לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
מדיניות; שת"פ בין משרדי; גני ילדים; משמורת; נתונים

תקציר

 הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל

חוות דעת לפי סעיף 21 (א) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח 1958 [נוסח משולב]

פעולות הביקורת

בפברואר 2012 החליטה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת לבקש ממבקר המדינה להכין חוות דעת, לפי סעיף 21(א) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], בדבר הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל.

הבדיקה נעשתה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים; במשרד החינוך; במשרד הבריאות; במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה; במשרד המשפטים; במשרד ראש הממשלה; ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול; בשירות בתי הסוהר; בארבע עיריות שבתחום שיפוטן, ככל הידוע, מתגוררים קטינים רבים שאין להם מעמד אזרחי - עיריות ירושלים, תל אביב-יפו, אילת וערד - ובשני בתי חולים. נציגי משרד מבקר המדינה ביקרו בארבעה מתקני משמורת שבהם מוחזקים קטינים חסרי מעמד אזרחי ובארבעה מוסדות חינוך שבהם היו קטינים אלה.

הנושאים שנבדקו: מתן שירותי רווחה; מסגרות לפעוטות; מתן שירותי חינוך; מתן שירותי בריאות; קטינים במתקני משמורת; הטיפול בקטינים בלתי מלווים; קביעת מדיניות הממשלה ופתרון מחלוקות בין-משרדיות.

תקציר

בשנים האחרונות, ובעיקר משנת 2006, מתגוררים במדינת ישראל מבוגרים וילדים רבים ללא מעמד אזרחי . חלק ניכר מהם שוהים בישראל באופן בלתי חוקי (להלן בדוח זה - חסרי מעמד; כאשר מדובר בקטינים  - קטינים חסרי מעמד), ובהם ילדים שנולדו לעובדים זרים השוהים בישראל כחוק. על פי נתוני רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין), שהו ביוני 2012 בישראל 211,140 אנשים חסרי מעמד ועובדים זרים השוהים בישראל כחוק. אין גורם רשמי בישראל המחזיק בנתונים מלאים ועדכניים לגבי מספר הקטינים חסרי המעמד השוהים בה. לפיכך מסתמכים הגורמים הרשמיים על נתונים חלקיים ולא עדכניים.

זכויותיהם של ילדים מעוגנות באמנות בין-לאומיות שמדינת ישראל חתומה עליהן, ובהן אמנת האו"ם בדבר זכויות הילד, אשר נכנסה לתוקף בישראל בשנת 1991. האמנה קובעת שהמדינות החתומות עליה "יכבדו ויבטיחו את הזכויות המפורטות באמנה זו לכל ילד שבתחום שליטתן, ללא הפליה מכל סוג שהוא, ללא קשר לגזע, צבע, מין".

בפברואר 2012 החליטה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת לבקש ממבקר המדינה להכין חוות דעת, לפי סעיף 21(א) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], בדבר ה"טיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל, מעצר ילדים זרים ותנאי החזקתם".

מבקר המדינה מדגיש במיוחד את הצורך בשמירת זכויותיהן של אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל. חשוב שהמדינה תבטיח את שמירת הזכויות גם לגבי הקטינים חסרי המעמד, העומדים במוקד חוות דעת זו, אשר משתייכים לאוכלוסייה שמטבע הדברים אין לה מליצי יושר רבים, בשל היעדר עוגן במדינת ישראל. על כן, כפי שעולה מהממצאים שיפורטו בהרחבה בחוות הדעת, על הממשלה לפעול ביתר שאת בדרך שתבטיח את זכויות הקטינים חסרי המעמד בהתאם לאמנה בדבר זכויות הילד וכיאה לערכי היסוד של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

את חובתנו המוסרית והמשפטית לשמור על זכויותיהם של הזרים החיים בקרבנו היטיבו להביע בתי המשפט. בפסק דין של בית המשפט העליון כתבה הנשיאה לשעבר, כבוד השופטת דורית בייניש: "מבקשת אני להעיר כי אותה תפישה גורפת... לפיה מכח ריבונותה לא מוטלת על המדינה חובה משום סוג כלפי אדם בשל היותו זר אינה מקובלת עוד... בעידן הנוכחי הולכת וגדלה המודעות לזכויות האדם באשר הוא אדם ומדינות רבות כאשר הן דנות בהגבלות על הגירה מתמודדות עם בעיות הכרוכות בזכויותיהם של הבאים בשעריהן... גישה זו משליכה מטבע הדברים על מערכת האיזונים המחייבת את רשויות השלטון, הנדרשות לאזן בין זכויותיו של הזר לבין אינטרסים ציבוריים".

