בחוזר המנכ"ל ובהסכם המסגרת, בשנים 2012-2010 לא הפעיל צת"פ את מודל התעדוף שנועד להתוות את תהליכי קבלת ההחלטות ואת הכללים לקביעת תחומי הפיתוח המועדפים והקצאת מסגרת תקציבית לכל אחד מהם, וכלל לא גיבש תכניות עבודה רב-שנתיות ושנתיות המגדירות תחומי פיתוח מועדפים וחלוקת תקציב בין התחומים.

צת"פ בחן רק את מקצת הפרויקטים הפוטנציאליים, וגם לא קבע את תכניות העבודה השנתיות שכוללות את כל הפרויקטים שהוחלט לתכנן ולבצע (להלן - תכניות העבודה המפורטות). בחינת רוב הפרויקטים וגיבושן וקביעתן של תכניות העבודה המפורטות נעשו באגף הפיתוח של משרד התיירות (להלן - אגף הפיתוח או האגף), הכולל את הסמנכ"ל לפיתוח, המשמש כאמור יו"ר צת"פ, ועובדת הכפופה לו, המשמשת גם מרכזת של פעילות צת"פ . על בסיס תכניות עבודה אלה, שאף לא הוצגו בישיבות צת"פ, העביר אגף הפיתוח לחמ"ת הזמנות עבודה לתכנון ולביצוע של פרויקטים, באישור חשב משרד התיירות ולעתים גם באישור מנכ"ל משרד התיירות . באגף אין מסמכים המתעדים שינויים שנעשו בתכניות העבודה המפורטות במהלך כל שנה והסיבות להם.

פעילות הפיתוח נקבעה אפוא שלא בידי הגוף שהוסמך לכך (צת"פ), ולא בדרך שנקבעה בחוזר המנכ"ל ובהסכם המסגרת. הפעילות התאפיינה בעיקר בגישה המגיבה לדרישות של פרויקטים קיימים ולא, כנדרש וכראוי, בגישה הבוחנת את צורכי הפיתוח, קובעת יעדים וסדרי עדיפויות לאחר בחינת חלופות ובהתחשב בשיקולים של עלות-תועלת, ומתאימה את הקצאת המשאבים בהתאם.

הגשת בקשות למימון פרויקטים והטיפול בהן

משרד התיירות אִפשר לרשויות מקומיות להגיש לו לאורך כל השנה בקשות למימון פרויקטים, והדבר הקשה עליו לגבש את תכניות העבודה המפורטות כראוי, על סמך בחינת כלל הפרויקטים שלגביהם הוגשו בקשות. משרד התיירות לא הקפיד שבקשות למימון פרויקטים יוגשו רק באמצעות טופס ייחודי שמטרתו לאפשר לחברי צת"פ לבחון את אותם פרטים ביחס לכל פרויקט באופן שוויוני. היו מקרים שבהם בקשות נפסלו על הסף בלא שהובאו לבחינה של צת"פ, וגם דיווח והנימוקים בדבר פסילתן לא הוצגו בפני צת"פ.

בחינה ואישור של פרויקטים בצת"פ

לפני שצת"פ בחן פרויקטים, הוא לא הקפיד לבדוק כי הם בעלי תכנית בניין עיר (להלן - תב"ע) תקפה שמכוחה אפשר להוציא היתר בנייה, אף על פי שהדבר נקבע כתנאי סף בחוזר המנכ"ל.

בעקבות יזמה שנקט שלא בסמכות יו"ר צת"פ שכיהן בשנת 2010, ובה פירש בצורה מסוימת את חוזר המנכ"ל, השתתפה מרכזת צת"פ בתהליך הבחירה של הפרויקטים שהובאו לבחינה של צת"פ בשנים 2012-2010.

בחינה ואישור של הפרויקטים שלא נבחנו בצת"פ

יותר ממחצית הפרויקטים שבתכניות העבודה המפורטות לשנים 2012-2010, בהיקף כספי כולל של כ-300 מיליון ש"ח לפחות, הם הגדלות תקציביות והרחבות של פרויקטים שצת"פ אישר בשנים קודמות (להלן - פרויקטים המשכיים). אף על פי שצת"פ הוא הגוף המוסמך לבחון את כל סוגי הפרויקטים, בשנים האמורות חלק מהפרויקטים ההמשכיים נבחנו ואושרו באגף הפיתוח ולא בידי צת"פ. בניגוד לאופן שבו נהג בעבר, מספטמבר 2010 עד סוף שנת 2012 אגף הפיתוח אף לא הציג בישיבות צת"פ נתונים לגבי כלל הפרויקטים ההמשכיים, וחברי צת"פ לא דרשו לכל הפחות לקבל נתונים אלה. אגף הפיתוח אישר ביצוע של פרויקטים המשכיים בהתבסס על כך שהפרויקט המקורי שלהם אושר בשנים עברו, בלי לבחון אם השתנו הנסיבות ואם יש מקום לפרויקטים ההמשכיים על פי אמות המידה שבחוזר.

עוד אושרו באגף הפיתוח במקום בצת"פ חלק מהפרויקטים שהממשלה החליטה על ביצועם מתקציב משרד התיירות (להלן - החלטות ממשלה), חלק מהפרויקטים שמומנו מתקציב של גופים ציבוריים אחרים (להלן - השתתפויות), מרבית הפרויקטים שעניינם תכנון תשתיות תיירותיות, ומרבית הפרויקטים שהצורך בהם עלה באופן בלתי צפוי במהלך שנת העבודה (להלן - שונות או פרויקטים לא צפויים). בניגוד לנדרש בחוזר המנכ"ל, פרויקטים אלה, שתקציבם הכולל בשנת 2012 בלבד הסתכם בכ-75 מיליון ש"ח לפחות, נכללו בתכניות העבודה המפורטות בלי שנבחנו לפי אמות המידה שבחוזר.

לא נמצאו מסמכים המתעדים את תהליכי קבלת ההחלטות, לרבות הנימוקים לאישור פרויקטים באגף הפיתוח, ומסמכים המבהירים מדוע האגף הביא לבחינה ולאישור של צת"פ פרויקטים מסוימים ואחרים לא.

ניהול המידע על הפרויקטים שאושרו

במשרד התיירות אין מידע מרוכז ונגיש לגבי אופן ניהולם של כל הפרויקטים שהוחלט לפתחם, ובכלל זה ההגדלות התקציביות בכל פרויקט, ומשרד התיירות אינו ערוך לספק נתונים אלה. היעדר מידע כאמור מונע עמידה בעקרון השקיפות ופוגם ביכולתם של משרד התיירות וצת"פ לבצע בקרה ומעקב בנושא ולקבל החלטות מיטביות לגבי ניהול הפרויקטים. יצוין כי בשנים 2012-2010 בלבד הוחלט על פיתוחם של 311 פרויקטים (כולל פרויקטים המשכיים).

הזמנות עבודה לפרויקטים לא מוגדרים

בשנים 2012-2010 העביר משרד התיירות לחמ"ת גם הזמנות עבודה כלליות - שבהן לא הוגדר פרויקט מסוים, עבודות הפיתוח המבוקשות או האזור בארץ שבו יש לבצעם - בהיקף כספי כולל של כ-33 מיליון ש"ח. רובן של הזמנות אלה הוצאו ללא אישור של צת"פ. במשרד התיירות אין אסמכתאות המתעדות את תהליכי קבלת ההחלטות גם בעניין הזמנות עבודה אלה והמבהירות את הנימוקים להוצאתן. תהליכים חוזרים ונשנים אלה של אופן הקצאת כספי ציבור משקפים סטייה חמורה מכללי מינהל תקין, ואין לקבלם.

ככלל משרד התיירות לא צירף להזמנות עבודה את פרוטוקול ישיבת צת"פ שבה נידון הפרויקט נשוא העבודה ואושר. נמצאו הזמנות עבודה רבות שבהן לא מצוין התאריך שבו צת"פ אישר את הפרויקט הרלוונטי וכמה הזמנות עבודה המפנות לישיבת צת"פ שבה הפרויקט הרלוונטי כלל לא נדון.

עיכוב בהוצאת הזמנות עבודה

מהמועד שבו החליט צת"פ לבצע פרויקט מסוים עד למועד שבו חמ"ת קיבלה הזמנת עבודה, ובמקרה של פרויקט שאגף הפיתוח החליט על ביצועו ללא אישור צת"פ - ממועד הכנת הזמנה עבודה במשרד התיירות ועד מועד העברתה לחמ"ת - חלפו לעתים כמה שבועות ואף כמה חודשים, ועל כן התעכבו התחלות של פרויקטים.

הבקרה על ביצוע הפרויקטים

בשנים 2012-2010 חמ"ת לא העבירה למשרד התיירות דיווחים רבעוניים על ביצוע פעולות בכל פרויקט, כפי שנקבע בהסכם המסגרת, ודיווחים שוטפים על חתימת הסכמים עם רשויות מקומיות, כנדרש בהזמנות עבודה. משרד התיירות לא דרש מחמ"ת לקבל דיווחים אלו.

בשנים 2012-2010 צת"פ לא קבע את זהות הגורם שיבצע כל פרויקט - חמ"ת או גופים אחרים (להלן - צדדים שלישיים). ההיקף הכספי הכולל שעמד בשנים אלה לטובת פרויקטים שחמ"ת העבירה לביצוע של צדדים שלישיים, בעיקר רשויות מקומיות שבתחומן יועדו הפרויקטים להתבצע, הגיע לכ-200 מיליון ש"ח בכל שנה. ככלל, בניגוד לחובתה על פי הסכם המסגרת, חמ"ת לא קיימה בקרה הנדסית ותקציבית על פרויקטים בביצוע צדדים שלישיים, אלא הסתמכה בנושא זה על המפקחים מטעם הצדדים השלישיים. רק בסוף שנת 2012 נחשף משרד התיירות לליקוי זה והחל לנקוט צעדים לתיקונו.

לעתים שילם משרד התיירות עבור פרויקט מתקציבי הזמנות מאוחרות של אותו פרויקט בטרם נוצלו במלואם, אם בכלל, תקציבי הזמנות קודמות שלו. הדבר מעלה חשש לבקרה לקויה אחר התקציבים המשויכים לכל פרויקט ולאי-ניצול מיטבי של תקציבי הפיתוח.

ההיקף הכספי של הזמנות עבודה מהשנים 2010-2005 שלא נוצלו כלל (0% ביצוע) הסתכם בסוף שנת 2012 בכ-35 מיליון ש"ח. מהאסמכתאות שמשרד התיירות העביר למשרד מבקר המדינה אי-אפשר לוודא כי התקציבים שהיה אפשר להסיט מהזמנות עבודה לא פעילות לפרויקטים פעילים בשנים 2012-2010 הוסטו במלואם. אף על פי שאישור ההסטות הוא בסמכות צת"פ, רק שניים מחברי צת"פ - הסמנכ"ל לפיתוח וחשב משרד התיירות - קיבלו את ההחלטות על הסטת תקציבים. אחד מהחברים האחרים בצת"פ כלל לא היה מודע לנושא.

ההמלצות העיקריות

על משרדי התיירות והאוצר לוודא כי בטרם ייבחנו פרויקטים פוטנציאליים, יתקיים אחת לתקופה תהליך תכנון סדור שיכלול בחינה של צורכי הפיתוח, קביעת יעדים וסדרי עדיפויות בין תחומי הפיתוח האפשריים וחלוקת התקציב ביניהם, ועיגונם בתכניות עבודה רב-שנתיות ושנתיות, והכול בידי הגוף שהוסמך לכך. ראוי שתהליך זה יכלול הערכה כלכלית באשר להשפעה של ביצוע תכניות פיתוח משנים קודמות על ענף התיירות ועל כלכלת המדינה. בכך יהיה כדי לספק מידע בנוגע להמשך כדאיות ההשקעה בתחומי פיתוח מסוימים, ולטייב את התכנון לשנים הבאות.

על משרדי התיירות והאוצר לוודא שגם תכניות העבודה המפורטות ייקבעו ויאושרו בידי הגוף שהוסמך לכך. על משרד התיירות לשמור את תכניות העבודה המפורטות המקוריות ולתעד בכתב את השינויים שנעשים בהן ואת הסיבות להם.

מן הראוי כי משרד התיירות יפרסם מדי שנה בשנה את כוונתו לכנס את צת"פ ויקבע מועד אחרון להגשת בקשות. על המשרד להקפיד לטפל רק בבקשות שיוגשו על גבי הטופס שנקבע לכך. גם פסילה של בקשות, כולל פסילתן על הסף, צריכה להיעשות בשקיפות ולהיות מוכרעת בצת"פ.

על צת"פ להקפיד לבדוק אם יש תב"ע תקפה בטרם ידון בפרויקטים לביצוע.

על משרדי התיירות והאוצר להקפיד כי רק חברי צת"פ, המוסמכים להשתתף בתהליך הבחירה של פרויקטים, יהיו שותפים בתהליך זה.

לשם הכרעה בהצעה שהועלתה במשרד התיירות בשנת 2013, במהלך הביקורת - לפיה חוזר המנכ"ל ישונה וייקבע בו כי רק חלק מהפרויקטים ההמשכיים ייבחנו בצת"פ, תלוי בהיקפם הכספי - על משרדי התיירות והאוצר לקיים תהליך קבלת החלטות סדור בו יבחנו את היתרונות והחסרונות של ההצעה, בין היתר בהתחשב בממצאי דוח ביקורת זה ובהמלצותיו. כל עוד לא חל שינוי בנושא זה בחוזר המנכ"ל, על כל פרויקט המשכי להיבחן ולקבל את אישור צת"פ.

כדי לוודא שמשרד התיירות לא ישמש צינור להזרמת תקציבים למימון פרויקטים שאינם מקדמים באופן מיטבי את היעדים בתחום פיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות בישראל, חשוב שגם החלטות ממשלה, השתתפויות ופרויקטים שעניינם תכנון תשתיות תיירות ופרויקטים לא צפויים, ייבחנו בצת"פ בהתאם להוראות חוזר המנכ"ל. אם יש עניין לאפשר לאגף הפיתוח גמישות לקבל החלטות לגבי פרויקטים של תכנון ופרויקטים לא צפויים שהם קטנים בהיקפם הכספי, יש לקבוע זאת בחוזר במפורש, לתחום בבירור את היקפי הפרויקטים האמורים ולהטיל חובת דיווח לצת"פ לגביהם.

על משרד התיירות להקים בהקדם מערכת מחשוב לניהול פרויקטים שתרכז מידע מדויק וזמין לגבי ניהול כל פרויקט ואופן הוצאתו לפועל, מתחילתו ועד סופו. במערכת זו יש להזין את הנתונים על אישור כל פרויקט בצת"פ, ההגדלות התקציביות שנעשו לגביו, היקפן ומידת ניצולן וכן כל ההחלטות והפעולות האחרות שהתקבלו או נעשו בעניינו.

על משרד התיירות לוודא כי כל הזמנת עבודה תנוסח בצורה שבה יהיה אפשר להבין מהו הפרויקט המבוקש ובאיזה אזור בארץ יש לבצעו, תכלול נתונים נכונים, בין היתר על מועד אישורו בצת"פ, ויפורטו בה כל התקציבים שהועמדו לטובת הפרויקט.

