חוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן - חוק העונשין), אוסר על ארגון משחקים אסורים, הגרלות והימורים, שעשויים לזכות את המשתתפים בכסף, בשווה כסף או בטובת הנאה לפי תוצאות התלויות בגורל או בניחוש יותר מאשר בהבנה או ביכולת, וכן אוסר על השתתפות במשחקים אסורים כהגדרתם בחוק (להלן - הימורים בלתי חוקיים). איסור זה מבוסס על תפיסה הרואה פסול מוסרי וחברתי בתופעת ההגרלות וההימורים. החוק החריג מהאיסור את ההגרלות וההימורים שלקיומם ניתן היתר מראש מאת שר האוצר, ובהם הגרלות מפעל הפיס. החוק להסדר ההימורים בספורט, התשכ"ז-1967, מתיר הימורים על תוצאות של משחקים ותחרויות ספורט המתקיימים בידי המועצה להסדר ההימורים בספורט.
מדוחות המשטרה עולה שתחום ההימורים הוא אחד ממחוללי הפשיעה המשמעותיים בישראל וענף כלכלי מרכזי עבור ארגוני הפשיעה ועבריינים בכירים. בין סוגי ההימורים הבלתי חוקיים בולט תחום ההימורים המתקיימים באמצעות רשת האינטרנט (להלן - הימורים באינטרנט). עם ההתפתחות המואצת של רשת האינטרנט, הוקמו אתרי אינטרנט להימורים, חלקם מחוץ לישראל, שהופנו לקהל יעד ישראלי. פוטנציאל החשיפה להימורים באינטרנט גבוה היות שלרוב בתי האב בישראל יש גישה למחשבים ולאינטרנט.
פעולות הביקורת
בחודשים יולי 2009 עד נובמבר 2010 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את טיפול משרדי הממשלה בנושא מניעת ההימורים הבלתי חוקיים באינטרנט ואת המישק בין פעולותיהם ובין פעולות האכיפה הפלילית של המשטרה. הביקורת נעשתה במשרד התקשורת, במשרד המשפטים, במשרד האוצר, בבנק ישראל, ברשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור במשרד המשפטים (להלן - הרשות לאיסור הלבנת הון), במשטרת ישראל ובמשרד התרבות והספורט. בירורי השלמה נעשו במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), במפעל הפיס ובמועצה להסדר ההימורים בספורט (להלן - המועצה).
עיקרי הממצאים
חווֹת דעת משפטיות של המשטרה ושל פרקליטות המדינה מ-2003 ומ-2005 קבעו לגבי הימורים באינטרנט שגם אם שרת האינטרנט נמצא מחוץ לגבולות המדינה הרי שההימורים עצמם מתקיימים, לפחות בחלקם, במדינת ישראל על גבי מחשבים של אזרחיה, ולפיכך אין מניעה להחיל עליהם את הסעיפים הפלילים העוסקים בהימורים. לפי חווֹת הדעת הדרכים העיקריות להתמודדות עם תופעת ההימורים באינטרנט הן חסימת "נתיב הכסף" וחסימת "נתיב התקשורת" (ראו להלן). בינואר 2007 קבע בית משפט השלום שחברה המפעילה אתר הימורים שמופנה לציבור הישראלי מפרה את הוראות חוק העונשין גם אם היא רשומה בחו"ל, במקום שבו ההימורים מותרים, ושרת האינטרנט שלה נמצא מחוץ לגבולות ישראל.
בינואר 2006 קבעה הממשלה את המאבק בפשיעה החמורה, בפשיעה המאורגנת ובתוצריהן כיעד ארוך טווח. תופעת ההימורים באינטרנט הוכרה כיעד למלחמה בפשע המאורגן, וב-2008 הוקם במשטרה כוח משימה ייעודי שתפקידו לפעול נגד התופעות של הימורים באינטרנט.
