תקציר
רקע כללי
הקרן הקיימת לישראל (להלן - קק"ל) הוקמה בשנת 1901 על פי החלטת הקונגרס הציוני של ההסתדרות הציונית העולמית (להלן - הקונגרס הציוני) כדי לרכוש בתרומות העם היהודי קרקעות בארץ ישראל. בזמנו, קק"ל נחשבה לאחד מהמוסדות הלאומיים של המדינה שבדרך. במשך השנים נוסף לקק"ל עוד ייעוד מרכזי, שמשקלו גדל עם הקמת המדינה - הכשרתן של קרקעות בארץ להתיישבות יהודית והפרחתן.
האמנה: כדי להביא ליעילות ולחיסכון בפעילותן של המדינה וקק"ל - המחזיקות העיקריות בבעלות על קרקעות במדינה, חתמו הממשלה וקק"ל בשנת 1961 על אמנה (להלן - האמנה) ובה סיכמו כי יוקם מינהל מקרקעי ישראל, והוא ירכז את ניהול המקרקעין שבבעלות המדינה, המקרקעין שבבעלות קק"ל והמקרקעין שבבעלות רשות הפיתוח (להלן ייקראו יחד מקרקעין אלה - מקרקעי ישראל), וכי יוקם מינהל פיתוח הקרקע (להלן - מפ"ק) בקק"ל שיעסוק בפיתוח, בהכשרה ובייעור של כלל מקרקעי ישראל.
ניהול מקרקעי ישראל: כ-93% משטח מדינת ישראל הם מקרקעי ישראל המנוהלים בנאמנות בידי רמ"י, המופקדת על תכנונם, פיתוחם ושיווקם עבור בעליהם (להלן - ניהול המקרקעין): כ-70% מכלל שטח המדינה הוא בבעלות המדינה, כ-11% בבעלות רשות הפיתוח וכ-12% (שהם כ-2.5 מיליון דונם) בבעלות קק"ל. להלן תוצג בתרשים 1 התפלגות הבעלות על הקרקעות בישראל:
תרשים 1: התפלגות הבעלות על הקרקעות בישראל
התרשים בקובץ המלא
יודגש כי כשליש מכלל הקרקעות באזור מרכז הארץ המנוהלות ברמ"י הן בבעלות קק"ל. הכנסותיה (ברוטו) של קק"ל בשנים 2015-2011 עבור קרקעות שנמצאות בבעלותה ומנוהלות בידי רמ"י , הסתכמו בכ-9.6 מיליארד ש"ח.
פיתוח מקרקעי ישראל: ממועד הקמתו, מפ"ק הוא לב לבה של קק"ל והזרוע הביצועית להשגת ייעודה המרכזי - פיתוח והכשרה של מקרקעין לשם הגשמת חזון ההתיישבות היהודית בארץ. מכוח האמנה פועל מפ"ק בכל מקרקעי ישראל ומטפל, בין היתר, בכל פעולות הייעור בישראל; בסיוע למגזר החקלאי ולהתיישבות, בעיקר בפריפריה, באמצעות הכשרות חקלאיות ; בסלילת דרכי ביטחון חקלאיות ; בתמיכה בפעילות מחקר ופיתוח במרכזי מחקר פריפריאליים חקלאיים; בהכשרת תשתית ליישובים חדשים בפריפריה; בסיוע למשק המים באמצעות הקמת מאגרי מים ושיקום נחלים; ובפיתוח סביבתי ירוק (כגון: הקמת פארקים וגינות, וסלילת שבילי טיול וספורט) ברשויות מקומיות (להלן יוגדרו כל פעולות הפיתוח של מפ"ק - פרויקטים).
בשנת 2014 כ-600 (כ-66%) מ-900 עובדי קק"ל עבדו במפ"ק, מהם כ-50 עובדי מטה ובראשם מנהל מפ"ק. פעילות מפ"ק מתחלקת בין שלושה מרחבים בארץ - צפון, מרכז ודרום, המבצעים את הפרויקטים באמצעות עובדים וכלים שלהם או באמצעות קבלני משנה (להלן - ביצוע עצמי), ולחלופין באמצעות תשלום לגוף החיצוני שיזם את הפרויקט, המבצע אותו באמצעות קבלני משנה שלו (להלן - נוהל פדיון).
בשנים 2014-2011 מימנה קק"ל, באמצעות מפ"ק, את ביצועם של 797 פרויקטים ברחבי הארץ, מרביתם בביצוע עצמי, בהיקף כספי כולל של כ-962 מיליון ש"ח. בשנים האמורות התקציב הכולל של מפ"ק הסתכם בכ-1.7 מיליארד ש"ח, ושיעורו היה כ-59% מתקציב קק"ל.
מוסדותיה המנהלים של קק"ל: צירי הקונגרס הציוני הם נציגים הנבחרים בקהילות יהודיות בכל העולם, כ-38% מהם נבחרים בהתאם ליחסי הכוחות בין המפלגות הציוניות בכנסת ישראל שנבחרה לפני התכנסות הקונגרס. הקונגרס בוחר בוועד הפועל הציוני, המונה כ-170 חברים, ומשמש האסיפה הכללית של קק"ל. אסיפה זו בוחרת את דירקטוריון קק"ל, המונה עד 37 חברים. מכאן שבפועל חלק מן הדירקטורים בקק"ל נבחרים על פי מפתח פוליטי. לפי תקנון קק"ל בנוסחו במועד הביקורת, דירקטוריון קק"ל היה רשאי לבחור מבין חבריו יו"ר דירקטוריון, וכן יו"ר עמית ושני סגני יו"ר, שעל פי מנגנון שנקבע בתקנון, ימלאו את מקומו של יו"ר הדירקטוריון בעת שהוא נעדר מישיבת דירקטוריון. ארבעה דירקטורים אלה כיהנו כ"דירקטורים פעילים", המנהלים יחד את פעילות קק"ל, וקבלו שכר מקק"ל (יתר הדירקטורים לא קיבלו שכר). בנוסף, פעלו בקק"ל הנהלה מצומצמת בראשות הדירקטורים הפעילים, והנהלה מורחבת בראשות המנכ"ל.