ככלל, על המשרד להקפיד לשלם על פרויקטים מתקציבי הזמנות עבודה שהוצאו בשנים קודמות בטרם ינוצלו תקציבי הזמנות עבודה מאוחרות יותר.

מן הראוי שמשרד התיירות יבחן וינקוט את הצעדים הנדרשים, הארגוניים והאחרים, לשם צמצום העיכוב בהוצאת הזמנות עבודה.

על משרד התיירות להגדיר מה הן הזמנות עבודה לא פעילות וליצור תהליך מוסדר ובו ייבחנו, אחת לתקופה שתיקבע, קיומן של הזמנות אלה והאפשרות להסיט מהן תקציב לטובת פרויקטים פעילים. על חמ"ת לעדכן את משרד התיירות מיזמתה על קיומן של הזמנות עבודה לא פעילות.

על משרד התיירות לאכוף את יישום כל ההנחיות שקבע ולסיים את הפעולות שנקט, חלקן במהלך בדיקת משרד מבקר המדינה, לשיפור הפיקוח והבקרה על ביצוע הפרויקטים.

סיכום

הקפדה על קיום תהליכי בחינה ואישור סדורים, מקצועיים ושקופים בפעילות לפיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות בישראל נדרשת לשם השגת היעדים התיירותיים שבבסיסה ולשם הבטחת תקינותה. מממצאי הביקורת עולה כי משרד התיירות לא אכף בשנים 2012-2010 את ההסדרים המפורטים שהוא ומשרד האוצר קבעו לגבי פעילות חשובה זו. על רקע הליקויים הניכרים שהועלו בביקורת והמפורטים בדוח זה, אי-אפשר לוודא כי מאות מיליוני ש"ח שמדינת ישראל העמידה בשנים אלה לטובת הקמת התשתיות הציבוריות לתיירות הוקצו באופן יעיל, אפקטיבי וללא חשש למשוא פנים רק לפרויקטים תיירותיים שעשויים לתרום באופן מיטבי לפיתוח ענף התיירות בפרט וכלכלת המדינה בכלל.

בדיקת משרד מבקר המדינה וממצאיה העמידו את הנושא של פיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות ביתר שאת על סדר יומה של הנהלת משרד התיירות בשנת 2013, ויש לציין בחיוב את הפעולות שנקטה הנהלה זו לתיקון חלק מהליקויים כבר במהלך הביקורת. אך המלאכה טרם הסתיימה ועל הנהלת המשרד להשלים בהקדם את טיפולה בנושא. על משרד האוצר, השותף לקביעת ההסדרה בנושא המדובר ואשר נציגו חבר בצת"פ, להמשיך ולנקוט גם הוא פעולות לתיקון ליקויים המפורטים בדוח.

דוח זה מתאר את אופן קבלת ההחלטות ואת הבקרה בתחום הפיתוח של תשתיות ציבוריות לתיירות בישראל. יישום ההמלצות המפורטות בו יסייע להבטיח כי המשאבים המיועדים לתחום זה יוקצו כראוי להשגת יעדי משרד התיירות ולטובת כלל הציבור.

תקציר

רקע כללי

המוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד) הוא תאגיד הפועל מתוקף חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי או החוק), ונתון לפיקוחו של שר הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - שר הרווחה או השר). הרשות המפקחת על פעילות המוסד ועל הנהלתו היא מועצת המוסד (להלן - המועצה), הפועלת בין היתר באמצעות ועדות שהיא ממנה, כגון ועדה לכספים ולהשקעות (להלן - ועדת הכספים). הרשות המנהלת של המוסד היא מינהלת המוסד (להלן - מינהלת המוסד או המינהלה). חברי המינהלה על פי החוק הם מנכ"ל המוסד (יו"ר המינהלה), חשב המוסד והסמנכ"לים.

פרויקט "תבל" (להלן גם - תבל או הפרויקט) הוא פרויקט המחשוב הגדול והמקיף ביותר במוסד בשנים האחרונות, והוא כולל בניית תשתית טכנולוגית מודרנית ושדרוג הדרגתי של כלל מערכות המידע במוסד בתחומי הליבה (גמלאות וגבייה) והמטה (משאבי אנוש, כספים ולוגיסטיקה). בדצמבר 2009 אישרה מינהלת המוסד את הפרויקט וקבעה כי תוקם לו ועדת היגוי  (להלן - ועדת ההיגוי). בראש ועדת ההיגוי עומד מנכ"ל המוסד ועם חבריה נמנים, בין היתר, סמנכ"ל מינהל תקשוב ומערכות מידע במוסד (להלן - מנהל תמ"מ) ומנהלת הפרויקט.

יעד מרכזי של הפרויקט הוא מימוש תפיסת "המבוטח במרכז" תוך שימת דגש על מיצוי זכויותיו. זאת באמצעות יישום מערך מידע אינטגרטיבי הכולל תשתית נתונים מרכזית ואחידה שתספק מבט כולל על המבוטח.

הפרויקט תוכנן להימשך 11 שנה (מתחילת 2010 ועד סוף 2020) ונחלק לארבעה שלבים. התקציב המקורי המתוכנן לפרויקט כולו היה 477 מיליון ש"ח. בינואר 2010 גדל התקציב של הפרויקט ל-510 מיליון ש"ח ובספטמבר 2011 גדל התקציב פעם נוספת ל-647 מיליון ש"ח (גידול של כ-36% ביחס לתקציב המקורי). שלב א' בפרויקט תוכנן להימשך שלוש שנים וחצי - מינואר 2010 עד יוני 2013. נכון למועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 נדחה מועד הסיום המתוכנן של שלב א' לאוקטובר 2015 - עיכוב של יותר משנתיים ביחס למועד הסיום המקורי, ותקציב השלב גדל ל-240 מיליון ש"ח (גידול של כ-89% בהשוואה לתקציב המקורי לשלב זה, שהיה 127 מיליון ש"ח). על פי הערכת מינהל תקשוב ומערכות מידע במוסד (להלן - תמ"מ), עד מועד סיום שלב א' ייתכן שתקציב שלב א' יגדל אף יותר, לכ-270 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2013 - אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את פרויקט תבל לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי. נבדקו בעיקר: אופן בחינת החלופות השונות לביצוע הפרויקט; אופן הצגת הפרויקט בפני משרד האוצר; מעורבות ועדת ההיגוי בפרויקט; ניהול תקציב הפרויקט; ניהול תכנית העבודה והתכולות של הפרויקט; הבטחת האיכות בפרויקט; תהליך האפיון של הפרויקט; וגיוס העובדים לפרויקט. הביקורת נעשתה במוסד לביטוח לאומי. בדיקת השלמה נערכה באגף התקציבים במשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

ניתוח חלופות

במסמך הייזום של הפרויקט מנובמבר 2009 בחן תמ"מ שתי חלופות מרכזיות: חלופה א' - פתרון המבוסס על חבילת תכנה קיימת ; חלופה ב' - פיתוח עצמי (החלופה שנבחרה). תמ"מ לא בחן במסמך הייזום חלופה של פיתוח המערכת באמצעות מיקור חוץ , אף שמדובר בדרך נפוצה ומקובלת לפיתוח תכנה במגזר הממשלתי ולמרות העובדה שמדובר בהחלטה יסודית הנוגעת לפיתוח כלל מערכות המחשוב של המוסד ולשדרוגן בהיקף של מאות מיליוני ש"ח.

תמ"מ הציג במסמך הייזום את אומדני העלות לשתי החלופות האמורות. אומדן העלות לחלופה ב' היה מלא ומפורט; לעומת זאת האומדן לחלופה א' היה חסר, היות שלא כלל את עלות הקמת מערך המטה, את עלות ההקמה וההתאמה של חלק מהתשתיות הטכנולוגיות ואת עלות התחזוקה שתידרש עבור חלופה זו. עקב כך נפגעה יכולתם של מקבלי ההחלטות להשוות באופן מהימן בין החלופות.

הצגת הפרויקט בפני הוועדה המרכזית לתקשוב במשרד האוצר

המוסד הציג את התכנית הרב-שנתית של הפרויקט לוועדה המרכזית לתקשוב במשרד האוצר בינואר 2011, כעשרה חודשים לאחר תחילת הפרויקט, ולאחר שכבר הושקעו כ-10 מיליוני ש"ח בתשתיות וברכש לצורכי הפרויקט וגויסו עבורו כ-30 עובדים.

מעורבות ועדת ההיגוי בפרויקט

ועדת ההיגוי של הפרויקט היא הגוף העליון המנחה את הפרויקט ומבקר אותו, ותפקידה לפקח על הפרויקט, לדון במצבו ולעקוב אחר התקדמותו. בשנת 2011 התכנסה ועדת ההיגוי רק פעם אחת - בחודש יוני, אף שהחליטה להתכנס בתדירות רבעונית. יודגש כי ב-2011 חלו שינויים משמעותיים בפרויקט, כגון הגדלת תקציבו ב-137 מיליון ש"ח (27%), שינויים שוועדת ההיגוי לא הייתה יכולה לתת עליהם את הדעת, מאחר שלא התכנסה בתדירות מספקת.

התקציב

מנהל תמ"מ לא הביא לבחינתה של מינהלת המוסד ולאישורה את הגדלת תקציב הפרויקט ב-33 מיליון ש"ח עבור תוספת משאבי עיבוד למחשב המרכזי.

בספטמבר 2011 פרסם תמ"מ מסמך שלפיו נדרש עדכון ניכר בתקציב הפרויקט - ובכלל זה הגדלת התקציב הרב-שנתי ב-137 מיליון ש"ח (עלייה של 27%); הגדלת תקציב שלב א' ב-72 מיליון ש"ח (עלייה של 57%); והגדלת התקציב השנתי לשנת 2012 ב-32 מיליון ש"ח (עלייה של 84%). תמ"מ הציג את נתוני עדכון התקציב לוועדת ההיגוי רק כחצי שנה לאחר מכן - בפברואר 2012, ולאחר שכבר הציג אותם שלושה חודשים קודם לכן לוועדת הכספים, בנובמבר 2011. זאת אף שנוהל תמ"מ מחייב לקבל את אישור ועדת ההיגוי במקרה של הגדלת תקציב הפרויקט ביותר מ-10%. זאת ועוד, תמ"מ לא הביא את פרטי עדכון התקציב לפני מועצת המוסד ולפני משרד האוצר, אף שמדובר בעדכון משמעותי בהיקף הכספי הכולל של הפרויקט.

נמצא כי התקציב הרב-שנתי של הפרויקט, שאושר במינהלת המוסד ובוועדת הכספים בשנת 2010, היה תקציב נומינלי שלא כלל רזרבה להתייקרויות, שהסתכמה ב-74 מיליון ש"ח, ולפיכך התקציב לא שיקף את התמונה המלאה לגבי כלל העלויות הצפויות לפרויקט.

מיולי 2012 ועד יוני 2013 הגדיל תמ"מ את התחזית לחריגה בתקציב שלב א' שלוש פעמים, בסכום מצטבר של 70 מיליון ש"ח, וכן הגדיל את התחזית לחריגה מלוח הזמנים של שלב א' ל-18 חודשים. מנהל תמ"מ לא הציג לוועדת ההיגוי ולוועדת הכספים הסבר מלא ומפורט בדבר הגורמים לתחזית החריגה האמורה בתקציב ובלוח הזמנים, ואף לא הסביר מה השפעתה על התכנית הרב-שנתית של הפרויקט, כפי שעשה במועד העדכון הראשון של תקציב הפרויקט בספטמבר 2011. גם הגורמים המפקחים - ועדת ההיגוי וועדת הכספים - לא דרשו לקבל הסבר מפורט לחריגה מהתקציב, אף שמדובר בחריגה של עשרות מיליוני ש"ח, וכן לא בחנו את השפעת החריגה על התכנית הכוללת של הפרויקט.

תמ"מ מסר לוועדת ההיגוי ולוועדת הכספים דיווח מאוחד של תקציבי פרויקט הליבה ופרויקט ה-ERP , אף שמדובר בפרויקטים שונים, שהוגדרו להם מועדים שונים ל"עלייה לאוויר" , ואף שהם מנוהלים על בסיס תכניות עבודה נפרדות. כתוצאה מכך לא ניתן היה לפקח באופן נאות על התקציב המתוכנן לכל פרויקט בנפרד ועל ביצועו.

ממועד אישור הפרויקט ב-2009 ועד למועד סיום הביקורת, הוכנסו שינויים רבים בתקציב הפרויקט ובלוח הזמנים שלו, ולמרות זאת לא ביצע תמ"מ ניתוח כדאיות מעודכן של הפרויקט וממילא לא הציגו בפני ועדת ההיגוי, בפני ועדת הכספים ובפני משרד האוצר.

תמ"מ הוציא דוח ראשון בנושא הבטחת האיכות בפרויקט ה-ERP רק ביולי 2014 - יותר מארבע שנים לאחר תחילת הפרויקט.

ניהול תכנית העבודה של הפרויקט

נמצא כי תמ"מ התקדם בביצוע שלב א' בלא שהייתה בידיו תכנית עבודה מפורטת ליישום שלב זה בכללותו. בפועל, תכנית הבסיס המעודכנת לשלב א', שאישרה ועדת ההיגוי בינואר 2014, התייחסה לפעילות רק עד סוף שנת 2014, אף שהמועד המתוכנן לסיום שלב זה נקבע לאוקטובר 2015. זאת ועוד, עד מועד סיום הביקורת לא הביא תמ"מ לבחינת הגורמים המפקחים ולאישורם תכנית עבודה מפורטת לכל שלב א', כנדרש בנהליו, וזאת למרות הערות חוזרות ונשנות של ועדת הכספים ושל היועץ מטעמה. בהיעדר תכנית עבודה מפורטת ומאושרת לשלב א' כולו, שנמצא כאמור בהליכי ביצוע מתקדמים ביותר, לא ניתן היה לפקח באופן מיטבי על ניהול הפרויקט, לרבות בקרה אחר תקציבו ואחר לוח הזמנים שלו.

מנהלת הפרויקט דיווחה לגורמים המפקחים ביוני 2013 כי התקציב המעודכן של הפרויקט הוא 240 מיליון ש"ח, וכי קיים סיכוי בינוני לחריגה נוספת של 30 מיליון ש"ח. עם זאת תכנית העבודה שהעביר תמ"מ ליועץ ועדת הכספים באותו מועד הסתכמה בכ-260 מיליון ש"ח. לא נמצא כי תמ"מ ניהל הליך קבלת החלטות מסודר לגבי הגדלת תקציב שלב א' ב-20 מיליון ש"ח נוספים, לרבות ניתוח של הכרחיות השינוי ותיעוד ההחלטה לגביו, כנדרש בנוהלי תמ"מ, וממילא לא התבקשו על ידו הגורמים המפקחים לאשר את הגידול האמור בתקציב.

שינויים בתכולת הפרויקט

מנהלת הפרויקט לא הביאה לבחינתה של ועדת ההיגוי את השינויים בתכולות שלב א' של הפרויקט בתחומי המטה והתשתית בהיקף של מיליוני ש"ח, וממילא לא ביקשה את אישורה לשינויים אלה. לפיכך לא היה לפני הוועדה מלוא המידע לגבי השינויים בפרויקט ולגבי השפעתם על תקציב הפרויקט ועל לוח הזמנים לביצועו.

