פרסום דוח שנתי של מבקר המדינה - נובמבר 2022 (23.11.22)

• לקריאת דוח שנתי של מבקר המדינה - נובמבר 2022

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: 

חלוקת הגז הטבעי: "ישראל מוציאה את הגז מהים – אבל לא מחברת אותו למפעלים ולאזרחים ובכך נמנע חיסכון של מאות מיליוני ש"ח"

בנקאות דיגיטלית: "הדיגיטציה הגדילה את רווחי הבנקים – אבל הם לא הוזילו את השירות לאזרח"

זכויות הצרכנים: "הצרכנים אינם מוגנים מספיק מפני עסקים הפוגעים בזכויותיהם – הרשות להגנת הצרכן פתחה רק 3 תיקים פליליים נגד עסקים"

"77% מהאזרחים לא יודעים שאפשר לעצור תשלומים בכרטיס אשראי"

אספקת מי שתייה: "ל-2.4 מיליון תושבים לפחות לא תהיה אספקת מים סדירה בחירום"

הרכבת הקלה בגוש דן: "התקציב של הקו האדום זינק ב70% וההתנהלות לא יעילה. הפרויקט נדחה ב-5 שנים"

הרכבת הקלה בירושלים: "הכי מציק לנוסעים – תחושת חוסר הביטחון והצפיפות"

קניות באינטרנט: "חוק הגנת הפרטיות לא מעודכן ולא רלוונטי ל-2022" 

"מומלץ לבחון את הגדלת הפטור ממס על ייבוא אישי מחו"ל לשם עידוד התחרות"

על הסכמי השכר: "ההסכמים לא כללו הבטחת שירות סדיר ותקין לאזרחים בכלל השנים בהן משולמות תוספות שכר"

להלן הודעות לכל אחד מהנושאים: 

הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים

קיומם של מקורות אשראי, כגון לקיחת הלוואות וגיוס חוב באמצעות הנפקת איגרות חוב (להלן - אג"ח), הוא נדבך מהותי לכל ישות כלכלית באשר היא.

מבקר המדינה בדק היבטים בדרכי המימון השונות של מגוון ישויות: חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריים.

מבקר המדינה מצא, כי יתרת המלוות שעל הרשויות המקומיות להחזיר בשנים הבאות (עומס המלוות) ב-31.12.19 הייתה כ-15 מיליארד ש"ח. 

היחס בין החוב של הרשויות המקומיות לתוצר בישראל (2.01%) נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה-OECD. גם היחס בין החוב של הרשויות המקומיות לחוב הציבורי בישראל (2.83%) נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה-OECD.

עוד עלה כי קיימת שונות בין תנאי ההלוואות אשר אושרו לרשויות המקומיות; כך, נמצא כי הריבית המרבית שניתנה על הלוואות שאינן על בסיס ריבית משתנה לפי פריים היא 7%, ואלו הריבית המרבית שניתנה בגין הלוואה שהיא על בסיס משתנה לפי פריים היא 3.38%. עם זאת, משרד הפנים לא קבע פרמטרים או מגבלות לגבי מסלולי ההלוואות שנוטלות הרשויות המקומיות.

הרשויות המקומיות ביקשו לקחת כ-82% מהלוואות שלהן מארבעה בנקים מבין 15 בנקים קיימים. נמצא כי אין הנחיות של משרד הפנים לרשויות המקומיות השונות בדבר הצורך בביצוע השוואה בין הבנקים השונים בטרם לקיחת האשראי, ולמעשה רשות מקומית יכולה לפנות רק לבנק אחד ולקחת ממנו הלוואה, בלי לבדוק הצעות מחיר מבנקים אחרים. 

עוד עלה כי מהלוואות בסך כ-15 מיליארד ש"ח שנטלו הרשויות המקומיות, 48 רשויות ביצעו מיחזור חוב בסכום של כ-2.1 מיליארד ש"ח (כ-15% מכלל היקף ההלוואות שנלקחו) בשנים 2021-2019. משרד הפנים לא הוציא בשנים האחרונות הנחיות רוחביות לרשויות המקומיות בדבר אפשרויות לחיסכון בהוצאות המימון על ידי מיחזור הלוואה בשל סביבת ריבית נמוכה. 

משנת 2006 לא הונפקו אג"ח מוניציפליות על ידי רשויות מקומיות. רק ארבע מ-257 רשויות מקומיות גייסו חוב באמצעות הנפקת אג"ח מוניציפליות. הגיוסים האמורים בוצעו רק בשנים   2005 - 2006. סך הערך הנקוב שהונפק היה כ-470 מיליון ש"ח, זאת לעומת שוק אג"ח מוניציפלי בארה"ב בסכום של כ-4 טריליון דולר בשנת 2021. עוד עלה כי כדי להנפיק אג"ח נדרשת הרשות המקומית לפרסם תשקיף שיכלול דוחות כספיים הערוכים על פי כללי החשבונאות המקובלים. עם זאת, עלה כי הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות אינם ערוכים על פי כללי החשבונאות המקובלים, ולכן לא ניתן להגישם לצורך פרסום תשקיף לשם הנפקת אג"ח. 

עוד מצא המבקר, כי קופות החולים אינן משתמשות בחלופות מימון נוספות מלבד הסדרת מסגרות אשראי לטווח קצר בסך כולל של 709 מיליון ש"ח נכון ל-31.12.20. מכבי שירותי בריאות היא היחידה מבין קופות החולים המציגה בדוחותיה הכספיים הלוואות לטווח ארוך.

בנוסף עלה, כי ועדת הכספים של רשות שדות התעופה המליצה בספטמבר 2020 להיערך לגיוס אג"ח רצף מוסדי לטווח הארוך. עד ל-24.5.21 נוצל על ידי הרשות סכום של 465 מיליוני ש"ח ממסגרות האשראי לטווח קצר. יצוין כי לאחר מועד סיום הביקורת, בסוף חודש יוני 2022 יצאה הרשות להנפקה למשקיעים מוסדיים.

ב-31.12.21, היקף האג"ח של החברות הממשלתיות עומד על כ-32 מיליארד ש"ח. מניתוח הנפקות של חברות ממשלתיות (חנ"י, חח"י, מקורות, רפאל, נתג"ז, תש"ן ורכבת ישראל) בשנים 2019 - 2021 עולה כי ממוצע המרווחים שלהן לעומת תשואת אג"ח ממשלתית הוא 0.73%. עקב כך העלות המימונית של גיוסים אלו בחברות הממשלתיות ולא באמצעות המדינה מוערכת במיליוני ש"ח.

בביקורת נמצא כי בסוף שנת 2021 שיעור האג"ח שמנפיקות החברות הממשלתיות לציבור הוא 52%, ואילו 36.59% מונפקים ברצף מוסדיים. זאת לעומת שיעור החוב הנסחר של האג"ח הקונצרני, שהיה 92% בשנת 2021. עם זאת, יצוין כי בשבע השנים האחרונות גדל שיעור החוב הנסחר של החברות הממשלתיות פי 3.25, משיעור של 16% לשיעור של 52% .

המבקר אנגלמן ממליץ כי משרד האוצר, רשות החברות הממשלתית, משרד הפנים והמאסדרים הרלוונטיים של הישויות הממשלתיות השונות יבצעו חשיבה משותפת לצורך מציאת אלטרנטיבות מימוניות נוספות עבור הישויות הממשלתיות - ויפעלו לאתר את החסמים המונעים מישויות אלו פנייה לאפיקי מימון נוספים (גודל הישות הממשלתית, דרישות סף גבוהות מדי, חוסר התאמה בין עלויות האסדרה הקיימות לגודל הישות הממשלתית וכו').

מבנה השכר וההעסקה בשירות הציבורי

אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר הוא גוף המטה של ממשלת ישראל לצורך גיבוש מדיניות השכר בשירות הציבורי וליישומה במסגרת המדיניות הכלכלית של הממשלה, והוא הגורם האמון על גיבוש הסכמי השכר ותנאי העבודה בגופים ממשלתיים ופיקוח עליהם בגופים ציבוריים. עלות העסקת עובדים בשירות הציבורי בשנת 2019 עמדה על 107 מיליארד ש"ח (לא כולל העסקה במערכת הביטחון)

מבקר המדינה ערך ביקורת בנושא מבנה השכר וההעסקה בשירות הציבורי.

בנוגע למדיניות השכר בשירות הציבור נמצא, כי משרד האוצר, הפועל גם מתוקף סמכויות שר האוצר בנוגע לשכר העובדים בשירות הציבורי, לא גיבש הצעה למדיניות ממשלתית ואף לא מדיניות משרדית כוללת בנושא. המדיניות הקיימת בנוגע לנושאי הליבה היא מדיניות אגפית של אגף השכר במשרד האוצר, אשר יתר נציגי הממשלה אינם מחויבים להתחשב בה.

בנוסף אגף השכר קידם את סוגיות היסוד ואת יעדיו בתחום מבנה השכר וההעסקה במסגרת הסכמי שכר באופן חלקי: קידום ארבע מהסוגיות (פישוט מבנה השכר וההעסקה, עידוד תפוקות, התאמת תנאי השכר לעולם עבודה תחרותי וגמישות ניהולית) הושג במידה מצומצמת, והשינויים חלים על 0.6% עד 10% מעובדי השירות הציבורי. בכל סוגיות היסוד קודמו שינויים אסטרטגיים בהיקף מצומצם, ואלה חלים במצטבר על כ-2% מעובדי השירות הציבורי (לדוגמה, בנושא עידוד תפוקות - על כ-0.2% מהעובדים, ובנושא צמצום פערי ותק - על כ-1% מהעובדים).

בנוגע לתקצוב הסכמי שכר עלה, כי ביולי 2021 פרסם משרד האוצר לציבור את תוכנית התקציב הרב שנתית (הנומרטור) לשנים 2022 עד 2025 תחת הנחה כי "בשנים 2022-2021 לא ייחתמו הסכמי שכר חדשים בעלי משמעויות תקציביות בכלל המגזר הציבורי".  עלה כי התגלעה מחלוקת בין אגף השכר לבין אג"ת בדבר ביסוס תכנית התקציב הרב שנתית על הנחה זו. נמצא כי בפועל במהלך השנים 2021 - 2022 נחתם הסכם שכר בין הממשלה לבין ארגון יציג של העובדים הסוציאליים, נחתמה עסקת חבילה שכללה כמה הסכמים עם ארגוני עובדים ובמועד סגירת דוח הביקורת, תלוי ועומד סכסוך עבודה עם הסתדרות המורים, הנוגע ליותר מ-100,000 עובדים. (יצוין כי באוקטובר 2022, לאחר השלמת הדוח, נחתם הסכם מימון עלויות שכר המורים המוערך בכ- 4.5 מיליארדי ש"ח לשנה, שימומן מקיצוץ רוחבי בתקציב משרדי הממשלה).

בעת שבה הממשלה חתמה על הסכם מסגרת באפריל 2016 היא קיבלה על עצמה התחייבות עתידית, אך בעת גיבוש תקציב 2017 - 2018 (במהלך המחצית השנייה של שנת 2016) התברר כי סך התחייבויות הממשלה לשנים האלה גבוה מסך ההוצאה המותרת על פי חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992. בהמשך לחתימה על ההסכם הממשלה לא נקטה פעולה מאזנת, כנדרש בחוק יסודות התקציב. משרד האוצר בחר באוגוסט 2016 להגדיל את ההתחייבות העתידית הנובעת ממימוש ההסכם בכ-286 מיליון ש"ח בשנה החל במרץ 2019 - דחיית תשלום של תוספת שכר בשיעור 1% תמורת הגדלת תוספת השכר ב-0.25%, שהיא אקוויוולנטית להלוואה מן הציבור בריבית שנתית של כ-14%. בינואר 2018 בחר המשרד להגדיל שוב את ההתחייבות ב-171 מיליון ש"ח מדצמבר 2019, ובסך הכול ב-457 מיליון ש"ח בשנה. פעולות משרד האוצר שנועדו לשמור על מסגרת תקציב המדינה לשנים 2017 - 2018 ולשנת 2019 נדרשו לאחר שהחתימה על הסכם המסגרת המקורי באפריל 2016 נעשתה שלא בהתאם לעיקרון העומד בבסיס הנומרטור, ולפיו הגדלה של הוצאה ממשלתית שגורמת לחריגה מסכום ההוצאה הממשלתית המותרת מחייבת נקיטת פעולה מאזנת.

בנוגע למימוש הסכמי שכר נמצא כי הממשלה חתמה על סכום המסגרת ב-2016, ואולם 65% מההוצאה הממשלתית על תוספות השכר בשנים 2016 - 2020, בהיקף כספי כולל של 18.4 מיליארד ש"ח, היו לאחר תום תקופת ההסכם והשקט התעשייתי.  משכך, רוב תשלום תוספות השכר והנשיאה בנטל העמידה בהתחייבויות נעשו בעת שבה יש חשש לפגיעה מאורגנת בהליכי העבודה ובסדריה. 

במשך שלוש שנים (2020-2018) שבהן ההוצאה הממשלתית השנתית על תוספות שכר הנובעות מההסכם הייתה הגבוהה ביותר, לא הייתה למעשה התחייבות של נציגי העובדים שלא לנקוט נגד מי מהמעסיקים או יחידה מיחידותיהם אמצעי שביתה, מלאה או חלקית, או כל פגיעה מאורגנת אחרת בהליכי העבודה ובסדריה. ממצא דומה הועלה בנוגע להסכם בין מרכז השלטון המקומי לארגון המורים בבתי הספר העל-יסודיים ובמכללות. בנוגע להסכם השכר של הסגל הבכיר במוסדות להשכלה גבוהה - נמצא כי 50% מתוספות השכר המתחייבות מההסכם היו בתקופת ההסכם והשקט התעשייתי.

בנוגע למורכבות השכר בגופים הממשלתיים, עלה כי תלוש שכר מייצג של עובד מדינה המועסק על פי כתב מינוי הוא מורכב ומרובה נתונים באופן שפוגע בשקיפות השכר וביכולת ניהולו ברמה המערכתית. מרכיב היסוד בשכר המשולב הוא 28% - 73% מהשכר הכולל. למורכבות השכר היו השלכות שליליות משמעותיות על תחום העסקת העובדים במערכת הציבורית בכמה היבטים: ניידות תעסוקתית נמוכה של עובדים וקושי בגיוס עובדים חדשים מתאימים; הבדלי שכר בין עובדים ללא הצדקה אובייקטיבית; קשר חלש בין גובה השכר לתפוקת העובד; וחוסר שקיפות של השכר.

בנוסף, קיימת שונות ניכרת בין משרדי הממשלה בכל הנוגע לרכיבי השכר הכולל הממוצע למשרה. לדוגמה, רובד השכר המשולב נע בין 28% (בשכר עובדי רשות המיסים) ל-73% (בשכר עובדי רשות מקרקעי ישראל) מהשכר הכולל, וההוצאה הממוצעת למשרה על תוספת 2001 נעה בין 96 ש"ח (במשרד הדתות) ל-12,629 ש"ח (במשרד הפנים).

עוד עלה בביקורת כי תשע שנים מאז שאימצה הממשלה המלצה לפרסום טווחי שכר בעת פרסום מכרזים פומביים, ושבע שנים מאז שהיה על נש"ם לבצע זאת - לא יושמה ההמלצה. ככלל, נש"ם והמשרדים אינם מפרסמים במכרזים פומביים את טווח השכר המיועד למי שייבחרו, עקב מבנה השכר ומורכבותו ותלותו בנתוניו הספציפיים של כל מועמד. בידי נש"ם אין, בשלב פרסום המכרז, מידע מספק לצורך חישוב טווח השכר ופרסומו.

כן, עלה בביקורת כי בדצמבר 2021 גיבשה נש"ם מודל לסיווגם של כ-11,000 העיסוקים בשירות המדינה ל-17 אשכולות ידע מקצועיים. עד מועד סיום הביקורת לא השלימה נש"ם את תהליך ניתוח העיסוקים של אף אחד מ-17 האשכולות ולא גיבשה תוכנית עבודה מפורטת להשלמת פרויקט זה.

בנוגע לעידוד תפוקות באמצעות תגמולים ייעודיים, נמצא כי שכר עידוד (שכע"ד) הוא מנגנון התגמול והתמרוץ הכרוך בהוצאה הגבוהה ביותר בשירות הציבורי בישראל: בשנת 2020 עמדו תשלומי שכע"ד לעובדי המשרדים על כ-667 מיליון ש"ח. על אף עלותו הגבוהה, מסתמן כי מנגנון שכע"ד אינו אפקטיבי. זאת לנוכח שיעורי מיצוי הפרמיה הגבוהים בקרב העובדים (כ-90% מתקרת הפרמיה בממוצע משוקלל בשנת 2020), ובהתחשב בכך שברוב המשרדים שיטות שכע"ד אינן מעודכנות כנדרש.

עוד עלה כי אין מתאם בין דירוג עבודת המשרדים במסגרת מדדי שכע"ד ובין דירוג רמת השירות שהם נותנים לציבור, על פי דוח איכות השירות של היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור ברשות התקשוב הממשלתי. בשנת 2020, על פי מדד מרכזי בשיטות שכע"ד, רמת היעילות של המשרדים גבוהה מ-100% באופן עקבי וחוצה ברוב המקרים את הגבול העליון שנקבע למדד זה (142%), וציון רמת השירות לציבור במשרדים הנמדדים נע בין 53 ל-82 מתוך 100.

בנוסף נמצא כי רבים ממנהלי היחידות במשרדים שבהם פועלות שיטות תגמול דיפרנציאלי מטילים ספק באפקטיביות השיטות וסבורים כי השיטות יעילות במידה מועטה או מועטה מאוד, לרבות בהיבטים של הגברת המוטיבציה (17%), שיפור תפוקות (27%) וקידום יעדי הארגון (28%). מנהלים רבים נוספים סבורים כי השיטות יעילות במידה בינונית (38%, 42% ו-30% בהתאמה); כמו כן נמצאו אינדיקציות לקביעת תגמולים לעובדים בסבב, לכאורה שלא על פי איכות ביצועיהם.

בנוגע לרכיבי שכר שאינם הולמים עוד את מטרתם נמצא כי:

נש"ם לא הגדירה בהוראות התקשי"ר מהי כוננות מהבחינה התפעולית, מתי היא מופעלת ומהם הכלים החלופיים לכוננות ולא קבעה אמות מידה לקביעת הצורך בכוננות; ההוצאה הממשלתית השנתית הממוצעת למשרה על תוספות כוננות, במשרדים שונים, נעה בין 62 ש"ח ל-510 ש"ח ואף עד 14,000 ש"ח; הפער הזה מעלה חשש כי ניתנות תוספות שכר בגין כוננות, במנותק מהצורך בכוננות עובדים בשעות שאינן שעות העבודה הרגילות - וכי השימוש בכלי זה בגופים השונים וברמות התגמול השונות נעשה לעיתים שלא בהלימה לצורכי המשרדים השונים ומושפע מיכולתם של הגופים לגייס תקציבים.