יפים לעניין זה גם דבריה של כבוד השופטת רחל ברקאי בפסק הדין של בית המשפט המחוזי בבאר שבע שעניינו שילוב ילדים חסרי מעמד אזרחי במערכת החינוך: "הפחד מן הזר הינו פחד מוכר ולכן ניתן להבינו אך לא לקבלו... מחובתנו לזכור ולא לשכוח את דבר היותנו פליטים בגולה בעבר הלא רחוק, את עובדת היות מדינת ישראל בין המדינות הראשונות שחתמה על 'אמנת הפליטים', כמי שתקומתה מחיי פליטות ושואה".

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את אופן טיפולן של רשויות המדינה בקטינים חסרי מעמד בישראל. הבדיקה נעשתה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה); במשרד החינוך; במשרד הבריאות; במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת); במשרד המשפטים; במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רוה"ם); ברשות האוכלוסין; בשירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס); בארבע עיריות שבתחומי שיפוטן, ככל הידוע, התגוררו קטינים חסרי מעמד רבים - עיריית ירושלים, עיריית תל אביב-יפו, עיריית אילת ועיריית ערד; ובשני בתי חולים. נציגי משרד מבקר המדינה ביקרו בארבעה מתקני משמורת שבהם מוחזקים קטינים חסרי מעמד ובארבעה מוסדות חינוך שבהם היו קטינים אלה. לצורך הכנת חוות הדעת נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם נציגים מכמה ארגונים חברתיים, אשר עוסקים בענייניהם של חסרי המעמד.

עיקרי הממצאים

מתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד

משרד הרווחה משמש חוליה מרכזית ביישום מדיניות הרווחה בישראל. ייעודו הוא להגן על כל אדם, משפחה וקהילה הנתונים במשבר זמני או מתמשך מפאת מוגבלות, עוני, הדרה חברתית, קשיי תפקוד, אבטלה, הפליה, ניצול והיעדר חוסן קהילתי, במצבי שגרה וחירום כאחד; עליו לשקם אותם ולסייע להם. אוכלוסיית חסרי המעמד בישראל, שרובה מגיעה ממדינות לא מפותחות, חווה משברים גם על רקע תרבותי ואינה נהנית מחוסן קהילתי. עקב כל אלה עלולה אוכלוסייה זו להזדקק לשירותי רווחה בהיקף נרחב יותר מזה המקובל בקרב כלל האוכלוסייה בישראל.

1. מדיניות משרד הרווחה עד אמצע 2009 הייתה שיש להעניק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד הנמצאים במצבי סיכון, בדומה לקטינים ישראלים. החל במחצית השנייה של שנת 2009 נקט משרד הרווחה מדיניות שונה, ולפיה יינתנו שירותי הרווחה רק לילדים חסרי מעמד הנמצאים במצבי סכנה, להבדיל מהעמדה לגבי קטינים ישראלים .

החלטה בדבר מתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד היא החלטה יסודית ומשמעותית, אשר צריכה להתקבל על סמך תשתית עובדתית מספקת ועל סמך בחינת חלופות ומשמעויותיהן התקציביות. החלטה כזו מחייבת גם בחינה משפטית, עם הגורמים המוסמכים לכך בממשלה, בדבר מחויבות המדינה על פי הוראות האמנה בדבר זכויות הילד. התברר שמשרד הרווחה לא קיים עבודת מטה כזו; כמו כן לא נעשתה עבודת מטה בשיתוף משרדי ממשלה אחרים, לרבות משרד האוצר. משרד הרווחה ומשרד המשפטים לא דנו בנושא, ולא גיבשו דרכים למתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד, כפי שהורתה לעשות הוועדה לזכויות הילד של הכנסת.

2. חוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך-1960 (להלן - חוק הנוער), נועד להגן על קטינים נזקקים מיום לידתם ועד גיל 18. החוק מגדיר מיהו קטין נזקק, ומפרט מצבים שבהם הוא נזקק לסיוע והגנה של שירותי הרווחה; וכן מגדיר את הפעולות שצריך לנקוט עובד סוציאלי (להלן - עו"ס לחוק הנוער), בעניינו של קטין נזקק לשם טיפול בו והשגחה והגנה עליו.