תמ"מ החליט באוגוסט 2011 על פיתוח מערכת "מבוטח"  חדשה בתבל - שלא לפי התכנית המקורית של הפרויקט ולפיה יש להשתמש במערכת "מבוטח" הקיימת. תמ"מ לא הביא את החלטתו בעניין זה לבחינתן של ועדת ההיגוי וועדת הכספים ולאישורן. כמו כן תמ"מ לא הכין השוואה כוללת בין החלופות למערכת "מבוטח" לפי עלות לעומת תועלת; לא בחן את ההשפעות על התקציב של החלטתו לפתח מערכת "מבוטח" חדשה בהשוואה לתקציב המקורי שאושר עבור העדכון של המערכת "מבוטח" הקיימת, וכן לא בחן כיצד תשפיע ההחלטה על לוח הזמנים של הפרויקט, כנדרש בנהליו.

תהליך אפיון הפרויקט

ועדת ההיגוי אישרה את רשימת נציגי הלקוחות  לצוותי האפיון בפרויקט רק ביוני 2011, לאחר שהכנתם של ארבעת אפיוני-העל בפרויקט כבר הסתיימה ותהליך האפיון המפורט כבר היה בשלבי ביצוע.

המוסד לא פרסם כתבי מינוי לצוותי האפיון - נציגי לקוחות ואנשי תמ"מ - כנדרש בנוהלי תמ"מ, למעט בשישה מקרים בתחום הגמלאות. כמו כן נמצא כי מרבית מסמכי האפיון לא אושרו בכתב על ידי נציגי הלקוחות ועל ידי נציגי היחידות הרלוונטיות בתמ"מ.

תמ"מ החליט על שינויים באפיונים לאחר שהכנתם כבר הסתיימה, ובמקרה אחד אף לאחר שהסתיים שלב הפיתוח. במועד ההחלטה לא הוצגה לגורמים המוסמכים השפעת השינויים על תקציב הפרויקט ועל לוח הזמנים שלו, ולא בוצע תהליך מסודר של הפקת לקחים לגבי הסיבות לשינויים אלה.

תמ"מ לא תיאם בין תכנית השיפורים והשינויים (שו"שים) השנתית של המערכות הקיימות המיועדות להחלפה בשלב א' ובין תכנית העבודה של אותן המערכות בתבל. אי-תיאום כאמור עלול ליצור פער בין המערכות הקיימות למערכות שפותחו בתבל, ולחייב ביצוע התאמות בתבל, אף לאחר העלייה לאוויר.

גיוס העובדים

ועדת המכרזים העליונה של המוסד (להלן - ועדת המכרזים) אישרה לגייס עבור הפרויקט 109 עובדים, שהם מרבית העובדים בפרויקט, בנוהל מקוצר, אשר אִפשר התקשרות עם ספקים ללא בקשה להצעת מחיר מעודכנת מהם. זאת אף שבקשה כזו נכללת בנוהל הקבוע של המוסד, שלפיו עבד המוסד כל השנים, ואף שאין הדבר עולה בקנה אחד עם ההתנהלות הרגילה במכרזי מסגרת על פי תקנות חובת המכרזים. בעקבות אישור זה של הנוהל המקוצר גייס תמ"מ מינואר 2010 עד יוני 2012 90 עובדים לפרויקט בתהליך שלא כלל בקשה להצעת מחיר מעודכנת מספקים.

במועד אישור הנוהל המקוצר לא בחנה ועדת המכרזים את ההשפעה הכספית של הוויתור על הבקשה להצעת מחיר מעודכנת מספקים, אף שעלות העסקת העובדים היא המרכיב העיקרי בתקציב הפרויקט והיא מוערכת בכ-505 מיליון ש"ח. זאת ועוד, ועדת המכרזים לא נימקה את החלטתה לאשר גיוס עובדים לפרויקט בנוהל מקוצר, אף שתקנות חובת המכרזים קובעות כי החלטות ועדת המכרזים יהיו מנומקות ויירשמו בפרוטוקול.

ההמלצות העיקריות

על המוסד לתקן את הליקויים שצוינו בדוח, ובכלל זה: להקפיד כי ועדת ההיגוי תתכנס בתדירות שתאפשר בקרה מיטבית על ביצוע הפרויקט; להקפיד כי הנהלת הפרויקט תביא לבחינתן של ועדת ההיגוי וועדת הכספים ולאישורן שינויים בתקציב הפרויקט, בלוח הזמנים ובתכולה הכוללת שלו, תוך הסבר מפורט לכל שינוי ולהשפעותיו על תכנית העבודה הכוללת של הפרויקט ועל תקציבו; לבצע תחקור והפקת לקחים עקב השינויים הניכרים והתכופים שחלו בתקציב הפרויקט; להעביר לוועדת ההיגוי ולוועדת הכספים נתונים נפרדים לפרויקט הליבה ולפרויקט ה-ERP בנושאי התכנון והביצוע התקציביים; להכין תכנית רב-שנתית מעודכנת לפרויקט כולו וכן ניתוח כדאיות מעודכן ולהציגם לוועדת ההיגוי, לוועדת הכספים ולמשרד האוצר; להביא לאישור הגורמים המפקחים תכנית עבודה מפורטת ומלאה לשלב א' של הפרויקט, ובכלל זה פירוט של כל המשימות עד למועד העלייה לאוויר; להציג תכנית עבודה מפורטת לשלב ב'; להוציא כתבי מינוי לצוותי האפיון בפרויקט ולוודא שיתקבלו אישורים בכתב למסמכי האפיון; לנהל ולבקר באופן מסודר שינויים באפיונים מפורטים, ולהפיק לקחים משינויים מהותיים באפיונים לאחר שהכנתם הסתיימה; לתאם בין תכנית השו"שים השנתית של המערכות הקיימות ובין תכנית העבודה של המערכות המקבילות בתבל; ולגייס עובדים לפרויקט בתהליך הכולל בקשה להצעת מחיר מעודכנת מספקים.

סיכום

פרויקט תבל הוא פרויקט המחשוב הגדול והמקיף ביותר של המוסד לביטוח לאומי בשנים האחרונות. נוכח חשיבותו של הפרויקט, היקפו הכספי הנרחב כל כך ומורכבותו, על המוסד לפעול לאלתר לתיקון הליקויים המפורטים בדוח.

על הגורמים המפקחים על הפרויקט - ועדת ההיגוי, ועדת הכספים וכן מועצת המוסד - לתת דעתם במיוחד לאופן ניהול תקציב הפרויקט ולבקרה עליו. יוער כי בהיעדר תשתית מידע מלאה ומפורטת באשר לשינויים הנרחבים בתקציב הפרויקט, בתכולתו ובלוח הזמנים שלו, ולהשפעתם על התכנית הכוללת, לא ניתן לפקח על הפרויקט ועל ההחלטות המתקבלות במסגרתו בצורה מיטבית. זאת ועוד, השינויים התכופים שחלו בתקציב הפרויקט ובלוח הזמנים שלו עד כה מחייבים תחקור והפקת לקחים, שכן לא מן הנמנע שביסוד השינויים, או לפחות בחלקם, עומדים כשלים בהליכי התכנון בפרויקט.

בתיקון הליקויים שהועלו בדוח יהיה כדי לשפר את ניהול השלבים הבאים בפרויקט וכן את ניהולם של פרויקטים עתידיים במוסד. היות שאחד מהיעדים המרכזיים של הפרויקט היה השאיפה להעמיד את המבוטח ואת מיצוי זכויותיו במרכז, נודעת חשיבות רבה להשלמתו של הפרויקט ללא עיכובים נוספים. החריגות שחלו עד כה בתקציב הפרויקט ובלוח הזמנים שלו מחייבות פעולה תכליתית לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, כדי להבטיח כי המשך היישום של הפרויקט בשנים הבאות ייעשה בהתאם לתכניות ולתכולות שאושרו.

תקציר

רקע כללי

המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג) היא תאגיד סטטוטורי אשר הוקם על פי חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958, במטרה למסור את התוויית מדיניות מערכת ההשכלה הגבוהה במדינה לגוף עצמאי. בד בבד ניתנה אפשרות לכל מוסד להשכלה גבוהה (להלן גם - מוסד או מוסדות) לכלכל את ענייניו האקדמיים והמינהליים בעצמו, על פי תקציבו.

בשנת 2010 פרסמה המל"ג תכנית לשנים התשע"א-התשע"ו (להלן - תכנית רב-שנתית). התכנית הרב-שנתית התמקדה בין השאר בחתירה למצוינות בתחומי ההוראה והמחקר בכל המוסדות. בתכנית נקבעה תוספת תקציב בסך כ-7.5 מיליארד ש"ח, אשר תיפרס על פני שש שנים. כמו כן נקבעה בתכנית מתכונת חדשה לחלוקת התקציב, שעל פיה יחולק התקציב למוסדות על פי ההישגים שלהם בתחומי ההוראה והמחקר (להלן - המודל החדש). בתכנית צוין שהכלים העיקריים להשגת יעדיה אלה הם קליטת סגל חדש מצטיין ושדרוג תשתיות ההוראה והמחקר.

ביולי 2001 החליטה המל"ג להקים "מערכת להערכת איכות והבטחת איכות במוסדות להשכלה גבוהה", כדי לשפר את איכות המוסדות, ובכלל זה את איכות תכניות הלימודים שלהם. משנת 2004 עד מועד סיום הביקורת ביצעה המל"ג בדיקות להערכת איכות הלימודים בתחומים שונים.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את הליך הכנת התכנית הרב-שנתית, את מידת השגתם של היעדים שנקבעו בה ואת מידת תרומתו של המודל החדש להשגת היעדים. כמו כן נבדקו הישגיה והשפעתה של המערכת להערכת איכות והבטחת איכות במוסדות להשכלה גבוהה. הביקורת נעשתה במשרדי המל"ג ובמשרדי הוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן - הוות"ת), הפועלת במסגרת המל"ג. בדיקות השלמה נעשו במשרד הבריאות, בהתאחדות הסטודנטים בישראל (להלן - התאחדות הסטודנטים), במשרד הכלכלה  ובהתאחדות התעשיינים בישראל.

הליקויים העיקריים

ליקויים בגיבוש התכנית הרב-שנתית

תכנון כולל לטווח ארוך

יש לקבוע למערכת ההשכלה הגבוהה מדיניות לטווח ארוך, ובכלל זה מדיניות לגבי גודלה, היקפה והרכבה הרצויים מבחינה לאומית ב-20 השנים הבאות. קביעת מדיניות ארוכת טווח למערכת ההשכלה הגבוהה חשובה, בייחוד מאחר שמשך הזמן מקביעת המדיניות עד להשלמת היישום הוא כעשר שנים. ואולם אף על פי כן לא קבעה המל"ג מדיניות כזאת.

הכנת התכנית הרב-שנתית

המל"ג קבעה את יעדי התכנית הרב-שנתית ואת התקציב שיוקצה להשגתם. לחלק מהיעדים המל"ג לא קבעה מראש תכניות עבודה מפורטות להשגתם והם הוכנו רק במהלך השנים העוקבות ולכן ניתן ליישמם רק בתכנית החומש הבאה.

יישום יעדי המל"ג

הגברת המצוינות בהוראה

א.  על פי המודל החדש, תימדד המצוינות בהוראה בכל מוסד על פי היחס בין מספר הסטודנטים ובין מספר אנשי הסגל האקדמי הבכיר, בדגש על גיוס סגל צעיר מצטיין. היעד שנקבע לסוף התכנית הרב-שנתית ליחס האמור הוא 1:21.5 באוניברסיטאות ו-1:35.5 במכללות. כדי להגיע ליחס כזה יש צורך לגייס כ-1,600 אנשי סגל בכירים באוניברסיטאות וכ-400 במכללות. בפועל היה היחס הממוצע במועד סיום הביקורת 1:24.9 באוניברסיטאות ו-1:36.4 במכללות. ממוצע הגיל של אנשי הסגל באוניברסיטאות היה 40 ובמכללות 50. המוסדות אמנם גייסו כ-1500 אנשי סגל חדשים, שחלקם הוחזרו מחו"ל, אולם היחס שנקבע כיעד לא הושג. הסיבה לכך היא גידול במספר הסטודנטים ובמקביל פרישה של כ-1,000 אנשי סגל בכיר.

ב. המל"ג קבעה את העלאת איכות ההוראה כאחד היעדים המרכזיים בתכנית הרב-שנתית, בטרם קבעה קריטריונים מדידים להערכת האיכות. רק בסוף שנת 2013 הקימה המל"ג ועדה שתקבע קריטריונים להערכת איכות ההוראה, ורק באמצע שנת 2014 הגישה הוועדה את המלצותיה, וקבעה שהן ייושמו רק בתכנית החומש הבאה. יוצא אפוא שהמל"ג לא תשיג את היעד של שיפור איכות ההוראה בתקופת יישומה של התכנית הרב-שנתית הנוכחית.

משך הזמן לאישור תכניות הלימודים

בפברואר 2011 החליטה המל"ג כי בשל המספר הרב של ההצעות לתכניות לימודים חדשות שהוגשו לה, יש לצמצם את משך הזמן שבין הגשת ההצעה ובין האישור לפתיחת תכנית הלימודים לרישום סטודנטים  ל-12 חודשים לכל היותר. ביולי 2001 ובמרץ 2012 נתנה המל"ג אישור ראשוני ל-212 תכניות לימודים. במועד סיום הביקורת קיבלו רק שבע מבין 212 תכניות הלימודים האמורות אישור לפתיחה לרישום סטודנטים. האישורים ניתנו בחודשים ינואר-יולי 2014, ומשך הזמן הממוצע לאישור כל תכנית היה כשנה וחצי. המל"ג אישרה אפוא לפתוח תכניות לימודים חדשות, אך עקב הזמן הרב העובר עד לאישורן תתבטא השפעתן על המשק רק בעוד כמה שנים.

פתיחת תכניות לימודים בלי להביא בחשבון את צורכי המשק

מערכת ההשכלה הגבוהה משמשת בין השאר מקור להכשרת כוח אדם מקצועי לשירות הציבור. לפיכך חשוב מאוד שבתכנון ארוך הטווח הנוגע למערכת ההשכלה הגבוהה יובאו בחשבון הצרכים שיציגו הגופים במשק, ובהם גופי התעשייה, גופי המחקר והפיתוח, וארגונים מקצועיים, וכן משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלה. תיאום התכנון של מערכת ההשכלה הגבוהה עם הגופים במשק מוטל על המל"ג, שהיא המאסדרת של מערכת ההשכלה הגבוהה.

המל"ג גיבשה את התכנית הרב-שנתית בלי לשתף בכך גופים במשק, לרבות משרדי הממשלה, וממילא בלי לעמוד על הצרכים שלהם לטווח הארוך ועל המקצועות שבהם יש מחסור בכוח אדם. היא דנה בנושאים אלה רק לאחר שכבר נקבעו היעדים בתכנית הרב-שנתית. יתרה מכך, למל"ג לא היה מידע בנוגע למכלול תכניות הלימוד הקיימות במערכת ההשכלה הגבוהה. דרך פעולה זו של המל"ג אינה מאפשרת למערכת ההשכלה הגבוהה לתרום את חלקה לצמיחת המשק הישראלי.