דירקטוריון קק"ל שכיהן במועד הביקורת החל במילוי תפקידו בינואר 2012. באותו החודש בחר הדירקטוריון את מר אפי שטנצלר ליו"ר הדירקטוריון (להלן - יו"ר קק"ל לשעבר), את מר אלי אפללו ליו"ר העמית (להלן - היו"ר העמית לשעבר), ואת ה"ה מנחם לייבוביץ וגאל גרינוולד לסגני היו"ר (להלן - סגני היו"ר לשעבר). מנכ"ל קק"ל במועד הביקורת מר מאיר שפיגלר (להלן - מנכ"ל קק"ל) נכנס לתפקידו במאי 2013. המנכ"לית הקודמת גב' יעל שאלתיאלי (להלן - מנכ"לית קק"ל לשעבר או המנכ"לית לשעבר) כיהנה בתפקידה מספטמבר 2009 עד אפריל 2012 . בנובמבר 2015, בעקבות בחירות שהתקיימו בקונגרס הציוני הל"ז, סיימו יו"ר קק"ל לשעבר, היו"ר העמית לשעבר ושני סגני היו"ר לשעבר את תפקידם בקק"ל (להלן ייקראו יחד ארבעת נושאי משרה אלה - ההנהלה הפעילה הקודמת), ודירקטוריון קק"ל בחר במר דני עטר ליו"ר קק"ל, בד"ר עוזי לנדאו ליו"ר העמית וכן חמישה סגנים ליו"ר קק"ל - מר שלמה דרעי, מר ארנן פלמן, מר זאב נוימן, מר מייק ניצן ומר ניסן צ'אליק (להלן ייקראו יחד שבעת נושאי משרה אלה - ההנהלה הפעילה החדשה) .
מעמדה של קק"ל: בשנת 1953 נחקק חוק קרן קיימת לישראל, התשי"ד-1953 (להלן- חוק קק"ל), אשר עיגן את מעמדה המשפטי של קק"ל כחברה פרטית בישראל . בחוות דעת ממרץ 2014 קבע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) כי קק"ל היא במהותה חברה לתועלת הציבור. בספטמבר 2014 רשם ההקדשות במשרד המשפטים רשם את קק"ל בפנקס החברות לתועלת הציבור, לפי סעיף 345ג לחוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן - חוק החברות), חרף התנגדותה.
השתתפות קק"ל במימון פרויקטים באמצעות מפ"ק מהווה למעשה תמיכה כספית בגופים שונים במדינה - בעיקר רשויות מקומיות, שבתחומם מתוכננים להתבצע פרויקטים. מדובר בפעילות ציבורית, שממומנת בעיקר מכספי העם היהודי שהותרמו בעבר למען גאולת הקרקע ופיתוחה. הקצאת משאבים למימון פרויקטים אלה צריכה להיעשות על פי העקרונות המנחים של עיקרי הכללים של המשפט הציבורי, ביניהם שקיפות, הגינות והימנעות משיקולים זרים, אגב שמירת מאפייניה הייחודים של קק"ל.
פעולות הביקורת
האמנה מקימה ליד קק"ל מועצה לענייני הכשרת מקרקעין ופיתוחם (להלן - המועצה או מועצת הפיתוח), בהרכב של שישה חברים שהממשלה תמנה ושבעה חברים שקק"ל תמנה, ובראשות יו"ר קק"ל. לנוכח זאת התחומים האמורים להיות נתונים לטיפולה של המועצה על פי האמנה, נתונים לביקורת המדינה לפי סעיף 9(5) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן - חוק מבקר המדינה). יצוין כי המועצה אינה פועלת מתחילת שנות השבעים של המאה העשרים, אך סעיפי האמנה המקימים אותה עדיין בתוקף.
בביקורת, שהתבצעה בחודשים אוגוסט 2014 - אוקטובר 2015 (להלן - הביקורת הנוכחית), בדק משרד מבקר המדינה את אופן יישום הוראות האמנה בין מדינת ישראל לקק"ל בכל הנוגע לפיתוח מקרקעי ישראל בידי קק"ל, ובכלל זה קביעת מדיניות הפיתוח של מקרקעי ישראל, קביעת תקציב הפיתוח של מפ"ק והפיקוח על ניצולו, ותהליכי קבלת ההחלטות לגבי אישור תכנית הפיתוח של מקרקעי ישראל ולגבי הפרויקטים שבתכנית. כמו כן נבדק ההסדר בין המדינה לקק"ל משנת 2015 שעוסק בעניינים הנוגעים לאמנה. נוסף על כך נבדקה ההתחשבנות הכספית בין המדינה ובין קק"ל בהתאם לאמנה; יצוין כי חלק מממצאי הביקורת הנוגעים להתחשבנות זו אינם כלולים בדוח הנוכחי. בקשה של קק"ל להטיל חסיון על חלק זה בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], מצויה בהליכי בחינה של ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה.
עיקר הביקורת נעשתה בקק"ל. בדיקות השלמה נעשו במשרד החקלאות, ברמ"י, במשרד הביטחון, במשרד ראש הממשלה, במשרד הבינוי והשיכון, במשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל, במשרד האוצר, בכמה רשויות מקומיות ובגופים נוספים. יובהר כי הביקורת הנוכחית התמקדה בבדיקת תהליך אישורם של פרויקטים בתחום פיתוח הקרקע והכשרתה, להבדיל מפרויקטים של ייעור. בחלק מהנושאים נעשתה בדיקת מעקב עד אוגוסט 2016.
הליקויים העיקריים
אי-מינויו של שר האחראי ליישום האמנה
באמנה נקבע כי הממשלה תמנה שר ליישום האמנה, וכי קק"ל תיוועץ בו לפני מינוי מנהל מפ"ק. נמצא כי ממשלות ישראל לדורותיהן לא מינו שר כאמור.
העדר מעורבות המדינה במדיניות הפיתוח של מקרקעי ישראל בידי קק"ל
באמנה נקבע כי מועצת הפיתוח, המשותפת לקק"ל ולממשלה, תקבע את המדיניות שלפיה יבצע מפ"ק את פעולות הפיתוח, ההכשרה והייעור בכל מקרקעי ישראל - ובכלל זה את סוגי הפרויקטים שיבצע, האזורים שבהם יבוצעו וסדרי העדיפויות בנושאים חשובים אלה (להלן - מדיניות הפיתוח). עוד נקבע באמנה כי המועצה תקבע מדיניות זו בהתאם לתכנית הפיתוח של שר החקלאות. נמצא כי מועצת הפיתוח לא התכנסה משנות השבעים של המאה העשרים. מאז לא מינתה הממשלה נציגים מטעמה למועצה, וקק"ל לא התריעה לפני הממשלה על אי-כינוס המועצה.