נתיב הכסף
מארגני ההימורים והמהמרים ברשת האינטרנט משתמשים במגוון אמצעים לתשלום עבור ההימורים ולקבלת כספי הזכיות (להלן - נתיב הכסף). הגופים העיקריים העוסקים בהעברות כספים בכלל ומשמשים כלי להעברה בנתיב הכסף הם הבנקים המסחריים, בנק הדואר, נותני שירותי מטבע, חברות כרטיסי האשראי וחברות בין-לאומיות (להלן - הגופים הפיננסיים). מרבית הגופים הפיננסיים כפופים למערך הסדרה מינהלי המפקח עליהם כדי לוודא שהם פועלים לפי החוק, הצווים והנהלים המחייבים: בנק ישראל (המפקח על הבנקים) מפקח על המערכת הבנקאית-מסחרית ועל חברות כרטיסי האשראי, משרד התקשורת (אגף הפיקוח על בנק הדואר) מפקח על בנק הדואר, ומשרד האוצר (היחידה לנותני שירותי מטבע באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון) מפקח על נותני שירותי מטבע .
הלבנת הון: חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן - חוק איסור הלבנת הון), אוסר הלבנת הון וביצוע פעולה ברכוש אסור . החוק מונה את עברות ההימורים כהגדרתן בחוק העונשין בין העברות הקשורות לרכוש אסור. החוק והצווים שהוצאו מכוחו קובעים כי יש לדווח לרשות לאיסור הלבנת הון על פעולות בסכומים הגבוהים מהסכומים שנקבעו בצווים (להלן - דיווח רגיל) ועל פעולות הנחזות כבלתי רגילות כמו פעולה החסרה היגיון עסקי או כלכלי (להלן - דיווח בלתי רגיל). חובת דיווח רגיל על העברת כספים מישראל לחו"ל במערכת הבנקאית חלה על פעולות בסכום שווה ערך למיליון ש"ח ומעלה.
1. לטענת הרשות לאיסור הלבנת הון, רף של מיליון ש"ח בהעברות בין-לאומיות הוא גבוה מדי ופוגע ביכולתה לנטר את מרבית הפעילות הקשורה להימורים באינטרנט. על הרשות לבחון עם משרד המשפטים וגופי ההסדרה הבנקאיים את הצורך בהנמכת הרף. זאת תוך מציאת האיזון המתאים בין הצורך בהגברת יכולת הרשות לאתר פעולות של מעבר כספים מהמערכת הבנקאית לאתרי הימורים מחוץ לישראל ובין הצורך להימנע מהכבדת יתר על המערכות הפיננסיות.
2. בדיווחים בלתי רגילים מוסר הגוף הפיננסי מידע נוסף מלבד הנתונים הטכניים של הפעולה הכספית. הרשות לאיסור הלבנת הון אמנם מפרסמת מאפיינים כלליים בתחום הלבנת הון אך היא לא נתנה לגופים הפיננסים הרלוונטיים הנחיות מפורטות בכתב בדבר מאפיינים ייחודיים הנוגעים לעברות הימורים דווקא.
כרטיסי אשראי: חוות הדעת האמורות של המשטרה ופרקליטות המדינה הצביעו כבר בשנים 2003 ו-2005 על הצורך לחסום את האפשרות לתשלום עבור הימורים באינטרנט בכרטיסי אשראי. אולם רק ב-2006 שלחה המשטרה התראה בנושא לחברות האשראי, המפקח על הבנקים נדרש לנושא רק באמצע 2008, וב-2009 הוציא לחברות האשראי חוזר ובו הורה להן שלא לאשר עסקות שיש חשש כי נועדו לביצוע הימורים בלתי חוקיים. כל זאת לגבי תופעה אסורה שבשנים אלו - בד בבד עם התפתחות התקשורת באינטרנט - הלכה וצברה תאוצה. הגם שלדברי חברות כרטיסי אשראי הן חוסמות עסקות הימורים מזוהות, עד מועד סיום הביקורת נותרו פרצות בערוץ תשלום זה שטרם נחסמו.
העברות בין-לאומיות: אמצעי תשלום נוסף באתרי ההימורים הוא העברה לחשבונות בנק השייכים למפעילי האתרים ולמוטבים בעיקר בחו"ל, שפרטיהם מפורסמים בגלוי באתרי האינטרנט. ההעברות מבוצעות במגוון ערוצים: בין בנקים מסחריים, באמצעות בנק הדואר, הנעזר בשירותיהן של חברות בין-לאומיות, ובאמצעות נותני שירותי מטבע.