בנוסף עלה כי גמול השתלמות הוא תגמול כספי קבוע המשולם לחלק מהעובדים בשירות המדינה כחלק משכרם, בגין שעות לימוד שצברו בהשתלמויות, ומקורו בהסכמי עבודה קיבוציים שנחתמו החל ב-1979. מדוח שהגיש צוות שמינה נציב שירות המדינה בסוף 2019 עולה כי מודל גמול ההשתלמות מעודד עובדים להשלים במהירות לימודים המזכים בגמול, ללא קשר לצורכי המעסיק; הגמול אף יוצר אצלם ציפייה שכל הכשרה תקבל ביטוי בשכר, וכך מפחית מוטיבציה ללמידה מתמשכת, מה שעלול לפגוע באיכות העבודה של עובדים ותיקים. כ-78% מעובדי שירות המדינה היו זכאים לגמול השתלמות במועד דוח מבקר המדינה מ-2018. נש"ם, אגף השכר ואגף החשכ"ל לא גיבשו נתונים על היקף ההוצאה הממשלתית על גמולי השתלמות.

על פי נתוני משרד האוצר, כ-80% מעובדי המשרדים ו-40% מהעובדים ברשויות המקומיות היו זכאים להחזר הוצאות רכב ב-2019; ההוצאה השנתית בגין החזר הוצאות רכב לעובדי המשרדים הסתכמה בכ-700 מיליון ש"ח ב-2019. עלה כי אגף השכר פעל לביטול החזר הוצאות על החזקת רכב רק בהסכם אחד. בכל הנוגע לשאר עובדי השירות הציבורי, לא חל שינוי. 

כמו כן, נמצא כי לפי משרד האוצר, 25 עובדים שהיו זכאים להגדלת גמלה ומענקים בעקבות "הסכם 80" (הסכם קיבוצי שנועד לפצות עובדים שמשרתם בוטלה בעקבות הסכם השלום עם מצרים) פרשו לאחר שנת 2005 - היינו, יותר מ-25 שנים לאחר ההסכם. אף על פי כן, עובדים אלה היו זכאים להטבות לפי ההסכם, בסך של כ-15.4 מיליון ש"ח.

בנוגע לקביעת השכר בצה"ל והבקרה עליו נמצא כי קביעת צוות בין-משרדי של משרדי הביטחון והאוצר, הבאה לידי ביטוי בסיכום עבודת הצוות, ולפיה קביעת מדיניות שכר בצה"ל היא בסמכות הרמטכ"ל - אינה עולה בקנה אחד עם מסקנת חוות דעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. 

כמו כן, אף על פי שאגף החשכ"ל לא הצליח לבדוק את דיוק החישובים של רוב רכיבי השכר (73% מהם) שבדק בביקורת על השכר בצה"ל בשנים 2016 -2017, והגם שבשנים שלאחר מכן קיבל מסדי נתונים שעשויים היו לאפשר את השלמת הביקורת, האגף לא ערך ביקורת נוספת, ואף לא השלים את ביקורתו מאותן שנים.

המבקר אנגלמן ציין כי ממצאי הביקורת והנתונים העומדים ביסודם מדגישים את הצורך בכך שהממשלה תקבע מדיניות כוללת בתחום ההעסקה והשכר במערכת הציבורית ותפעל ליישומה.

מינהל הרכב הממשלתי

מבקר המדינה בדק את אופן ניהולו והפעלתו של צי הרכב הממשלתי. עיקר הבדיקה נעשתה במינהל הרכב שבאגף החשכ"ל. בשנת 2021 צי הרכב הממשלתי במשרדי הממשלה מנה כ-5,100 כלי רכב.

מבקר המדינה מצא כי ועדת ההצמדות, שתפקידה לדון בתקנים להצמדת רכבים, אינה מבצעת השוואה בין עלות מתן רכבים צמודים לעובדי המדינה לעומת החלופה של תשלום עלות החזקת הרכב בשכר העובדים. זאת, אף שבכל רמת שירות, ובפרט ברמות השירות הגבוהות (ג' וד'), קיימים כמה סוגי רכבים שעלותם החודשית נמוכה מעלות תשלום רכיב השכר בגין החזקת רכב ביותר מ-1,000 ש"ח לחודש. 

בנוסף, צי הרכבים של מינהל הרכב מיושן ברובו. ישנם יותר מ-2,000 רכבים (כ-40% מכלי הרכב הפעילים) שיש להחליפם כדי שגיל הרכבים יעמוד במודל גיל הרכבים הרצוי שקבע המינהל עבור רכב נוסעים - 4 שנים. ממוצע גיל כלל רכבי המינהל, נכון לינואר 2022, עומד על שש שנים (ממוצע גיל רכבי הנוסעים הוא חמש שנים). נוסף על כך, יש כ-200 רכבים שגילם נמוך אך הנסועה שלהם גדולה יותר מ-200,000 ק"מ. 

עוד עלה כי צי רכבי הנוסעים הפעיל של מינהל הרכב מושתת על רכבים מזהמים, ו-75% מרכבי הנוסעים אינם היברידיים או חשמליים. כמו כן, במשרדי הממשלה מותקנות רק שש עמדות טעינה לרכבים חשמליים - דבר המקשה לעמוד ביעדים שנקבעו בהחלטות הממשלה בדבר מעבר מלא לרכבים חשמליים משנת 2025.

בהיבטי בטיחות נמצא כי משנת 2018, מינהל הרכב לא ביצע ביקורות בתחום הבטיחות במשרדי הממשלה, לא תיחקר תאונות דרכים שבוצעו ברכבי המינהל, לא גבה השתתפות עצמית מהנהגים לגבי נזק שנגרם מנהיגה רשלנית וכן לא בדק תלונות שהתקבלו בגין נהיגה חריגה ברכבי המינהל. במועד סיום הביקורת היו מועסקים במינהל הרכב שלושה קציני בטיחות, והמינהל לא מינה 9 קציני רכב כאמור בהנחיות משרד התחבורה והבטיחות בדרכים מאפריל ומאי 2021. עקב כך, שלושת קציני הרכב אחראים לכ-4,500 כלי רכב המשמשים כ-12,000 נהגים, ובכללם כ-480 אוטובוסים ורכבי משא כבדים ובינוניים.

בשנים 2018 - 2020 נמכרו 3,411 כלי רכב ל-535 רוכשים שזכו במכרזי מינהל הרכב, בתמורה כוללת של כ-138 מיליון ש"ח, דהיינו כ-40,000 ש"ח לרכב בממוצע. נמצא כי סוחרי רכבים רכשו 92% מהרכבים שנמכרו במכרז וכי 16 סוחרים גדולים (3% מסך המציעים) רכשו 34% מסך הרכבים של המינהל. עוד עלה כי 64% מהמכירות היו במחירים הנמוכים מ-70% ממחיר המחירון, וכי 15% מהמכירות היו במחירים הנמוכים מ-50% ממחיר המחירון.

בהתאם לרישומי מערכת מרכב"ה יתרת הזכות העומדת לטובת המשרדים בקרן החידוש נכון לינואר 2022 היא כ-516 מיליון ש"ח. ואולם לפי הדוחות הכספיים, יתרת קרן החידוש העומדת לזכות המשרדים היא כ-145 מיליון ש"ח, בתוספת סכום של 100 מיליון ש"ח אשר הועברו בשנת 2017 לאג"ת בהתאם לסיכום התקציבי - ובסה"כ 245 מיליון ש"ח. דהיינו, יש פער של כ-371 מיליון ש"ח בין הנתונים במערכת מרכב"ה ובין הנתונים בדוחות הכספיים. עוד נמצא כי המשיכה לטובת אגף התקציבים בסכום של 100 מיליוני ש"ח שעוגנה בסיכום תקציבי משנת 2018 שחתמו עליו אגף התקציבים ואגף החשכ"ל משנה באופן מהותי את שיטת המימון של רכישת הרכבים, מייצרת תלות בתקציב המדינה ואינה עולה בקנה אחד עם הוראת החשבונאי הראשי משנת 2011 שלפיה אין להעביר את הכספים שיצטברו בקרן החידוש לשימושים אחרים.

עוד נמצא כי מינהל הרכב והחשכ"ל ביצעו בדיקות כלכליות לבחינת כדאיות חלופת הליסינג על בסיס הנחות שאינן תואמות את המציאות.

המבקר אנגלמן ציין כי על מינהל הרכב לפעול לשיפור התפעול של צי הרכב, לרבות עמידה במודל גיל הרכבים שנקבע; שיפור מנגנון המכירה; ופיקוח ובקרה נאותים על צי הרכב ועל הנהגים המורשים לנהוג ברכבי המינהל. כן מומלץ כי המינהל יפעל לקליטת רכבים חשמליים בצי הרכב הממשלתי שהוא מפעיל וכן יבחן את החלופות הקיימות לניהול צי הרכב, לרבות מעבר לשיטת ליסינג. זאת במטרה להביא לחיסכון בעלויות, לצד שיפור באיכות הרכבים הפעילים ובטיב השירות הניתן לנהגים.

רשת החלוקה של הגז הטבעי

בתחילת שנות האלפיים התגלו לאורך חופי ישראל כמה מאגרי גז טבעי, והגז הטבעי הפך לדלק המרכזי בישראל, בעיקר לייצור חשמל מקומי ולתעשייה הכבדה. נכון לשנת 2021, הצריכה השנתית של גז טבעי היא כ-12 BCM. הגז הטבעי הביא חיסכון בעלויות למשק בהשוואה למחירי הנפט, צמצם את התלות בנפט המיובא וכן הביא תועלת סביבתית ניכרת בהשוואה לתזקיקי הנפט שנעשה בהם שימוש נרחב עד כניסתו של הגז. מבקר המדינה בדק את מצב פריסת רשת החלוקה.

נמצא, כי בחלוף 13 שנים ממתן רישיונות החלוקה הראשונים, שיעור הצרכנים שצרכו בפועל גז טבעי ברשת החלוקה הוא כ-22% בלבד מהיעד שנקבע (102 מ-450 צרכנים). אי-העמידה ביעד ודחיית המועד לחיבור מחצית מספר הצרכנים שנקבעו בהחלטת הממשלה משמעותן אובדן חיסכון למשק בסכום של 0.8 - 1.9 מיליארד ש"ח .

בנובמבר 2020 צמצמה רשות הגז הטבעי את היעד למספר הצרכנים הצפויים להתחבר ולצרוך בפועל גז טבעי מרשת החלוקה בכ-50% (225 צרכנים), בהשוואה ליעד שנקבע עד לשנת 2020 (450 צרכנים) בהחלטת הממשלה מס' 352 משנת 2015, ודחתה את חיבורם של צרכנים אלה בחמש שנים, לשנת 2025. כל זאת, ללא דיון סדור או אישור שינוי היעדים בהחלטות ממשלה. 

עד למועד סיום הביקורת השקיעה המדינה בפרויקט רשת החלוקה 537 מיליון ש"ח - 40% מהם (217 מיליון ש"ח) שלא בהתאם לעקרונות מכרזי רישיונות החלוקה שבהם נקבע שחברות החלוקה יישאו במלוא עלויות רשת החלוקה, 23% (124 מיליון ש"ח) בהתאם לעקרונות מכרזי רישיונות החלוקה, 25% (136 מיליון ש"ח) סיוע לחיבור צרכנים מרוחקים וצרכנים מסוימים, ו-11% (60 מיליון ש"ח) מענקי הסבה לצרכני הקצה.

בביקורת נמצא כי 82 מפעלים מתוך 149 שקיבלו מענקים מרשות ההשקעות ופיתוח התעשייה והכלכלה במשרד הכלכלה לא חוברו בפועל לרשת החלוקה. רשות ההשקעות בחנה את יעילות מסלול המענקים פעם אחת, ביולי 2017, ומאז לא בוצעה בחינה של יעילות המסלולים.

עוד עלה, כי על אף שרישיונות החלוקה ניתנו לראשונה חמש שנים לאחר רישיון ההולכה, ואף שרישיונות החלוקה וההולכה ניתנים לתקופה של 30-25 שנים, רשת החלוקה התפתחה בקצב איטי יחסית ליעדים שהציבה הממשלה ובהשוואה לפיתוח מערכת ההולכה. המודל הכלכלי של רשת החלוקה, ובפרט הקשיחות בעדכון תעריפי החלוקה, היעדר צרכני עוגן והיכולת לגבות תעריפים בגין שימוש בפועל בלבד, לעומת המודל הכלכלי של מערכת ההולכה, עלולים להפחית את הכדאיות הכלכלית שבהרחבת פריסת הרשת.

בנוסף, על אף היעדים שנקבעו בהחלטות הממשלה ובתוכניות השונות, נכון לשנת 2020 נסעו בישראל כ-170 כלי רכב מונעים בגט"ד (גז טבעי דחוס) בלבד, מהם כ-130 אוטובוסים, כ-15 משאיות לפינוי אשפה ועוד מספר מצומצם של כלי רכב כבדים מסוגים שונים. כך ששיעורם עומד על כ-0.05% מתוך כ-340,000 רכבים כבדים שנעו בישראל נכון לשנת 2019, וכ-1.5% מהתחזית שהעריך משרד האנרגייה לשנת 2030 (11,600 כלי רכב מונעים בגט"ד). 

בשורת החלטות ממשלה שהתקבלו במשך העשור הקודם הוחלט להסב לגז טבעי את מגזר התחבורה הכבדה - מגזר חדש שהיה צפוי לייצר ביקוש ניכר לגז טבעי ברשת החלוקה. ואולם משרד האנרגייה ורשות הגז הטבעי לא הצליחו לרתום את המשרד להגנת הסביבה ואת משרד התחבורה להסבת מגזר התחבורה הכבדה לשימוש בגז טבעי בהיקף משמעותי.

נכון למועד סיום הביקורת חוברו לרשת חלוקת הגז הטבעי רק ארבע שכונות מגורים בישראל, וכן חובר לרשת החלוקה יישוב שבעבר חובר בצנרת למאגר גז יבשתי - כולם באזור הנגב. בעוד שלוש מ-18 שכונות שהוגדרו בפיילוט בנובמבר 2019 הוחל בהנחת רשת החלוקה. בשנים האחרונות משרד האנרגייה ורשות הגז הטבעי, שהיא יחידת סמך בו, פעלו בחוסר תיאום בעניין הסבת המגזר הביתי לגז טבעי. רשות הגז הטבעי קידמה בארבע השנים האחרונות את חיבור המגזר הביתי לרשת חלוקת הגז הטבעי, ולעומת זאת משרד האנרגייה ביצע בחינות כדאיות למעבר לטכנולוגיה חשמלית, בלי לבחון את חלופת הגז הטבעי.

המבקר אנגלמן ציין כי על משרד האנרגייה, בשיתוף משרדי האוצר, הכלכלה והגנת הסביבה, לנצל את חלון ההזדמנויות שנותר לניצול הגז הטבעי, לקדם את השימוש במשאב זה ולפתח את רשת החלוקה בצורה מיטבית בהתאם להחלטות הממשלה, לשם חיסכון בעלויות האנרגייה לתעשייה היצרנית בישראל וצמצום זיהום האוויר.

היבטים בפנסייה הצוברת ובשוק ההפצה הפנסיוני - ביקורת מעקב

464.7 מיליארד ש״ח - זו יתרת הנכסים של קרנות הפנסייה החדשות ב-31.12.20, גידול של כ-15% לעומת שנת 2019.

בשנת 2016 פרסם משרד מבקר המדינה דוח מיוחד בעניין הסדרי הפנסייה במדינה. מבקר המדינה שב ובדק ב-2022 את פעולות רשות שוק ההון, בתחומי הפנסייה הצוברת ושוק ההפצה הפנסיוני.

בביקורת הקודמת נמצא כי כ-90% מהחוסכים הלא פעילים בחמש קרנות הפנסייה החדשות הגדולות שילמו דמי ניהול מרביים. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה חלקית - בשנת 2021 כ-67% מהחוסכים הלא פעילים בחמש קרנות הפנסייה החדשות הגדולות אומנם שילמו דמי ניהול מרביים, אך שיעור החוסכים הלא פעילים ששילמו דמי ניהול מרביים בכלל השוק בשנת 2021 היה כ-56%.

בביקורת הקודמת נמצא כי רשות שוק ההון לא בחנה את מבנה הבעלות של סוכנויות הביטוח וההסדר, ולא קבעה הוראות הכוללות מגבלות מתאימות בעניין הפצת מוצרי חברת האם באמצעות סוכנויות שבבעלות גופים מוסדיים. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה מועטה - רשות שוק ההון אומנם בחנה את מבנה הבעלות של סוכנויות הביטוח וההסדר, אך לא קבעה הוראות הכוללות מגבלות מתאימות בעניין הפצת מוצרי חברת האם באמצעות סוכנויות בבעלות של גופים מוסדיים. 

בביקורת הקודמת נמצא כי רשות שוק ההון לא הסדירה כללים ברורים למתן תמריצים כלכליים בשיטת התגמול של סוכני הביטוח שיש בהם כדי למזער את השפעתם של שיקולים זרים בנוגע להפצת חיסכון פנסיוני ללקוח. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן, וכי לא הוסדרו כללים כאמור.

בביקורת הקודמת נמצא כי שיעור בעלי הרישיון לייעוץ פנסיוני, מכלל בעלי הרישיון לשירותי ייעוץ ותיווך הנוגעים למוצרי ביטוח וחיסכון פנסיוני, היה כ-9% בלבד בשנת 2014 - וכי לגבי מרבית האוכלוסייה קיים חשש להיעדר ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי הבוחן את צורכי המבוטח. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן: מספר בעלי הרישיון לייעוץ פנסיוני ירד מ-922 בשנת 2015 ל-479 בשנת 2020 (ירידה של כ-48%). כמו כן, חלה ירידה בשיעורם של בעלי הרישיון לייעוץ פנסיוני מכלל בעלי רישיון יחידים בשוק ההפצה הפנסיוני - מ-8.2% בשנת 2015 ל-4% בשנת 2020.

בכל הגופים שנבדקו בביקורת המעקב פרט לרכבת ישראל - ובכלל זה משרדי ממשלה, חברת החשמל, נמל חיפה, נמל אשדוד ונתיבי ישראל - העובדים אינם מקבלים ייעוץ פנסיוני בתקופת עבודתם, שבה עשויים לחול שינויים במצבם האישי או המשפחתי. בחלק מן הגופים העובדים מופנים לסוכן ביטוח פנסיוני או משווק פנסיוני, דבר שעלול לגרום להטיה אפשרית במוצרי הביטוח שהעובדים מקבלים.