אי-מעורבות המדינה בקביעת המדיניות: בהיעדר כינוסה של המועצה, בעשרות השנים האחרונות קבעה קק"ל לבדה את מדיניות הפיתוח של מפ"ק, ובכלל זה את סוגי הפרויקטים שיבוצעו ואת האזורים בארץ שבהם יבוצעו. ממשלות ישראל זנחו את זכותן וחובתן הציבוריות המעוגנות באמנה, להשפיע באמצעות המועצה על קביעת סדרי העדיפויות של פעילות קק"ל לפיתוח מקרקעי ישראל, שרובם בבעלות המדינה.
קק"ל לא דיווחה לממשלה על מדיניות הפיתוח של מפ"ק במקרקעי ישראל, והממשלה לא ביקשה ממנה דיווח בנושא, אף על פי שמכוח האמנה משמש מפ"ק נאמן וזרוע ביצוע גם של המדינה בכל הנוגע לפיתוח הקרקע ולהכשרתה.
שיתופי פעולה בין קק"ל למשרדי ממשלה, בלא שהמשרדים ערים לסמכויות הקבועות באמנה: במשך השנים השקיעה קק"ל מתקציב מפ"ק גם בפרויקטים שיזמו משרדי ממשלה. אולם בהיעדרה של מועצת פיתוח פעילה שבה מעורבת הממשלה באורח שוטף בקביעת מדיניות הפיתוח של קק"ל, הוּנְעו שיתופי פעולה אלה מהראייה הצרה של כל משרד ממשלתי בדבר הנושאים שבתחום אחריותו, ונסמכו על יכולתו של כל משרד ממשלתי לשכנע נושאי תפקידים בקק"ל בחשיבות הפרויקטים שיזם ובצורך להשקיע בהם כספים.
משרד החקלאות לא היה ער, עד למועד הביקורת, לכך שהאמנה מקנה לו סמכות לתת ביטוי לצורכי המדינה באמצעות מועצת הפיתוח גם בנושאים של פיתוח קרקעות והכשרתן, ולא רק בנושאי ייעור. משרדי הביטחון והתיירות ומשרד הבינוי והשיכון, שאִיגמו משאבים עם קק"ל בנושאי פיתוח קרקע והכשרתה, לא היו ערים להסדרים הקבועים באמנה וראו בהשקעותיה הכספיות של קק"ל בנושאים אלה מחווה. הדבר משקף מחדל מתמשך ורב שנים.
מצב זה, שבו קק"ל - גוף שהוא בעל תקציב משמעותי ביותר - עוסקת במשך שנים רבות בתחומים הנמצאים באחריות של משרד ממשלתי, בלי שהממשלה אוכפת תיאום ושותפות הולמים, שלא בהתאם לאמנה, משקף כשל יסודי ומתמשך העלול להוביל לכפל תקצוב ולקידום מדיניות פיתוח קרקע לא עקבית.
השקעות קק"ל באזורי הנגב והגליל: קק"ל השקיעה כספים רבים בפיתוח הגליל והנגב. אף שקק"ל והמשרד לפיתוח הנגב והגליל חולקים מטרה משותפת - פיתוח הנגב והגליל באמצעות קידום פרויקטים שיחוללו מפנה באזורים אלה בתחומי ההתיישבות, החינוך, התעסוקה והתרבות, אגב רתימת העם היהודי לטובת הנושא - לא התקיים בין גופים אלה ככלל, שיתוף פעולה שיאפשר להם לתאם את פעולותיהם ואת אופן ניתוב התקציבים שיוקצו לפרויקטים כאלה.
ההנהלה הפעילה הקודמת בראשות יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר, קיבלה את ההחלטות בעניין מימון וביצוע של פרויקטים בלי לוודא כי הן עולות בקנה אחד עם היעד שקבע דירקטוריון קק"ל לפעילות קק"ל לפיתוח מקרקעי ישראל - השקעה של שני שלישים מתקציב הפעולות השנתי של מפ"ק בנגב ובגליל. בשל היעדר נתונים ברורים בקק"ל לגבי היישובים הנכללים ביעד האמור, אין לדעת אם השקעותיה בפרויקטים בשנים 2014-2011 אכן עמדו ביעד זה. הדבר משקף ליקוי מהותי בניהול ובבקרה בקק"ל.
ליקויים בקביעת תקציב הפיתוח של מפ"ק ובפיקוח על ניצולו
באמנה נקבע כי מועצת הפיתוח, המשותפת לקק"ל ולמדינה, תאשר את הצעת התקציב של מפ"ק ותפקח על פעילות מפ"ק.
נמצא כי לאחר שהופסקה פעילות המועצה, זנחה המדינה את זכותה וחובתה הציבוריות להיות שותפה בתהליכי קבלת ההחלטות בנושא תקציב מפ"ק, שהיקפו הכספי הכולל הגיע למאות מיליוני ש"ח בשנה, ולהבטיח שסדרי העדיפויות הלאומיים יקבלו ביטוי הולם גם בתקציב זה. המדינה אף לא ביקשה מקק"ל לדווח לה על היקפו של תקציב זה ועל השימושים שנעשים בו.
אי-מעורבות המדינה בתחום זה הותירה בידי קק"ל גמישות ומרחב שיקול דעת בלתי מוגבלים בקביעת מסגרת התקציב של מפ"ק ואופן חלוקתו, שעל פי ממצאי דוח זה נעשו לעתים שלא על בסיס סדרי מינהל תקין.
בהיעדרה של מועצת פיתוח, הפיקוח על התקציב הכולל של הפרויקטים לקה בחסר: המעקב הממוחשב בקק"ל אחר נושא ניצול התקציב של כל פרויקט, נעשה על בסיס שנתי בלבד ולא איפשר לעקוב אחר ביצוע התקציב המצטבר של פרויקט במשך כמה שנים. עקב כך במשך חלק גדול מהשנה לא ניתן היה בזמן אמת לוודא שפרויקטים אינם חורגים מהתקציב שהוקצה להם.