משרד הרווחה הגביל אפוא את המקרים שבהם יש להעניק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד, והרשויות המקומיות אינן מחויבות הלכה למעשה להעניק שירותים אלו לחלק מהקטינים הנכללים בהגדרה של "נזקק" על פי חוק הנוער. הגורם להגבלה זו, על פי תשובת משרד הרווחה, הוא מחסור בתקציב. משמעות עמדתו האמורה של משרד הרווחה היא מתן טיפול רק לחלק מהקטינים חסרי מעמד שניתן להגדירם "נזקקים" על פי החוק הנוער, ואי-מתן טיפול לאחרים, הגם שהם נזקקים על פי המצבים המנויים בחוק זה. דהיינו, מתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד בהיקף מצומצם יותר מזה שיש לתת לילד ישראלי. מדיניות זו אינה עומדת בדרישות חוק הנוער. כמו כן מתעוררים ספקות של ממש אם מדיניות זו עומדת בדרישות האמנה בדבר זכויות הילד.

3. הבדיקה העלתה שבכל הנוגע לטיפול בקטינים חסרי מעמד לא פורסמו בתקנון עבודה סוציאלית (התע"ס ) או בכל מסמך רשמי אחר, הנחיות והוראות לטיפול בקטינים אלה, אף על פי שהצורך הזה הועלה שוב ושוב על ידי רשויות מקומיות, על ידי גופים חיצוניים ואף על ידי עובדי המשרד עצמו.

4. המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות נדרשו לאבחן את מצבם של קטינים חסרי מעמד נזקקים ולטפל בהם, ואף לתת מענה למחסור בצרכים קיומיים בסיסיים כגון מזון, של אוכלוסייה זו, שאינה נהנית מביטחון סוציאלי שמקנה המדינה. ואולם חסרים בידיהן כלים מקצועיים למתן המענה הראוי לאוכלוסייה זו. הניסיון להעניק שירותי רווחה ללא כלים מתאימים עלול להותיר את הנזקקים, הנתונים לעתים בסכנה ממשית, ללא טיפול מועיל.

5. גובה התקציב שמקצה משרד הרווחה לרשויות המקומיות נקבע על פי נתונים, שאינם כוללים את חלק הארי של חסרי המעמד שמתגוררים בהן. יש בכך פגיעה ביכולתן של רשויות מקומיות מסוימות להעניק שירותים לאוכלוסייה הנזקקת להתערבות ולטיפול באופן בולט ומשמעותי.

אחד הכלים שבידי שירותי הרווחה לשם הגנה על קטינים נזקקים הוא השמתם במסגרת חוץ-ביתית . המשרד לא העמיד את המשאבים הדרושים לרשויות המקומיות לשם השמה כזו של קטינים חסרי מעמד הנתונים במצבי סכנה, ואשר על פי מדיניות משרד הרווחה נדרשת הרשות להעניק להם שירותי רווחה, בדרך כלל באמצעות הוצאה מהבית.

6. ממצאי הבדיקה על הטיפול בקטינים חסרי מעמד באילת, כפי שהובאו בדוח זה מלמדים על מענה חסר וחלקי הניתן להם בתחום שירותי הרווחה, זאת אף בשעה שאותם קטינים נמצאים במצבים קשים ומורכבים ובסכנה ממשית. כמו כן הם מצביעים על הקשיים של העירייה להעניק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד אזרחי.

מסגרות לפעוטות

1. בתל אביב-יפו פועלים כ-50 גני ילדים "פירטיים" של ילדי הקהילה הזרה - מסגרות פרטיות המוקמות על ידי אנשי הקהילה, שבהן תינוקות, פעוטות ולעתים גם ילדים חסרי מעמד, שוהים עד שעות הערב המאוחרות (להלן - בייביסיטרים).