אי-הכללת המוסדות החוץ-תקציביים בגיבוש התכנית הרב-שנתית

המל"ג ביקשה רק מהמוסדות שמתקצבת הוות"ת להגיש לה את התכניות הרב-שנתיות שלהם, אולם היא לא עשתה כן בנוגע למוסדות שאינם מתוקצבים המהווים כ-20% מכלל ההשכלה הגבוהה. יוצא אם כן כי המל"ג לא התבססה על ראייה מערכתית בבואה לתכנן את התכנית הרב-שנתית.

המל"ג קבעה כי פתיחת תכניות לימודים חדשות מותנית בין היתר בהמלצות הוועדות להערכת איכות הלימודים. עוד קבעה המל"ג כי מחסור באנשי סגל ובמקומות הכשרה מעשית בתחום לימודים מסוים ימנעו פתיחת תכניות חדשות בתחום זה. ואולם הועלה כי המל"ג לא החילה קריטריונים אלו על המוסדות שאינם מתוקצבים. בכך פגעה המל"ג בתכנון הלאומי של מערכת ההשכלה הגבוהה, ופעלה שלא על פי ראייה כוללת ומערכתית. הדבר בא לידי ביטוי גם בניהול לקוי של משאב סגל ההוראה והמקומות להכשרה מעשית.

בדיקת איכות הלימודים

1.  המל"ג החליטה להקים "מערכת להערכת איכות והבטחת איכות במוסדות להשכלה גבוהה", כדי לשפר את איכותם של המוסדות ושל תכניות הלימודים שלהם. נמצא שהמל"ג לא בדקה את איכות המוסדות וחרגה בשנה עד שנתיים מלוחות הזמנים שקבעה לבדיקת תכניות הלימודים שלהם. יתר על כן, לגבי תכניות לימודים רבות לא נקבע לוח זמנים לבדיקה.

2.  בדוחות הוועדות להערכת איכות הלימודים צוינו ליקויים רבים, ובכללם מחסור בסגל, צפיפות בכיתות הלימוד, אי-עדכון תכניות הלימודים בחידושים הטכנולוגיים וקביעת תנאי קבלה מקִלים מדי. המל"ג לא תמיד עמדה על כך שהמוסדות יישמו את ההמלצות של הוועדות לבדיקת איכות הלימודים וכן לא קבעה למוסדות לוחות זמנים לתיקון הליקויים; בפועל נמשך תיקון הליקויים לעתים יותר מחמש שנים. משמעות הדבר היא שאיכותן של חלק מתכניות הלימודים שהסטודנטים מוכשרים באמצעותן אינה מספקת.

ההמלצות העיקריות

על המל"ג לקבוע מדיניות ארוכת טווח למערכת ההשכלה הגבוהה, עליה לעמוד על צורכי המשק בתחומים השונים ולשתף פעולה בעניין זה עם הגורמים הרלוונטיים. על המל"ג גם להחיל את התכנית הרב-שנתית על המוסדות שאינם מתוקצבים, שכן שיעורם בכלל מוסדות ההשכלה הגבוהה בארץ הוא ניכר, כ-20%. נוסף על כך, על המל"ג לגבש את תכניות העבודה להשגת היעדים שנקבעו בתכנית הרב - שנתית, בד בבד עם חתימה על התקציב שהוקצה ליישומם.

על המל"ג להגדיל את מספר הוועדות לבדיקת איכות תכניות הלימודים, כדי לעמוד בלוח הזמנים שנקבע לבדיקתן. עליה גם לאכוף על המוסדות להשכלה גבוהה את תיקון הליקויים שהעלו ועדות הבדיקה ולקבוע לוח זמנים לתיקונם, על מנת לשמור על האיכות האקדמית של ההשכלה הגבוהה.

בנסיבות מיוחדות בהן יש בפתיחת תכנית לימודים נוספת או חדשה השלכה על שימוש במקורות ובמשאבים ציבוריים מוגבלים, על המל"ג להביא שיקולים אלה בחשבון גם ביחס לבקשות של מוסדות שאינם מתוקצבים.

סיכום

מערכת ההשכלה הגבוהה היא אחד ממנועי הצמיחה החיוניים של המשק הישראלי. מדובר לא רק במקור להעמקת הידע האקדמי והפצתו, אלא גם בגורם המשפיע על החוסן ועל הביטחון הלאומיים, על תשתיות המחקר והפיתוח, על פיתוח תעשיות מתוחכמות, על התעסוקה, על מקומה של מדינת ישראל בקדמת הבמה הטכנולוגית העולמית ועל פיתוח ההון האנושי. חיזוק האיכות של ההשכלה הגבוהה בישראל הוא אבן יסוד בשמירת היתרון היחסי של כלכלת ישראל.

הצורך לחזק את ההשכלה הגבוהה בישראל עלה בשנים האחרונות לראש סדר העדיפויות הלאומי, ועקב כך נקבעה בשנת 2010 תוספת תקציב של כ-7.5 מיליארד ש"ח למערכת ההשכלה הגבוהה, שתיפרס על פני שש שנים - התשע"א-התשע"ו. תוספת תקציב זו אפשרה למל"ג לעצב תכנית רב-שנתית שתתמקד בין השאר בקידום המצוינות במחקר ובהוראה ובשדרוג תשתיות המחקר וההוראה.

על אף הצורך בקביעת מדיניות כוללת ומערכתית להשכלה הגבוהה, לא קבעה המל"ג מדיניות כזאת. היא לא בחנה את המצב הקיים של המערכת, לא בחנה את התחזיות לטווח ארוך בדבר גודלה והרכבה הרצויים מבחינה לאומית ב-20 השנים הבאות ולא שיתפה בגיבוש התכנית הרב-שנתית גורמים במשק ובמשרדי הממשלה, שיכלו לתרום להבנת הצרכים העתידיים של החברה והכלכלה בישראל בעיצוב המדיניות ובגיבוש התכנית הרב שנתית. המל"ג דנה עם הגורמים האמורים באיחור, רק בשנים 2012-2011, לאחר שכבר נקבעה התכנית הרב-שנתית.

בדרך פעולתה של המל"ג בולט היעדר הראייה המערכתית. הדבר בא לידי ביטוי בהחלטות שקיבלה המל"ג בלי להביא בחשבון בשיקוליה את ההשפעה שיש לפעילותם של המוסדות שאינם מתוקצבים על המערכת כולה, אף ששיעורם בכלל מוסדות ההשכלה הגבוהה הוא כ-20%. לא ניתן לקבל החלטות הנוגעות למוסדות ההשכלה הגבוהה בלי להביא בחשבון את פעילותם של המוסדות הלא מתוקצבים. על המל"ג לשקול להחיל על מוסדות אלו, בשינויים המתחייבים, את החלטותיה הנוגעות ליישום התכנית הרב-שנתית.

ראוי שהשמירה על איכות גבוהה של תכניות הלימודים תהיה נר לרגליה של המל"ג, כדי שיישמר מקומה הבכיר של מדינת ישראל במערכת ההשכלה הגבוהה העולמית. לשם כך עליה להגשים את היעד שקבעה בתכנית הרב-שנתית - הבטחת האיכות האקדמית, שמירה על מצוינות מחקרית ועל איכות ההוראה ושדרוג התשתיות הנדרשות לכך.

תקציר

רקע כללי

1. ההון האנושי של מדינת ישראל הוא מנוע צמיחה מרכזי של המשק והחברה בישראל. הצלחת תעשיית הידע מותנית במידה רבה בשימור הידע וביצירת הון אנושי באקדמיה. הסגל האקדמי מהווה את עמוד השדרה של ההשכלה הגבוהה וקובע את איכותה, ולפי הגדרות הוועדה לתכנון ותקצוב (להלן - ות"ת) שבמועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) הוא נחלק לארבעה מסלולי העסקה: סגל בכיר, סגל זוטר, עמיתי הוראה ומורים מן החוץ. בשנת הלימודים התשע"ב (2012-2011) הוא מנה כ-12,300 משרות. גורם מרכזי לבחינת איכות ההוראה במוסדות השונים הוא היחס בין מספר הסטודנטים לבין מספר חברי הסגל האקדמי הבכיר . תקציב ות"ת למרכיב ההוראה במוסדות להשכלה גבוהה הסתכם בשנת הלימודים התשע"ב בכ-3.46 מיליארד ש"ח.

2. בעשור האחרון, עקב הקפאת התקציבים במערכת ההשכלה הגבוהה והורדת שכר הלימוד לסטודנטים, נוצרה מצוקה תקציבית במוסדות השונים שהביאה לצמצום היקפו של הסגל האקדמי הבכיר הקבוע; משום כך, חשוב לוודא שהסגל הבכיר עומד במכסת שעות ההוראה שהוא מחויב לה. שתי ההשלכות לצמצום זה, המשפיעות גם על איכות ההוראה, הן הגדלת היחס של הסגל-סטודנט במוסד (להלן - יס"ס), והגדלת שיעור ההעסקה של מורים מן החוץ, בעיקר במכללות האקדמיות (להלן - המכללות).

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוקטובר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את הדיווחים שמוסרים המוסדות האקדמיים לוות"ת על נתוני חברי הסגל הבכיר, ואת הבקרה שמבצעת ות"ת על הדיווחים. נבדקו דיווחיהן של שתי אוניברסיטאות ושל שלוש מכללות  על היקף המשרות ושעות ההוראה של חברי הסגל הבכיר בהן, דיווחיהן של אוניברסיטת בן-גוריון בנגב (להלן - אוניברסיטת בן גוריון) ושל שלוש המכללות על חברי הסגל בהתאם למודל התקצוב החדש, הליך קליטתם של מורים מן החוץ בשתי מכללות, תקופת העסקתם ותנאי העסקתם של מורים מן החוץ בעשר מכללות .

הליקויים העיקריים

העסקה חריגה של חברי הסגל הבכיר

1. חוסר במכסת שעות הוראה: בדוחות ות"ת נמצא כי ישנם חברי סגל אקדמי בכיר אשר אינם עומדים בחובת ההוראה שלהם; בשנת הלימודים התשע"ג מספרן הכולל של שעות ההוראה החסרות היה בהיקף של כ-3,281 שעות. באוניברסיטה העברית ובאוניברסיטת בן גוריון הוענקו לבעלי תפקידים הקלות במכסת שעות ההוראה, זאת ללא דיון ואישור הוועד המנהל כנדרש. עלות ההקלות מסתכמת במיליוני ש"ח בשנה.

2. העסקה מעבר להיקף משרה מותר: בשנת הלימודים התשע"ג דווח לוות"ת על 20 אנשי סגל אקדמי בכיר, כי הם מועסקים בדרגת סגל בכיר ביותר ממוסד אקדמי אחד, ושהיקף העסקתם המצטבר במוסדות חרג מעל ל-100% משרה. אולם על פי הנחיות המל"ג, העסקה מעל ל-100% משרה תהיה כמורה מן החוץ בלבד. ות"ת העירה למוסדות על ההעסקה החורגת מהנחיות המל"ג, אולם בפועל היא המשיכה לתקצב את המוסדות עבור כל חבר סגל שהיקף העסקתו חרג.

פיקוח רופף של ות"ת

נמצא כי הבקרה של ות"ת על העסקת סגל אקדמי הנה רופפת ולא מספקת: בחלק מהמקרים, בשנות הלימודים התשע"א והתשע"ג התעלמו המוסדות מהמכתבים ששלחה להם ות"ת בנושא החריגות, אולם ות"ת לא ניהלה מעקב אחר הטיפול בחריגות שהועלו. בשנת הלימודים התשע"ב ות"ת כלל לא שלחה למוסדות מכתבים על החריגות ובשנה שלאחר מכן היא לא בדקה את התשובות שהתקבלו. ות"ת גם לא ערכה בקרה, ולו מדגמית, על מהימנות הדוחות שהמוסדות מגישים לה, וממילא לא בחנה את נכונות הדיווחים.

דיווחי המוסדות לוות"ת על מספר חברי הסגל האקדמי הבכיר - מודל התקצוב החדש

1. בשנות הלימודים התשע"א-התשע"ג דיווחה אוניברסיטת בן גוריון לוות"ת על תשעה חברי סגל אשר שהו בשבתון פטור מהוראה כעל מי שמבצעים את תפקידם בפועל, והביאה אותם במניין חישוב היס"ס של המוסד, בניגוד להנחיות המל"ג. הדיווחים הללו תרמו להגדלת תקציב האוניברסיטה בסכום של כ-3.2 מיליון ש"ח לאורך התקופה האמורה.

2. המכון הטכנולוגי בחולון, מכללת ספיר ומכון לב כללו בדיווחיהם לוות"ת חברי סגל אקדמי בכיר אשר לא היו כאלה על פי הנחיות המל"ג, ומינוים בוצע ללא אישור ועדות המינויים המוסדיות. דיווחים אלה בשנות הלימודים התשע"א-התשע"ד הגדילו את תקצוב המכללות במיליוני ועד עשרות מיליוני ש"ח לאורך התקופה האמורה. לדוגמה: באותן שנים דיווח המכון הטכנולוגי בחולון לוות"ת בדוח ממוצעי שכר ינואר, המשמש לחישוב היס"ס, על 30-20 חברי סגל אקדמי בכיר בכל שנה אשר לא ענו על הגדרות המל"ג; בכך גדל התקציב שהוקצה למכון בסכום כולל של כ-30 מיליון ש"ח.

נתוני הסגל האקדמי בוות"ת ככלי בקרה

1. מערכת המחשוב של ות"ת אינה מאפשרת לזהות נתונים שגויים, נתונים כפולים או נתונים חסרים המוזנים אליה, ובכך נפגמות יכולת הבקרה והאפקטיביות שלה. לדוגמה: בדיווחי המוסדות בשנת הלימודים התשע"ג נמצאו 26 מקרים שבהם דווח על אותו חבר סגל עם שני מספרי זהות שונים, מה שעלול להשפיע על תקצוב המוסד.

2. ות"ת לא מבקרת את הנתונים בדיווחי המוסדות; לו הייתה מצליבה בין הנתונים יכולה הייתה לאתר דיווחים שגויים של המוסדות ולפעול לתיקונם.

חריגה בהעסקת מורים מן החוץ במכללות

1. שיטת ההעסקה של מורים מן החוץ הפכה במוסדות השונים מזמנית לקבועה, והיא מתחדשת מדי סמסטר או מדי שנה. על פי דוחות ות"ת בשנת הלימודים התשע"ג היו 604 מורים מן החוץ שלימדו 10 שנים ויותר במעמד זה. אף שהנחיות המל"ג קובעות כי יש להעסיק מורה מן החוץ עד ל-6 שעות שבועיות בסמסטר, ורק במקרים חריגים אפשר להעסיקו בהיקף משרה גבוה יותר, נמצא כי כ-1,220 מורים הועסקו בשנה זו בהיקף משרה שנע בין 7 ל-12 שעות שבועיות; עוד 224 מורים הועסקו בהיקף משרה העולה על 12 שעות שבועיות - שהנו רף ההעסקה המרבי - ללא אישור של ות"ת כנדרש בהנחיות המל"ג. המורים הועסקו ללא הליך מוסדר של קליטת עובד. נמצאו גם מורים מן החוץ בעלי תואר ראשון שזו עבודתם היחידה, ואין שום מסמך או חוות דעת בתיקם המעידים על מומחיותם.