משאבי קק"ל ומידת השימוש בהם לצורכי פיתוח
כ-8% בלבד מהכנסותיה של קק"ל בשנים 2014-2008 מקורם בתרומות. עיקר הכנסותיה בשנים אלה - כ-8 מיליארד ש"ח (כ-76%) מכ-10.5 מיליארד ש"ח - הן רווחים שנוצרו מניהול המקרקעין שבבעלותה, שנרכשו מכספי תרומות שקק"ל גייסה בעבר מהעם היהודי כדי להשקיען בקרקע ובפיתוחה. ואולם באותן שנים השתמשה קק"ל רק בכשליש מהכנסותיה הכוללות - כ-3.5 מיליארד ש"ח מתוך כ-10.5 מיליארד ש"ח - למימוש מטרותיה הציבוריות בתחום פיתוח הקרקע, ההכשרה והייעור.
לעומת זאת, כ-43% מההכנסות באותן שנים (כ-4.5 מיליארד ש"ח) שימשו את קק"ל להגדלת נכסיה הפיננסיים. את עודפי הכספים הניכרים האמורים צברה קק"ל בקופתה בלא שעשתה עבודת מטה לבחינת הצורך בצבירתם ובנוגע לאפשרות לנצל לפחות חלק מהם לקידום מטרתה הציבורית העיקרית - גאולת הקרקע מהשממה. בהיעדרה של מועצת הפיתוח, התאפשר מצב זה ללא כל פיקוח של הגורמים הממשלתיים, כפי שהיה מצופה שייעשה על פי האמנה.
ניתן היה לעשות שימוש במשאבים שבידי מפ"ק לביצוע פרויקטים רבים מאלה שתוקצבו ובוצעו בפועל.
קבלת ההחלטות בנוגע למימון וביצוע פרויקטים במקרקעי ישראל נעשית בניגוד לאמנה
תכנית הפיתוח השנתית של מפ"ק, הכוללת מאות פרויקטים המתוכננים לביצוע במקרקעי ישראל מדי שנה (להלן - תכנית הפיתוח), אינה נקבעת בידי שום גוף מהגופים שהוסמכו לכך באמנה: באמנה נקבע כי מפ"ק ושר החקלאות יקבעו את תכנית הפיתוח יחד, בהתבסס על מדיניות הפיתוח והצעת התקציב שתאשר מועצת הפיתוח, ואילו קק"ל והממשלה יקבלו דיווח על התכנית לאחר גיבושה. ואולם, הלכה למעשה קובעת קק"ל על דעת עצמה זה עשרות שנים את תכנית הפיתוח, בלי לדווח למדינה על התכנית השנתית המלאה שנקבעה. אף שעיקר מקרקעי ישראל הם בבעלות המדינה, ולפי ההסדר שנקבע באמנה המדינה עשויה לשאת בהוצאות כספיות עקב פעילות מפ"ק בהם, שרי החקלאות וממשלות ישראל לדורותיהם לא פעלו ליישום הוראות האמנה בכל הנוגע לגיבוש תכנית הפיתוח.
ריכוזיות, חוסר שקיפות והיעדר אמות מידה במסגרת בחירת פרויקטים
בתהליך שהשתרש בקק"ל, בשנים 2014-2012 נושאי משרה מועטים שנבחרו על פי מפתח פוליטי - ארבעת חברי ההנהלה הפעילה הקודמת, ובעיקר יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר, הם שהכריעו הלכה למעשה אילו פרויקטים תממן קק"ל ותבצע, היכן ובאילו תנאים, וזאת במסגרת פעילות של ועדה שבה השתתפו בעלי תפקידים בקק"ל ובמפ"ק ושמה 'ועדת הפרויקטים העליונה'.
בשנים הללו בחנו נבחרים אלה, במסגרת הוועדה, לפחות 356 בקשות למימון וביצוע של פרויקטים ואישרו כי קק"ל תשתתף במימון מרביתם (352) בסך כולל של כ-900 מיליון ש"ח, ובביצוע מרביתם.
אמנם את הפרויקטים בחנו תחילה גורמי המקצוע במפ"ק שחיוו דעה לגביהם, וחלק מאותם גורמים השתתפו בישיבות ועדת הפרויקטים העליונה, אולם את ההחלטות לגבי השתתפות קק"ל במאות פרויקטים שנדונו בישיבות ועדת הפרויקטים העליונה, ושהיקפן הכספי המצטבר הסתכם בעשרות מיליוני ש"ח ואף במאות מיליוני ש"ח מדי שנה בשנה, קיבלו חברי ההנהלה הפעילה הקודמת, ובייחוד יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר, לפי הבנתם הם ושיקול דעתם. ההחלטות התקבלו שלא על פי אמות מידה ידועות וברורות, מאחר שלא נקבעו אמות מידה כאלה, וללא השוואה סדורה בין חלופות.
ישיבות הוועדה לא תועדו, ועל כן לא ניתן לדעת פרטים אלה: זהות כל המשתתפים בכל ישיבה; מה הוצג ונאמר לגבי הפרויקטים שנדונו; מה היו השיקולים והנימוקים לאישור השתתפות קק"ל במימון ובביצוע של פרויקטים מסוימים ולדחיית אחרים; מה היו הנימוקים לקביעת מודל התמיכה בכל פרויקט מבחינת שיעור השתתפותה הכספית במימונו, מקור המימון (מותנה בגיוס תרומה, מתקציב מפ"ק או שילוב של השניים) והגורם שיבצע את הפרויקט (קק"ל או הגוף החיצוני יוזם הפרויקט או שילוב של השניים). בהיעדר פרוטוקולים, גם קשה לדעת בוודאות מי מחברי ההנהלה הפעילה הקודמת היה שותף באישור כל פרויקט, והתאפשר לגורמים הנושאים באחריות להחלטות לעמעם את זהותם.