הבדיקה העלתה כי בבייביסיטרים נמצאים הילדים בתנאים של הזנחה מתמשכת, הם שוהים בלולים מרבית שעות היום, ללא פעולות גרייה והעשרה; התנאים הפיזיים קשים - דלות, צפיפות, עזובה והזנחה; הטיפול, ההשגחה וסיפוק הצרכים ההתפתחותיים של הילדים לוקים בחסר ומעכבים את התפתחותם הקוגניטיבית והמוטורית של הילדים; במסגרות אלה מופקד לעתים מבוגר אחד על כ-30 ילדים. משמעות הדבר היא שילדים השוהים במסגרות בתנאים כאלה נתונים להזנחה פיזית ורגשית תמידית וסובלים מחסך חמור במגע פיזי ובתשומת לב. לכן הם סובלים גם מחסכים ומעיכובים התפתחותיים ניכרים בעת הגעתם למערכת החינוך הישראלית.

2. השלכות השהייה בבייביסיטרים ומאפייניהם מלמדים אפוא על סיכוי רב לפגיעה של ממש בהתפתחותם התקינה של פעוטות ושל ילדים, ולעתים על סכנה ממשית לחייהם. לפעוטות אלו לא ניתנו ההגנה והטיפול הנדרשים ולא הובטחו "עד מירב המידה האפשרית" הישרדותם והתפתחותם, כנדרש על פי האמנה בדבר זכויות הילד. סוגיית סגירת הבייביסיטרים מורכבת: הם ממלאים צורך ברור של הורים זרים, אשר עובדים שעות רבות ביום; באין מסגרת אחרת, ניתן להניח שסגירת מסגרת כזו תוביל להקמה בסתר של מסגרת חלופית, משום שההורים קשי היום הנאבקים כדי להתפרנס, יסתפקו בכל מסגרת שבה ישהה ילדם עם מבוגר.

עצם קיומם של בייביסיטרים, על מגרעותיהם, ידוע זה כמה שנים להנהלות של משרדי הממשלה הרלוונטיים: משרד התמ"ת, משרד הרווחה ומשרד ראש הממשלה וכן לרשות האוכלוסין. אף על פי כן ממשיכות לפעול עשרות מסגרות כאלה, שעות רבות ביממה.

לשם הבטחת טיפול נאות בפעוטות במסגרות חינוכיות וטיפוליות לגיל הרך החשודות כמסכנות, יכול משרד התמ"ת לפעול בכמה דרכים: פיקוח, בדיקה וסגירת מסגרות מסכנות; הדרכת הצוות; השתתפות במימון השמת פעוטות במסגרות מוכרות. נמצא כי אגף מעונות יום במשרד התמ"ת בדק 12 מבין 50 בייביסיטרים הידועים לו בתל אביב-יפו ועוד אחד באילת והוציא צווי סגירה לארבעה מהם. משרד התמ"ת לא פעל במישור הפלילי לשם סגירת מסגרות מסכנות.

בכל הנוגע לסמכותו השלטונית בתחום איתור המסגרות המסכנות בחר משרד התמ"ת להסתמך רק על פניות שהוא מקבל בעניין זה, ולא לקיים פעולה יזומה ועצמאית במטרה לאתר מסגרות כאלו. בתחום זה נשען המשרד בעיקר על פעילותו של ארגון מסיל"ה (מרכז סיוע ומידע לקהילה הזרה), הפועל במסגרת יחידת הרווחה של עיריית תל אביב-יפו ונשען בחלקו על מימון שמקורו בתרומות. הגורמים המקצועיים רואים בהדרכת צוותים בבייביסיטרים דרך פעולה יעילה להתמודד עם חלק מהבעיות במסגרות לקויות לקטינים זרים. מאחר שמשרד התמ"ת אינו נוקט דרך זו, עושה זאת ארגון מסיל"ה בעצמו, בחלק מן המסגרות, במימון תורמים.

מתן שירותי חינוך לקטינים חסרי מעמד

ביוני 2000 פרסם משרד החינוך חוזר מנכ"ל , שבו הבהיר שחוק לימוד חובה, התש"ט-1949, חל על כל ילד הגר בישראל. הוראה זו חלה גם על ילדי עובדים זרים בגיל חינוך חובה השוהים בישראל, ללא קשר למעמדם הפורמלי של הוריהם. עוד נקבע בחוזר כי מנהל בית הספר ידווח למשרד החינוך על תלמידים אלה ב"מצבת התלמידים" בהתאם להנחיות שמשרד החינוך מפרסם בכל שנה. בסך הכול דיווחו מחוזות משרד החינוך למשרד מבקר המדינה באוגוסט-ספטמבר 2012 על 2,047 ילדים חסרי מעמד הלומדים במוסדות החינוך בשנת הלימודים התשע"ב (ספטמבר 2011 עד אוגוסט 2012).