2. בחלק מהמכללות שנבדקו, תקופת ההעסקה בכתב המינוי למורים מן החוץ, חוזה ההעסקה ותשלום השכר בשנות הלימודים התשע"ב והתשע"ג לא תאמו את תקופת העסקתם בפועל; רוב כתבי המינוי היו לתקופה קצרה משהם הועסקו בה בפועל. עלה גם שברוב המקרים תקופת העסקתם לא כיסתה את פרק הזמן הנדרש להשלמת המשימות הכלולות בהוראה והפעילויות האקדמיות הנלוות אליה.

ההמלצות העיקריות

1. נוכח המשמעות הכספית הכבדה שיש להעסקת אנשי הסגל האקדמי הבכיר בהיקפי משרה פחותים מהדרוש וההשלכות שיש לכך על התקציב למוסדות האקדמיים, ראוי שהמוסדות ידווחו על כך לוועד המנהל שלהם בתחילת כל שנת לימודים או סמסטר ויקבלו את אישורו.

2. על ות"ת לגבש מתכונת פעולה לחיזוק מעמדה כלפי המוסדות האקדמיים, לשכלל כלים שבאמצעותם תוכל לממש כהלכה את תפקידה כגורם המפקח והמבקר, לעמוד בתוקף על קיום הנחיות המל"ג, ולשקול מהם כלי האכיפה העומדים לרשותה; לרבות קביעת תנאים למימון שהפרתם תביא להגבלתו. כמו כן, עליה להטמיע את הנחיות המל"ג בקרב המוסדות, כדי שתוכל למצותן באופן אפקטיבי.

3. על ות"ת לדרוש מהמוסדות האקדמיים להעביר לה דיווחים שנתיים שוטפים על העסקת חברי הסגל האקדמי בכל השנה, לרבות סמסטר קיץ. עליה לעמוד על כך שהדיווחים יכללו את כל הנתונים הנדרשים לה והכלולים בהנחיותיה, ולהסדיר מנגנוני בקרה ופיקוח על הדיווחים ועל אמינות הנתונים. עליה לשדרג את מערכת המחשוב שלה ולהעמיד אותה על מסד אחוד ומעודכן של נתוני הסגל האקדמי במוסדות השונים. יתר על כן, עליה לבדוק את התשלומים שהיא העבירה בגין תקצוב ההוראה למוסדות השונים בהתאם לממצאים שתוארו בדוח זה, ולבדוק באילו דרכים תוכל לטפל בכספים ששולמו ביתר; לרבות האפשרות להשבתם. אשר למכון הטכנולוגי בחולון, המציאות שנוצרה מחייבת את ות"ת לבצע בדיקה מעמיקה ורוחבית על התנהלותו.

4. על המכללות לקלוט חברי סגל בכיר באמצעות ועדת מינויים מוסדית, בהתאם להנחיות המל"ג. על האוניברסיטאות לדווח לוות"ת על הסגל הבכיר אצלן בהתאם להוראות מודל התקצוב החדש.

5. על ות"ת לוודא כי הנהלים הפנימיים של המכללות בכל הקשור למינוי חברי סגל בכיר עולים בקנה אחד עם הכללים שקבעו היא והמל"ג.

6. על ות"ת לוודא כי תוקפם של חוזי ההעסקה של המורים מן החוץ יהיה זהה לתקופה הנדרשת מהם למילוי הדרישות האקדמיות של המכללות השונות, וכי שכרם ישולם להם בצורה שתשקף את היקף העסקתם האמתי. על המל"ג לפרסם, בהקדם האפשרי, הנחיות למכללות לגבי קביעת הליך מינוי של מורים מן החוץ המועסקים בהן, ולוודא שההליך כולל אמות מידה שקופות וברורות לבחירת המועמדים.

סיכום

לסגל האקדמי במוסדות להשכלה גבוהה תפקיד מרכזי בהכשרת כוח אדם איכותי ומתקדם לפיתוח הכלכלה, המחקר המדעי ולמוביליות החברתית במדינת ישראל. ההון האנושי הוא מדד לאיכותה של מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל. חלק ניכר מהסגל הבכיר המועסק במכללות נבחר ללמד בהן שלא באמצעות ועדת מינויים מוסדית, כנדרש בהנחיות המל"ג, ללא הליך מוסדר הכולל אמות מידה של איכות ומצוינות, ומבטא שקיפות, הוגנות ושוויון הזדמנויות בבחירה. התנהלות המכללות מצביעה על כשל בכל הנוגע להליך קליטת הסגל האקדמי הבכיר.

נמצאו מקרים רבים של העסקה שבהם הסגל האקדמי הבכיר לא משלים את שעות ההוראה שהוא מחויב להן; השלמת פערי שעות ההוראה נעשית באמצעות העסקת אנשי סגל נוספים, לא פעם כמורים מן החוץ. מעבר לחוסר היעילות ובזבוז כספי ציבור, משמעות הדבר היא שהמוסדות מאפשרים לחברי הסגל הבכיר לצמצם את היקפי משרתם ולא למלא אחר תנאי העסקתם, ובלא שהעניין נידון ואושר בוועד המנהל.

היקף ההעסקה של מורים מן החוץ במכללות הוא ניכר ודוח זה מצביע על ליקויים רבים בתנאי העסקתם.

על ות"ת למלא את תפקידה כגוף המפקח והמבקר של מערכת ההשכלה הגבוהה ולמנוע את החריגות שעלו בדוח זה.

תקציר

רקע כללי

חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958 (להלן - חוק המל"ג), קובע כי מוסד המוכר על ידי המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג) הוא עצמאי לכלכל את ענייניו האקדמיים והמינהליים, במסגרת תקציבו ועל פי שיקול דעתו. ועדת המשנה של המל"ג לתכנון ולתקצוב (להלן - ות"ת), פרסמה הנחיות הנוגעות לאופן פעילותו של המוסד האקדמי ושל מוסדותיו המנהלים (להלן - הנורמות הניהוליות של ות"ת), שתכליתן לשמור על עצמאותו מפני התערבות גופים אחרים.

אורט ישראל מקימה ומפעילה מוסדות חינוך בכל הארץ, בהם המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה (להלן - המכללה). המכללה נרשמה כעמותה בשנת 1995 וקיבלה הכרה מהמל"ג כמוסד אקדמי עצמאי. המכללה חולקת קמפוס משותף עם בית ספר להנדסאים, שהוקם על ידי אורט ישראל.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יולי 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילותה של המכללה בשנים 2014-2011. הבדיקה התקיימה בכמה אגפים של המכללה: משאבי אנוש, כספים והנהלה, וכן במל"ג, בוות"ת ואצל רשם העמותות במשרד המשפטים.

הליקויים העיקריים

אי-עמידה בנורמות הניהוליות של ות"ת

משך הכהונה של חלק ניכר מחברי המוסדות המנהלים של המכללה חרג מתקופת הכהונה המותרת על פי הנורמות של ות"ת.

מר צבי פלג כיהן כיו"ר חבר הנאמנים וכחבר בוועד המנהל של המכללה, בה בשעה שכיהן כמנכ"ל אורט ישראל, ולפיכך היה נתון בניגוד עניינים מובנה בין שני תפקידיו.

שיעור נציגי הגורמים החיצוניים במוסדות המנהלים של המכללה עלה על המותר בנורמות של ות"ת, ורובם ככולם היו ועדיין משויכים לאורט ישראל ונתונים אפוא גם הם בניגוד עניינים מובנה.

התערבות יתר של אורט ישראל בניהול המכללה

במסגרת אמנה שחתמו המכללה ואורט ישראל, התחייבה המכללה שלא לעסוק באיסוף תרומות אלא אם הסכימה לכך אורט ישראל. בכך נפגעו עצמאותה ויכולתה להתפתח, מכיוון שאורט ישראל הגבילה אותה בכל הקשור לגיוס תרומות.

מורשי החתימה של המכללה להתחייבויות כספיות של יותר מ-400,000 ש"ח היו נציגיה של אורט ישראל במכללה, ולכן היו נתונים בניגוד עניינים מובנה.

העברות כספים בין המכללה ובין אורט ישראל

בשנים 2003-1995 שילמה המכללה לאורט ישראל 34.7 מיליון ש"ח עבור דמי שימוש במתקנים שלה. לא נמצא חוזה או הסכם שהסדיר את התשלום, ולא ברור איך נקבע הסכום. בשנת 2003, לאחר התערבות ות"ת, הופסק התשלום.

במרץ 2004 נקבע שמשנת הלימודים התשס"ד תשלם אורט ישראל למכללה 4,000 ש"ח עבור כל תלמיד שלה שלומד בבית הספר להנדסאים שבקמפוס המשותף, בגין הוצאות מינהל ותחזוקה. ההסכם נקבע במעורבות של מנכ"ל אורט ישראל, ששימש גם כיו"ר חבר הנאמנים. רואה חשבון מוסכם, שבדק מטעם המכללה ואורט ישראל את העלויות שבהן נשאה המכללה בגין מתן שירותים לבית הספר להנדסאים בשנת הלימודים התשע"ב מצא, כי בשנה זו שילמה אורט ישראל כ-5.6 מיליון ש"ח ואילו העלויות של המכללה הסתכמו על פי הדוח בכ-8.3 מיליון ש"ח - הפרש של כ-2.7 מיליון ש"ח.

פעילות המל"ג מול המכללה

מאז שנת 2001 התקיימו מפעם לפעם דיונים בין אורט ישראל ובין המל"ג במטרה להסדיר את היחסים שבין אורט ישראל למכללה, אולם ללא הצלחה. אף שדרישות המל"ג להסדיר את הנושא לא נענו, היא לא נקטה את האמצעים העומדים לרשותה כדי לאכוף את הנורמות שהיא קבעה, ולהפך, היא אף אישרה למכללה לפתוח מגמות לימוד חדשות.

רק במהלך הביקורת התנתה המל"ג את המשך תקצוב המכללה בעמידתה המלאה בנורמות שהיא קבעה. באוגוסט 2014 הגיעו המכללה והמל"ג להסכם שנועד להסדיר את עמידת המכללה בנורמות של ות"ת, ובנובמבר 2014 אישרה המל"ג למכללה תקנון חדש.

אולם בביקורת נמצא כי ההסכם והתקנון החדש אינם עומדים בנורמות של ות"ת ומקנים יתרונות לאורט ישראל במוסדות המנהלים של המכללה. לכן, ספק אם יש בהם כדי לתרום לעצמאות המכללה.

ביולי 2014 נבחר יו"ר ועד מנהל חדש למכללה. בחירתו לא אושרה קודם לכן בוועד המנהל, כנדרש. רק בספטמבר 2014 אישרו המוסדות המנהלים של המכללה, בדיעבד, את בחירתו לתפקיד.

ההמלצות העיקריות

על המל"ג לבדוק בקפידה את יישום ההסכם שנחתם עם מכללת אורט בראודה, ולוודא כי הוא מבטיח את עצמאותה כפי שמחייבים החוק והנורמות שהיא קבעה.

על המל"ג לפעול לשינוי המבנה התאגידי של אורט בראודה ולוודא שהיא פועלת באופן עצמאי, ולאפשר לגופים חיצוניים מלבד אורט ישראל להיות מיוצגים במוסדות המנהלים שלה.

על המל"ג לבחון את האפשרות להרחיב ולשכלל את כלי האכיפה העומדים לרשותה אל מול מוסדות אקדמיים שאינם עומדים בנורמות שקבעה, ובהן אלה הנוגעות למוסדות המנהלים.

סיכום

מכללת אורט בראודה פעלה משנת 1999 ועד 2014 בניגוד לנורמות של ות"ת, שתכליתן לחזק את עצמאותו ואת מעמדו של המוסד האקדמי.

השליטה של אורט ישראל במכללה באמצעות נציגיה במוסדות המנהלים יצרה ניגוד עניינים מובנה ופגעה בעצמאות המכללה. לשליטה כזאת יש השפעה רבה על קבלת ההחלטות ועל ההתנהלות בכלל, והיא אף הביאה להעברת כספים בין המכללה לאורט ישראל בלא שקיפות ובלא פיקוח ובקרה של המאסדר.

מל"ג וות"ת היו ערות למצב במשך כל השנים האלה, אך לא פעלו בנחרצות כדי להביא לשינויו. בספטמבר 2014 אישרה המל"ג הסכם עם אורט ישראל והמכללה כדי להסדיר את עצמאותה, ובנובמבר היא אישרה למכללה תקנון חדש, אך ספק אם הם מתיישבים עם כלל הנורמות שנקבעו על ידיה בנושא.

תקציר

רקע כללי

חברת נמל אשדוד בע"מ (להלן - החברה) היא חברה ממשלתית כמשמעותה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות). החברה מעסיקה כ-1,300 עובדים ומחזור הפעילות שלה עולה על מיליארד ש"ח בשנה.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-דצמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בסדרי המינהל ובממשל התאגידי בחברת נמל אשדוד בשנים 2013-2011 . הביקורת נערכה בחברה, ברשות הספנות והנמלים שבמשרד התחבורה (להלן - רספ"ן) וברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות). במהלך שנת 2013 התקבלו במשרד מבקר המדינה תלונות מנכ"ל החברה (אז) מר שוקי סגיס  (להלן - המנכ"ל, מנכ"ל החברה) ויו"ר דירקטוריון החברה (אז) מר גדעון סיטרמן (להלן - יו"ר הדירקטוריון) ובהן טענות הדדיות בדבר התנהלות ותפקוד לקויים. במסגרת הביקורת נבדקו הטענות ההדדיות וכן נושאים נוספים. הביקורת לא עסקה בהכרעה בהבדלי הגרסאות בין הצדדים אלא בליקויים שבפעולות החברה ובפעולות מנהליה הבכירים. יודגש כי בתיאום עם המשטרה לא עסקה הביקורת בעניינים נוספים הקשורים לחברה, שכן עלה חשש שהם עלולים להשיק לחקירת משטרה בנושא.

הליקויים העיקריים

ביצוע נמוך של תקציב ההשקעות

1. ביצוע תקציב ההשקעות החדשות של החברה בשנים 2012-2011 היה נמוך מאוד (20%-15%) ובשנת 2013  - בשיעור של 35%; גם ביצוע ההשקעות שאושרו בשנים קודמות לאותן שנים (2013-2011) היה בשיעור 58%-38%. מנכ"ל החברה והנהלתה הוציאו לפועל באופן חלקי ביותר את החלטות הדירקטוריון בדבר ביצוע תקציב ההשקעות, לא ניהלו מעקב אחר ביצוען ולא הוציאו לפועל פרויקטים גדולים אשר היו נחוצים לפיתוחה ולקידומה של החברה. במהלך 2011 ועד לסוף שנת 2012 לא עמד הדירקטוריון על חומרת העניין: לא התייחס לביצועים הנמוכים של תקציב ההשקעות, לגורמים לכך ולהשלכותיהם על תפקוד החברה ועל יעילותה.

2. הנהלת החברה כשלה בתפקודה בכל הקשור להכנת תקציב השקעות רֵאלי וליכולתה לבצע יעדי השקעות ולהוציא לפועל תהליכי רכש מורכבים.