לשכות יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר גם קבעו בפועל - שלא לפי אמות מידה ובלא הקפדה על תיעוד של תהליכי קבלת ההחלטות ונימוקיהן - אילו מהפרויקטים שנבחנו קודם לכן בידי גורמי המקצוע במפ"ק יובאו לדיון בוועדת הפרויקטים העליונה ומתי. כך לדוגמה, בפברואר 2014 נדונו 148 פרויקטים בישיבה אחת של הוועדה, ובשלהי 2014 נדונו בוועדה רק 7 מ-80 הפרויקטים שמפ"ק המליץ להעלות לדיון בוועדה.
שלא כנהוג וללא הנמקה לחריגה מהנוהג, לגבי מקצת הפרויקטים שמימונם וביצועם אושר בוועדת הפרויקטים העליונה, נמנעו יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר מלשלוח לגורמי החוץ שיזמו את הפרויקטים התחייבויות בדבר מימון הפרויקטים וביצועם. בלוחות 8-7 בגוף הדוח, מפורטות דוגמאות לפרויקטים כאלה.
קבלת החלטות באופן ריכוזי, נטול מגבלות ממשיות ונעדר תיעוד, אגב צמצום השפעתו של הדרג המקצועי (מפ"ק) - עלולה לפתוח פתח לשימוש במשאבים לפי נטיית הלב של מקבלי ההחלטות ובהתאם ליכולת השכנוע של הפונים, שלא בהכרח באופן מושכל ומיטבי. היות וקק"ל היא גוף שחלק מנציגיו נבחרים על פי מפתח פוליטי, קיימת חשיבות להקפדה על קיומם של הליכי קבלת החלטות סדורים, מתועדים ומנומקים היטב, ובקרה על הליכים אלה.
במצב זה של חוסר שקיפות ובהיעדר כללים ברורים ובנסיבות המאפשרות חריגות ושינויים ללא הנמקה, גם לא ניתן לבחון את האופן שבו מילאו נושאי המשרה בקק"ל, שהיו שותפים או מודעים להליכי קבלת ההחלטות בעניין פרויקטים, את חובת הזהירות וחובת הנאמנות החלות עליהם מתוקף תפקידם. בניסיון לברר את העובדות קיבל משרד מבקר המדינה תשובות סותרות מבעלי התפקידים שהיו מעורבים בקבלת ההחלטות, שבהן ייחסו את האחריות להחלטות זה לזה או לצד שלישי. מצב זה הערים קושי על בירור העובדות לאשורן. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו של בכירי קק"ל בתקופה הנבדקת.
התייחסות לא שוויונית לפרויקטים, ללא הנמקות וללא תיעוד הליכי ההחלטות
קק"ל קבעה כי בקשות למימון פרויקטים יוגשו במישרין על ידי הגופים האלה: רשויות מקומיות, משרדי ממשלה, תורמים, מפ"ק או גורמים אחרים בקק"ל. גופים או אנשים אחרים רשאים להגיש בקשות רק באמצעות הרשות המקומית שבתחום שיפוטה הם מבקשים שיתבצע פרויקט (להלן - המגבלה). נמצא כי ההנהלה הפעילה הקודמת במסגרת פעילותה בוועדת הפרויקטים העליונה, לא אכפה את המגבלה לגבי גופים מסוימים, ללא הנמקות וללא תיעוד של הליכי ההחלטה בנושא. בלוחות 10-9 בגוף הדוח מובאות דוגמאות לבקשות שאושרו אף שהוגשו שלא בהתאם למגבלה.
נמצאו הבדלים בהחלטות ועדת הפרויקטים העליונה לגבי שיעור המימון של פרויקטים מאותו הסוג. כך לדוגמה, בניגוד לכלל שנקבע בקק"ל ולפיו היא תממן 50% מעלות הקמת פארק עירוני, נמצאה שונות גדולה בשיעור מימון הקמתם של 27 פארקים עירוניים - בין 25% עד 100%. גם החלטות אלה קיבלה ההנהלה הפעילה הקודמת במסגרת פעילותה בוועדת הפרויקטים העליונה, בלא הנמקות ובלא לתעד את הליכי קבלת ההחלטות. בלוחות 15-11 בגוף הדוח מפורטות דוגמאות להבדלים בשיעור המימון שקבעה ההנהלה לפרויקטים של פארקים עירוניים, שבילי אופניים, אמפיתאטראות, מצפורים ופיתוח נופי בישיבות.
שינויים בהחלטות אגב סטייה מהנוהג
אישור של פרויקט כולל הכרעה, בין היתר, בנושאים אלה: (א) שיעור השתתפות קק"ל במימון עלות ביצוע הפרויקט; (ב) המקור התקציבי להשתתפות הכספית של קק"ל בעלות ביצוע הפרויקט - כספי קק"ל, כספי תרומות או שילוב של שני מקורות אלה; (ג) אופן ביצוע הפרויקט - ביצוע עצמי, נוהל פדיון או שילוב של השניים. אשר למקור התקציבי - ככלל, אישור מימון הפרויקט מכספי קק"ל עדיף לגורם החוץ על פני התניית המימון בגיוס תרומה, ואשר לאופן ביצוע הפרויקט - ההעדפה של קק"ל היא ביצוע עצמי ורק במקרים חריגים אישור נוהל פדיון.
בפרויקטים שנבדקו בביקורת זו ונבחרו אקראית נמצא כי בוצעו בהחלטות שינויים - לגבי היקף המימון, מקורו או אופן ביצוע הפרויקטים - שהיטיבו עם פרויקטים אלה לעומת אחרים, אגב חריגה חוזרת ונשנית מהליכי האישור הנהוגים בקק"ל, בלא שתועדו הליכי קבלת ההחלטות בעניין השינוי והנימוקים לקבלת ההחלטות. בידי קק"ל אין מידע מרוכז ונגיש המאפשר לבדוק את שכיחות התופעה. להלן יפורטו הממצאים העיקריים בעניין הפרויקטים שנבדקו:
כפר הנוער עיינות - מוזיאתר: ועדת הפרויקטים העליונה בראשות חברי ההנהלה הפעילה הקודמת ביטלה בשנת 2013 החלטה שהתקבלה בוועדה בשנת 2010 (שבראשה כיהנה המנכ"לית לשעבר ולא כיהנו בה דירקטורים), ולפיה קק"ל תשתתף במימון הפרויקט בסך של עד 1.3 מיליון ש"ח בתנאי שתגויס תרומה בסכום זה; במקום זאת אישרה הוועדה כי סכום זה ימומן מתקציב מפ"ק. בהיעדר פרוטוקולים של ישיבותיה, לא ניתן ללמוד מה היו שיקולי הוועדה ונימוקיה לבטל את הדרישה לגייס תרומה, ולמה עשתה כן דווקא לגבי פרויקט זה ולא לגבי פרויקטים אחרים שאושרו כמותני תרומה ולא בוצעו בהיעדר תורם שיתמוך בהם. הצורך בהליך קבלת החלטות סדור ומתועד במקרה זה מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שמדובר בפרויקט השייך לגוף שיש לו נציגוּת בדירקטוריון קק"ל (רשת נעמ"ת).