במערכת החינוך לומדים תלמידים רבים שלא נולדו בישראל ושהעברית אינה שפת אמם, רובם עולים חדשים. תלמידים אלה נתונים במשך שנים במעבר בין-תרבותי הכרוך בקשיים, הנובעים, בין השאר, מעצם המעבר ומהצורך להשתלב בחברה חדשה שאורחות חייה שונים מאלה שבארץ מוצאם. תלמידים שהם קטינים חסרי מעמד חווים קשיים של תלמידים עולים וכן קשיים רבים אחרים, הנובעים ממעמדם כשוהים בלתי חוקיים בארץ ומעצם עזיבתם, הטראומטית פעמים רבות, של מדינת מוצאם.

1. בשנת הלימודים התשע"ב התגוררו באילת 79 ילדים חסרי מעמד שלמדו, לפי מדיניות העירייה, במסגרות נפרדות אשר לא עמדו בדרישות המקובלות לגבי מוסדות חינוך רגילים, באופן שהגדיר באוגוסט 2012 בית המשפט "הפליה אסורה": 52 תלמידים למדו בבית ספר מחוץ לתחומה של העיר אילת, ו-27 ילדים היו בגן ילדים בעיר. התברר שמשרד החינוך השלים הלכה למעשה עם עמדתה של עיריית אילת ואף העמיד תקציבים מיוחדים לפעילותן של המסגרות החינוכיות הייעודיות לילדים חסרי מעמד המתגוררים בעיר.

2. בית הספר וגן הילדים האמורים לא עמדו כאמור בדרישות המקובלות לגבי מוסדות חינוך רגילים: צוות בית הספר כלל בשנת הלימודים התשע"ב מנהל בית ספר, בעל השכלה אקדמית, אולם ללא השכלה בתחום החינוך וללא תעודת הוראה; רק אחת מחמש המורות בבית הספר הייתה בעלת תואר בחינוך, ורק היא הייתה בעלת תעודת הוראה; שעות הפעילות בגן היו מצומצמות יותר מאלה שבשאר הגנים העירוניים באילת.

3. משרד החינוך, באמצעות המינהל לחינוך התיישבותי, שיבץ בשנת הלימודים התשע"ב 100 נערים ונערות שהגיעו לישראל באופן בלתי חוקי, דרך הגבול הדרומי, ללא ליווי של מבוגר (להלן - קטינים בלתי מלווים) בתשעה כפרי נוער, שלדבריו הם בעלי "החוסן החינוכי היותר טוב", ובכל אחד מהם שיבץ, לכל היותר, 12 נערים. מסגרת נוספת, שהקים במיוחד עבור 50 הקטינים הבלתי מלווים, על קשייהם יוצאי הדופן, לא גובתה בניהול מקצועי מספק, בהדרכה וליווי מספקים ובמתן תמיכה באמצעות הכלים העומדים לרשות כפרי הנוער הרגילים.

מתן שירותי בריאות לקטינים חסרי מעמד

1. כיוון שחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, חל רק על תושבים, קבע משרד הבריאות בפברואר 2001 הסדר למתן שירותי בריאות לקטינים שאינם מבוטחים על פי החוק ועיגן זאת בחוזר מנכ"ל . קטינים אלה זכאים מכוח ההסדר לשירותי בריאות במסגרת קופת חולים מאוחדת (להלן - הסדר מאוחדת). באפריל 2012 היו 2,501 ילדים מבוטחים בהסדר מאוחדת. נמצא כי לא היו בידי משרד הבריאות הערכות בדבר שיעור הקטינים חסרי המעמד שאינם מבוטחים בביטוח רפואי.

באין נתונים רשמיים על מספר הקטינים חסרי המעמד בישראל, האפשרות לקבוע מהו שיעור המבוטחים באמצעות הסדר מאוחדת מוגבלת ביותר. עם זאת ביולי 2012 נרשמו בתחנות לבריאות המשפחה בתל אביב-יפו לבדה 2,556 ילדים; לתחנות האלה מביאים ההורים בעיקר ילדים עד גיל שש. כיוון שכך ניתן להניח כי 2,501 הילדים שהיו מבוטחים בתחילת 2012 בהסדר מאוחדת הם רק חלק מהקטינים חסרי מעמד, וכי מאות קטינים חסרי מעמד הם חסרי ביטוח רפואי.

2. חוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק זכויות החולה), קובע כי כל הנזקק לטיפול רפואי זכאי לקבלו בהתאם לכל דין ובהתאם לתנאים ולהסדרים הנקבעים, מפעם לפעם, במערכת הבריאות בישראל, וכי במצב חירום רפואי זכאי אדם לקבל טיפול רפואי דחוף ללא התניה. חלק ניכר מחסרי המעמד בישראל מתגוררים באזור תל אביב-יפו. כיוון שכך, ומשום שחלק מאוכלוסייה זו אינו מבוטח בביטוח רפואי, נוהגים חסרי מעמד רבים לפנות למרכז הרפואי ע"ש סוראסקי (איכילוב) הממוקם בלב תל אביב לשם קבלת טיפול רפואי ולמרכז הרפואי ע"ש אדית וולפסון, הנמצא סמוך לדרום העיר. במהלך השנים 2011-2012 העלה מנהל המרכז הרפואי ע"ש סוראסקי לפני מנכ"ל משרד הבריאות ולפני היועץ המשפטי לממשלה את הקשיים הכרוכים במתן שירותי בריאות לאוכלוסיית חסרי המעמד: לרובם המכריע אין ביטוח רפואי, שעשוי היה לממן את עלות הטיפול בהם, ובית החולים מתקשה להתמודד עם המעמסה הכספית המוטלת עליו. עד מועד סיום הבדיקה, ספטמבר 2012, לא גובש פתרון כולל לסוגיות שהעלה מנהל המרכז הרפואי ע"ש סוראסקי.

קטינים במתקני משמורת 

1. עמידה בדרישות הדין הבין-לאומי בנושא כליאת קטינים בלתי מלווים מותנית בקיום שני תנאים: כליאת קטין בלתי מלווה תשמש רק אמצעי אחרון ותיעשה, כלשון האמנה לזכויות הילד, ל"פרק זמן מתאים הקצר ביותר". נוסף על כך נקבע בהערה כללית מס' 6 לאמנה כי ככלל אין לעצור קטין בלתי מלווה.

ממצאי הבדיקה מעוררים ספק משמעותי באשר לעמידת המדינה בדרישות האמורות: קטינים בלתי מלווים נכלאים במתקני משמורת; המעצר עם הגעתם הוא האמצעי הראשון, השגרתי והיחיד ואינו משמש אמצעי אחרון; לא נערכה בדיקה מקדמית של אמצעים חלופיים שהם פוגעניים פחות כלפי הקטין; הכליאה ממושכת ואינה מוגבלת למתקן המותאם לקטינים; ואין מענה ראוי של חלופות משמורת.

בדיונים בין-משרדיים הועלו שוב ושוב השגות על החזקת קטינים בלתי מלווים במתקני משמורת של שב"ס. כדי ליישב עניין זה וכדי להסדיר החזקת קטינים בלתי מלווים באופן התואם את האמנה בדבר זכויות הילד יש לנקוט כמה פעולות, אולם נמצא שהן צלחו במידה חלקית בלבד: מתקן מת"ן (מרכז תמיכה לנוער), שנפתח באוגוסט 2010, הוא מתקן כליאה שמופעל בידי שב"ס; כיוון שיש בו רק 60 מקומות ומספר הקטינים הבלתי מלווים במתקני המשמורת גדול מ-60, הוחזקו קטינים במתקני משמורת אחרים של שב"ס, על חסרונותיהם בכל הנוגע לאוכלוסייה זו. נערות בלתי מלוות כלואות במתקן גבעון. הן אינן זוכות למידת החופש לנוע במתקן ולקיים פעילות גופנית שלה זוכים הנערים במתקן מת"ן, שהותאם לקטינים; גם מספר השעות שבמהלכן הן מועסקות בלימודים או בפעילות אחרת מצומצם במידה ניכרת. למצב זה עלולות להיות השפעות שליליות קשות על הנערות.