1. רק ביוני 2010 סוכם שהמשטרה תפעל לגבש ולמסור למפקח על הבנקים רשימת חשבונות של אתרי הימורים. זאת למרות חוות הדעת מ-2003 ומידע מפורט על העברות בין-לאומיות של כספים לאתרי הימורים באינטרנט שנמסר למשטרה ולבנק ישראל ב-2009. עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2010, לא מסרה המשטרה רשימה כאמור לבנק ישראל. בנק ישראל לא פנה לרשויות האכיפה ולא הסב את תשומת לב המערכת הבנקאית לתופעה.
2. בנק הדואר מבצע העברות של כספים לחו"ל - הן העברת מזומן מלקוח פרטי בישראל ללקוח פרטי בחו"ל ללא צורך בחשבון בנק, והן העברת כספים לחשבונות בנק בחו"ל. נמצאו עשרות מקרים שבהם נעשו העברות כספים לחשבונות בנק של אתרי הימורים.
3. נותן שירותי מטבע (להלן - נש"ם) הוא בית עסק הנותן שירותים כספיים מחוץ למערכת הבנקאית, והמעביר באמצעותו סכום קטן מהסכום המזערי שנקבע אינו חייב להזדהות. ניתן להעביר כספי הימורים לחו"ל באמצעות הנש"מים בכמה דרכים: העברה במזומן לחשבון חברת ההימורים, רכישת כרטיסים שהתמורה עבורם משולמת מראש, העברה באמצעות טלפון סלולרי של אחת הרשתות הסלולריות.
לפי צו איסור הלבנת הון לנותני שירותי מטבע, נש"ם ימסור לרשות לאיסור הלבנת הון דיווח רגיל על סכום של 500,000 ש"ח לפחות. בנובמבר 2009 שלחה הרשות לאישור משרד האוצר דרישה לביצוע שינויים בתנאי הצו, ובהם הורדת הסכום המזערי ל-50,000 ש"ח. במועד סיום הביקורת, נובמבר 2010, טרם תיקן משרד האוצר את הצו.
נמצא שמספר הדיווחים הבלתי רגילים שמסרו הנש"מים בשנים 2009-2010 היה זעום. גורמי ההסדרה המינהלית והאכיפה הפלילית לא פעלו די בנחישות לאיתור נש"מים שאינם רשומים ולצמצום השימוש בערוץ זה של העברת כספי הימורים.
כרטיסי הימורים המשולמים מראש: כרטיסים המשולמים מראש (להלן - כרטיסים) ניתן לקנות במזומן בקיוסקים, אצל הנש"מים או אצל מפיצים מקומיים שמספרי הטלפון שלהם מופיעים באתרי ההימורים.
מפיצי הכרטיסים חייבים לכאורה לפי חוק איסור הלבנת הון, להירשם כנש"ם ולעמוד בכללי הדיווח כחוק. לא נמצא שרשם נותני שירותי המטבע השתמש בסמכויותיו כדי לאכוף זאת. נמצא, כי אף שביוני 2010 ערכה המשטרה פשיטה על מפיצי סוג כרטיסים מסוים, בנובמבר 2010 מועד סיום הביקורת היה ערוץ זה פעיל.
אמצעי תשלום חלופיים: חברות בין-לאומיות מספקות שירות של "ארנק אלקטרוני", שבו הלקוח משלם לחברה באמצעות העברה בנקאית או בכרטיס אשראי ומקבל קוד סודי שניתן להשתמש בו לרכישת טובין או שירותים באינטרנט בלי לחשוף את פרטי הרוכש. חברות אלו אינן רשומות בישראל, ופעילותן אינה מוסדרת באמצעות רשם נותני שירותי המטבע או באמצעות בנק ישראל, ואין חובה לדווח לרשות לאיסור הלבנת הון על העסקאות שנעשות באמצעותן.
נתיב התקשורת
חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982 (להלן - חוק התקשורת), קובע כי לא יבצע אדם פעולות תקשורת ולא ייתן שירותי תקשורת אלא אם כן קיבל מאת השר רישיון לכך, או מכוח היתר כללי לכך. במתן רישיון ובקביעת התנאים בו יובאו בחשבון בין היתר מדיניות הממשלה בתחום התקשורת ושיקולים הנוגעים לטובת הציבור. בדצמבר 2000 קבע שר התקשורת דאז ששירותי הגישה לאינטרנט (להלן - נתיב התקשורת) יינתנו בידי בעל רישיון מיוחד (להלן - הרישיון). הרישיון אינו מטיל על ספק האינטרנט חובה להתריע על קיומם של תכנים האסורים על פי דין, שחשיפה להם עלולה לפגוע בקטינים ואף בבוגרים, ולמנוע גישה לאתרים שיש בהם תכנים כאלה.