חולון - חורשות ומסלול אופניים: במהלך סיור שהתקיים בעיר במרץ 2012 הודיע יו"ר קק"ל לשעבר על ביטול החלטת ועדת הפרויקטים העליונה בראשות המנכ"לית לשעבר שהתקבלה בשנת 2010, ולפיה הפרויקט ימומן בידי קק"ל רק בתנאי שתגויס עבורו תרומה; במקום זאת התחייב היו"ר לשעבר לפני ראש העירייה באותו סיור, כי קק"ל תממן מתקציבה את חלקה בעלות הפרויקט (כ-1.15 מיליון ש"ח שהם כמחצית מעלות הפרויקט באותה עת). התחייבות אישית זו היא חריגה מההליך הנהוג בקק"ל לשינוי החלטות הוועדה. באוקטובר 2012, לאחר שהרכב ועדת הפרויקטים העליונה שונה ויו"ר קק"ל לשעבר היה בין העומדים בראשה, אישרה הוועדה בדיעבד את התחייבותו האמורה. בהיעדר פרוטוקולים של הוועדה, לא ניתן לדעת מה היו הנימוקים לשינוי ההחלטה, ולמה נעשה כן דווקא לגבי פרויקט זה.
רמת גן - הקמת אגף מוסמכים להנדסת תעשייה וניהול במכללת שנקר: הועלה כי נעשו פעולות בלתי תקינות בקק"ל בשנת 2014 שיש חשש שמטרתן הייתה להעביר מימון לפרויקט זה. חשש זה לא ניתן לאשש עד תום בכלים העומדים לרשות משרד מבקר המדינה. קק"ל מימנה את הפרויקט במיליון ש"ח מתקציבה.
בית החולים איכילוב - גן דנה: קק"ל מימנה וביצעה פרויקט זה, שגורמי המקצוע במפ"ק הטילו ספק אם הוא תואם את פעילותה באותה העת, תוך קבלת שרשרת החלטות החורגות באופן בוטה מהסיכומים ומתהליכי העבודה המקובלים בקק"ל, רובן אף ללא תיעוד של הליכי קבלתן. בכל אלה יש משום פגיעה קשה בהליכי ההחלטה המחויבים. בשל התיעוד החסר, ובשל הגרסאות הסותרות שנמסרו למשרד מבקר המדינה בנושא, לא ניתן לדעת בוודאות מי היה שותף לקבלת ההחלטות החריגות בקשר לפרויקט. בפברואר 2014 אישרה בדיעבד ועדת הפרויקטים העליונה בראשות ההנהלה הפעילה הקודמת חלק מההחלטות החריגות שלפיהן כבר התחיל הפרויקט להתבצע. ביולי 2015 סיימה קק"ל את ביצוע הפרויקט בעלות של 5 מיליון ש"ח.
זיכרון יעקב - פארק התחושות: בניגוד לסדרי מינהל תקין, התחייבו יו"ר קק"ל לשעבר והמנכ"לית לשעבר, במהלך סיור שקיימו במועצה בספטמבר 2011, כי קק"ל תשתתף במימון הפרויקט ובביצועו. בסיור סוכם כי חלק מהמימון של קק"ל יותנה בגיוס תרומה וכי הפרויקט יבוצע בחלקו בביצוע עצמי. בתחילת שנת 2012, שלא לפי הסיכום האמור ועוד לפני שוועדת הפרויקטים העליונה בראשות ההנהלה הפעילה הקודמת דנה בתנאי המימון והביצוע של הפרויקט, אישר גורם כלשהו בקק"ל - ללא תיעוד של הליכי הבחינה וההחלטה - כי הפרויקט יבוצע כולו בנוהל פדיון. בשלהי 2012, לאחר שהליכי ביצוע הפרויקט בנוהל פדיון כבר החלו, אישרה הוועדה את ההחלטה כי הפרויקט יבוצע בדרך זו, ואף קבעה כי חלקה של קק"ל במימונו, בסך 4 מיליון ש"ח, ימומן במלואו מכספיה ולא מתרומה - כל זאת ללא תיעוד של הליכי ההחלטה ושל נימוקיה.
בני ברק - שביל אופניים: בשנת 2012 החלה עיריית בני ברק לנקוט פעולות של פדיון על דעת עצמה. ועדת הפרויקטים העליונה בראשות חברי ההנהלה הפעילה הקודמת אישרה את הפעולות האמורות בדיעבד, אגב ביטול החלטה שקיבלה ועדת הפרויקטים העליונה בראשות המנכ"לית לשעבר שלפיה הפרויקט יבוצע בביצוע עצמי ומימון קק"ל יותנה בגיוס תרומה. בהמשך אישרה אותה ועדה, מימון תוספות תקציב לפרויקט, בפדיון ומכספי קק"ל, לביצוע עבודות נוספות בפרויקט שכבר הוחל בהן. בסך הכול אושרה השתתפות קק"ל בפרויקט בסך כ-2.7 מיליון ש"ח (מחצית מעלותו). אישור ביצוע פרויקט בנוהל פדיון, שלא בהתאם לנוהג, רק משום שגורם החוץ שיזם את הפרויקט קבע "עובדות בשטח", עלול ליצור תקדים שלילי ולתמרץ גורמי חוץ לפעול על דעת עצמם ושלא בהתאם להחלטות הוועדה. על כן יש לנקוט זהירות ושיקול דעת קודם מתן אישור בדיעבד, ויש לנמק אישור זה. הפרויקט המדובר הוא מסוג הפרויקטים שמפ"ק מורגל בביצועו. בהיעדר תיעוד של ישיבות הוועדה, לא ניתן ללמוד על השיקולים והנימוקים להיטיב עם העירייה מבחינת אופן ביצוע הפרויקט והמקור למימון חלקה של קק"ל, ואם בהחלטות על השינויים האמורים נשקלו מלוא השיקולים הרלוונטיים.