יצוין לחיוב כי בדוח הקודם המליץ משרד מבקר המדינה לרשות שוק ההון לחזור ולשקול, כחלק מבחינת השפעת ההסדר על השוק הפנסיוני, את הצורך בהוספת קריטריונים נוספים לבחירת קרנות ברירת המחדל מלבד שיעור דמי הניהול, כגון קריטריונים הנוגעים לאיכות המוצר ולתשואה המותאמת. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן באופן מלא, וכי במסגרת ההליכים השני והשלישי לקביעת קרנות נבחרות, שפורסמו באוגוסט 2018 ובאוגוסט 2021 בהתאמה, בחנה רשות שוק ההון את הצורך בהוספת קריטריונים לבחירת קרן נבחרת, מלבד שיעור דמי הניהול המוצעים, ומצאה כי נכון להותיר את קריטריון דמי הניהול כקריטריון היחיד בהליך הבחירה. זאת מכיוון שהקריטריון של דמי הניהול הוא הקריטריון האובייקטיבי היחיד שעליו ניתן להתבסס בהליך זה.

המבקר אנגלמן ציין כי על רשות שוק ההון לטפל בליקויים בשוק ההפצה הפנסיוני ולפעול לפיתוחו ולשכלולו של שוק ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי ומתקדם, לטובת ציבור החוסכים לפנסייה.

שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם

מבקר המדינה בדק את אופן קבלת ההחלטות של משרד האנרגייה על שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם לגז טבעי, לרבות התחשיבים שבוצעו והחלופות שנשקלו בבסיס החלטות אלו.

המבקר מצא כי שימור תחנות כוח פחמיות במתווה אותו הציעה חח"י לא נוסה באף מדינה אחרת בעולם. מרבית המדינות שנסקרו על ידי הרשות גורטות את התחנות הפחמיות, ומדינות בהן יש חשש לביטחון האנרגטי ממשיכות להפעילן. 

עוד עלה כי על אף ההתאמות שביצעה הרשות להערכת עלות הגריטה של חח"י (אשר הקטין את אומדן עלויות הגריטה מ-687 מיליון ש"ח ל-506 מיליון ש"ח), עלות הגריטה שהובאה בחשבון במסמך השימור גבוהה עד פי שניים מהעלויות המקבילות שנמצאו בסקירת הרשות.

עלות גריטה נמוכה יותר של 200 עד 270 מיליון ש"ח, כפי שמשתקף מסקירת הרשות, (במקום עלות הגריטה שנלקחה בחשבון בסך 506 מיליון ש"ח) מגדילה את העלויות העודפות בחלופת השימור בכ-66 עד 85 מיליון ש"ח (הגדלה של כ-5% עד 6% של העלות העודפת של פרויקט השימור). כמו כן, הצגה של עלויות גריטה גבוהות מהמקובל בעולם מגדילה את אומדן עלות חלופת הסגירה ומגדילה את כדאיות חלופת השימור.

בנוסף, אספקת חשמל מהפעלת יחידות 70 - 80 ויחידות 1 - 4 בתחנת אורות רבין בו-זמנית איננה אפשרית, ולפיכך קיימת תחליפיות בין יחידות 70 - 80 המופעלות באמצעות סולר ליחידות 1 - 4 המופעלות באמצעות פחם. הקושי לשנע סולר במשק לצורך ייצור חשמל בעת חירום מדגיש את התחליפיות הזו כיוון שכל עוד לא ניתן להעביר סולר לאתרים אחרים, הרי שבתחנת אורות רבין - שבה קיימים הן מלאי סולר ראשוני והן תשתית הזרמת סולר - מלאי זה ישמש בסבירות גבוהה לייצור חשמל באמצעות יחידות 70 - 80. לפיכך, שימור יחידות 1 - 4 לחירום לא יהווה תוספת ייצור חשמל ברמה המשקית מאחר שיחידות 70 - 80 הן יחידות חדשות ויעילות יותר מיחידות 1 - 4, ואז קיימת עדיפות בהפעלתן על פני יחידות 1 - 4. 

בביקורת עלה כי לנוכח העובדה כי החזרת יחידות 1 - 4 אינה מתבצעת בו-זמנית, והשלמתה חופפת את מרבית תקופת אירוע החירום המוגדרת בתרחיש הייחוס, ולנוכח השונות בין הערכות החברה לגבי זמן החזרה משימור, קיימת אי-ודאות לגבי היכולת להשתמש ביחידות 1 - 4 במהלך אירוע חירום. אם אירוע החירום יתממש בשנה מאוחרת יותר, תלך ותגדל אי-הוודאות לגבי יכולת ההחזרה משימור שכן היעדר הפעלה רציפה של היחידות באופן שוטף יפחית את כשירות היחידות וידרוש תחזוקה משמעותית יותר.

בנוסף, הפערים בין מסמך השימור משנת 2016 לבין מסמך השימור משנת 2020, והשינוי במתווה השימור שהציגה החברה, מעלים ספקות בדבר יכולת החזרה משימור של יחידות 1 - 4. מתווה השימור החדש שהציגה חח"י ב-2020 לא התבסס על התקדמות טכנולוגית שחלה בחלוף הזמן, והוא דומה למעשה למודל השבתת היחידות לצורך תחזוקה במשך כמה חודשים והחזרתן לפעולה, כפי שהחברה עושה מפעם לפעם. 

כמו כן, אף שמטרת פרויקט השימור היא להבטיח יכולת ייצור בפחם כגיבוי לגז טבעי בעיתות חירום, עולה ממסמכי השימור של החברה ושל הרשות כי לא קיימים פרויקטים של שימור במתווה הנוכחי, וכי לחברה אין ניסיון בשימור תחנות ייצור פחמיות לשם הפעלתן המהירה בשעת חירום. עוד עלה כי פרויקט השימור מורכב וטומן בחובו סיכונים, בין היתר בשל היותן של יחידות 1 - 4 יחידות ישנות, הדורשות תחזוקה רבה. אלה עלולים לפגוע ביכולת להסתמך על ייצור חשמל ברציפות ובאמינות ביחידות אלה בעת חירום.

הנצילות ביחידות הפחמיות, הן לפני ההסבה והן אחריה, נמוכה יחסית ליחידות הייצור בגז טבעי במשק החשמל. לפי הערכות חח"י, הנצילות ביחידות המוסבות לאחר ההסבה תהיה כ-38%, לעומת הנצילות הממוצעת של יחידות ייצור בגז קיימות שהיא כ-46%. מפאת אילוצים תפעוליים, על היחידות הפחמיות לעבוד בעומס מזערי, קרי משטר הפעלה הנקרא Must Run. לנוכח העובדה שנצילותן של היחידות המוסבות נמוכה בהשוואה לממוצע המשקי, ולפיכך הן מזהמות יותר ויקרות יותר, הרי שאם החזרת היחידות משימור תתקיים בפרק הזמן הקצר שצופה החברה, ניתן יהיה לקיים הפעלה עונתית של היחידות המוסבות שתחסוך הן עלויות זיהום אוויר והן עלויות דלקים.

המבקר אנגלמן ציין כי בשנים האחרונות מדיניות ממשלת ישראל ומשרד האנרגייה היא צמצום השימוש בפחם לייצור חשמל, בין היתר כדי להפחית את זיהום האוויר ואת גזי החממה הנפלטים משימוש בפחם לייצור חשמל. החלטת שר האנרגייה על שימור יחידות 1 - 4 כביטוח משקי לשעת חירום כרוכה בעלות משקית עודפת העשויה להאמיר עד ל-4.3 מיליארד ש"ח. אולם הסיכונים הטמונים בו ואי-הוודאות בנוגע להחזרת היחידות משימור מעלים ספק לגבי יכולתו של הפרויקט לספק ביטוח משקי. פרויקט זה אף מהווה תחליף מלא לייצור חשמל ביחידות 70 - 80 החדשות, היעילות והמזהמות פחות, ובעת חירום הייצור ביחידות 1 - 4 יבוא על חשבונן. 

במקביל לפרויקט השימור החליט שר האנרגייה על פרויקט הסבת היחידות הפחמיות (אלו שאינן מיועדת לשימור). פרויקט זה הוא בעל כדאיות כלכלית ומשמש החלופה הטובה ביותר להפסקת השימוש בפחם כל עוד קיימות מגבלות טכנולוגיות המצריכות יכולת גיבוי בהספק מותקן קונבנציונלי לייצור חשמל באנרגיות מתחדשות. עם זאת, קיים פוטנציאל לחיסכון מהותי מהפעלה עונתית של היחידות המוסבות במקום הפעלה קבועה בעומס מזערי (Must Run).

פעילות יחידת שירות עיבודים ממוכנים ברשות המיסים

שירות עיבודים ממוכנים (שע"ם) הוא גוף המשמש כמערך המחשוב הפנימי של רשות המיסים בישראל (רשות המיסים או הרשות) ונותן לה שירותי מחשוב לצורך גבייה ואכיפה, ליצירת הרתעה ראויה ולמיצוי זכויותיהם של הנישומים. שע"ם משרת כ-1.3 מיליון "לקוחות".

בחודשים נובמבר 2021 - פברואר 2022 מבקר המדינה בדק את פעילות שע"ם. המבקר מצא כי לא בוצעו התהליכים הנדרשים לצורך קבלת החלטות מושכלות על בסיס נתונים מעודכנים ולצורך תיעדוף הפרויקטים בהתאם לנוהל המתודולוגיה, לרבות קביעת אומדנים ובחינת יחס עלות - תועלת.

שלא בהתאם לנדרש על פי נוהל המתודולוגיה והנחיית רשות התקשוב הממשלתי, לכל 16 הפרויקטים שאינם אסטרטגיים שנדגמו על ידי צוות הביקורת ול-6 פרויקטים אסטרטגיים שנדגמו אין תוכנית בסיס הכוללת את הגדרת הפעולות, לוחות הזמנים, המשאבים והעלויות. בהיעדר נתוני תוכנית בסיס הכוללים תאריכי סיום משוערים ומשאבי כוח אדם משוערים, לא ניתן לבצע מעקב ובקרה כנדרש בהנחיות רשות התקשוב הממשלתי ובנוהל המתודולוגיה, ואין ביכולתה של הנהלת הארגון לקבל תמונת מצב עדכנית על התקדמות הפרויקטים, על השינויים שנוצרו בהם ועל השפעתם ביחס לתכנון המקורי.

בנוסף, ב-32% מהפרויקטים החדשים והשוטפים בשנת 2021 נמצאו חריגות בשיעורים מהותיים (מעל 20%) בין הימים המשוערים לפרויקט לצורך פגישות התיעדוף לבין ימי הפרויקט המעודכנים במערכת. חריגות אלה מעידות כי לא נעשה תכנון ראשוני מספק טרם הערכת מספר הימים הנדרש לביצוע הפרויקטים. כמו כן, נמצאו חריגות בתכולה ב-34 מתוך 221 הפרויקטים בשנת 2021. ב-17 מפרויקטים אלה סטטוס התכולה נרשם "כמתוכנן" ובהערות מנהל תוכניות עבודה נרשם כי קיימות חריגות בתכולה.

הצהרת הון היא כלי חשוב המשמש את פקיד השומה בבואו לבדוק את דיווחיו של הנישום. עובדי רשות המיסים מבצעים תהליך של השוואת הון, שהיא השוואה בין הצהרות הון שהוגשו לאורך כמה שנים. מיכון הצהרות ההון יאפשר להשוות את ההון באופן אוטומטי, וכך ייחסך זמן עבודה של עובד הרשות. כמו כן, יהיה ניתן לבצע את השוואות ההון של כלל הנישומים החייבים להגיש הצהרות הון, ולהציף לבדיקה פרטנית רק נישומים אשר בבדיקה האוטומטית נמצא בהצהרותיהם הפרש הון בלתי מוסבר. בביקורת נמצא כי ברשות המיסים בדיקות השוואות ההון נעשות באופן ידני. כמו כן נמצא כי הרשות לא קידמה את פרויקט הצהרות הון מקוונות לאחר אפיונו על ידי ועדה ייעודית בשנת 2013, ובמועד סיום הביקורת הפרויקט אינו מופיע במערכת הממוחשבת לניהול תוכניות העבודה של שע"ם (מערכת לפיד).

ניכוי מס במקור הוא סכום המס לקיזוז מתקבולי ההכנסה. המשלם מנכה סכום זה ומעבירו ישירות למס הכנסה. הנישום שנוכה לו מס מדווח על המס שנוכה לו. סך הפערים בערך מוחלט בין הניכויים המדווחים על ידי המנכים, לבין אלו המדווחים על ידי נישומים יחידים, היה 8.65 מיליארד ש"ח בשנת 2017 ו-3.64 מיליארד ש"ח בשנת 2018 (ירידה של 58%). 

ביחס לנישומים שהם חברות, סך הפערים בערך מוחלט היה 3.02 מיליארד ש"ח בשנת 2017 ו-1.89 מיליארד ש"ח בשנת 2018 (ירידה של 37%). סך הפער המצטבר (בערך מוחלט) בשנים 2017 - 2019 הסתכם בכ-18.6 מיליארד ש"ח. ברשות יש מערכת ממוחשבת חדשה המאפשרת בקרה מובנית לזיהוי הפערים אך השימוש בה טרם מתאפשר לכל מפקחי המס ורכזי החוליות, ותהליך העבודה המקובל ברשות הוא בדיקה ידנית על ידי מפקחי המס רק של מקצת התיקים שהוכנסו לתוכנית העבודה והמטופלים לצורך שומה.

לרשות המיסים מאגר הכולל 322 טפסים בכלל מערכי המס: מס הכנסה, מע"ם, מיסוי מקרקעין, מיסי יבוא ומכס, מיסים עקיפים אחרים ומענקי עבודה וקורונה. רק 111 מהם הם טפסים מקוונים. לנוכח השיעור של 63% של טופסי המכס ומיסי היבוא שמוחשבו (מתוך כלל טופסי המכס ומיסי היבוא) בולט השיעור הקטן (24%) של טופסי מס הכנסה שמוחשבו (מתוך כלל טופסי מס הכנסה). כמו כן, שיעור טופסי המכס ומיסי היבוא שמוחשבו מתוך כלל טופסי הרשות שמוחשבו הוא 45%, ואילו שיעור טופסי מס הכנסה הממוחשבים (מתוך כלל טופסי הרשות שמוחשבו)  קטן יותר (35%) - וזאת אף שליבת הפעילות של הרשות היא גביית מס הכנסה.

נוכח היעדר הסכמה בין העובדים בשע"ם לבין ההנהלה בעניין העסקת עובדים במיקור חוץ ושימוש ביועצים חיצוניים, נקט ועד העובדים עיצומים. ממסמכי הנהלת שע"ם עולה כי עיצומים אלה כללו פעולות שונות, ובהן אי-שיתוף פעולה עם החממה (גוף פיתוח בשע"ם שבו עובדים בעלי ידע בטכנולוגיות חדשות) ומניעת הקצאת משתמשים במערכות שע"ם לעובדים חדשים שאינם עובדים קבועים בתקן. עוד עולה ממסמכי הנהלת שע"ם כי עקב עיצומי ועד העובדים חלו עיכובים בפרויקטים שנכללו בתוכנית העבודה של שע"ם.

במועד סיום הביקורת, 40 תקנים של עובדי מדינה, המהווים כ-11% מ-367 התקנים הקיימים, אינם מאוישים בדרך קבע. כמו כן, 19 תקנים של סטודנטים המהווים כ-32% מ-60 התקנים הקיימים אינם מאוישים. המחסור מחריף עם השנים בשל עזיבת תוכניתנים ועקב אי-גיוס חדשים במקומם. סך התקנים הבלתי מאוישים בדרך קבע הוא 59, ומהווה כ-10% מסך 606 עובדי שע"ם מכל סוגי העסקה.

אף שבתוכנית האסטרטגית דובר על מענה ללקוחות בכתובת אחת, נכון למועד הביקורת הטיפול בתמיכה במייצגים מפוזר בין 3 גורמים (דלפק הסיוע, מוקד שירות הלקוחות ומחלקת מרשם מייצגים) המעניקים למייצגים שירותים שונים. עקב כך, יש מייצגים הפונים בטעות למוקד שירות הלקוחות של רשות המיסים, שאינו הגורם המתאים למתן השירות.

בעניין מתן תמיכה לציבור נמצא כי דלפק הסיוע תומך באלפי לקוחות בחודש ומשיב על פניות מסוגים רבים אשר נדרש לגביהן ידע רב. שיעור הפניות המתקבלות בטלפון הוא 82% - 87% והיתר מתקבלות באמצעות הפורטל. בשנים 2019 - 2021 התקבלו ממייצגים כ-24,000 פניות עקב קשיי התחברות, כ-5,800 פניות עקב בעיות בתפעול המחשב אצל הלקוח לאחר התחברות למערכת, וכ-10,000 פניות לצורך תמיכה טכנית. עם זאת, לאגף אין מערכת לניהול ידע המאפשרת לתומך לאתר את המידע הרלוונטי בלחיצת כפתור. הדוחות הניהוליים של דלפק הסיוע אינם כוללים דיווח על ימים של שיא פניות או על מאפיינים תקופתיים של הפניות, כגון שיא דיווחים על קשיי התחברות לקראת מועדי הדיווח על פי החוק - היום ה-15 בחודש, מועדי הדיווח של הדוחות השנתיים וכן בעת עלייה לאוויר של יישום חדש. בשנים 2019, 2020 ו-2021 נסגרו 72%, 73% ו-75% מהפניות במוקד בהתאמה, ללא העברה לגורמים חיצוניים. הגורמים שאליהם מועברות הפניות מהדלפק אינם מקפידים לסגור את הפנייה במערכת לאחר סיום הטיפול בה. לדלפק הסיוע חסר מידע על סיום הטיפול ברבע מהפניות אליו בקירוב.

המבקר אנגלמן ממליץ כי רשות המיסים תפעל לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה ולבחינת ההמלצות לשם קידום מחשבה ולשיפור השירות לנישומים, למייצגיהם ולעובדי הרשות.

בנקאות דיגיטלית

המערכת הפיננסית בעולם עוברת בשנים האחרונות שינויים מבניים רבים שמקורם בהתפתחויות טכנולוגיות משמעותיות, התפתחויות המעודדות טרנספורמציה דיגיטלית (דיגיטציה). הדיגיטציה מאפשרת למגוון גופים לספק שירותים פיננסיים, כאלה שאת מרביתם נתנו בעבר התאגידים הבנקאיים, ומרחיבה את התחרות למגוון גופים ממגוון מגזרים, וכך מביאה לחדשנות ולהתייעלות בענף הבנקאות.

תאגיד בנקאי חדש אחד הוקם מאז שנות השבעים של המאה העשרים. זהו התאגיד הבנקאי הדיגיטלי היחיד שפועל בישראל . לצד זאת נמצא כי הגידול השנתי הממוצע ברווח חמש הקבוצות הבנקאיות הגדולות, בניכוי הפרשה להפסדי אשראי בשנים 2014 - 2021, עומד על 11.4% וכי הרווח השנתי שלהן גדל מ-10.4 מיליארד ש"ח ב-2014 ל-22.1 מיליארד ש"ח ב-2021.