חסימת אתרים: משנת 2008 בחנו משרד המשפטים, משרד התקשורת והמשטרה שתי חלופות לחסימת אתרי אינטרנט להימורים: האחת, לחייב את הספק ברישיון להתקין תכנה החוסמת את הגישה לאתרים שיש בהפעלתם משום עברה פלילית; האחרת - המשטרה תעביר למשרד התקשורת או לספקי האינטרנט רשימת אתרים שיהיה עליהם לחסום. משרד התקשורת התנגד להצעה שהוא יהיה מעורב בנושא, היות שלטענתו רישיונות התקשורת והחקיקה בתחום התקשורת אינם מסגרת מתאימה להסדרת אמצעי אכיפה ומניעה בכל הנוגע לעברות פליליות. מאחר שמדובר בגישות משפטיות מנוגדות, מן הראוי שהנושא יובא להכרעת היועץ המשפטי לממשלה.
בתחילת אוגוסט 2010 שלחה המשטרה לספקי האינטרנט צו שהורה שלא לאפשר גישה לשבעה אתרים שעסקו בהימורים. ספקי האינטרנט חסמו את הכתובות שהמשטרה הורתה להם לחסום, אך חברות ההימורים פתחו כתובות אינטרנט אחרות והמשיכו בפעילותן. בהוראת המשטרה צוינו רק שישה אתרים, והגישה ליתר אתרי ההימורים הפונים למהמר הישראלי לא נפגעה. יצוין שכחודשיים לאחר שהמשטרה שלחה את הצו, הוגשה נגדה עתירה מנהלית בעניין, ועד מועד סיום הביקורת בנובמבר 2010 טרם התקיים דיון בעתירה.
תיקוני חקיקה
אף שכבר ביולי 2009 עלה שבכדי להגביל את הגישה לאתרי הימורים באינטרנט יש צורך בביצוע שינויים בחקיקה, עד מועד סיום הביקורת בנובמבר 2010 לא אושרה הצעה לתיקון החקיקה.
תיאום בין גופי ההסדרה
הממצאים מצביעים על היעדר תיאום מספק בין גופי ההסדרה המינהלית ובינם לבין גופי האכיפה הפלילית, דבר המחייב בחינה שתוביל להפקת הלקחים הדרושים באשר לתיאום בין כלל הגופים האמורים למיצוי פוטנציאל האכיפה המשולבת.
סיכום והמלצות
בד בבד עם ההתפתחות הטכנולוגית בעשור האחרון צברה גם תופעת ההימורים הבלתי חוקיים באמצעות האינטרנט תאוצה. אף שגורמי האכיפה החלו להידרש לנושא החל בשנת 2003 - עד שנת 2008 לא נעשו פעולות ממשיות לא בתחום ההסדרה המינהלית ולא בתחום האכיפה הפלילית; טיפול ראשוני בנתיב הכסף החל רק במהלך 2008 בתחום כרטיסי האשראי, פעולות ממשיות לחסימת נתיב התקשורת החלו רק במהלך 2010. חילוקי הדעות לגבי הטיפול בנתיב התקשורת באמצעות כלים מינהליים עדיין לא יושבו. במועד סיום הביקורת, נובמבר 2010, על אף פעילות המשטרה כלפי מרכיבים בתופעת ההימורים, נותרו מרבית ערוצי הכסף וערוצי התקשורת פעילים, והמבקש להמר יכול להעביר את כספו לאתרי ההימורים כמעט בלא הגבלה.
העידן הגלובלי והאינטרנט מציבים לרשויות החוק אתגרים חדשים בהתמודדות עם טכנולוגיות ונתיבי פשע אשר לא היו פעילים בעבר. נדרש כי לצורך האכיפה המינהלית והפלילית, משרד התקשורת, בנק ישראל, משרד האוצר, משרד המשפטים ומשטרת ישראל ישתפו פעולה להתאמת הבסיס החוקי הקיים, לשינויים המהירים המתרחשים בטכנולוגיות בעידן המודרני, על מנת שמרחב האינטרנט לא יהיה מקום מפלט לפעילות עבריינית.