קריית מוצקין - פארק הבנים: הפרויקט הוא מסוג הפרויקטים שמפ"ק מורגל בביצועו, ועל כן בפברואר 2013 דחתה ועדת הפרויקטים העליונה בראשות ההנהלה הפעילה הקודמת את בקשת העירייה לבצעו בנוהל פדיון, ואישרה את מימונו בסכום של כ-4.3 מיליון ש"ח (כמחצית מעלותו המוערכת) בכפוף לביצוע עצמי. העירייה התחילה בביצוע הפרויקט על דעת עצמה בלי שהמתינה להחלטת ועדת הפרויקטים העליונה. בנסיבות אלה לא ברור מדוע החליטה אותה ועדה, בישיבה מיוחדת שקיימה חודשיים בלבד לאחר קבלת ההחלטה הראשונה, לשנות את החלטתה ולאשר העברת כספים לשם ביצוע בנוהל פדיון דווקא לפרויקט זה ולא לפרויקטים אחרים שאושר לבצעם בביצוע עצמי ותקציבם טרם הוסדר. בהיעדר תיעוד לישיבות הוועדה, לא ניתן לדעת מדוע היטיבה עם העירייה ומה היו השיקולים שנשקלו בעת שינוי ההחלטה.
קצרין - פיתוח סביבתי בישיבה: החלטה שקיבלה ועדת הפרויקטים העליונה בשנת 2012 בעניין ביצוע עצמי של פרויקט זה בוטלה בשנת 2013 ואושר לבצעו בנוהל פדיון, כל זאת ללא כינוס חוזר של הוועדה. את ההודעה (התחייבות) על שינוי ההחלטה, שלח לגורם החוץ מנכ"ל קק"ל, אולם בשל גרסאות סותרות שנמסרו למשרד מבקר המדינה, לא ברורה זהותם של האחראים לשינוי ההחלטה.
אור יהודה - גן התשעה - פארק ספורטק: במאי 2012 אישרה ועדת הפרויקטים העליונה כי קק"ל תשתתף במימון הפרויקט וכי הוא יבוצע בביצוע עצמי. בהיעדר תיעוד, לא ניתן לדעת מה היו הנימוקים להחלטה זו שהייתה חריגה מבחינת היקפה הכספי בהתחשב במקור התקציב (7 מיליון ש"ח מתקציב מפ"ק), ומבחינת מקומו של הפרויקט (אזור המרכז). כעבור כמה ימים החליט יו"ר קק"ל לשעבר כי הפרויקט יבוצע במעין שילוב של פדיון וביצוע עצמי, בלי שכינס את הוועדה לדון בכך ובלא לנמק את החלטתו. גם ההחלטה לגופה חורגת מדרכי הביצוע המקובלות של פרויקטים. נוסף על כך, לגבי חלק הפרויקט שיועד לביצוע עצמי נתן יו"ר קק"ל לשעבר לעיריית אור יהודה הנחה בסך 50% בדמי הניהול, ללא כל נימוק; לאחר כמה חודשים הוחלט על מתן תוספת מימון לפרויקט בסך של 100,000 ש"ח מכספי קק"ל, אף שוועדת הפרויקטים העליונה לא דנה בשינוי זה. את ההודעה (התחייבות) על תוספת התקציב שלח לעירייה מנכ"ל קק"ל בספטמבר 2013, אולם בהיעדר תיעוד של אופן קבלת ההחלטה על תוספת זו ובשל גרסאות סותרות שנמסרו בעניין למשרד מבקר המדינה, לא ברורה זהותם של האחראים להחלטה והנימוקים לקבלתה. נמצא כי מדובר בפרויקט שדירקטור בקק"ל הוא בעל זיקה אליו. לכן יש חשש להעדפת הפרויקט על פני פרויקטים אחרים. בנסיבות אלה, מילוי החובה כי קק"ל תקצה את משאביה לפרויקטים על פי אמות מידה ברורות ואגב תיעוד הליכי קבלת החלטות, מקבל שוב משנה תוקף.
שמשית סוללים - שביל טיול וספורט: בנובמבר 2014 ביטלה ועדת הפרויקטים העליונה את החלטתה הקודמת בעניין אופן ביצוע הפרויקט ואישרה את ביצועו בפדיון, ללא נימוקים מתועדים ובניגוד להמלצת מנהל מפ"ק מספטמבר 2014. אף שהוועדה התכנסה בנובמבר 2014 כדי לדון בפרויקטים שהוצגו כדחופים, בהם הפרויקט המדובר, רק במאי 2015 נשלחה למועצה האזורית התחייבות למימונו של הפרויקט ולביצועו בחתימת יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר עמית לשעבר. במועד סיום בדיקת הנושא, מאי 2016, הפרויקט טרם בוצע, פרט לחישוף ראשוני של תוואי השביל שנעשה באוגוסט 2014 בנוהל פדיון, באישור מנהל האזור הרלוונטי במרחב הצפון, זאת טרם קבלת אישור ועדת הפרויקטים העליונה לכך. עבודה זו הופסקה אחרי כמה ימים בהיוודע הדבר להנהלת מפ"ק.
יצירת התחייבויות בהיקף של מאות מיליוני ש"ח ללא כיסוי תקציבי
טיפולה של ההנהלה הפעילה הקודמת בנושא הוצאת התחייבויות לביצוע פרויקטים היה לא תקין - היא נהגה לאשר ואפשרה לשלוח לגורמי חוץ התחייבויות רבות למימונם ולביצועם של פרויקטים בהיקף כספי כולל הגדול במאות מיליוני ש"ח מסך התקציב המאושר של מפ"ק, וזאת בלא הרשאה תקציבית הנדרשת בנוגע להתחייבויות מסוג אלה. ועדת הכספים של דירקטוריון קק"ל (להלן - ועדת הכספים) ודירקטוריון קק"ל, אישרו בשנת 2015 בדיעבד תוספת תקציב למימון אותן התחייבויות (להלן - הפרויקטים שתוקצבו בדיעבד). התנהלות זו משקפת כשל בהליכים לאישור מימון פרויקטים בקק"ל, וביכולתם של הדירקטוריון וועדותיו להתוות מדיניות ולוודא כי הנהלת קק"ל מיישמת אותה.