מבקר המדינה בדק היבטים שונים הנוגעים להתפתחות הבנקאות הדיגיטלית, ובהם חסמים להטמעת טכנולוגיות חדשות ולכניסת שחקנים חדשים, בפרט בנקים דיגיטליים, ורפורמות שקודמו להגברת התחרות בשירותים פיננסיים ובנקאיים.

נמצא כי הדיגיטציה תרמה רבות לשיפור גיוון השירות הבנקאי וליעילותו לצרכנים וכן הפחיתה את העלויות שמשלם הציבור על עמלות. עם זאת, הדיגיטציה אשר הפחיתה את עלויות המשכורות וההוצאות הנלוות של הבנקים ותרמה לגידול של 10% ברווח חמש הבנקים הגדולים בשנים 2014 - 2021, לא תרמה לירידה במרווחי האשראי - ורווחיהם במהלך השנים האחרונות גדלו בעקביות מ- 10.4 מיליארדי ש"ח בשנת 2014 ל-22.1 מיליארדי ש"ח בשנת 2021, בהתאם לגידול בתיק האשראי הבנקאי. 

הדבר מצביע על הריכוזיות בענף הבנקאות ועל היעדר תחרות מספקת, מטיל ספק אם ההתייעלות הדיגיטלית התגלגלה במלואה לציבור ומחדד את הצורך של בנק ישראל והפיקוח על הבנקים בתוכו ליזום פעולות בעידן הדיגיטלי להגברת התחרות בענף הבנקאות, על מנת שההתייעלות הדיגיטלית תבוא לידי ביטוי באופן משמעותי יותר בהפחתת העלויות לצרכן.

עוד מצא המבקר כי רפורמת הניידות בין בנקים מסייעת במעבר בין חשבונות בנק, ועשויה להגדיל את כוח המיקוח של הצרכן ואת היכולת של שחקנים חדשים להיכנס לשוק. עם זאת, המסמכים ששימשו לקידומה לא הצביעו על חסם בירוקרטי מובהק במעבר בין חשבונות בנק, ששיעורו בישראל הוא 2.5% ותואם למקובל בעולם. זאת ועוד, משרד האוצר ובנק ישראל קידמו את הרפורמה בלא התייחסות לטיפול בחסמים שונים המקשים על הציבור לעשות שימוש אפקטיבי במערכת הניוד, בהם החסם הפסיכולוגי, חינוך פיננסי ירוד והיעדר הבדלים מהותיים בין הבנקים.

עוד עלה כי בשנים 2017 - 2021 נפח הפעילות המצטבר של ארבעת הבנקים הדיגיטליים המובילים בעולם גדל מ-5.25 מיליון משתמשים לכ-75 מיליון משתמשים, וכי הכנסותיהם המצטברות גדלו בשנים 2018 - 2020 מ-484 מיליוני דולרים ל-1,570 מיליוני דולרים. נכון לסוף שנת 2021 לא פעלו בישראל בנקים דיגיטליים עצמאיים. עם זאת, תאגידים קיימים שדרגו את מערכותיהם לתמיכה במגוון שירותים ופעולות באתר וביישומונים. 

כמו כן, ביוני 2017 הקים תאגיד בנקאי גדול פלטפורמה בנקאית דיגיטלית הפועלת באמצעות יישומון, הפועלת מכוח ההיתר לסניף דיגיטלי שהתאגיד הבנקאי קיבל מהפיקוח על הבנקים. פלטפורמה זו נועדה לשרת בעיקר קהל לקוחות צעיר בביצוע פעולות בנקאיות ברובד הבסיסי בלבד, אך צפויה להתרחב להספקת מגוון שירותים ומוצרים נוספים בהמשך. עוד עלה כי משך זמן הקמת התאגיד הבנקאי הדיגיטלי החדש היה 24 חודשים ממועד מתן רישיון בנק מוגבל שאינו בתוקף ועד לקבלת הרישיון בינואר 2022. 

על פי נתוני ה-BIS (Bank for International Settlements), נכון לשנת 2021 יש בעולם יותר מ-60 מערכות תשלומים מהירות, ויש כמה מדינות המתכננות ליישם מערכות כאלה בשנים הקרובות. נמצא כי אף שמשתתפי מערכת שירות התשלום המיידי עמדו בהוראת בנק ישראל ונערכו לקלוט תשלומים באמצעותה, במועד סיום הביקורת רק 2 מתוך 11 בנקים הפועלים בישראל מאפשרים ללקוחותיהם לבצע תשלומים באמצעותה. מערכת תשלומים מיידיים מגדילה את היתירות בביצוע תשלומים מהירים וסופיים במשק. המערכת מאפשרת סליקה של טריליוני שקלים מדי שנה באמצעי תשלום מתקדמים ומגבירה את הנוחות, המהירות והיעילות לציבור אגב צמצום השימוש במזומן ותמיכה בביצוע תשלומים בסכומים נמוכים, ואולם היקף השימוש במערכת עומד על 3.62% מכלל הפעילות במערכת "זיכויים, חיובים והעברות תשלומים" ונמוך ביחס לפוטנציאל השימוש בה.

עוד עלה, כי לפי נתוני חברת שב"א, ערך העסקות המתבצעות בארנקים דיגיטליים וביישומוני התשלום גדל מכ-2.4 מיליארד ש"ח ברבעון הראשון של 2020 לכ-5.4 מיליארד ש"ח ברבעון השלישי של 2021. עם זאת, סוגיית איסוף המידע על הלקוחות ואופן השימוש בו אינה מוסדרת בכל הגופים המפעילים ארנקים דיגיטליים, ובפרט באלה שעיסוקם בתחום הקמעונאות.

התופעה של סגירת סניפים אופיינית גם למדינות ה-OECD. מגמת הירידה במספר סניפי הבנק המסחריים לכל 100,000 מבוגרים במדינות ה-OECD נמשכת תקופה ארוכה יותר מאשר בישראל, אולם כמות הסניפים בישראל לכל 100,000 מבוגרים הייתה נמוכה בהשוואה לכמות הסניפים הממוצעת במדינות ה-OECD לכל אורך העשור האחרון. כך, בשנת 2020 היו בישראל 16.2 סניפים לכל 100,000 מבוגרים מול 18.3 סניפים בממוצע מדינות ה-OECD.

צוין כי הציבור בישראל שבע רצון מהשירותים הדיגיטליים גם בהשוואה בין-לאומית, ובכל הבנקים תועדו שיעורי שביעות רצון גבוהים (91% בממוצע). אף על פי כן, ההתייעלות הדיגיטלית לא הגבירה את מידת ההוגנות שהציבור מייחס למערכת הבנקאית המקומית, והציבור עדיין אינו שבע רצון ממנה, והדבר עולה משיעורי שביעות רצון נמוכים במיוחד מיוזמת הבנקאים בהצעת שירותים להוזלת עלויות (35.5% בממוצע) ובפתרונות יצירתיים התואמים לצורכי הלקוחות (33.5% בממוצע).

המבקר אנגלמן ממליץ, כי בנק ישראל ומשרד האוצר יפעלו לנתב את הבנקאות הדיגיטלית כך שתעודד כניסה של שחקנים מקומיים ובין-לאומיים כדי לייעל את הענף ולהיטיב עם הצרכנים ולתרום יותר להפחתת יוקר המחיה בישראל.

חברת נתיבי איילון - התארגנות מחדש והיבטים פיננסיים

מבקר המדינה בדק את הליך ההתארגנות מחדש של חברת נתיבי איילון בע"מ (נת"א).

המבקר מצא כי נכון למועד סיום הביקורת - יותר מחמש שנים לאחר שהושלמה הפרדת ההחזקות בנת"א, ומשהחברה בבעלות ממשלתית מלאה - לא נחתם הסכם מסגרת בינה לבין הממשלה. בהחלטות הממשלה נקבע כי פעילות החברה תיעשה על בסיס הסכמים שייחתמו בין המדינה לחברה, הסכמים שאמורים לעגן נושאים שונים בכל הנוגע למסירת עבודות, לאופן הפעולה של החברה מול הממשלה ולפיקוח ולבקרה עליה. עם זאת, במהלך השנים האלה מסר משרד התחבורה לחברה עבודות ופרויקטים רבים ללא הסכם וללא הליך מסודר של ביצוע התקשרות בפטור ממכרז, כל זאת שלא בהתאם לתקנות חובת המכרזים. 

בביקורת נמצא כי במשך שנה וחצי (למעט חודשיים) הרכב הדירקטוריון היה חסר על פי תקנון החברה, ומנה שניים עד ארבעה חברים במקום חמישה עד תשעה חברים כפי שנקבע בתקנון החברה. זאת ועוד, במשך חודשיים לא היה מניין חוקי לישיבות הדירקטוריון. נכון למועד סיום הביקורת, הדירקטוריון מתנהל בהרכב חסר ומכהנים בו ארבעה חברים. מצב זה עלול להשפיע על ניהולה התקין של החברה.

עוד עלה כי קידום פרויקטים בתווך עירוני מחייב תיאום הדוק בין נת"א לבין הרשויות המקומיות, כדי לקדם את הפרויקטים ביעילות וכדי למזער את הפגיעה במהלך החיים השוטף של העיר. בשל העובדה שאין בידי החברה הסמכויות הנדרשות לצורך קידום הפרויקטים, ובהן סמכויות של רשות תימרור, התקדמות הפרויקטים של החברה תלויה בהסכמתן של רשויות מקומיות, שלעיתים האינטרסים שלהן אינם עולים בקנה אחד עם האינטרסים שבבסיס קידום הפרויקטים. התופעה מהותית במיוחד כאשר מדובר בפרויקטים העוברים בתחומיהן של כמה רשויות, כך בעניין פרויקט "מהיר לעיר". כמו כן נמצאו מקרים שבהם, בשל מורכבות התכנון והזמן הרב הנדרש להשלמתו, הרשויות המקומיות שינו את עמדתן ודרשו שינויים בתכנון.

מניתוח הדוחות הכספיים של החברה עולה כי לצד הגידול המואץ בפעילות החברה, רמת הנזילות שלה הולכת ופוחתת. מדדי הנזילות מלמדים שהאמצעים העצמיים של החברה למימון פעילותה הולכים ופוחתים, והחשיבות של תזמון קבלת הכספים ממשרד התחבורה לצורך תשלומים לספקיה ושל אישור המשרד את מלוא התשלומים עולה. יצוין כי על פי סקר הסיכונים שערכה החברה, תלותה בהחלטות ממשלה ובגורמים רגולטוריים דורגה על ידי החברה כסיכון שעוצמתו גבוהה (דרגה 5 מתוך 5) ומידת סבירותו גבוהה אף היא (דרגה 4 מתוך 5).

על פי חוק מוסר תשלומים, על החברה לשלם לספקיה בהתקשרויות שאינן לביצוע עבודות הנדסה בנאיות בתוך 30 או 45 יום, ואם מדובר בעבודות הנדסה בנאיות - בתוך 70 או 85 יום. ב-68% מהחשבונות ששילמה החברה לספקיה ושנבדקו על ידי משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (מת"ח) בשנת 2021, בסכום של כ-555 מיליון ש"ח, היו חריגות מחוק מוסר תשלומים. כמו כן, כ-28% מהתשלומים החורגים הועברו לספקים באיחור של יותר מ-50 יום.

בבדיקת פרויקטים שעלותם יותר מ-30 מיליון ש"ח, עלה בביקורת כי העלויות שנקבעו במכרז היו נמוכות ב-3% עד 27% מאומדן העלויות הקבלניות לפני פרסום המכרז. דפוס זה מסתמן במרבית הפרויקטים של נת"א שנבדקו במסגרת הביקורת (64 מתוך 69), ובפרט הגדולים שבהם, אף שבביקורת נמצאו גם מקרים הפוכים. 

התקציב שמקצה משרד התחבורה לביצוע הפרויקטים נקבע בשלב שלפני פרסום המכרז, על פי דוח ה-RFT, והוא אינו מתעדכן לאחר מכן בהתאם לעלות שנקבעה במכרז. מצד אחד, שיטה זו מאפשרת גמישות רבה לחברה בכל הקשור להתמודדות עם שינויים בפרויקטים, הנובעים לעיתים ממורכבות הפרויקטים ומאי-ודאות גדולה בניהולם; מן הצד האחר, הפער בעלויות עלול להיות מקור מימון להגדלת ההוצאה על הפרויקט, בפיקוח ובבקרה מעטים, שכן תוספת ההוצאה אינה פורצת את מסגרת התקציב. ואכן, בכל הפרויקטים שנבדקו שעלותם יותר מ-30 מיליון ש"ח עלות העבודות הקבלניות גדלה במהלך ביצוע הפרויקט ביחס לעלות שנקבעה בהסכם עם הקבלן.

עוד נמצא, כי קיים מחסור בעובדים במינהל התשתיות במשרד התחבורה (מת"ח), וארבעה מתוך שישה תקנים אינם מאוישים, דבר שעלול לפגוע בתהליכי הפיקוח והבקרה על חברות התשתית הממשלתיות ובהן נת"א. נמצאו חוסרים בבקרות של מת"ח על העמידה של נת"א בתחזית תזרים המזומנים ועל עמידת הפרויקטים בתקציב ובלוחות הזמנים, ובתיעוד השינויים בתקציב ובלוחות הזמנים. כמו כן אין במת"ח מערכת מחשוב מתאימה המאפשרת לו לעקוב באופן יעיל אחר התקדמות הפרויקטים, להציג את השינויים ואת סיבותיהם בלוחות הזמנים, בתקציב ובתכולות הפרויקט לאורך חייו, ולקבל תמונה כוללת של התקציב המועבר לחברה.

המבקר אנגלמן ממליץ כי מת"ח, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות יסדירו את פעילותה של נת"א וסמכויותיה וישפרו את המעקב, הפיקוח והבקרה בנוגע לתפקודה. עוד מומלץ כי החברה תמשיך לפתח את יכולותיה בתחומים שהוגדרו לה.

סוגיות בהגנה על הצרכן

מבקר המדינה בדק את הפעולות שנקטו משרדי ממשלה וגופים נוספים בתחום הגנת הצרכן.

המבקר מצא כי מסקר שיתוף הציבור עלה כי רוב הציבור, 76% מהם, חוו עוולה צרכנית בשנים 2020 - 2021. 25% מהמשיבים לסקר מסרו כי אינם מכירים את הגופים הצרכניים המרכזיים(הרשות להגנת הצרכן והמועצה לצרכנות). עוד עלה כי יותר מ-60% מהפונים לגופים אלו קיבלו מענה (מהרשות להגנת הצרכן - 75%, ומהמועצה לצרכנות - 65%), אולם פחות מ-50% מהפונים היו מרוצים במידה רבה מהטיפול שקיבלו.

בשנת 2021 קיימה הרשות להגנת הצרכן ביקורים רק ב-2,664 (כ-0.5%) מכלל בתי העסק שחוק הגנת הצרכן חל עליהם (600,000 במספר) ופתחה 514 תיקי אכיפה פעילים (הפחתה בשיעור 50% במספר התיקים בשנת 2018). היקף העיצומים ברי הגבייה שהוטל על העסקים בשנים אלו עמד על 119 מיליון ש"ח (לאחר הפחתה), ושיעור הגבייה מהם עומד על 31% בלבד (37 מתוך 119 מיליון ש"ח). 

עוד עלה כי הרשות ממעטת להשתמש בכלי האכיפה הפליליים שבידיה. כך, נמצא כי הרשות פתחה שלושה תיקים פליליים בלבד בשנים 2020 -2021, אף שבשנים אלה היו 13 חברות מעוולות נוספות שהעיצום הכספי שלהן הוגדר כלא בר גבייה ולהן לא נפתחו תיקים פליליים. לפיכך ייתכן שנפגעת יכולת ההרתעה של הרשות מול העסקים המפרים את חוקי הגנת הצרכן.

ב-2020 גדל מספר הפניות לרשות להגנת הצרכן ב-58% לעומת שנת 2019: כ-19,450 פניות לעומת כ-12,300 בשנת 2019, אף על פי שבחוק הגנת הצרכן הוטל על הרשות לטפל בתלונות על הפרת החוק או על פגיעה אחרת בצרכן, היא אינה מטפלת בפניות אישיות ואינה מסייעת בהשבת כספים לצרכנים שנפגעו. מצב דברים זה, והמסקנות העולות מסקר שיתוף הציבור (ולפיהם 26% מהמשיבים דיווחו על שביעות רצון נמוכה מהמענה שקיבלו ו-30% דיווחו על שביעות רצון בינונית), מעלים חשש שלצרכנים אין אמון רב ברשות מפני שפעולותיה לטיפול בפניות פרטניות אינן ממוקדות דיין.

מדוחות פעילות המועצה לצרכנות לשנים 2018 - 2020 עולה כי התקבלו כ-90,000 תלונות של צרכנים. עלה כי המועצה פעלה לסגור תלונות שהתחילה טיפול בהן, אולם מסיבות שונות לא הצליחה לקבל מענה לפניותיה מהגורמים המעורבים בתלונה במשך יותר מ-30 ימים. באופן זה נסגרו כ-5,300 תלונות בשנים 2018 - 2020 (המהווים כ-20% מהתלונות הפתוחות באותה עת). 

עוד עלה כי אף שהמועצה קבעה שיש להשיב על בקשה לייעוץ בתוך ארבעה ימים, עלה כי בממוצע, בשנים 2019 - 2021 נענו 46% מבקשות הייעוץ בתוך 30 יום. 13% מהבקשות נענו בתוך 60 יום, 8% נענו בתוך 90 יום, והיתר (כ-32%) - בפרק זמן העולה על 90 יום. פחות מאחוז אחד מבקשות הייעוץ נענו בתוך ארבעה ימים או פחות. כמו כן, מסקר שביעות רצון של המועצה הישראלית לצרכנות עלה כי רמת שביעות הרצון הממוצעת של הצרכנים מהמענה של המועצה על תלונתם ב-2021 עמדה על 2.9 (מתוך 5). מסקר שיתוף ציבור עלה כי 40% העידו על שביעות רצון נמוכה ו-25% העידו על שביעות רצון בינונית מהטיפול בתלונותיהם. 

עוד עלה, כי אין נוהל מוסכם לעבודה משותפת של הרשות להגנת הצרכן והמועצה הישראלית לצרכנות, ושיתוף הפעולה ביניהן אינו מתנהל על פי הנחיות מוגדרות.

בביקורת נמצא כי בנק ישראל לא טיפל בתלונות שהעבירה אליו המועצה לצרכנות ובהן מידע על הטעיה של צרכנים באמצעות כרטיסי אשראי, לרבות בדבר הונאות קשישים. כמו כן, בנק ישראל לא בדק בכל הנוגע לתלונות אלו את פעולות חברות כרטיסי האשראי לעצירת סליקה של עוסקים שהטעו צרכנים או ביצעו הונאות באמצעות כרטיסי אשראי, לרבות של קשישים.