ליקויים בניהול רכש אסטרטגי

1. ממועד החלטת הדירקטוריון לשפץ גוררת ולרכוש גוררת חדשה, דצמבר 2010, ועד דצמבר 2014, שנה לאחר מועד סיום הביקורת, לא שיפצה החברה גוררת, לא רכשה גוררת חדשה או החלה בהליכי מכרז לרכישתה ולא התקשרה עם יועץ מומחה בתחום הגוררות. מצב זה גרם לפגיעה בהמשך תפקודה התקין של החברה ולכך שהחברה לא התאימה את עצמה לגידול במספר האניות הנכנסות לנמל ובגודלן. התנהלות המנכ"ל והסמנכ"ל לתפעול, ים ומסופים מר אלדד וקסמן (להלן - סמנכ"ל התפעול) בעניין רכישת הגוררת הייתה כושלת, ויכולתה של החברה להתמודד עם תהליכי רכש של ציוד מקצועי מורכב שערכו הכספי רב מוטלת בספק.

2. אף שרכישת סימולטור מנופים עשויה הייתה לתרום להגברת התפוקה, לשיפור מיומנות המנופאים ולהגברת הבטיחות, ניהלה החברה את התהליך לרכישתו במשך כמה שנים, באופן לא ממוקד ומסורבל ולא הניב תוצאות.

3. כבר בשנת 2009 התעורר הצורך להסב חלק מרציף המיועד למטען כללי (רציף 21), ואשר מנוצל באופן חלקי, לרציף מכולות שינוצל באופן מיטבי ויוביל להגדלת נפח הפעילות של הנמל. על אף האמור, ועל אף בקשות של רספ"ן משנת 2010 בעניין, התמהמהה החברה בקידום הסבת הרציף מול רספ"ן ולא ערכה בדיקות מקיפות לבחינת הכדאיות הכלכלית של ההסבה וההיתכנות ההנדסית-תפעולית שלה. רק בחודש יולי 2013 הגישה החברה לרספ"ן חוות דעת בנושא הסבת רציף 21 לרציף מכולות.

4. במקרים שנבדקו הפנה יו"ר הדירקטוריון מציעים פוטנציאליים לגורמים בתוך החברה לאחר שהחברה החלה בתהליכי רכש, דבר שלא היה ראוי לעשותו. יצוין כי עד מועד סיום הביקורת לא סיימה החברה את תהליכי הרכש. זאת ועוד, במקרים שנבדקו נקט היו"ר פעולות שהן בתחום הניהול השוטף של החברה וכן קיבל החלטות על דעת עצמו מבלי לשתף את חברי הדירקטוריון.

הליכי התקשרות והתקשרות עם יועצים בניגוד לסדרי מינהל תקינים

1. הדירקטוריון תקצב הליך התקשרות עם יועץ למיתוג אסטרטגי לשם ניתוח זירת התחרות של הנמל ולשם ניתוח חסרונותיה ויתרונותיה של החברה. הנהלת החברה החליטה לעצור את ההליך בלי שקיבלה את אישור הדירקטוריון לכך ובלי שהציגה לפניו את הנימוקים להחלטתה.

2. יו"ר הדירקטוריון פעל להתקשרות החברה עם גורם חיצוני בתחום סדנאות פרישה לעובדים, שלא במסגרת הליך התואם את נוהלי החברה.

גיוס עובדים והצעות לתשלומי שכר בלתי תקינים

1. ראש מטהו של יו"ר הדירקטוריון מר דניאל חלפין (להלן- ראש המטה) הציע כמועמדת לתפקיד של מתאם ביקורים וסיורי אח"מים בחברה את שמה של חברת מרכז ליכוד אשר אין לה השכלה קודמת או ניסיון בתחום התקשורת. החברה יצרה עבורה באופן מלאכותי תפקיד אשר לא היה קיים בעבר ואף לא אויש עד למועד סיום הביקורת, ואף נקבה בשכר החורג (פי שניים) מהשכר שנקבע לעובדים דרך חברת כוח אדם; הכוונה לקבל את המועמדת לתפקיד נבעה לכאורה משיקולים זרים. יצוין כי בסופו של דבר בשל לחצי ועדי העובדים לא הועסקה מועמדת זו בחברה.

2. ראש המטה העביר למנכ"ל רשימת שמות של שישה מועמדים למכרז לאיתור סוורים. הרשימה כללה את שם בנו של ראש המטה; עקב בכירותו יש בפעולה זו התערבות פסולה בהליכי מכרז, אף כי הודיע מראש שאם בנו ייבחר - הוא יתפטר מעבודתו בנמל.

ליקויים באיוש משרות בהנהלת החברה ובפעילות המוסדות המנהליים

1. אף שסמנכ"ל כספים ויועץ משפטי הם תפקידים מרכזיים בחברה והכרחיים לפעילותה התקינה, לא מינתה הנהלת החברה עובדים קבועים למשרות הללו במשך כשנתיים, והדירקטוריון ורשות החברות לא פעלו לקידום הנושא במשך כשנה.

2. שר האוצר, שר התחבורה והבטיחות בדרכים ורשות החברות לא מינו יו"ר לדירקטוריון ולא אישרו מינוי כזה בין יוני 2011 לבין מאי 2012. זאת ועוד, מאז פרישתו של מר סיטרמן במאי 2014 לא מונה יו"ר דירקטוריון חדש לחברה. כמו כן, בניגוד לקבוע בתקנון החברה, בשלוש השנים האחרונות לא מינו השרים שלושה דירקטורים שהם עובדי מדינה.

3. האספה הכללית של החברה לא התכנסה במשך שלוש שנים, מדצמבר 2010 ועד למועד סיום הביקורת בדצמבר 2013.

ההמלצות העיקריות

1. על דירקטוריון החברה לפעול לשיפור הפיקוח והמעקב השוטף אחר ביצוע תקציב ההשקעות של החברה ואחר פעולותיה.

2. על הנהלת החברה לעמוד על ביצוע תהליכי רכש יעילים, ממוקדים ולא ממושכים, שישמרו בהם עקרונות השוויון והתחרות ההוגנת.

3. על רשות החברות לדאוג לאיוש מלא של הדירקטוריון. כמו כן, על דירקטוריון החברה ועל רשות החברות לדון בממצאים ולנקוט את הפעולות המתחייבות כדי למנוע את הישנות הליקויים.

סיכום

חברת נמל אשדוד היא חברה ממשלתית המשמשת שער כלכלי חשוב למדינת ישראל. על החברה לשמור על כל כללי הממשל התאגידי ולהתנהל בצורה תקינה ויעילה.

המנכ"ל וחלק מסגניו לא מילאו את תפקידם כראוי, הזניחו תהליכי רכש שהיו באחריותם וניהלו אותם בצורה לקויה ביותר; הם ביצעו באופן חלקי ביותר את תקציב ההשקעות ובחלק מהמקרים העדיפו להעביר זאת לחברת נמלי ישראל, פיתוח ונכסים בע"מ (חנ"י). גם הדירקטוריון לא מילא את תפקידו כמפקח על פעולות החברה, שכן לא בוצעו תהליכי רכש (רכש ושיפוץ גוררות, רכש סימולטור והסבת רציף 21) ותקציב ההשקעות בוצע באופן חלקי בלבד. יו"ר הדירקטוריון נקט פעולות שהן בתחום סמכות הניהול השוטף של מנכ"ל החברה בכמה מקרים שפורטו בדוח הביקורת. גם רשות החברות לא ניהלה מעקב ראוי אחר איוש משרות בכירות ולא פעלה למינוי דירקטורים ולכינוס האספה הכללית.

משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות החברה בנושאים אלה ומעיר לחברה ולרשות החברות כי התנהלות בלתי תקינה של ההנהלה הבכירה ופגיעה בסדרי הממשל התאגידי שלה מקשים על תפקוד החברה ועל יכולתה להשיג את מטרות הקמתה.

תקציר

רקע כללי

צעירים הפטורים מגיוס לצה"ל יכולים להתנדב לשירות לאומי-אזרחי (להלן גם - שירות לאומי), שהוא מעין חלופה אזרחית לשירות הצבאי. מן הבחינה הלאומית יש ערך רב לשירות הלאומי-אזרחי של צעירים הפטורים מגיוס שכן הוא מקנה להם תחושה של הזדהות עם המדינה, תחושה של נשיאה משותפת בנטל והכרה בצורך של האזרח למלא את חובתו כלפי מדינתו.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-יוני 2009 בדק משרד מבקר המדינה את מערך השירות האזרחי-לאומי במינהלת השירות האזרחי-לאומי שבמשרד המדע והטכנולוגיה. ממצאי הביקורת פורסמו במאי 2010 בדוח שנתי 60ב  (להלן - הביקורת הקודמת). בחודשים יוני-ספטמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין באיזו מידה תוקנו כמה מהליקויים שנמצאו בביקורת הקודמת (להלן - המעקב). הבדיקה נעשתה ברשות השירות הלאומי-אזרחי (להלן - רשות השירות) שבמשרד לאזרחים ותיקים.

הליקויים העיקריים

הקצאת התקנים הממשלתיים

בביקורת הקודמת נמצא כי מספר התקנים שהממשלה מממנת ומפעילה אינו מבוסס על בחינה שוטפת ועל ראייה כוללת של הצרכים ואינו משקף סדר עדיפויות שנקבע על פי הצרכים האלה.

לאחר הודעות והבטחות שנמשכו שנים, שבמהלכן דחתה רשות השירות פעם אחר פעם את תאריך היעד לתיקון הליקוי, עדיין אין מעורבות מספקת של רשות השירות בוויסותם ובהקצאתם של התקנים מתוך ראייה כוללת של הצרכים, ובהקצאת התקנים על בסיס ניתוח הצרכים ועל קביעת סדרי עדיפויות.

מעמדה של רשות השירות הלאומי-אזרחי

משרד מבקר המדינה העיר בביקורת הקודמת כי החילופים התכופים של השרים הממונים על השירות הלאומי והעברת התחום ממשרד למשרד גרמו לסחבת ולעיכובים במימוש משימות שהממשלה הטילה עליהם. במעקב התברר כי המצב לא השתנה ואף הוחמר, שכן בחמש השנים האחרונות היו ממונים על תחום השירות הלאומי שלושה משרדים שונים. לדוגמה: בשל חילופי השרים הממונים התחייב תיקון תקנות הביטוח הלאומי (בנות בשירות לאומי בהתנדבות), התשס"ב-2002 (להלן - התקנות), בנוגע לשר המוסמך לפעול על פיהן. המעקב העלה כי נכון למועד סיום הביקורת, הדבר לא נעשה. ב-29.1.15 פורסם ברשומות עדכון התקנות.

הסדרת השירות הלאומי-אזרחי בחקיקה ראשית

בביקורת הקודמת נמצא שהצורך להסדיר את תחום השירות הלאומי הסדרה נאותה בחקיקה התעורר כבר לפני שנים. משרד מבקר המדינה הביע את דעתו כי אין מקום לסחבת הממושכת בקידום הנושא, וראוי שמינהלת השירות תפעל לאלתר כדי לקדם את הסדרת העניין בחקיקה.

עד למועד סיום המעקב, יותר מעשר שנים לאחר שזוהה הצורך בהסדרה זו, לא עמדה רשות השירות ביעד שקבעה לסיום תהליך החקיקה, דצמבר 2010, והתהליך טרם הגיע לכלל סיום.

החלת ביקורת המדינה על הגופים המוכרים

השירות הלאומי מופעל באמצעות עמותות רשומות (הגופים המוכרים) המשימים ומפעילים את מתנדבי השירות הלאומי בארגונים ובמוסדות שונים (הגופים המפעילים).

בביקורת הקודמת קבע משרד מבקר המדינה כי ראוי שהכרה בגוף מוכר תותנה בחתימה על הסכם שיחיל עליו את ביקורת המדינה.

המעקב העלה כי ליקוי זה נותר בעינו.

עיריית ירושלים כגוף מוכר

הביקורת הקודמת העלתה כי עיריית ירושלים היא גוף מפעיל וגוף מוכר גם יחד, וכי בשנת 2008 היא הפעילה 340 מתנדבים, וכ-50 (15%) מהם הועסקו בשירותה. משרד מבקר המדינה העיר אז כי על מינהלת השירות ליזום דיון בשאלה אם בנסיבות אלה יש מקום להמשיך ולהכיר בעיריית ירושלים כגוף מוכר; ובהמשך על המינהלה לפעול בהתאם למסקנות הדיון.

התקנות מחייבות גוף מוכר להפנות 250 מתנדבות בשנה לפחות לשירות לאומי-אזרחי. המעקב העלה כי בשנת 2013 השימה העירייה 226 מתנדבים בלבד, מהם הועסקו בשירותה 90 מתנדבים, דהיינו 40% מכלל המתנדבים. לפיכך לא עמדה עיריית ירושלים בחובה המוטלת עליה מכוח התקנות.

תקנים קנויים (פרטיים)

בביקורת הקודמת נמצא כי כשליש ממתנדבי השירות הלאומי מועסקים באמצעות תקנים קנויים המכונים "תקנים פרטיים". תקנים אלה אינם במימון המדינה, אלא במימון גופים הקונים את שירותי המתנדבים ומשמשים גופים מפעילים. במהלך הביקורת הקודמת עלה שקניית תקנים נותנת יתרון למלכ"רים (מוסדות ללא כוונת רווח) בעלי משאבים כספיים וכך פוגעת בעקרון השוויון.

במעקב העלה משרד מבקר המדינה כי נושא הקצאת התקנים הפרטיים על פי אמות מידה שוויוניות לא הוסדר.

ההמלצות העיקריות

1. על רשות השירות ועל השר לאזרחים ותיקים לפנות לממשלה כדי להסדיר את סוגיית היעדר יכולתה של הרשות למלא את תפקידה בתחום ויסות תקני השירות הלאומי-אזרחי.

2. לדעת משרד מבקר המדינה, על ראש הממשלה לפעול לייצובו ולקיבועו של תחום השירות הלאומי במשרד הממשלתי המתאים לאורך זמן.

3. במכרזים שמשרדי הממשלה מפרסמים בנושא קנייתם של שירותי השמת מתנדבים, על רשות השירות לכלול לאלתר את התנאי שיקבע כי גוף מוכר שיספק להם שירותים יסכים שתוחל עליו ביקורת המדינה.

סיכום

הממשלה החליטה כבר באוגוסט 2007 להקים מינהלה לשירות האזרחי-לאומי. במסגרת מינהלה זו יתרמו צעירות וצעירים אזרחי מדינת ישראל מכל קבוצות האוכלוסייה אשר אינם משרתים על פי דין בשירות הביטחון, לפעילות אזרחית שיש בה תועלת לחברה, ובייחוד לאוכלוסיות מוחלשות. פעילות זו תחזק את הקשר ואת ההזדהות של האזרח הצעיר עם הקהילה, עם החברה ועם המדינה וכן תחזק את יכולותיו המקצועיות ואת הכנתו לתעסוקה בעתיד. תחומי הפעילות שבהם אמורים לפעול משרתי השירות האזרחי-לאומי הם בראש ובראשונה לתועלת הציבור, הקהילה והחברה, במקומות שבהם קיימת נחיצות לפעילויות ולשירותים נוספים על אלה המסופקים או פועלים במדינה. בינואר 2008 הוקמה מינהלת השירות.

בשנת 2009 בדק משרד מבקר המדינה את מערך השירות האזרחי-לאומי במינהלת השירות, וממצאי הבדיקה פורסמו במאי 2010 בדוח שנתי 60ב של מבקר המדינה.