2. במרץ 2011 החלה רשות האוכלוסין בהליכי הרחקה של משפחות זרים שהן בנות הרחקה מישראל. עד תחילת יולי 2012 הורחקו בהליכים אלה זו 97 קטינים ממשפחות כאלו שגילם הממוצע 3.4 שנים, אשר הוחזקו ממעצרם עד הרחקתם במתקן יהלו"ם  - מתקן משמורת באחריות רשות האוכלוסין. האמנה בדבר זכויות הילד קובעת, כאמור, כי מעצרו, חבישתו, או מאסרו של ילד "ישמשו רק כאמצעי אחרון ולפרק זמן מתאים הקצר ביותר". עמידה בכלל זה דורשת בחינה ממשית של חלופות מעצר ושלילתן קודם לביצוע המעצר. על רשות האוכלוסין לקיים בדיקה ממשית ומקיפה בדבר האפשרות ליישם כל אחת מהחלופות שהוצעו לה.

3. בנוהל הפעלת מתקן יהלו"ם נקבע כי כל קטין המובא למתקן ייפגש עם עובד סוציאלי (להלן - עו"ס) לא יאוחר מ-24 שעות מהבאתו למתקן. בדיקת הליכי מעצר והחזקת המשפחות העלתה כי רק במחצית מהתיקים שנבדקו, 11 מ-22 תיקים, פגשה המשפחה בעו"ס; תיקי המשפחות שנבדקו מעידים על שיחות עם ההורה; אין בהם מידע על שיחות עם ההורה בדבר התמיכה הרגשית בקטין בתהליך המעצר, הכליאה וההרחקה; רק במקרה אחד נרשמה התרשמותה של העו"ס לגבי מצב הילדה.

הטיפול בקטינים בלתי מלווים

בשנים האחרונות הגיעו לישראל כ-170 קטינים בלתי מלווים בשנה. רבים מהם חוו אירועים טראומתיים, לעתים מזעזעים בחומרתם. קטינים אלה חשופים לסכנות וזקוקים להגנה ולטיפול. עוצמת המשבר שבו הם נתונים מחייבת גיוס אמצעים בידי רשויות המדינה וטיפול שלהן בקטינים במהירות האפשרית.

1. נוהל בין-משרדי שעניינו קטינים בלתי מלווים קובע כי לא יוחזק קטין במשמורת מעבר לנדרש לצורך עריכת בדיקות רפואיות ומציאת חלופת משמורת. אם הוחלט על החזקת קטין במשמורת, הוא יוחזק עד לתקופה של 60 יום ברציפות, אשר לאחריה ישוחרר לאחת מחלופות המשמורת: פנימייה של משרד החינוך; פנימייה של משרד הרווחה; אפוטרופוס; חלופת משמורת בקהילה (להלן - משמורן).

בבדיקה נמצאו נתונים על הזמן הממוצע שבו הוחזקו קטינים בלתי מלווים במתקני המשמורת: במתקן סהרונים - 62 ימים; במתקן גבעון - 126 ימים; במתקן מת"ן 68 ימים בתקופה א' ו-85 ימים בתקופה ב' . קטין שהוחזק במת"ן או בגבעון הוחזק קודם לכן בסהרונים, ולכן יש לצרף לגביו את שתי תקופות החזקתו במתקנים.

2. שהייתם של קטינים בלתי מלווים במתקני משמורת מתמשכת, בין השאר, בשל מגבלת המכסות לקליטתם בפנימיות אשר קבעו משרד החינוך ומשרד הרווחה, ובשל עיכוב בהליכי בדיקת גילם.

3. עד מועד סיום הבדיקה, ספטמבר 2012, במשך יותר מארבע שנים מאז פרסום הנוהל הבין-משרדי, לא הסדיר משרד הרווחה את הסדר האפוטרופסות המתאים לקטינים בלתי מלווים שהוחלט על שחרורם ממשמורת כנדרש.

4. מציאת משמורן לקטין נתפסת כפתרון נוח, יחסית, לכן קטינים רבים נשלחים למשמורנים. ואולם מן הבדיקה עולה כי אין אמות מידה ברורות לבחירת המשמורנים; עברם הפלילי של המשמורנים אינו נבדק קודם מסירת הקטין לידיהם, ולא נערכים מעקב ובקרה על המשמורנים ועל הקטינים. כל אלה עלולים להביא לסיכון הקטין ולחשיפתו לניצול על ידי המשמורן.

[המשך התקציר בדוח המלא]

קישורים רלוונטים