עוד עלה כי בנק ישראל לא קבע רשימת "דגלים אדומים" וסעיפי התנהגות מדידים המאפיינים עסקים החשודים כמבצעים הונאה, ולא קבע פעולות שעל חברות האשראי לנקוט כדי לבסס חשד סביר לגביהם, על מנת שניתן יהיה להפסיק את הסליקה במידת הצורך. הבנק גם לא ביקש דיווחים ולא ביצע ביקורות בחברות הסליקה לבחינת המשטר התאגידי שהנהיגו לעצירת סליקה לעסקים הפועלים תוך הונאה ועמידתן במשטר זה, ולא בחן את טיפול המנפיקים בבקשות צרכנים לביטולי עסקאות, לרבות מדיניותם, מערכותיהם, נוהליהם וטיפולם בסיכון האשראי הנובע מכך. עוד נמצא כי בנק ישראל לא הציב דרישות פיקוחיות פרטניות למנפיקים ולסולקים בתחומים האמורים.

מסקר שיתוף ציבור עלו בין היתר הממצאים הבאים: 

1. כ-77% מהמשיבים אינם מודעים לתנאים המתירים להם לעצור תשלומים בכרטיסי אשראי, כ-34% מאלו שביקשו לבטל עסקה בכרטיס אשראי לא פנו לשום גוף, וכ-13% מהם לא ידעו למי לפנות או לא הכירו את זכויותיהם. כך נמצא כי לא פורסם לציבור באמצעי התקשורת מידע על פעילות היחידה לפניות הציבור בחטיבת הפיקוח על הבנקים שבבנק ישראל, בנושא "כשל תמורה" ו"הכחשת עסקה".
   
   
2. לרשות ולמועצה הוגשו כ-1,300 תלונות בנושא התנתקות משירות בשנים 2017 - 2021. בסקר שיתוף ציבור עלה כי 48% מהמשיבים אינם מודעים לזכויותיהם בנוגע להתנתקות משירות, ובכלל זאת האפשרות לקבלת סעדים ללא הוכחת נזק שבתי משפט רשאים לפסוק לטובתם; 
   
   
3. בסקר עלה כי 38% מהמשיבים אינם מודעים לזכויותיהם לקבלת סעדים במקרה של איחור בקבלת שירות. 
   
   
4. בבדיקת צוות הביקורת עלה כי ספקי השירות בתחום האינטרנט לא עמדו בהוראות החוק למענה טלפוני ב-22% מהמקרים, וספקי השירות בתחום המים והביוב - ב25%. בסקר שיתוף ציבור עלה כי 65% מהמשיבים אינם מודעים לחובה לתת מענה אנושי בטלפון בתוך שש דקות.
   

מבקר המדינה המליץ כי הרשות להגנת הצרכן והמועצה לצרכנות יבחנו את היעדר התיאום ושיתוף הפעולה ביניהן, את אי-ההבחנה של הצרכים ביניהן לגבי טיפול בתלונות, ואת מורכבותו של תהליך הגשת תלונה. עוד מומלץ כי שר הכלכלה, האמון על יישום חוק הגנת הצרכן וחוק המועצה, יוודא כי שיתוף פעולה זה מתקיים. על שר הכלכלה לבחון דרכים שיבטיחו שיתוף פעולה , תיאום ויצירת ממשקים בין הרשות, המועצה וגופי ממשלה אחרים, בין השאר מומלץ לבחון הקמת אתר אינטרנט אחוד לפניות הצרכנים. 

המבקר אנגלמן ציין כי על הגורמים האמונים על סיוע והגנה לצרכנים, ובהם שר הכלכלה, הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, המועצה הישראלית לצרכנות ומשרד הכלכלה והתעשייה, לפעול לתיקון הליקויים המפורטים בדוח ולבחינת יישום ההמלצות לצורך מניעת פגיעה בצרכנים, שיפור השירות והעלאת רמת שביעות הרצון ורמת האמון מהגופים האחראים על הגנה על זכויותיהם.

חברת דואר ישראל - הטיפול בדואר בין-לאומי - ביקורת מעקב

ההיקף השנתי של פריטי דואר שנשלחו מחו"ל בשנת 2021 במסגרת המסחר המקוון עומד על 46 מיליון פריטי דואר. דוח שנתי של מבקר המדינה שפורסם בשנת 2016 עסק בטיפול חברת הדואר בדואר הבין-לאומי. מבקר המדינה שב ובדק את תיקון הליקויים ואת יישום ההמלצות שהועלו בדוח הקודם וכן את תיקון חלק מהליקויים שפורסמו בדוח ביקורת נוסף משנת 2018.

מהדוח הקודם עלה כי החברה לא הפעילה מערכת לניטור דברי הדואר ושקי דואר כפי שנקבע בהוראות הרישיון. ממצאי המעקב מעלים כי נכון למועד סיום הביקורת הליקוי לא תוקן, וכי החברה לא הטמיעה את מערכת הניטור באופן מלא כנדרש ברישיון.

מהדוח הקודם עלה כי מסתמנת מגמה חדה של גידול במספר הפניות הנוגעות לדואר בין-לאומי. ממצאי המעקב מעלים כי מספר הפניות לשירות הלקוחות של חברת הדואר בנושא דואר בין-לאומי גדל פי יותר מחמישה בשנים 2018 - 2021, מ-43,895 פניות בשנת 2018 ל-235,612 פניות בשנת 2021. בנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה התקבלו בשנים 2021-2020 מאות תלונות מלקוחות על רמת השירות, בפרט לגבי הפעלת מרכזי מסירת דואר המרוחקים מבתי התושבים.

מהדוח הקודם עלה כי בדוחות הכספיים של החברה לא מצוינת רווחיות התחומים השונים בפעילות הדואר הבין-לאומי. ממצאי המעקב מעלים כי הליקוי לא תוקן. הנתונים בדוחות הכספיים של החברה מוצגים ללא מלוא הפירוט בתחומי הפעילות השונים של החברה - בתחום הדואר הבין-לאומי הנכנס לא מוצגים נתוני ההכנסות וההוצאות, ואילו בתחום הדואר הבין-לאומי היוצא מוצגים נתוני ההוצאות ולא נתוני ההכנסות.

הביקורת העלתה כי בשנים 2019 - 2020 הייתה ירידה של עשרות אחוזים בשיעור הרווח התפעולי בתחום הדואר הבין-לאומי הנכנס. עוד עלה כי שיעור הרווח התפעולי ממשלוחי קרגו הינו נמוך באופן משמעותי משיעור הרווח התפעולי ממשלוחים דואריים ומביא לפגיעה כספית המוערכת על ידי החברה בסכום של  עשרות מיליוני ש"ח בשנה. יצוין כי לדברי חברת הדואר הירידה ברווח התפעולי בין השנים 2019 - 2020 קשורה, בין השאר, להשפעות משבר הקורונה ולעובדה כי בשנת 2019 נשלחו כ-20 מיליון פריטים יותר מאשר בשנת 2020.

מהדוח הקודם עלה כי קיימת תופעה של גניבת פריטי דואר. ממצאי המעקב מעלים כי התופעה נמשכת. מהנתונים שמסרה מחלקת הביטחון לנציגי משרד מבקר המדינה עולה כי במהלך התקופה שמינואר 2017 ועד סוף שנת 2021, התרחשו 98 חקירות ובדיקות במחלקת הביטחון של החברה (כ-20 אירועים בממוצע לשנה) שעסקו בפגיעה בדואר מחו"ל.

המבקר אנגלמן ממליץ, כי חברת הדואר, מינהל המכס ברשות המיסים ומשרדי התקשורת והאוצר יפעלו לתיקון הליקויים העולים מדוח זה ולבחינת יישום ההמלצות בהתאם לכך.

היבטי מועילות של מערכת המס

הכנסות המדינה ממיסים ישירים ועקיפים (ברוטו) בשנת 2020 עמדו על כ-362 מיליארד ש"ח. ההוצאה המצטברות של יחידות רשות המסים בין בשנים 2020-2017 עמדו על 11 מיליארד ש"ח. 

מבקר המדינה בדק את יעילותה ומועילותה של מערכת המס. המבקר מצא כי מערכת המס בישראל היא מורכבת וכוללת חקיקה נרחבת, ובמשך השנים נעשו בה תיקונים רבים. נוסף על כך, נקבעו תקנות רבות ליישום חוקים אלו. כמו כן, רשות המיסים מפרסמת הנחיות וחוזרים לנישומיה, ואף קובעת החלטות מיסוי פרטניות. 

בשל גורמים אלו, ובשל השפעת דיני מס של מדינות אחרות על המיסוי בישראל, קיים חוסר בהירות גם בנושאים שהוסדרו בעבר בחוק. עלה בביקורת כי בישראל אין גורם ממשלתי מוגדר שתפקידו לבצע עבודת מטה סדורה לקראת חקיקת רפורמות מס שבמסגרתה ייבחנו, בין היתר, השפעות הרפורמה על סיבוך מערכת המס, על עלויות הציות החלות על הנישום, על העלויות של ההתאמות הנדרשות במחשוב וכן ההיערכות המינהלית הנדרשת לביצוע הרפורמה (למשל, הכנת טפסים נוספים ומחשובם). עוד עלה כי לא בוצעו ארגון, כינוס ופישוט של דיני המס, ובכלל זה הם לא הותאמו למציאות הנוכחית.

בדוח של ארגון Foundation Tax מאוקטובר 2021, המדרג את רמת התחרותיות של מערכות המס ב-37 מדינות ה-OECD, עלה כי במדינת ישראל חל השיפור הגדול ביותר בדירוג זה ביחס לדירוג הקודם שפורסם בשנת 2020 (עלייה מהמקום ה-27 למקום ה-14). עוד עלה כי ישראל מדורגת במקום ה-17 בהיבטי מס חברות, במקום ה-12 בהיבט מע"ם ובמקום ה-10 בהיבט מיסי נדל"ן ומכסים. עם זאת, נמצא כי ישראל נמצאת במקום ה-29 בהיבט המס החל על היחידים וכן הועלו חולשות נוספות של מערכת המס, שבאות לידי ביטוי בזמן הרב ביותר מבין המדינות במילוי טופסי דיווחים שנתיים של חברות, בשיטת מדרגות המס הנהוגה בישראל ובמספר הקטן יחסית של אמנות המס שישראל חתמה עליהן עם מדינות גומלות. 

עוד עולה כי בכמה מדדים, דירוגה של רשות המיסים נמוך מדירוגן של רשויות המיסים במדינות ה-OECD, דבר המשפיע על יעילותה בגביית מיסים. לדוגמה: שיעור קטן מעובדי הרשות מטפל בעסקים גדולים, שיעור קטן מעובדי הרשות מוקצים לביקורת או לגבייה ולאכיפת חובות המס ועוד.

סך הכנסות המדינה ממיסים ישירים ועקיפים בשנת 2019 נאמד בכ-310 מיליארד ש"ח. מכלל זה נגבה מס הכנסה בסך כ-55 מיליארד ש"ח נטו, ונגבה מע"ם בסך כ-101 מיליארד ש"ח. תשואת המס של משרדי השומה במס הכנסה הייתה כ-13 מיליארד ש"ח, ושיעורה היה כ-24% ממס ההכנסה שנגבה (ללא ניכויים ומיסי מקרקעין). תשואת המס של משרדי מע"ם הייתה כ-4.9 מיליארד ש"ח, ושיעורה היה כ-5% מהמע"ם שנגבה. משכך, תוספת המס בשנת 2019 שנובעת מעריכת שומות במס הכנסה ומע"ם הסתכמה בכ-18 מיליארד ש"ח ושיעורה רק 11.5% מסך גביית מס ההכנסה ומע"ם בשנה זו (156 מיליארד ש"ח), וזאת למול גבייה כוללת מכלל מערכי המס בסך של 310 מיליארד ש"ח.

הביקורת העלתה כי משרד האוצר בישראל מפרסם באופן שוטף רק את היקף גביית המס ואת מידת העמידה בתחזיות המס, ללא נתונים הנוגעים לתפעול עבודת הרשות מול הנישום. אולם נתונים אלה אינם משקפים בהכרח יעילות של מערכת המס, הואיל ו-88.5% מגביית מס הכנסה ומע"ם היא אוטומטית בדרך של ניכוי במקור, בלא מעורבות של רשות המס, ומושפעת בעיקר מנתונים מקרו-כלכליים. יצוין כי רשות המיסים של ארה"ב בוחנת באופן שוטף את עבודתה ואף מפרסמת את בדיקותיה לציבור הרחב ולמקבלי ההחלטות.

מדוח OECD (2021) שהשווה בין רשויות המס ב-59 מדינות עלה כי מספר "העובדים המשוקללים" ברשות המס בישראל הינו גבוה ביחס למספר התושבים בגיל העבודה בהשוואה לממוצע ולחציון ביתר המדינות שנסקרו. עוד עלה כי ביחס למדינות שנסקרו, רשות המיסים בישראל, מקצה פחות תשומות ואמצעים לפעילות הליבה - שומות, ביקורות ואכיפה, בהשוואה למדינות שנסקרו.

תקציב המדינה בשנים האחרונות כולל הטבות מס בהיקפים של עשרות מיליארדי ש"ח. לדוגמה, בשנת 2019 ההטבות (שכללו בין היתר הטבות לגורמי ייצור, הטבות לחיסכון ולשוק ההון רווחה ופיזור אוכלוסייה והטבות למשפחה) הסתכמו בכ-67 מיליארדי ש"ח, אולם לא נערכה בדיקה בדיעבד אם ההטבות השונות אכן ניתנו לקבוצות האוכלוסייה שהמחוקק התכוון שיקבלו אותן, ואם הן קידמו את היעדים שקבעה הממשלה. מרביתן של הטבות מס אלו נוספו לדיני המס לפני שנים רבות ומאז לא בוצעה בחינת עומק של יעילותן בכלל ושל יעילות הטבות אלו ביחס לחלופות אחרות.

לצד הכלכלה החוקית והמדווחת לרשויות המס ולרשויות השונות, פועלת כלכלה שאינה מדווחת, המכונה "כלכלה שחורה". אחת ממטרותיה העיקריות היא להימנע מתשלום מס על פעילות כלכלית. עלה כי רשות המיסים וגורמי האכיפה אינם מפרסמים באופן שוטף את אומדני הפעילות בענפי הכלכלה הלא חוקיים השונים, ולפיכך אי אפשר לנתח את יעילות היקפי שיתופי הפעולה בין רשויות המס ובין גורמי האכיפה האחרים בכל אחד ממוקדי הכלכלה השחורה.

בהיבטי יעילות הפעילות ברשות המיסים, מצא המבקר כי בשנת 2019 הייתה תוספת המס מפעילות משרדי השומה ברשות המיסים כ-15.1 מיליארד ש"ח, מרביתם משומות על פי הצהרת הנישום או שומות בהסכם בין הרשות לנישום. עלה כי רשות המיסים אינה יכולה לאתר את שחיקת המס, או לחלופין, את תוספות המס, בשלבי השומה השונים לאותו נישום, זאת הואיל ונתוני הרשות בנוגע לכל שומה סופית כוללים רק את שלב השומה האחרון. 

דוח סיכום בדיקה ארגונית שהוכן ע"י חברת ייעוץ חיצונית כלל, בין היתר, המלצות לשינוי בכל הקשור לתהליכי שומה וביקורת בקרב מפקחים במס הכנסה ומבקרי חשבונות במע"ם. בעקבות הדוח הוחלט לצאת למחקר ראשוני (פיילוט) שבו יוכנסו בהדרגה מפקחי המס ומבקרי החשבונות לפעילות מקצועית בהתאם למתווה. במהלך תקופת הפיילוט הוחל בבנייתו של מודל תגמול ותימרוץ עדכני אשר כולל בתוכו את מסקנות חברת הייעוץ ומיישם באמצעות מדדים תוצאתיים ואיכותיים את יעדי הרשות בכל הנוגע לפעילות המקצועית. הועלה כי מינואר 2016 ועד ינואר 2020, במשך 4 שנים, עובדי משרד ת"א 5 קיבלו שכר עידוד מרבי וקבוע (ללא מדידה) בשיעור של 25%. מספטמבר 2016 ועד ינואר 2020, במשך יותר משלוש שנים, קיבלו עובדי המשרדים כפר סבא, רמלה וירושלים 2 שכר עידוד מרבי וקבוע (ללא מדידה) בשיעור של 25%. כמו כן, העובדים במשרדי מע"ם שצורפו לפיילוט לפי שיטת מודל התגמול החדש, קיבלו ממועד צירופם לפיילוט ועד דצמבר 2021 פרמיה קבועה בשיעור מרבי ללא הלימה ליעדי הנהלת הרשות ותוצאות עבודתם.

בהיבטי הליכים מינהליים ומשפטיים בתיקי מס נמצא כי נכון ליוני 2021 נדונים בערכאות משפטיות 2,108 צווי מס, בהם סכום מס הכנסה אשר שנוי במחלוקת בהליכים משפטיים אזרחיים הוא כ-28.1 מיליארד ש"ח, מתוכם 26 תיקי מס שבהם סכום המס המצטבר הוא כ-24.4 מיליארד ש"ח, ובהם 6.9 מיליארד ש"ח בגין תשעה צווים אשר הוצאו לחברה גדולה במשק בישראל. עלה כי לרשות המיסים אין נתונים מרוכזים על האמור לעיל בנושאים, אשר יאפשרו לה לפקח ולבקר אחר תהליך הטיפול האזרחי. 

עוד עלה כי שלא בהתאם להנחיית היועמ"ש לממשלה משנת 2010 לפעול לסיום הטיפול בתיקים בתקופות של עד 24 חודשים, בהתאם לחומרת העבירה, נכון לינואר 2019 כ-700 תיקים מתוך 1,800 המתינו יותר משלוש שנים.

הליך כופר הכסף הוא הליך חלופי לדין הפלילי, המאפשר לחשודים בעבירות מס להימנע מהליך פלילי ומהעונש הצפוי בתומו, וזאת בתמורה לתשלום סכום כסף. בשנים 2016 - 2018 הגישו 843 נישומים ועוסקים בקשות לתשלום כופר כסף (746 בקשות אושרו). רשות המיסים דחתה 97 בקשות, ומתוכן ב-55 מתיקי המס האמורים הוגשו כתבי אישום כנגד עברייני המס ו-21 תיקים נסגרו מחוסר ראיות. המבקר מצא כי הרשות אינה מפרסמת הנמקות מפורטות להסדרי הכופר שאושרו, והנמקותיה המתפרסמות מסתכמות בכמה שורות לקוניות, ללא הסבר מפורט. עוד עלה כי יש שיהוי של כשנתיים בפרסום החלטות ועדות הכופר. לדוגמה, קובץ החלטות ועדות הכופר לשנת 2017 התפרסם רק בנובמבר 2019; קובץ החלטות ועדת הכופר לשנת 2018 התפרסם רק במרץ 2021. בבדיקה של עשרה תיקי מס שבהם התקבלו החלטות ועדות כופר עלה כי בחמישה מהם שיקולי הוועדה שפורסמו היו חלקיים ולא כללו את כלל שיקולי הוועדה ובשני מקרים נוספים הפרסום לא תאם את שיקולי הוועדה ועוד.