ממועד הביקורת הקודמת נוספו למעלה מ-4,000 תקנים למערך השירות הלאומי, ועל כך יש לברך. עם זאת חלק ניכר מן הליקויים שצוינו בדוח הקודם ושנבחנו במסגרת המעקב לא תוקנו: נמשכה ההעברה התכופה של רשות השירות הלאומי-אזרחי ממשרד ממשלתי אחד למשנהו; לא קיימת מעורבות מספקת של רשות השירות בוויסות ובהקצאת התקנים תוך ראייה כוללת של כלל הצרכים, ואין הסדרה של התקנים הפרטיים על פי אמות מידה שוויוניות. על רשות השירות לשפר את מנגנוני הבקרה על הפעלת המתנדבים, כדי שמנגנונים אלה יהיו אפקטיביים ויביאו לניצול מיטבי של משאבי השירות הלאומי למטרות שלשמן הוקצו, וזאת מתוך הקפדה על תנאי השירות של המתנדבים כפי שנקבעו בדין.

על רשות השירות ועל השר הממונה עליה להחיש את הטיפול בתיקון כלל הליקויים ללא שיהוי.

תקציר

רקע כללי

ב-22.10.13 התקיימו ב-187 רשויות מקומיות בחירות של ראשי רשויות ושל חברי מועצות, והתמודדו בהן 1,880 רשימות ו-708 מועמדים לראשות הרשות. מספר בעלי זכות הבחירה ברשויות המקומיות הללו הסתכם בכ-5.74 מיליון והוצבו בהן 8,692 קלפיות.

ב-38 רשויות מקומיות לא קיבל שום מועמד לראשות הרשות 40% מהקולות הכשרים , ולפיכך התקיים בהן ב-5.11.13 סיבוב בחירות שני. מספר בעלי זכות הבחירה ברשויות המקומיות האלו היה 641,116 והוצבו בהן 1,033 קלפיות (שני סיבובי הבחירות לרשויות המקומיות ייקראו להלן - מערכת הבחירות לרשויות המקומיות או מערכת הבחירות).

ארגון מערכת הבחירות לרשויות המקומיות והפיקוח עליה הוטלו, על פי חוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן - חוק הבחירות), על שר הפנים בסיוען הארגוני והכספי של הרשויות המקומיות. בחוק הבחירות נקבעו גם בעלי התפקידים שיש למנות, הפעולות שיש לבצע ולוחות הזמנים שיש לעמוד בהם כדי לקיים את הבחירות כהלכתן. בנובמבר 1996 אָצַל שר הפנים למפקח הארצי על הבחירות את כל הסמכויות שהוקנו לו מכוח חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן - חוק המימון).

באוקטובר-נובמבר 2013 אישר משרד האוצר תקציב בסך כ-80 מיליון ש"ח לניהול מערכת הבחירות לרשויות המקומיות.

פעולות הביקורת

נציגי משרד מבקר המדינה ביקרו ביום הבחירות בסיבוב הראשון בכ-400 קלפיות שהיו מוצבות בכ-60 רשויות מקומיות כדי לבדוק את אופן פעילותן ואת סדרי עבודתן, וכן ביקרו בכמה בסיסים של צה"ל ובמוקד הבקרה והשליטה של מטה יום הבחירות בכפר המכבייה ברמת גן.

בחודשים דצמבר 2013 עד ינואר 2014 אספו עובדי משרד מבקר המדינה ממנהלי בחירות ומרשויות מקומיות מסמכים הנוגעים לבחירות ב-43 רשויות מקומיות . בחודשים אוקטובר 2013 עד מאי 2014 (להלן - מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את אופן ההיערכות לבחירות של משרד הפנים ובמיוחד של אגף הפיקוח הארצי על הבחירות, הפועל במשרד הפנים (להלן - יחידת המפקח הארצי או היחידה), ושל 43 הרשויות המקומיות הנזכרות לעיל וכן את אופן פעילותם ביום הבחירות עצמו. חלק מהפעולות שנבדקו במסגרת הביקורת ביחידת המפקח הארצי ובוצעו בשנים 2013-2009 (להלן - התקופה הנסקרת) עסקו בבחינת האופן שבו תיקנה היחידה ליקויים שהועלו בדוח מבקר המדינה על הבחירות שנערכו ב-2008  (להלן - הדוח על בחירות 2008) והאופן שבו הפיקה לקחים מממצאי דוח זה.

הליקויים העיקריים

אופן תפקודם של משרד הפנים ויחידת המפקח הארצי

הועלו ליקויים משמעותיים וכבדי משקל בפעילותם של משרד הפנים, יחידת המפקח הארצי והרשויות המקומיות בכל הנוגע לאופן קבלת ההחלטות בנושא הבחירות, להיערכות לקראתן, להתקשרויות שבוצעו לשם קיומן התקין ולאופן ניהול יום הבחירות עצמו; היה אפשר למנוע חלק ניכר מהליקויים שהועלו אילו משרד הפנים לא היה מתעלם מהערות מבקר המדינה שפורסמו בדוח על בחירות 2008, ואילו קוימו הבטחותיו הרבות של משרד הפנים - לשיפור בתהליכי העבודה, לייעולם ולקידום הליכי חקיקה.

להלן יפורטו הליקויים העיקריים שהועלו:

1. במועד סיום הביקורת טרם סוכמו סופית פרטים הנוגעים למתכונת פעולתה של יחידת המפקח הארצי. נוסף על כך לא נקבעו שיעורי התקציבים הרב-שנתיים שיועמדו לרשות יחידת המפקח הארצי בשנים שבין תקופות בחירות, ובייחוד בשנת בחירות, אף שבדוח על בחירות 2008 צוין כי זהו ליקוי שיש לתקנו.

2. בשל התדירות הרבה של תחלופת כוח האדם שאייש את יחידת המפקח הארצי נגרמו קשיים בגיוס עובדים לענף הייעוץ המשפטי ובגיוס מנהלי בחירות אשר בקיאים דיים בנושא הבחירות , ומאותה סיבה התקשו עובדי היחידה להתמקצע בתחום עבודתם ולבצע את כלל התפקידים המוטלים עליהם במסגרת הארגון וההפעלה של מערכת הבחירות.

3. א.  מספרי החשבונות של משרד הפנים אי-אפשר ללמוד כיצד נוהל תקציב הבחירות ומה הייתה העלות הממשית של מערכת הבחירות לרשויות המקומיות, וזאת בגלל המיון הלקוי של ההוצאות על שלוש מערכות הבחירות שהתקיימו בשנת 2013: הבחירות לכנסת, הבחירות לרשויות המקומיות והבחירות למועצות האזוריות, אשר לא אִפשר גם לקיים בקרה נאותה ויעילה בנושא אופן ניצול התקציב ולהשוות בין ההוצאות המתוכננות להוצאות בפועל.

ב.  משרד הפנים לא הנחה את הרשויות המקומיות להכין תקציב מפורט לפי סוגי ההוצאה ולא בדק אם התקציב ששריינו הרשויות למטרה זו היה ריאלי. משרד הפנים גם לא הנחה אותן לשריין מימון לסיבוב בחירות נוסף אם יידרש הדבר.

4. החלטותיו של המפקח הארצי בעניין מינוי סגנים למנהלי בחירות לא תמיד נומקו בכתב. לפיכך לא תמיד ניתן היה לדעת אם הם מונו על פי התבחינים שקבע המפקח הארצי.

5. גם במערכת הבחירות לשנת 2013, כמו במערכת הבחירות לשנת 2008, שולמו תוספות השכר לעובדי בחירות מטה  תוך חריגה של ממש מכללי מינהל תקין: לא הוגדר התפקיד של עובד בחירות מטה ולא נעשתה עבודת מטה לניתוח ולבדיקה של צורכי העבודה הנוספים בתקופת הבחירות ושל משך הזמן הנדרש לביצועם; לא נקבעו אמות מידה ותנאי סף למינוי העובדים המתאימים למלא את התפקיד; רוב העובדים שנבחרו לתפקיד לא מונו כנדרש על ידי מנכ"ל משרד הפנים; עובדים אשר מילאו את התפקיד לא נדרשו להגיש דיווח על הפעולות שביצעו במסגרת העבודה הנוספת. גם שיטת התשלום שנבחרה לתגמול העובדים האלה לא התבססה על תגמול בעד שעות נוספות, כפי הנהוג לגבי עובדי מדינה המבצעים מטלות לאחר שעות עבודתם הרגילות.

6. במאות מתחמים ברחבי עשרות רשויות מקומיות רוכזו קלפיות רבות, והדבר גרם להיווצרות צפיפות, לחץ ומתח במתחמים אלה. עוד הועלה כי היו פערים ניכרים בין מספרי הבוחרים הרשומים בכל אחת מהקלפיות שבאותו מתחם - לעתים פערים של כמה מאות בוחרים. משרד הפנים ויחידת והמפקח הארצי לא פעלו די ליצירת איזון מרבי בין מספרי המצביעים שבקלפיות ברחבי אותה רשות בכלל ובאותו מתחם שבו פועלות כמה קלפיות בפרט באמצעות דילול המצביעים בקלפיות עמוסות ורישומם להצבעה בקלפיות עמוסות פחות.

7. א.  חלק מהקלפיות שהיו אמורות להיות נגישות למוגבלי ניידות (להלן - קלפיות נגישות), הוצבו גם במקומות שלא היו נגישים כלל למוגבלי ניידות; וברבות אחרות היו מפגעים שגרמו קשיים רבים למוגבלי הניידות בבואם להצביע.

ב.  יחידת המפקח הארצי לא ניתחה, בעיקר על סמך נתונים מהעבר, את התפלגות המצביעים בקלפיות הנגישות בכל רשות כדי להימנע ממינוי מזכיר נוסף בקלפיות נגישות שבהן מספר המצביעים מועט וכדי להבטיח שימונו מזכירים נוספים בקלפיות הנגישות שבהן היה צורך בכך , אף שרוב המזכירים הנוספים שהועסקו בקלפיות הנגישות לא היו נחוצים וצמצום מספרם היה מביא לחיסכון של מאות אלפי ש"ח מקופת הציבור.

8. א.  יחידת המפקח הארצי לא פעלה לכך שמנהלי הבחירות יעריכו בסופו של כל יום את איכות עבודתם של המזכירים על פי אמות מידה וסולמות הערכה אחידים וגם לא דאגה ליצור מאגר מידע שבו ירוכזו הערכות על המזכירים שישמש לבחירות עתידיות.

ב.  בנוהל שפורסם לקראת הבחירות לשנת 2013 הושמט תנאי סף, שנכלל בנוהל שפורסם לקראת בחירות 2008, בדבר "איסור העסקת מזכירי ועדות קלפי בקרבה ראשונה זה לזה", שתכליתו מניעת פגיעה בטוהר המידות. התוצאה הייתה העסקתם של למעלה מ-2,700 קרובי משפחה ב-89 רשויות מקומיות ופגיעה במישרין ביכולת להבטיח הזדמנות שווה למועמדים מתאימים לתפקיד ובאפשרות לאתר את הכשירים והמתאימים ביותר לתפקיד וכן לפגיעה בחובת הנאמנות של המפקח הארצי על הבחירות.

ג.  המפקח הארצי על הבחירות לא הנחה את הרשויות המקומיות בנוגע לאופן גיוס הסדרנים והדרכתם לקראת התפקיד המוטל עליהם ביום הבחירות. המפקח גם לא הגדיר את תפקידו של הסדרן ביום הבחירות עצמו ואת מכסת שעות עבודתו, לרבות בזמן סגירת הקלפיות לפני ספירת הקולות. המפקח גם לא הנחה את הרשויות המקומיות להתחשב בתעריפים של שכר הסדרנים שקבעה ועדת הבחירות המרכזית.

9. משרד הפנים ויחידת המפקח הארצי לא דאגו להליך מסודר לרכישת הציוד הקשיח  הנדרש לקלפיות באמצעות מכרז, שלא לפי ההמלצות שניתנו בדוח על בחירות 2008. הרשויות המקומיות התבקשו להתקשר בעצמן עם ספק לרכישת הציוד, עובדה שייקרה את עלות הרכישה.

10. מרבית חברי ועדות הקלפי נעדרו מהקלפיות בעת פתיחתן, וחלק ניכר מהם לא שהה במקום הקלפי ברוב שעות ההצבעה. הרכבה החסר של ועדת הקלפי האריך את משך ההצבעה של כל מצביע והשפיע גם על תקינות הרישום בפרוטוקול הוועדה ועל טיב הרישום של שמות הבוחרים שהצביעו. המפקח הארצי על הבחירות ומשרד הפנים לא פעלו לכך שחברי הוועדות ימלאו את תפקידם כנדרש במשך כל יום הבחירות.

11. למרות הבטחת המפקח הארצי בשנת 2009, טופסי הפרוטוקול לא השתנו כלל מאז הבחירות לשנת 2008, הם אינם ידידותיים למשתמש, ועדיין אין בהם די מרווחים בין השורות ואין די מקום לרשום את כל הפרטים הנחוצים באופן שישקף את המתרחש במקום הקלפי במשך יום הבחירות כולו. מבחינת האופן שבו מזכירי ועדות הקלפי בעשרות רשויות מקומיות מילאו מאות פרוטוקולים, נמצא כי פרטי הפרוטוקולים לא מולאו באופן אחיד, וכי בכלל הרישום בפרוטוקול לא היה תקין.

12. בידי יחידת המפקח הארצי לא היה מידע זמין על המקום שבו אוחסנו מאות תקליטורים המכילים פרטים על המצביעים בכל רשות מקומית או רשימות שלהם, אף שהם עלולים להגיע לידי גורמים שישתמשו בהם לא למטרות שלשמן יועדו.

13. תוצאות הבחירות לא פורסמו בילקוט הפרסומים במועד שנקבע בחוק, דהיינו בתוך 21 ימים מיום הבחירות; הועלו כ-40 אי-התאמות ניכרות בין התוצאות שפורסמו ובין התוצאות שנרשמו בפרוטוקולים של מנהלי הבחירות.

14. משרד הפנים לא בחן מה פשר הגידול החריג והלא מוסבר במספר הקולות הפסולים בהצבעות לראש הרשות לעומת בחירות 2008, בייחוד ברשויות הגדולות, ומדוע מספרם היה למעלה מכפול ממספר הקולות הפסולים למועצת הרשות. משרד הפנים גם לא בדק את התפלגות הקולות הפסולים לפי סוגי הפסילה כדי להפיק לקחים מהתופעה לבל תישנה בבחירות עתידיות.

15. בהצבעה בקרב החיילים נפסלו כ-13.7% מהקולות לראש הרשות וכ-6% מהקולות למועצת הרשות, אך ביחידת המפקח הארצי לא נעשה ניסיון לאבחן את הסיבות העיקריות לשיעור גדול ולא מוסבר זה של קולות פסולים מקרב המצביעים בקלפיות הצבאיות, זאת אף ששלטונות הצבא לא חסכו במאמצים כדי לאפשר לכל חייל שרצונו בכך להצביע בקלפי צבאית והקצו לכך משאבים רבים - כוח אדם, כלי רכב, ציוד ואמצעים נוספים.