הצהרת הון עשויה לשמש עבור מפקח המס כלי בקרה מרכזי לשליפת תיקים לתוכנית העבודה ובהליך השומה עצמו. הבדיקה נעשית באמצעות השוואה בין הצהרות הון שהוגשו בפער של כמה שנים זו מזו, שממנה אפשר ללמוד אם הונו של הנישום גדל במידה סבירה, התואמת את הדיווחים שהגיש בדוחות השנתיים למס. עלה כי הליך בחינת הצהרת הון נעשה באופן ידני, וכי מסמך האפיון למערכת "הצהרת הון מקוונת" הוכן בשנת 2015 אך לא הושלם. עוד עלה כי פיתוח המערכת נכלל משנת 2016 בתוכנית העבודה של מערך השומה ושע"ם, אך לא מומש במהלך השנים.

עוד עלה כי אף שכל אגפי המס פועלים מכוח אותו מקור סמכות חקיקה - פקודת המיסים (גבייה), ברשות המיסים מתנהל תהליך גבייה עצמאי של כל אחד ממערכי המס: מס הכנסה, ניכויים, מע"ם, מיסוי מקרקעין ומכס, וכי הנישום עשוי לקבל בה בעת כמה פנקסי תשלום: פנקס מקדמות מס הכנסה, פנקס ניכויים מס הכנסה ופנקס מע"ם. כן נמצא כי תהליכי הגבייה והסדרי התשלום באגפי המיסים השונים נעשים בנפרד מול המשרדים השונים.

במועד סיום הביקורת, כ-20 שנה לאחר החלטת הממשלה בנושא איחוד הפעילות של "אגף המכס והמע"ם, נציבות [אגף] מס הכנסה ושע"ם", איחוד המשרדים האזוריים וחזון "שירות בנקודה אחת" עדיין רחוק ממימוש, ושונה מהמקובל ברשויות מס במדינות מובילות בעולם. בפועל, האגפים שאוחדו לרשות אחת ממשיכים לפעול בנפרד במרבית ההיבטים התפעוליים, ולא מופקת התועלת המיטבית מן האיחוד, לא בהיבטים תפעוליים, לא בהיבטי שיפור גביית המס ולא מבחינת שיפור השירות לנישום וצמצום הנטל הבירוקרטי המוטל עליו במסגרת ניהול הליכים כפולים מול מערכי המס השונים. נוסף על כך, בפועל, רשות המיסים אינה עוסקת כיום בהמשך איחוד אגפי המס.

עוד עלה בביקורת, כי חל גידול מתמיד (סך הכול כ-71%) במספר דוחות המס הנדרשים מחייבי הדיווח (ללא שכירים שאינם חייבים בדיווח והגישו דוחות להחזר מס) מ-691,827 חייבים בשנת 2012 ל-1,185,349 חייבים בהגשת דוחות בשנת 2020. 

לדוגמה, חל גידול של כ-130% בקרב השכירים, 75.5% במספר העצמאים ו-44.3% במספר החברות. לעומת זאת, עלה כי מצבת מפקחי מס ההכנסה קטנה בכ-20.6% בשנים 2012 - 2020, וזאת אף שבאותן שנים היה גידול של כ-71% במספר דוחות המס הנדרשים מחייבי הדיווח ועל אף הצורך לטפל גם במאות אלפי דוחות להחזר מס שהגישו שכירים ששילמו מס ביתר. עוד עלה כי נכון לשנת 2020, 825,000 (כ-70%) מהדוחות שנדרשו להגיש לרשות המיסים, הם של עצמאים אשר המס הנגבה מהם מהווה 6% מסך גביית המיסים הישירים והעקיפים בשנה האמורה.

המבקר אנגלמן ציין כי דיני המס בישראל הם מורכבים וכוללים הרבה הוראות חוק, תקנות ותקדימים. הדבר מחדד את הצורך לבסס את כללי המס על עקרונות קצרים, חד-משמעיים וקלים ליישום באופן שימעיט את הצורך בפרסום הנחיות מינהליות משלימות. כמו כן יש צורך לאחד את אגפי המס מעבר לרמת המטה; לקדם תהליכי דיגיטציה, ובכללם ליצור תיק ביקורת ממוחשב ושומות מקוצרות עבור עסקים קטנים יחסית; לקצר הליכי ערעור על שומות מס ולקדם את האכיפה השיוויונית בין נישומים. על משרד האוצר ורשות המיסים לפעול לתיקון הליקויים שעלו בדוח תוך בחינת המלצות הביקורת, לשם שיפור מועילותה של מערכת המס בישראל.

אספקת מי שתייה בשעת חירום

מבקר המדינה בדק ומצא שכ-2.4 מיליון תושבי ישראל (כשליש מתושבי הרשויות המקומיות שנבדקו) מתגוררים ברשויות מקומיות שאינן ערוכות כנדרש לאספקת מים בשעת חירום. 

שיעורי הרשויות המקומיות שנבדקו ואינן ערוכות במידה מיטבית לאספקת מים בחירום הם: כ-58% מהרשויות המקומיות המתואגדות בתאגידי מים אזוריים; כ-62% מהרשויות המקומיות החייבות בתיאגוד וטרם התאגדו שנבדקו; וכ-57% מהמועצות האזוריות. עוד עלה כי 40 (כ-75%) מהרשויות המקומיות המתואגדות, שמידת היערכותן למשבר מים אינה מספקת, שוכנות באזורים בעלי עצימות גבוהה של 8 ומעלה לרעידת אדמה.

עוד נמצא כי כ-50% מתאגידי המים באזור המרכז והדרום אינם ערוכים כנדרש לשעת חירום בהיבט של ריתוק קבלנים. אין בידי רשות המים תמונת מצב מלאה על הקבלנים הנותנים שירות חיוני לתאגידים בשעת חירום, ולפיכך היא מתקשה לוודא כי לכל אחד מהתאגידים מרותקים מספיק קבלנים שביכולתם לתת שירות שיאפשר התאוששות של תשתיות מים לאחר משבר באספקת מים.

ב-36 מתוך 95 הרשויות המקומיות המתואגדות (כ-38%) אין מתווה לחלוקת מים לאוכלוסיית תל"מ (אוכלוסיה הדורשת תשומת לב מיוחדת).

בנוסף, היערכות המועצות האזוריות וספקי המים במגזר הכפרי לאספקת מים בשעת חירום לא אוסדרה במלואה. רשות המים אינה עושה ביקורות מוכנות בקרב יותר מ-1,000 ספקי המים ביישובים (לרבות הוועדים המקומיים והאגודות השיתופיות החקלאיות), ואין לה תמונת מצב על מוכנותם לאספקת מים בשעת חירום.

עוד עלה בביקורת, כי ב-18 (כ-30%) מ-59 בתי החולים שבפיקוח משרד הבריאות לא מתבצע איגום המים הנדרש למילוי צורכי החירום. ב-5 מ-59 בתי חולים שנבדקו יש פער של יותר מ-30% בין נפחי האיגום הנדרשים להם לצורך תפקודם בשעת חירום, ובין אילו העומדים לרשותם בפועל. חמור במיוחד המצב בשלושה בתי חולים פרטיים שבהם לא קיים איגום כלל; מאגרי המים ב-39 בתי חולים, שהם כ-69% מבתי החולים שלהם איגום מים, לא מוגנו מפני רעידת אדמה.

המבקר אנגלמן ציין כי שיבוש באספקת המים או פגיעה באיכות מי השתייה עלולים לפגוע הן בבריאות הציבור והן בסדר החיים התקין. פוטנציאל האיומים על אספקת המים מגוון ועלול להתממש ללא התראה מוקדמת. לפי עמדת רח"ל ורשות המים, תרחיש הייחוס החמור ביותר שאליו משק המים צריך להיערך בעניין אספקת מים בשעת חירום הוא רעידת אדמה.

הדוח מצביע על כך שלרשות המים אין מידע על כמויות המים שהתושבים אוגרים לשעת חירום, והיא לא נקטה פעולות הסברה להעלאת מודעות התושבים לצורך אגירת מים כנדרש, וספקי המים אינם ערוכים באופן מלא לאספקת מים חליפית. במרבית בתי החולים לא קיים איגום מים שדי בו לספק את צורכיהם לשעת חירום כנדרש, ובשלושה בתי חולים אף לא הוקם מאגר מים לשעת חירום. מאגרי המים במרבית בתי החולים לא מוגנו מפני רעידת אדמה. על משרד הפנים, רשות המים ורח"ל לפעול יחד לשיפור היערכותן של רשויות מקומיות קטנות ובעלות מדד חברתי-כלכלי נמוך לאספקת מים בשעת חירום. מומלץ כי גופים אלה יבחנו מתן פתרון חלופי לאספקת מים בשעות הראשונות שלאחר התרחשות אירוע חירום. על משרד האנרגייה, רשות המים, משרד הבריאות ובתי החולים לבחון את ההמלצות שנכללו בדוח הביקורת ולפעול לתיקון הליקויים שעלו.

השירות לציבור ברשות המיסים - ביקורת מעקב מורחבת

רשות המיסים בישראל אחראית לגביית המיסים הממשלתיים, ומתוקף תפקידה היא פועלת מול מרבית התושבים והגופים העסקיים במדינה.

דוח מבקר המדינה משנת 2015 בנושא מיצוי הטבות מס והשירות לציבור ברשות המיסים  (הדוח הקודם) עסק, בין היתר, בנושא השירות לנישום. מבקר המדינה שב ובדק את הפעולות שעשתה רשות המיסים לשיפור השירות ולתיקון הליקויים בתחום השירות לנישום שהועלו בדוח הקודם - ובדק היבטים נוספים.

בביקורת הקודמת עלה כי קבלת הקהל במשרדי השומה מתקיימת לרוב בימים א'-ה', בשעות הבוקר, בשעות 8:30 - 13:00. במשרדי השומה שבהם יש חוליות המטפלות בהחזרי מס ובתיאומי מס יש קבלת קהל בימים ב' ו-ד' גם בשעות אחר הצהריים. בשעות קבלה אלה אמור להינתן מענה לציבור הנישומים הזקוק לשירותים של משרדי השומה. מאחר שקבלת הקהל במשרדי השומה מתקיימת לרוב בשעות הבוקר ובאופן מצומצם בשעות אחר הצהריים, נאלצים נישומים רבים להיעדר מהעבודה לצורך קבלת שירותים אלה. 

ממצאי המעקב מעלים כי הליקוי לא תוקן. מהמעקב עולה כי למעשה הופחת מספרן של שעות קבלת הקהל במשרדים, שכן בוטלו שעות קבלת הקהל בימים א' ו-ג'. בכך מוקצים פחות ימים ושעות למי שזקוק לסיוע ופגישה עם עובדי משרד השומה.

בביקורת הקודמת עלה כי נמצאו משרדי שומה שזמני ההמתנה בהם ממושכים למדי כדבר שבשגרה, וכי נישומים נאלצים להמתין בהם במשך שעות לקבלת השירות. ממצאי המעקב מעלים כי הליקויים בנושא זה תוקנו במידה מועטה. על פי נתוני רשות המיסים, בחודשים ינואר עד ספטמבר 2021 זמן ההמתנה הממוצע לקבלת קהל במשרדי השומה ומשרדי מיסוי מקרקעין היה 17:01 דקות. החל מתחילת אוקטובר 2021 הוכנסה לשימוש במשרדי רשות המיסים המערכת לקביעת תור מרחוק באופן מקוון, באמצעות אתר המרשתת (אינטרנט) של הרשות. מערכת זו איפשרה לקצר את זמני ההמתנה, ובחודשים אוקטובר עד דצמבר 2021 היה זמן ההמתנה לקבלת קהל במשרדי השומה 14:41 דקות. 

עם זאת, ההנחיה לזמן לקבלת קהל רק למי שהזמין תור מקוון פוגעת למעשה בחלק מהציבור אשר מבקש שירות אך אינו משתמש במרשתת (אנשים הנמנעים מכך מטעמי דת, אנשים מבוגרים שאינם מיומנים בשימוש במרשתת או כאלה אשר אין להם תשתיות לחיבור למרשתת). 

החל ביוני 2020 החלה רשות המיסים להפעיל, באמצעות מיקור חוץ, מוקד טלפוני ארצי אשר נותן מענה לכל מי שפונה לברר פרטים במגוון מערכי המס. עובדי רשות המיסים מקשיבים בכל שבוע למענים על עשרות פניות ונותנים ציון הקובע את איכות השיחה, אך הם אינם מבססים את הציון על רשימת רכיבים מוגדרת ואינם מבהירים כיצד נקבע הציון. עוד עלה כי בקרת האיכות בוצעה לגבי 164 שיחות מתוך 200,823 שיחות נכנסות בחודשים ספטמבר - נובמבר 2021, דהיינו רק לכ-0.08% מהשיחות הנכנסות וכי שיעור השיחות שרשות המיסים נתנה להן את הציון הנדרש על ידה כמענה טוב בחודשים ספטמבר עד נובמבר 2021 היה 52% בלבד. כלומר, מחצית הפונים לא קיבלו מענה איכותי כפי שהגדירה רשות המיסים.

בדוח הקודם עלה כי דפי המידע והטפסים במשרדי השומה ומשרדי מיסוי מקרקעין (מסמ"ק) הם בשפה העברית בלבד, למעט עלון הסבר בנושא מענק הכנסה (מס הכנסה שלילי). ממצאי המעקב מעלים כי הליקוי לא תוקן, וכי במש"ם אזורי באום אל-פחם, אשר מיועד לאוכלוסייה הערבית, אין חוברות הסבר או טפסים בשפה הערבית. כמו כן, המערכת לניהול תורים והצג הדיגיטלי המזמין את הפונים לנציג רשות המיסים מנוהלים ומוצגים בשפה העברית.

ממצאי הביקורת מעלים כי בשנת 2020, 113,441 שכירים ויחידים שאינם חייבים בדיווח הגישו דוח להחזר מס, וכי לרשות המיסים אין נתונים שוטפים על סכום יתרות הזכות שרשות המיסים אמורה להחזיר להם, על מספר הזכאים להחזר ועל הזמן שחלף ממועד הגשת הדוח להחזר ועד למתן ההחזר המגיע להם.

כמו כן, על פי נתוני רשות המיסים, נכון ל-5.1.22 יתרות הזכות שרשות המיסים לא אישרה החזר שלהן לנישומים החייבים בדיווח הסתכמו ב-6.89 מיליארד ש"ח. יתרות הזכות שעוכבו יותר מ-90 יום מסתכמות ב-3.23 מיליארד ש"ח, ומכלל זה 2 מיליארד ש"ח ממתינים לאישור, ואת היתרה הרשות מעכבת מטעמים הנוגעים לשומה או לגבייה. כך, על פי נתוני רשות המיסים נכון לינואר 2022, ישנם 78,659 מקרים שבהם לא הוחזרו יתרות סכום, בשל חוסר בפרטי חשבון בנק, בערך כולל של 479.9 מיליון ש"ח. 

עוד עלה כי במשך השנים מסתמנת מגמת גידול ניכרת בפניות באמצעות מפ"ל (מערכת פניות לציבור). בשנת 2021 (עד 5.12.21) פנו למשרדי השומה 478,901 אזרחים. רוב משרדי השומה עמדו ביעד של מתן מענה לפונה בתוך 48 שעות. עם זאת, בשישה משרדי שומה מתוך 25 משרדים זמן הטיפול בפניות בשנת 2021 חרג מהיעד שקבעה הרשות ואף הצטברו בכל אחד מהם עשרות פניות ללא מענה.

בדוח נמצא כי בניגוד להנחיית הרשות, העובדים המטפלים בפניות מדווחים על סיום טיפול בפנייה לא רק כאשר נושא הפנייה בא על פתרונו והפונה קיבל את מבוקשו, אלא גם כאשר לא הושלם הטיפול בפנייה: למשל, כאשר הפונה נדרש להשלים מסמכים או אף כאשר הפנייה הופנתה לטיפול של עובד אחר.  עוד עלה כי כאשר עובד המשרד שטיפל בפנייה וסגר אותה בנסיבות שהטיפול בה לא הושלם, הפנייה נמחקת מרשימת הפניות. לפיכך, כאשר הפונה שולח במפ"ל את המסמכים שהתבקש, הפנייה נפתחת כפנייה חדשה במפ"ל, אף שמדובר בפניית המשך לפנייה קודמת. 

עוד עלה כי בשנים 2017-2020 מתוך כ-60,000 בעלי עסקים קטנים רק כ-1.5% מנצלים את האפשרות להקלה בדיווח השנתי למס הכנסה ולהגשת טופס דיווח מקוצר.

בנוגע למענקי קורונה, התברר שהרשות שילמה במענק הסיוע להשתתפות בהוצאות קבועות, תשלומים עודפים בגובה של כמיליארד ש"ח בכ-25,000 מקרים. עוד הועלה כי אין בידי רשות המיסים נתונים על ההיקף הכולל של ההשבה הנדרשת של מענקים סוציאליים שניתנו ביתר, וממילא אין באפשרותה לנתח ולפעול באופן מיטבי את הפעולות הדרושות להשבתם.

בנוסף, נכון לפברואר 2022 אין לרשות המיסים אמנת שירות, והיא לא פרסמה מדדים ויעדי שרות לציבור.

המבקר אנגלמן ממליץ כי רשות המיסים תמשיך לפעול לשיפור השירות תוך תכנון כלל-ארגוני, תפעל לשפר ולשדרג את ערוצי הקשר הדיגיטלי בינה ובין הציבור ותרחיב את מכלול הפעולות העצמאיות שניתן לבצע באופן מקוון, תוך התחשבות בכלל הציבור ובשים דגש על בעלי העסקים הקטנים. עוד מומלץ כי רשות המיסים תקבע ותפרסם אמנת שירות לציבור.

התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן

אומדן עלות ההקמה של שלושה קווי הרכבת הקלה בגוש דן (האדום, הירוק והסגול) מגיע ל-48.1 מיליארד ש״ח.

מבקר המדינה בדק את התקדמות פרויקט ההקמה של קווי הרכבת הקלה (האדום, הירוק והסגול) ומצא כי יותר מ-20 שנה ממועד הקמת חברת נת"ע, לא נחתם הסכם המסגרת בין משרדי התחבורה והאוצר לבינה. זאת, אף שהממשלה הורתה בהחלטותיה מהשנים 2010 ו-2016 לפעול לחתימה על הסכם ואף שמבקר המדינה המליץ בנושא זה בדוחות הביקורת שפורסמו בשנים 2013 ו-2018.

עוד נמצא, כי מועד השלמת הקמת הקו האדום נדחה שש פעמים לפחות לתקופה מצטברת של חמש שנים בקירוב במצטבר (חמש מתוך שש הדחיות אירעו בשנים 2010 עד 2013 לפני תחילת עיקר עבודות ההקמה שהחלו בשנת 2015): הממשלה לא קבעה בהחלטתה יעד למועד הפעלת הקווים הסגול והירוק, פתיחת הקו הסגול נדחתה מ-2025 ל-2026, ופתיחת הקו הירוק נדחתה מ-2025 ל-2027, ועשויה לחול דחייה של שנה נוספת לפחות לנוכח דחייה של ההכרזה על זוכה בפרויקט ה-PPP ביותר משנה, שנבעה בעיקר מדחיית פינוי כפר שלם בשנה וחצי בקירוב - מאוגוסט 2020 לינואר 2022. 

ממועד קביעת האומדן הראשוני של העלות לפרויקט הקו האדום בהחלטת הממשלה מדצמבר 2010 בסך 10.7 מיליארד ש"ח, בוצעו בו 12 עדכונים לכל הפחות - ולפחות בשמונה מהם עודכן אומדן עלות הפרויקט הכוללת. בעדכון האחרון באוקטובר 2021 היה אומדן העלות כ-18.71 מיליארד ש"ח, סכום הגבוה בכ-8 מיליארד ש"ח מאומדן העלות המקורי (כ-75%). בניכוי השפעת התייקרויות (הוספה של 0.671 מיליארד ש"ח) וירידה במע"ם מ-18% ל-17% בשנת 2016 (ירידה של 0.128 מיליארד ש"ח) אומדן העלות גדל בכ-7.46 מיליארד ש"ח (כ-69.7%). לחריגה באומדן עלות בקווי הרק"ל שבהקמה, האדום, הירוק והסגול סיבות רבות ובהן: תקצוב בצ"ם (בלתי צפוי מראש) בחסר שלא לפי נוהל פר"ת (פרויקטים לתחבורה) ואי-הכללת עלויות באומדן העלות בעיקר בשלבים המוקדמים של הפרויקט; אי-הצמדה לסלי תשומות; מכלולים שלא נכללו באומדן הפרויקט, מכלולים שלא תומחרו ומכלולים שתומחרו בחסר והביאו להסטות בין הסעיפים התקציביים השונים.

עלה כי אומדן העלות של פרויקט הקו הסגול של הרק"ל גבוה ביחס למספרי ההשוואה במדינות אחרות במחירי שנת 2000 (מתוך נתוני מחקר הבנק העולמי) ולאחר תקנון אורך הקווים (השפעת המחיר): 

• אומדן עלות הקו הסגול הוא כ-11.2 מיליארד ש"ח (כ-0.41 מיליארד ש"ח לק"מ) ובמחירי 2000, כ-4.64 מיליארד ש"ח (0.17 מיליארד ש"ח לק"מ), היה גבוה בכ-26.5% ובכ-133.5% מערכי המקסימום והמינימום בהתאמה לפי פרויקטים דומים במדינות אחרות. כלומר אומדן הקו הסגול העילי גבוה משמעותית ממספרי ההשוואה במחקר הבנק העולמי.
  
  
• אומדן עלות הקו הירוק הוא כ-18.3 מיליארד ש"ח (כ-0.47 מיליארד ש"ח לק"מ) ובמחירי שנת 2000, כ-7.64 מיליארד ש"ח (0.2 מיליארד ש"ח לק"מ), היה נמוך בכ-5.5% וגבוה בכ-99.4% מערכי המקסימום והמינימום בהתאמה לפי פרויקטים דומים במדינות אחרות.
  
  
• אומדן עלות הקו האדום הוא כ-18.7 מיליארד ש"ח (כ-0.78 מיליארד ש"ח לק"מ) ובמחירי 2000, כ-7.89 מיליארד ש"ח (0.33 מיליארד ש"ח לק"מ), היה בטווח העלויות של פרויקטים דומים במדינות אחרות, והיה נמוך בכ-23.7% וגבוה בכ-113.5% מערכי המקסימום והמינימום בהתאמה לפי פרויקטים דומים במדינות אחרות. 
  

בביקורת עלה, כי זמן הקמת קו הרק"ל העילי הסגול במטרופולין תל אביב צפוי להיות ארוך במידה רבה מזמן ההקמה של רוב הקווים שנבדקו עם מאפיינים דומים במדינות אחרות: כ-3.7 חודשים לק"מ בקו הסגול בישראל (סה"כ כ-8 שנים) לעומת כ-2.5 חודשים לק"מ בממוצע במדינות אחרות (כ-48% יותר מהממוצע בקווים במדינות אחרות).

אף שכל אחד מקווי הרק"ל עובר בשטחן של רשויות רבות במטרופולין וקשרי התחבורה ביניהן הדוקים, אין במטרופולין רשות תחבורה מטרופולינית ואף אין בה מִנהלת פרויקט רק"ל שתרכז את כל אשר קשור לפרויקט. הקמתן של רשויות תחבורה מטרופוליניות חשובה לקידום ראייה כוללת בעניין מתן פתרונות תחבורתיים, למתן מענה יעיל לצרכים כוללים ומקומיים, לביצוע תיאומים בין רשויות מקומיות וליצירת שיתופי פעולה לצורך קידום מיזמים הקשורים לתחבורה הציבורית.

בנוסף, עסקים הסמוכים למקטע התת-קרקעי של הקו האדום בתחום רמת גן ובני ברק אינם נהנים מקרן דומה לזו שהקימה עיריית תל אביב בשיתוף משרד האוצר, ואינם יכולים לקבל סיוע שלו זכאים עסקים בתל אביב, וזאת אף שחלק מתקציב הקרן הוא תקציב מדינה המוקצה על ידי משרד האוצר. נובע מכך חוסר שוויון בין עסקים בתחומים מוניציפליים שונים.

המבקר אנגלמן ממליץ כי משרדי התחבורה והאוצר יקיימו תהליכי הפקת לקחים מהחלקים שבוצעו בפרוייקט הרק"ל ויישמו אותם בחלקים המתוכננים של הרק"ל ובפרויקטים עתידיים להסעת המונים כגון המטרו.

התמודדות הממשלה עם הגידול במסחר המקוון - ביקורת מעקב

ההכנסות מהמסחר המקוון בישראל ב-2020 עמדו על 5 מיליארד ש"ח, והן צפויות לגדול:  תחזית ההכנסות ב-2025 עומדת על 12 מיליארד ש"ח.

מבקר המדינה ביצע ביקורת מעקב ובה נבדקו הפעולות שנקטו משרדי ממשלה שונים לתיקון הליקויים שעלו בדוח הקודם בנושא התמודדות הממשלה עם הגידול במסחר המקוון, ומידת השיפור שחלה לאחר התיקון.

בביקורת המעקב עלה כי משרד המשפטים פועל באמצעות הגשת התייצבויות של היועץ המשפטי לממשלה והגשת התנגדויות להסדרי פשרה בתובענות ייצוגיות רלוונטיות. עם זאת אין הוא פועל לבדיקת חוזים אחידים-תקנונים של אתרי הסחר המקוון באופן יזום מבעוד מועד.

עוד עלה, כי מחד גיסא חלה עלייה של 22% בפתיחת תיקי הליכי אכיפה מינהליים מ-88 תיקים ב-2019 ל-107 תיקים ב-2020 על ידי הרשות להגנת הפרטיות, ומאידך גיסא חלה ירידה של 40% בהשלמת הטיפול בהליכי אכיפה מ-58 תיקים ב-2019 ל-35 ב-2020. כמו כן, חלה עלייה בפתיחה של הליכי אכיפה פליליים ובהשלמת הטיפול בהם. עם זאת, נמצא כי היקף הקנסות הכולל שניתן עמד על כ-135 אלף ש"ח, זאת אל מול סחר מקוון בישראל בשנת 2020 בהיקף של כ-5 מיליארד ש"ח.  

חוק הגנת הפרטיות כולל הגדרות לא עדכניות של מושגי מפתח, ואינו נותן מענה לסוגיות משמעותיות במסחר מקוון. עם זאת נמצא כי משרד המשפטים פעל לאסדרת הנושא וכי ביוני 2021 החל משרד המשפטים לקדם את חקיקתו של חוק הגנת הפרטיות (תיקון מס׳ 14). בנובמבר 2021 אישרה ועדת השרים לחקיקה את הצעת החוק ובינואר 2022 היא הונחה על שולחן הכנסת ואושרה בקריאה ראשונה. כן נמצא כי משרד המשפטים פרסם נייר עמדה בנושא הזכות לניוד מידע.

בביקורת הקודמת נמצא כי כל התוכניות לחינוך פיננסי אינן עוסקות בנושא צרכנות נבונה במרשתת. בביקורת הנוכחית נמצא כי הליקוי תוקן במידה מועטה: מדוח הרגלי קניה (יוני 2019) עלה כי בגילי 16 - 18 ישנה מעורבות הורית בולטת בתשלום עבור הקניות במרשתת, ועם זאת כשליש מהנוער בגילים אלו שנוהג לקנות במרשתת משלם על הקנייה בעצמו. עוד עלה מהסקר כי עצמאות פיננסית בולטת יותר בקרב הבנים ועולה עם הגיל, ונמצא קשר בין תדירות הקנייה לעלייה בדיווח על תשלום עצמאי. 

מממצאי הביקורת עולה כי מספר המשתתפים בשבוע גלישה בטוחה שערך משרד החינוך בפברואר 2022 עמד על 191 אלף תלמידים ובשבוע הכסף שנערך במרץ 2022 השתתפו רק 4,000 תלמידים מתוך סך כולל של כ-758 אלף תלמידים בחטיבת הביניים ובחטיבה העליונה במערכת החינוך בשנת הלימודים תש"פ. 

עוד עולה כי עד מועד סיום הביקורת, משרד החינוך גיבש תכנים בנושא סחר מקוון שאמורים להשתלב במסגרת התכנית המשרדית הרב גילית - אך טרם השלים את אישור התכנים והטמעתם. כן נמצא כי בתוכנית העתידית של משרד החינוך בנושא המסחר המקוון אין התייחסות לנושא ההגנה על הפרטיות וההונאות במרשתת. 

בביקורת הקודמת נמצא כי סדנאות הסברה בנושא "צרכנות נבונה" אינן שמות דגש על נושא צרכנות נבונה במרשתת. בביקורת הנוכחית נמצא כי הליקוי לא תוקן: סך המודרכים במסגרת תוכנית ישראל דיגיטלית בשנים 2018 - 2021 שהם אזרחים ותיקים עמד על כ-8,400 בתחום צרכנות נבונה וכ-5,000 בתחום שמירה על פרטיות ובטיחות במרשתת בלבד, מתוך אוכלוסיית האזרחים הוותיקים במדינה המוערכת בכ-1,128,000 נכון לשנת 2020. 

עם זאת, המשרד לשוויון חברתי והמועצה הישראלית לצרכנות לא מיפו את הצרכים והחסמים של אוכלוסיית האזרחים הוותיקים ולא השלימו גיבוש תכנית לנושא הצרכנות במרשתת בקרב האוכלוסייה הוותיקה.

בדוח הקודם נמצא כי אין גוף פרטי או ממשלתי המחזיק בנתונים על מספר העסקים הקטנים מהמגזר הערבי המוכרים במרשתת. גם הרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים שבמשרד לשוויון חברתי אינה מחזיקה במידע כזה, ואין היא מקיימת מחקרים לאיתור הקשיים והצרכים של המגזר בנושא המסחר המקוון. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: על פי סקר איגוד האינטרנט הישראלי ב-2020, שיעור האנשים שלא ביצעו קניות במרשתת בקרב האוכלוסייה הערבית היה גבוה פי 11 משיעורם באוכלוסייה היהודית ועומד על 57%. 

עם זאת, הסוכנות לעסקים קטנים והרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים לא אספו מידע על מספר העסקים הקטנים מהמגזר הערבי המוכרים במרשתת. לרשות אין תוכנית למגזר זה בנושא המסחר המקוון, והסוכנות פועלת באמצעות סניפי מעו"ף, אך בהיעדר מידע על מספר העסקים הקטנים במגזר היא איננה מודדת האם פעולותיה יעילות.

בדוח הקודם נמצא כי הנציבות לא אספה מידע המלמד באיזו מידה התיקון לתקנות תורם להנגשת האתרים עבור אנשים עם מוגבלות, ולא אספה מידע גם על שיעור האנשים עם מוגבלות המשתמשים במרשתת, לרבות אתרי מסחר מקוון. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה: הנציבות מפיקה מדי שנה דוח סטטיסטי על אנשים עם מוגבלויות בישראל, הגבירה את האכיפה ובדקה 486 אתרים; עוד עלה כי אתרים חיוניים ומרכזיים הונגשו לציבור. עם זאת, הדבר לא הביא לידי עלייה בשיעור האנשים עם מוגבלות המשתמשים בהם, שכן מנתוני הנציבות עולה כי שיעור האנשים עם מוגבלויות שהשתמשו במרשתת לרכישת מוצרים ושירותים נשאר דומה בשנים האחרונות ואף ירד מעט (37% ב-2017 לעומת 35% ב-2019).

המבקר אנגלמן ציין כי לנוכח גל עליות המחירים במשק והעלייה ביוקר המחיה בישראל, מומלץ שמשרד הכלכלה ומשרד האוצר, המובילים את המאבק ביוקר המחיה, בהתייעצות עם רשות התחרות, יבחנו את השימוש בפטור ממיסים ביבוא האישי ככלי נוסף במאבק, תוך איזון הצורך להגן על חלקים מסוימים במגזר הקמעונאי. בכלל זאת מומלץ אף לשקול הגדלת הפטור ממס לגבי מוצרים ותחומים שבהם קיימים כשל שוק או ניצול לרעה וגביית מחיר מופרז של מונופולים או יבואנים בלעדיים בעלי כוח שוק משמעותי.

התייעלות בחברת החשמל לישראל 

חברת החשמל לישראל בע"מ (חח"י) היא חברה ממשלתית וציבורית וכ-99.85% ממניותיה מוחזקות בידי ממשלת ישראל. החברה מייצרת חשמל ומספקת אותו לכל מגזרי המשק בישראל. עד העשור האחרון התאפיין משק החשמל בריכוזיות גבוהה. המשק הופעל ברובו על ידי חח"י שהייתה מונופול בכלל מקטעי החשמל.

מבקר המדינה בדק את היעילות של חח"י ואת התייעלותה מאז תחילת יישום הרפורמה ובהסתכלות צופה פני עתיד, לצד בדיקה של צעדי התייעלות נוספים שעליהם הוחלט ברפורמה, לרבות מכירת תחנות כוח של חח"י. 

מבקר המדינה מצא, כי התועלת הכמותית המצטברת מהרפורמה בשמונה השנים הראשונות (שנות הרפורמה) נאמדה בידי אגף התקציבים במשרד האוצר (אג"ת) בכ-6.3 מיליארד ש"ח (5.1 מיליארד ש"ח בערך נוכחי). התועלות הצפויות הורכבו מצמצום חלקה של חח"י במקטע הייצור (2.32 מיליארד ש"ח), ממיקודה של חח"י בפעילות במקטעי הרשת (1.25 מיליארד ש"ח) ומשיפור במצבה הפיננסי של חח"י (2.75 מיליארד ש"ח).

עלה כי נכון למועד הביקורת, כ-64% - 68% (כ-1.51 - 1.58 מיליארד ש"ח מ-2.327 מיליארד ש"ח) מהתועלות שהעריך אג"ת בגין צמצום חלקה של חח"י במקטע הייצור לא יתקבלו בשמונה השנים העוקבות של הרפורמה; זאת בשל אי-מימוש מכירת תחנת הכוח רידינג ובשל אי-דיוק באומדני התועלת של אג"ת.

לגבי תועלות בסכום של כ-1.252 מיליארדי ש"ח שהציג אג"ת לממשלה, עלה כי כ-0.935 מיליארד ש"ח מהם אינם צפויים להתממש בשנים הקרובות בשל אי-דיוקים באומדן שקבע אג"ת. נכון למועד סיום הביקורת, ניתן לקבוע כי כ-0.27 מיליארד ש"ח שהיו צפויים להתקבל בשנים 2021 - 2022, לא התקבלו. 

עוד נמצא כי בשנת 2020, כשלוש שנים לאחר קבלת ההחלטה על הרפורמה, מספר דקות אי-האספקה ברשת היה 142 דקות, דהיינו עלייה של כ-44% לעומת שנת 2017. הדבר משקף את המשך מגמת ההרעה לגבי דקות אי-האספקה משנת 2013 לפחות - זאת, שלא בהתאם לתועלת שהוצגה ולפיה משנת 2020 צפויה ירידה בדקות אי-האספקה. 

כמו כן, מספר דקות אי-האספקה בשנת 2021 עמד על 136 דקות, כלומר עלייה של 37.5% לעומת 2017. משכך, כעבור שלוש שנים מיישום הרפורמה ועל אף הגדלת ההשקעות ברשת לא חל שיפור באמינות האספקה, זאת שלא בהתאם להנחת אג"ת שצוינה במסמכי הרפורמה.

בביקורת עלה כי הוועדות שנקבעו בהחלטת הממשלה - ועדת המעקב אחר האיתנות הפיננסית בראשות מנהל רשות החברות הממשלתית וכן ועדת המעקב אחר יישום הרפורמה בראשות מנכ"ל משרד האנרגייה ומנכ"ל משרד האוצר - אינן מתכנסות כנדרש. ועדת המעקב אחר האיתנות הפיננסית התכנסה פעם אחת ב-2019 וועדת המעקב אחר יישום הרפורמה לא התכנסה.

נמצא כי משקל הוצאות השכר של חח"י מתוך סך הוצאותיה בשנת 2021 (כ-4.852 מיליארד ש"ח) היה זהה למשקלן מסך ההוצאות בשנת 2016 (ערב הרפורמה). 

וכי על אף מבצעי פרישת עובדים שהתרחשו בחח"י בשנים 2019-2015 לא ירדו עלויות השכר בשנים 2020-2014. פרישת העובדים במסגרת הרפורמה אומנם צמצמה את עלויות השכר המוחלטות של החברה, אולם הפתרון הוא לטווח הקצר בלבד, שכן בטווח הארוך עלויות השכר בחח"י ממשיכות לעלות בשל הסכמי השכר של החברה. 

כמו כן, כמחצית מעובדי חח"י מקבלים שכר גבוה (מעל 30,000 ש"ח בחודש) או מוגדרים כבעלי תפקידים  (41% בעלי שכר גבוה ו-9% בעלי תפקידים) לעומת 23% מעובדי מקורות, 18% מעובדי התעשייה האווירית ו-11% מעובדי רכבת ישראל, שהם בעלי שכר גבוה או בעלי תפקידים. 