16. בלמעלה מ-50 רשויות מקומיות הצביעו לרשימה שבה נכלל המועמד שנבחר לראש הרשות מספר מצביעים זעום ביותר, ונראה כי הרשימה שבה הוא נכלל הוקמה רק כדי שהמועמד ייחשב לחבר מועצה נוסף. תופעה זו נצפתה כבר בבחירות 2008, אך למרות הבטחות המפקח הארצי דאז, לקראת הבחירות לשנת 2013 לא התקיים דיון בעניין שינוי חקיקה הנוגע לראש רשות שרשימתו לא זכתה למנדט.

17. המפקח הארצי לא ביקש מבעלי התפקידים בבחירות, ובייחוד ממנהלי הבחירות, להגיש לרשויות המקומיות דוחות סיכום של הבחירות לרשויות; מנהלי הבחירות לא כונסו לצורך דיון שמטרתו הפקת לקחים כדוגמת הדיון שהתקיים לאחר בחירות 2008, ומשרד הפנים לא הוציא דוח מסכם בנושא הקשיים והליקויים שנתקל בהם בתקופת הבחירות, על מנת שישמשו בסיס לעבודת מטה לשיפור התהליכים בעתיד.

התקשרויות משרד הפנים עם ספקים ונותני שירותים

בבדיקת ההתקשרויות שביצע משרד הפנים עם ספקים ונותני שירותים לקראת הבחירות הועלו ליקויים כבדי משקל, כלהלן:

1. משנת 1993 ועד 2013 הפלה משרד הפנים לטובה את חברת המחשוב המנהלת את מאגרי מינהל האוכלוסין, ובכלל זה את המערכת לניהול הבחירות; בכל פרק הזמן האמור משרד הפנים לא פרסם מכרז חדש שיאפשר, בין היתר, להוזיל את התעריפים ששולמו בעד שירותי המחשוב שסיפקה אותה חברה, ובכך פגע בקופה הציבורית ובזכותן של חברות אחרות להתחרות על מתן שירותים אלה.

2. התקשרות משרד הפנים עם חברה למתן שירותי ייעוץ בנושא מימון בחירות הוארכה שוב ושוב מכיוון שבמשך תקופת ההתקשרות הראשונית, שארכה למעלה משש שנים, לא בחן המשרד אם נחוץ לרכוש שירותים מגורמים חיצוניים לשם בדיקת בקשות המימון ואם מוטב למנות עובד של משרד הפנים לניהול היחידה לתחום מימון הבחירות שמלווה את יחידת המפקח הארצי בנושא מימון הבחירות בתחום הכספי. לחברה עצמה לא ניתנו הנחיות בכתב בדבר הדיווחים השוטפים שעליה להגיש למשרד הפנים למטרות בדיקה ופיקוח.

3. משרד הפנים התקשר עם לשכת הפרסום הממשלתית בעסקה בהיקף של 10 מיליון ש"ח להפקת תשדירים לציבור בנושא הבחירות לרשויות המקומיות בלא שקבע את מטרות התשדירים ואת קהל היעד שלהם. נוסף על כך לא התקיימו דיונים מפורטים בדבר מידת נחיצותו ועלותו של כל סעיף בהתקשרות, לא התבקשו תחשיבים והבהרות שונות המלמדים כיצד נקבעו הסכומים בכל אחד מהסעיפים, לא נקבעו סדרי עדיפויות הנוגעים לתוכני המסרים ולאורך התשדירים בהתחשב בעלותם, ולא פורט שכרם ושיעור עמלתם של כל המוטבים ונותני השירותים בהתקשרות זו.

בפעולות ההסברה הובלט מסר עיקרי אחד ופרטי מידע בסיסיים, אך הן לא הותאמו למגזרים השונים; גם לא גובשה תכנית לריכוז מאמץ הסברתי מיוחד ברשויות שבהן נרשמו שיעורי הצבעה קטנים במיוחד אשר תשמש להגדלת שיעורי ההצבעה.

4. בהסכם ההתקשרות בין משרד הפנים לספק שנבחר לתת שירותי משלוח הודעות לבוחר לא הקפיד משרד הפנים שנותן השירות יעמוד בכל דרישות המכרז וההסכם. המשרד אף לא הפעיל מנגנון פיקוח על נותן השירות.

5. מכרז ההתקשרות עם בעלי אתר שיספק שירותים למטה הבחירות פורסם בלא שמשרד הפנים הכין אומדן מפורט של ההוצאות הכרוכות בהתקשרות, ובלא שהוכן תחשיב המפרט את אופן קביעת הסכום שהוחלט לשלם לספק הזוכה. הספק הזוכה נשכר לתת את שירותיו גם לסיבוב הבחירות השני בעלות ניכרת, בלא שבהסכם עמו הייתה התייחסות כלשהי לכך.

6. התקשרות עם חברה לתפעול מערכת ממוחשבת לאספקת מידע על הבחירות בסיבוב השני ועל תוצאותיהן בוצעה בחיפזון, ולפני שהתבצעה לא פורסם מכרז ולא התקיים דיון יסודי לבחינת הצורך בקבלת שירות זה.

אופן תפקודו של משרד החינוך

הועלו ליקויים גם בכל הנוגע לקיום לימודים סדירים במוסדות החינוך ביום הבחירות, כלהלן:

1. משרד החינוך והמפקח הארצי על הבחירות לא ניצלו את פרק הזמן - שנמשך חמש שנים - בין הבחירות הקודמות לבחירות הנוכחיות כדי להיערך כיאות למזעור הנזקים שמקורם בהשבתת מוסדות חינוך ביום הבחירות בשל הקלפיות שהוצבו בהם, ולא הקימו צוות שידון בפתרונות ישימים לבעיה, כגון הוצאת הקלפיות ממוסדות חינוך וצמצום של שעות ההצבעה בכל הקלפיות. בפועל, הנחיות משרד החינוך הן בפן הביטחוני והן בפן החינוכי שהופצו בכל הדרגים והמישורים, בכלל זה במישור של כל אחד מבתי הספר ומנהליהם, הוצאו באיחור רב ולא נותר די זמן עד מועד הבחירות כדי להיערך לבחירות כהלכה ולנקוט את האמצעים הדרושים - הארגוניים והפיזיים כאחד - לקיומן.

2. גם בבחירות אלה שבתו מאונס מאות אלפי תלמידים במאות בתי ספר שבהם הוצבו קלפיות, והדבר הביא לפגיעה ממשית במקומות העבודה של הוריהם, שכן בגין השבתת הלימודים נבצר מחלק מההורים להתייצב במקום עבודתם.

עוד יצוין בעניין זה כי בינואר 2014 הוגשה הצעת חוק ממשלתית לקביעת יום הבחירות לרשויות המקומיות כיום שבתון, כדי להגדיל את שיעור ההצבעה וכדי לטפל בסוגיית השבתתם של בתי ספר שבהם מופעלות קלפיות ביום הבחירות. בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כי אין להצעה השפעה על תקציב המדינה בשנים הקרובות. להצעת החוק לא צורף אומדן שיפרט את העלויות למשק כתוצאה מקביעת יום שבתון ביום הבחירות לרשויות המקומיות. לפי אומדן שהכין משרד האוצר, החלת יום השבתון תהיה כרוכה בעלות של

2.5-1.5 מיליארד ש"ח למשק. בסוף יוני 2014 אושרה הצעת החוק בקריאה שנייה ושלישית וקיבלה תוקף של חוק.

אופן תפקודם של הרשויות המקומיות ומנהלי הבחירות

הועלו גם ליקויים מהותיים באופן שבו נערכו הרשויות המקומיות לבחירות ושבו פעלו חלק ממנהלי הבחירות. להלן העיקריים שבהם:

1. אמנם 50 מכלל 80 הרשויות המקומיות שנבדקו ייעדו תקציב להוצאות על הבחירות לרשויות המקומיות, אך הן הקצו לכך סכום כולל שהתבסס בדרך כלל על הוצאותיהן במערכת הבחירות בשנת 2008. בידי מרביתן לא נמצא תחשיב מפורט של ההוצאות על הבחירות הצפויות לסוגיהן. רק 12 רשויות מקומיות הכינו גם תקציב למימון סיבוב בחירות נוסף אם יידרש הדבר, רובן בלא שהכינו תחשיב של ההוצאות הצפויות.

2. א.  מנהלי הבחירות בשיתוף נציגי הרשויות המקומיות גייסו מזכירי ועדות קלפי (להלן - מזכירים) שלא בהתאם להוראות הנוהל שקבע המפקח הארצי, ובכך נפגעה היכולת לקיים הליך שוויוני של גיוס מזכירים ולאתר את המזכירים המתאימים והאיכותיים ביותר.

ב.  אף שמספר המזכירים המרבי שרשאיות הרשויות המקומיות להעסיק בבחירות נקבע על פי מספר הקלפיות באותה רשות, נמצא כי מספר המזכירים שהעסיקו 85 מהרשויות, רובן באישור משרד הפנים, היה גדול מהנדרש. בסך הכול הועסקו בכלל הרשויות שנבדקו לא פחות מ-1,469 מזכירים עודפים, על חשבון הקופה הציבורית.

ג.  כ-250 מנהלי בחירות וסגניהם היו מנועים מלכתחילה מלהצביע מכיוון שכל אחד מהם ניהל את הבחירות ברשות מקומית שהוא אינו רשום בפנקס הבוחרים שלה. מסיבה זו נבצר גם מאלפי מזכירי ועדות קלפי להצביע בבחירות.

ד.  עשרה מנהלי בחירות העסיקו בתפקיד מזכירי ועדת קלפי 17 קרובי משפחה שלהם מדרגה ראשונה. בעשרות רשויות מקומיות הועסקו בתפקיד מזכירי ועדות קלפי יותר משני בני משפחה בעלי קרבה משפחתית זה לזה מדרגה ראשונה. נוסף על כך הועסקו אלפי קרובי משפחה כמזכירים ולא היה אפשר להבטיח כי תינתן למועמדים מתאימים הזדמנות שווה למלא תפקיד זה.

3. בהיעדר נוהל מסודר בנושא הסדרנים, גייסה כל רשות מקומית סדרנים כראות עיניה.

4. מרבית הרשויות המקומיות שנבדקו פנו רק לספק אחד ורכשו ממנו את הציוד הקשיח הנדרש לקלפיות, בלא לפנות לספקים אחרים של אותו ציוד לקבלת הצעות מחיר נוספות.

הצבעה בשם בוחרים ששהו בחו"ל

בבדיקה של רשימות המצביעים ב-12 רשויות מקומיות הועלה כי 341 בעלי זכות בחירה שעל פי נתוני ביקורת הגבולות שהו מחוץ לגבולות ישראל ביום הבחירות (22.10.13), סומנו בפנקסי הבוחרים  כמי שהצביעו בבחירות, ומכאן שאחרים הצביעו בשמם.

ההמלצות העיקריות

להלן הפעולות העיקריות הנדרשות ממשרד הפנים, מיחידת המפקח הארצי ומהרשויות המקומיות לתיקון הליקויים החמורים שהועלו בביקורת:

1. על משרד הפנים לבחון מהו הארגון המומלץ והיעיל לטיפול בהיערכות לקיום מערכת הבחירות ברשויות המקומיות. ראוי גם כי תיבחן האפשרות להפקיד בידי ועדת הבחירות המרכזית את הטיפול במשימות הנוגעות להיערכות לבחירות המוניציפליות, מטעמי חיסכון, יעילות ומקצועיות.

2. מועד הבחירות ברשויות המקומיות נקבע וידוע חמש שנים מראש, וראוי אפוא להיערך זמן רב לפניהן לבניית מערך התפעול, הרכש והלוגיסטיקה הנדרש לקיום מערכת הבחירות, ובכלל זה להכין אומדן מפורט של ההוצאות ועלות ההתקשרויות.

3. יש לעקוב בקפידה אחרי פנקסי הבוחרים הנמסרים לרשימות המועמדים, לנהל רישום מדויק בעניינם ולדאוג לכך שכולם יושבו לידי יחידת המפקח הארצי או יושמדו בתום הבחירות.

4. יש לגבש תכנית פעולה להגדלת שיעורי ההצבעה בבחירות.

5. יש לקיים הליך מסודר לרכישת הציוד הקשיח באמצעות מכרז שינצל יתרונות לגודל וגם יבטיח כי המציע יוכל לספק את הסחורה בעוד מועד ובאיכות הנדרשת.

6. יש לתת לרשויות המקומיות הנחיות מפורטות לגבי ההוצאות השונות הצפויות במערכת הבחירות כדי לוודא שהתקציב שישוריין לכך יהיה ריאלי.

7. יש למצוא דרך לאפשר לבעלי התפקידים בבחירות (מנהלי הבחירות, מזכירים וסדרנים) לממש את זכות ההצבעה שלהם.

8. יש לפעול לכך שהקלפיות יוצבו באופן שיאפשר למלא את צורכי האוכלוסייה בהתאם לאופן פיזורה. יש גם לאתר מקומות ציבוריים הולמים נוספים להצבת הקלפיות כדי לאפשר לציבור המצביעים גישה נוחה לקלפיות ולמנוע התקהלויות.

9. יש לפשט את הפרוטוקולים של ועדות הקלפי לנוחות המשתמשים והקוראים בהם ולארגן מחדש את הפרוטוקולים של מנהלי הבחירות באופן שיאפשר לסווג את הסיבות לקולות פסולים.

10. על המפקח הארצי לרכז - בתהליך מסודר ומתועד - את הצעותיהם של מנהלי הבחירות לשיפור בהליך עבודתם שהועלו במשך כל תקופת הבחירות ואחריה וכן להעלות על הכתב את השגותיו והערותיו הוא בעניין זה ואת הצעותיו לייעול ולחיסכון ולהביא לפני הנהלת המשרד את הליקויים שריכז, את ההצעות שאימץ ואת הצעותיו לתיקון הליקויים ופעולות שיבצע לשינוי, לייעול, לחיסכון ולשיפור הליך ההיערכות לקראת מערכות בחירות בעתיד.

סיכום

חשיבותן של הבחירות לרשויות המקומיות רבה בהיותן משפיעות במידה ניכרת על חיי היום-יום של תושבי הרשות המקומית בתחומים רבים, כגון חינוך, בנייה, ניקיון ועוד. חיונית היא אפוא השתתפותם הפעילה של התושבים בהליך בחירת נציגיהם במועצת הרשות בכלל ולראש הרשות בפרט, בהיותו מתווה המדיניות לחמש השנים הבאות לפחות.

בדוח זה הוצגו ליקויים, חלקם חמורים, הנוגעים ברובם לתפקודו של משרד הפנים ושל הרשויות המקומיות ובמיעוטם למשרדי ממשלה אחרים בנוגע להיערכות לבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו באוקטובר ובנובמבר 2013 ובנוגע לתפקודם של הגופים האלה בימי הבחירות עצמם. משנה חומרה ניתן לראות בהתעלמותו של משרד הפנים מהערות מבקר המדינה שפורסמו בדוח על בחירות 2008 ובאי קיום הבטחות משרד הפנים לשיפור בתהליכי העבודה, לייעולם ולקידום הליכי חקיקה.

על משרד הפנים, יחידת המפקח הארצי והרשויות המקומיות לבחון בקפידה את ממצאי הביקורת וליישם ללא דיחוי את ההמלצות שהובאו לעיל ובכך לשפר את ההיערכות לקראת מערכות הבחירות הבאות ואת אופן ניהולן, כך שיתאפשר לרבים יותר ליטול חלק מעשי בבחירות ולמזער את הפגיעה האפשרית בטוהר הבחירות.