כן, עלה כי חח"י טרם חתמה על הסכם שכר שיסדיר את שינוי מבנה השכר בחברה אף שחלפו שנתיים מהמועד המתוכנן לחתימתו (דצמבר 2019). כמו כן, חח"י לא השלימה אימוץ מודלים עדכניים לתמרוץ עובדים (שכר עידוד) על אף שהעובדים הנותרים בחברה קיבלו תמורה משמעותית של כ-3.4 מיליארד ש"ח בגין יישום רפורמה.

בנוסף, צעדי התייעלות שנקטה חח"י, ובהם צמצום מצבת כוח האדם, מכירת תחנות כוח וצמצום החוב הפיננסי ועלויותיו, לא הביאו לשיפור של ממש ביעילותה של החברה ועלויות התפעול של חח"י נותרו גבוהות, כ-4 מיליארד ש"ח בשנת 2021. 

כמו כן, העלויות ליחידת תפוקה במקטעי הייצור והחלוקה עלו בשנים 2021-2018 (בכ-10.4% במקטע הייצור ו-3.3% במקטע החלוקה). על פי תחזיות החברה, גם בשנים הקרובות לא צפוי שיפור ניכר ברווחיותה.

בביקורת נמצא, כי החברה לא הצליחה לעמוד ביעד זמן ההמתנה הממוצע במוקד 103 בכל אחת מהשנים 2015 - 2019. היעד שהוגדר לכל אחת מהשנים 2015 - 2018 היה 90 שניות, והיעד לשנת 2019 היה 180 שניות. הביצוע הממוצע היה בין 194 שניות ל-269 שניות בשנים אלה. עוד עולה כי בתקופה זו נרשמה הקלה ניכרת ביעדים מ-90 שניות בשנים 2015 - 2018 ל-180 שניות בשנת 2019. בשנת 2020 הוחלף מדד זה במדד עמידה בחוק שש הדקות, ומדד זמן ההמתנה לא הובא בחשבון לצורך שקלול ציון האגף, החטיבה והחברה. 

כמו כן, חלה הרעה במשך זמני המתנה במוקד 103, והם עלו בכ-159% בשנים 2012 - 2019 מ-104 שניות ל-269 שניות.

לחיוב צוין, כי בשנים 2018 - 2021 חח"י יישמה את הצעדים השונים שנקבעו ברפורמה, ובכללם צמצום מצבת העובדים הקבועים, צמצום חלקה במקטע הייצור על ידי מכירת תחנות כוח לפי לוח הזמנים המתוכנן, ונקיטת צעדי התייעלות פנימיים.

המבקר אנגלמן ציין כי ניכר שמכלול הצעדים שחח"י מיישמת אינם מביאים לשיפור הנדרש ביעילותה של החברה בפרט וביעילות משק החשמל בכלל, וניכר כי יידרשו בהמשך צעדים נוספים לייעול החברה ומשק החשמל.

השירות לנוסעים ברכבת הקלה בירושלים - ביקורת מעקב

מבקר המדינה ערך ביקורת מעקב בעניין תיקון הליקויים שהועלו בדוח הקודם שעסק בשירות לנוסעים ברכבת הקלה בירושלים.

בשנת 2021 נסעו ברכבת הקלה בירושלים כ-37 מיליון נוסעים.

בסקר שביצע משרד מבקר המדינה בביקורת המעקב עלה כי כ-88% מתושבי ירושלים משתמשים ברכבת הקלה, וכי נקודות התורפה של שביעות הרצון של הנוסעים ברכבת הקלה הן תחושת הביטחון ורמת הצפיפות של הנוסעים. 

כמחצית מהנוסעים ציינו כי הם חשים תחושת ביטחון רבה במהלך הנסיעה ברכבת הקלה, 30% ציינו כי תחושת הביטחון שלהם בינונית ו-21% ציינו כי הם חשים תחושת ביטחון מועטה. תחושת הביטחון של הנוסעים בהמתנה בתחנות היא רבה עבור 52% מהנשאלים, בינונית עבור 31% ומועטה עבור 17% מהם. כ-44% מהנוסעים ציינו כי רמת הצפיפות של הנוסעים בנסיעה היא רבה, וכ-27% מהם ציינו כי הם די מרוצים מרמת הצפיפות של הנוסעים. 

כן נמצא כי בסקרי שביעות רצון של הנוסעים ברכבת הקלה בירושלים שקיים צוות האב בדצמבר 2021 ובמרץ 2022, בפרמטר "צפיפות הנסיעה" ענו כ-26% בלבד בשני הסקרים כי הם מרוצים במידה "גבוהה" ומעלה מרמת הצפיפות של הנוסעים ברכבת הקלה בירושלים, וכ-43% וכ-45% בשני הסקרים בהתאמה ענו כי הם מרוצים במידה "נמוכה" או "נמוכה מאוד" מרמת הצפיפות של הנוסעים ברכבת הקלה. 

עוד עלה כי התארכות זמן הנסיעה של הרכבת הקלה והפחתת התדירות גורמות לעלייה בצפיפות בתוך הקרון, בעיקר בשעות השיא. בדוח הקודם צוין כי "הסכם הזיכיון קובע ש'עומס נורמלי' בתפוסת הרכבת הקלה הוא ארבעה נוסעים למטר. אולם הזכיין [הקודם] ויחידת המהנדס [בצוות האב] חלוקים ביניהם לגבי חישוב זה. לדעת יחידת המהנדס מדובר ב-456 נוסעים, ולדעת הזכיין מדובר ב-535 נוסעים". 

כמו כן, נמצא בדוח הקודם כי "במסגרת הפיקוח והבקרה של יחידת המהנדס על הרכבת הקלה לא מתקיימת בדיקה סדורה ותקופתית של רמת הצפיפות בקרונות הרכבת". בביקורת המעקב עלה כי צוות האב לתחבורה החל לעקוב בצורה סדורה אחרי הצפיפות ברכבות. עם זאת, מדידת העמידה במדדי הצפיפות עדיין חלקית, ולפי חישובים שערך משרד מבקר המדינה, על פי נתונים של צוות האב, ברוב המדידות מספר הנוסעים המרבי ברכבת הקלה בירושלים הוא מעל 356 נוסעים, וממילא הוא גם מעל 320 נוסעים - נתון שלמעשה מייצג את מספר הנוסעים שהוא מעל הרף המרבי שנקבע בתנאי הסכם הזיכיון החדש, לצורך רמת נוחות מרבית; ובפועל לא חל שיפור ברמת הצפיפות של הנוסעים ברכבת הקלה מאז עריכת הביקורת הקודמת. 

עוד העלתה ביקורת המעקב כי הזכיין הגיש לאישור צוות האב תוכנית לניהול סף רמת הצפיפות כנדרש בתנאי הסכם הזיכיון החדש, לאחר מועד סיום ביקורת המעקב (ינואר 2022), ולפי תשובת צוות האב למשרד מבקר המדינה מאפריל 2022 התכנית נמצאת בשלבי בדיקה. משכך, בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה.

בדוח הביקורת הקודם נמצא כי "יחידת המהנדס [בצוות האב], כמי שמפקחת על רמת השירות הניתן ברכבת הקלה בהתאם להסכם הזיכיון, אינה מכינה דוח תקופתי מרוכז על היקף פניות הציבור והתלונות המופנות למשרד התחבורה, העירייה וישירות לזכיין [הקודם], על משך זמן הטיפול בתלונה, על תוצאות הטיפול, על מאפייני התלונות, על שיעור התלונות המוצדקות, על תלונות החוזרות ונשנות ומדדים נוספים לפי הצורך". 

בביקורת המעקב עלה כי צוות האב מציג במסגרת הדוחות החודשיים שלו דיווח על מספר הפניות של הציבור למרכז השירות של הזכיין, אם זה באמצעות פניות בטלפון או באמצעות פניות בכתב, ומסווג אותן לפי נושאים. עם זאת, עלה בביקורת המעקב כי צוות האב אינו מתייחס במסגרת הדוחות החודשיים שלו לפניות הציבור בנושא הרכבת הקלה שהופנו למשרד התחבורה ולעיריית ירושלים. עוד עלה כי צוות האב מתבסס על דיווח הזכיין בנוגע לפניות הציבור המתקבלות במרכז השירות ואינו פועל באמצעות שיטת "לקוח סמוי" כדי לעמוד על רמת השירות באופן עצמאי. 

בדוח הביקורת הקודם נמצא כי "נכון למועד סיום הביקורת [הקודמת באפריל 2018] התדירות של הרכבת הקלה היא בכל 6 דקות [בשעות השיא שהן רוב שעות היום בין השעות 7:00 ל-18:00]". עוד נמצא בדוח הביקורת הקודם כי "מספר הנסיעות ביום חול קטן ב-4 מהמספר שנקבע בהסכם הזיכיון [296 במקום 300 לשני הכיוונים]". 

בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה רבה: התדירות הממוצעת בפועל, בימי חול, ברוב שעות ההפעלה של הרכבת הקלה, בין השעות 7:00 ל-19:00, הייתה בקירוב זהה לתדירות המתוכננת באותן השעות ועמדה בפועל על כ-6 דקות, בחודשים מאי - ספטמבר 2021. 

עוד עלה בביקורת המעקב כי מספר נסיעות היומיות המתוכננות של הרכבת הקלה בימי חול (ימים א' עד ה') גדל מ-296 ל-307 (בהתאם לתוכנית מאושרת מאפריל 2021), המשקף עלייה של כ-3.7% במספר הנסיעות המתוכננות של הרכבת בימי חול. שיעור העמידה של הזכיין הנוכחי בתדירות המתוכננת של הרכבת הקלה בירושלים (6 דקות), בימי חול, בין השעות 7:00 ל-19:00, נעה בין 97.5% ל-99.7%.

עוד צוין לחיוב כי על פי החישוב שערך משרד מבקר המדינה, על סמך התשלומים ששולמו בפועל לזכיין הנוכחי עבור תשעה חודשים בשנת 2021, אומדן התשלומים עבור שנה שלמה (2021) מסתכם בכ-73 מיליון ש"ח; נתון זה משקף ירידה בשיעור של כ-60% לעומת התשלומים שהזכיין הקודם קיבל מהמדינה בהיקף ממוצע שנתי של כ-183 מיליון ש"ח עבור הפעלת הרכבת הקלה בשנים 2019 ו-2020.

המבקר אנגלמן ממליץ כי על משרד התחבורה וצוות האב להמשיך לפעול לשיפור השירות, ובעיקר להעלות את תדירות הרכבות כדי להקטין את הצפיפות בהן. נוסף על כך על משרד התחבורה וצוות האב להמשיך ולפעול לשיפור תחושת הביטחון של הנוסעים בתחנות וברכבות.

חברת תשתיות אנרגיה - ביקורת פיננסית

מוצרי הדלק חיוניים לפעילות התקינה של המשק כולו, ויש להם כיום תפקיד מרכזי בפיתוחו של המשק ובצמיחתו הכלכלית.

מבקר המדינה קיים ביקורת בנושאים פיננסיים הקשורים בחברת תשתיות אנרגיה, שהוקמה כדי לספק את צורכי משק הדלק לרבות אחסון, הזרמה ואספקה של מוצרי דלק.

בביקורת עלה כי הרווח הגולמי במגזר אחסון וניפוק של תזקיקים עלה בשנת 2020 ב-35%, לעומת ממוצע שלוש השנים שקדמו לה (עלייה מרווח גולמי ממוצע בגובה 37 מיליון ש"ח בשנים 2019-2017 לרווח גולמי בגובה 50 מיליון ש"ח בשנת 2020). לעומת זאת, הרווח הגולמי במגזרי ההזרמות, שירותי הנמל ואחסון נפט גולמי ירד בשנת 2020 ב-62%, לעומת ממוצע שלוש השנים שקדמו לה (ירידה מרווח גולמי ממוצע בגובה 53 מיליון ש"ח בשנים 2019-2017 לרווח גולמי בגובה 20 מיליון ש"ח בשנת 2020).. 

עוד עלה כי שיעור התשואה על הנכסים במגזר אחסון נפט גולמי היה במגמת ירידה: מ-18% בשנת 2017 עד ל-8% בשנת 2021. כמו כן עלה כי שיעור התשואה על נכסים במגזר הנמל (5% בממוצע) היה קטן משיעור התשואה ביתר המגזרים (10% בממוצע) בשנים אלה.

כן עלה כי מתום הזיכיון של החברה בינואר 2001, לפני יותר מ-20 שנים, אין לחברה ולמדינה הסכם הפעלה חתום. אי-חתימה על ההסכם פוגעת בתכנון הפעולות העתידיות של החברה, וכן פוגעת בהכנסות המדינה מהחברה. אילו היה נחתם הסכם הפעלה בהתאם להסכמות משנת 2003 - הייתה לו השפעה ניכרת על כמה סעיפים מרכזיים בדוחות הכספיים, כמו סכום דמי השימוש המגיעים למדינה בגין נכסים פעילים של החברה, השכרת נכסים מניבים ושומת מס. לפי אומדן משרד מבקר המדינה, היעדר הסכם הפעלה הביא להפסד משקי (הפסדים שנגמרו למדינה ולחברה) של 216 - 659 מיליון ש"ח.

בנוסף, החברה לא החזירה בתום הזיכיון את הנכסים שאינם בליבת הפעילות שלה למדינה, ובהם מחצית בניין מסחרי בטירת הכרמל, שטחי אחסון באזור התעשייה עטרות בירושלים ושטח של 24 דונם בחוף שמן במפרץ חיפה. במועד סיום הביקורת המשיכה החברה להחזיק בנכסים אלה ולהפעיל אותם, ובשנת 2020 הם הניבו הכנסה שנתית של 1.6 מיליון ש"ח. 

כן עלה כי יש שטחים בנכסים הלא-תפעוליים שלא הושכרו ולא הניבו הכנסות, למשל השטח של החברה בחוף שמן. אי-העברת נכסי נדל"ן שאינם בליבת הפעילות של החברה למדינה, כפי שנקבע בהסכם ההבנות, גרם לאובדן הכנסות לקופת המדינה ולחברה, עקב אי-מיצוי ההכנסות מאותם הנכסים.

על פי הדוחות הכספיים המבוקרים של החברה, בסוף שנת 2020 מבחינה חשבונאית יותר ממיליארד ש"ח היו ראויים לחלוקה כדיבידנד (מיתרת הרווחים שנצברו ומהקרנות), ושיעור ההון העצמי של החברה בסוף שנת 2020 מסך המאזן היה 64%. ואולם עלה כי החברה לא חילקה דיבידנדים למדינה באופן סדיר. למשל, מרווחים המסתכמים ב-214 מיליון ש"ח שנצברו בשנים 2017 - 2020, החברה לא העבירה כל דיבידנד למדינה, זאת הגם שרשות החברות הממשלתיות קבעה בינואר 2019 כי עליה לחלק דיבידנדים (שהם 50% מהרווח הנקי). הדיבידנדים שלא חולקו עבור השנים 2017 - 2020 מסתכמים ב-107 מיליון ש"ח. 

שיעור הרווח הנקי הממוצע של החברה בשנים 2017 - 2020 (15%) היה גבוה במידה ניכרת משיעור הרווח של ארבע החברות המובילות באותו הענף בארצות הברית (2%) ודומה לשיעור הרווח של חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל. שיעור ההון הזר של החברה (36% בשנת 2020) הוא נמוך ושמרני, לעומת החברות הממשלתיות האחרות שנדגמו (ממוצע של 75%) ולעומת היעד שקבעה רשות החברות הממשלתיות לשנת 2021 (45%).

בכל הנוגע לנכסי החברה - נמצא כי באפריל 2022 היו בחוות המכלים קריית חיים 42 מכלי דלק. 22 מהמכלים (כמחצית), שהם שליש מסך קיבולת האחסון באתר, לא היו כשירים לשימוש. יוצא אפוא שהשימוש בשטחי החווה הוא חלקי בלבד. כן נמצא כי התשתיות לאחסון דלקים של החברה ישנות וכי בשנים 2017- 2021 החברה השקיעה כ-187 מיליון ש"ח לתחזוק המכלים.

במשך עשרות שנים שטח של 1,147 דונם בבעלות החברה במפרץ חיפה (קרקעות הצפון) אינו מניב כל ערך למדינה ולחברה; בדוחות הכספיים אין מידע על שווי הקרקעות ועל חלקה של המדינה בקרקעות אלה.

בנוסף, נמל הדלק בחיפה מיושן ואינו עומד בתקני בנייה מודרניים. ברם, חוסר הסכמה בין מקבלי ההחלטות מקבע את המצב של המשך הפעלת נמל הדלק הישן והתוכנית לשיפוצו לא יושמה. הדבר עלול לחשוף את הציבור בתרחישים מסויימים לנזק סביבתי ואף לפגיעה בנפש.

מנתונים שסיפקו רמ"י והחברה למשרד מבקר המדינה עולה כי השימוש בקרקעות של 8 מ-12 נכסים שבליבת פעילות החברה אינו מוסדר עם רמ"י.

לצורך חישוב תעריף החברה, הוועדה לפיקוח על המחירים מביאה בחשבון את התשואה המשוקללת של החברה (WACC). הרכיבים שיש להביא בחשבון הם שיעור הריבית חסרת הסיכון לקביעת ההון העצמי; שיעור הריבית חסרת הסיכון להון זר; שיעור ריבית השוק; ושיעור מקדם התאמה לענף (ביתא). בעת עדכון המחירים השנתי המשתנה היחיד המעודכן היה שיעור הריבית חסרת הסיכון לקביעת ההון העצמי. נמצא כי החישוב הביא להעמדת התשואה על 4.59%. לעומת זאת, אילו הוועדה הייתה מביאה בחשבון את כלל הרכיבים בחישוב העלות המשוקללת של ההון של תש"א, התשואה הייתה בשיעור של 3.93%. בהינתן סכום הון עצמי במאזן של 1,371 מיליוני ש"ח נכון ל-31.12.20, הדבר היה משפיע על התעריף, והיה מביא להקטנת ההכנסות של החברה בכ-9 מיליון ש"ח, משמע ירידת מחירים של כ-2.5% לגבי הכנסותיה בשנת 2019 (השנה האחרונה המדווחת ללא השפעות הקורונה).

עוד עלה בביקורת, כי בדצמבר 2021 שישה משמונת הדירקטורים המכהנים בתש"א היו גברים. וכי בשנים 2017 - 2020 אין מניין חוקי לדירקטוריון בחברת קמ"ד - חברת בת של תש"א, ובמועד סיום הביקורת (ינואר 2022) היה בה רק דירקטור אחד.

המבקר אנגלמן ממליץ כי על משרד האוצר (בהובלת החשב הכללי), משרד האנרגייה, רשות החברות הממשלתיות, רשות המיסים ורמ"י (בסיוע היועץ המשפטי לממשלה) להשלים את גיבושו של נוסח מוסכם של הסכם הפעלה עם החברה. על רשות החברות הממשלתיות לפעול עם דירקטוריון החברה לחלוקת דיבידנד למדינה.

• לקריאת דוח שנתי של מבקר המדינה - נובמבר 2022