עפולה - פארק נחל המורה: אף שוועדת הפרויקטים העליונה אישרה את תנאי ביצועו ומימונו של הפרויקט בנובמבר 2014, בדיון בנושאים שהוצגו כדחופים, ביולי 2015 עדיין לא נשלחה ליזם (עיריית עפולה), כמקובל, התחייבות למימונו ולביצועו של הפרויקט בחתימת יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר עמית לשעבר. באוקטובר 2014 ובפברואר 2015 שלח מנהל מרחב הצפון במפ"ק לעירייה ולגורם שנקבע כמבצע הפרויקט (רשות הניקוז), התחייבויות למימון הפרויקט בידי קק"ל בסכום של 3 מיליון ש"ח שהוא לבדו חתום עליהן, וזאת ללא סמכות - בניגוד לנוהג ולפיו התחייבויות נשלחות בידי היו"רים, ושלא לפי הרשאות החתימה שנקבעו בקק"ל. בהתחייבויות האמורות גם לא צוינו כל התנאים שקבעה ועדת הפרויקטים העליונה למימון הפרויקט וביצועו.
פגישות וסיורים עם גורמי חוץ לגבי פרויקטים, ללא תיעוד ודיווח
קק"ל לא קבעה נהלים בנושא אופן קיום הפגישות בין בעלי תפקידים בה לבין גורמי חוץ. נמצא כי בתקופת הביקורת קיים מנכ"ל קק"ל סיורי שטח ופגישות לבחינת פרויקטים אשר רשויות מקומיות וגורמי חוץ אחרים ביקשו שקק"ל תשתתף במימונם ובביצועם; אך רוב הסיורים וכל הפגישות הללו לא תועדו בכתב, ולכן לא ניתן לדעת אילו פרויקטים נדונו בהם ומה נאמר או סוכם במהלכם. בכמחצית מהסיורים לא השתתפו גורמים מקצועיים ממפ"ק, ובשלושה מהם השתתפו דירקטורים שלא היו חברים בהנהלה הפעילה. לא ידוע מי השתתף בפגישות מלבד מנכ"ל קק"ל וראשי רשויות מקומיות. המנכ"ל לא דיווח על הסיורים והפגישות להנהלה הפעילה שלהנחיותיה הוא כפוף, ואף לא למנהל מפ"ק אשר הסיורים והפגישות נגעו כאמור לפעילות הגוף שבאחריותו.
טיפול לא מספק ולא ראוי בחששות לניגודי עניינים
היעדר בדיקה נאותה של ניגודי עניינים: עד מועד הביקורת לא נדרשו דירקטורים ובעלי תפקידים אחרים בקק"ל לפרט זיקות שעשויות להשפיע על פעילותם בתחומי עיסוקו של מפ"ק, וממילא לא קיבלו הנחיות ספציפיות כיצד לפעול לאור זיקות כאלה.
באוגוסט 2016 טרם הסתיימו ההליכים שהחלה קק"ל לנקוט בעקבות הביקורת לאיתור ניגודי עניינים אצל בעלי תפקידים בה ולטיפול בהם, ועדיין לא נערכו הסדרים כלשהם לניגודי עניינים.
שיתוף דירקטורים שאינם חברי הנהלה פעילה בפרויקטים שיש להם עניין בהם: נמצאו כמה מקרים שבהם יו"ר קק"ל לשעבר, היו"ר העמית לשעבר ואחד מסגני היו"ר לשעבר (מר ליבוביץ') - מי יותר ומי פחות - יצרו תנאים שאפשרו לדירקטורים להיות מעורבים בהליכים הנוגעים לאישור, לתקצוב או לביצוע של פרויקטים שבהם היה לאותם דירקטורים עניין כמפורט בדוח. (א) בפרויקט בעכו היה מעורב מר זאב נוימן, שבמקביל לכהונתו כדירקטור בקק"ל ויו"ר ועדת הדירקטוריון האחראית לנושא גיוס תרומות, כיהן כסגן וכממלא מקום ראש עיריית עכו; (ב) בפרויקטים בקיבוץ לוטן היה מעורב מר מייק ניצן, שבמקביל לכהונתו כדירקטור בקק"ל וכחבר בוועדת משנה של הדירקטוריון העוסקת בענייני מפ"ק (להלן - ועדת מפ"ק), היה חבר בקיבוץ לוטן, חבר במועצה האזורית חבל אילות מטעם הקיבוץ ואחראי לנושא התיירות והפרויקטים בקיבוץ; (ג) בפרויקט באופקים היה מעורב מר יצחק דנינו, דירקטור בקק"ל ותושב אופקים, שלימים נבחר לתפקיד ראש העירייה.
באחת מישיבות דירקטוריון קק"ל בשנת 2014 נאמר כי "אין פה חבר שלא דואג לארגון שלו. אין פה אחד. אני יכול להגיד לכם מהקטן עד לגדול. כולם דואגים, כולם מקבלים כספים". דברים חמורים אלה והשתיקה הרועמת של חברי הדירקטוריון לאחריהם מטרידים ביותר וחייבים לשמש נורת אזהרה.
היעדר פיקוח ובקרה בקק"ל על פעילות ועדת הפרויקטים העליונה
מבקרת הפנים של קק"ל לא הכינה שום דוח ביקורת על פעילות ועדת הפרויקטים העליונה ועל תהליך קבלת ההחלטות בעניין פרויקטים של מפ"ק, על אף מרכזיות הנושא בפעילות קק"ל.
ועדת מפ"ק לא קיימה בקרה על פעילות ועדת הפרויקטים העליונה ולא בחנה אם החלטותיה של ועדה זו עולות בקנה אחד עם מדיניות קק"ל בתחום פיתוח המקרקעין ועם תכנית הפיתוח שאישר דירקטוריון קק"ל. ניסיונות לקבוע אמות מידה לבחינת פרויקטים ולאישורם ולמסד הליך שבמסגרתו תדווח ועדת הפרויקטים העליונה לוועדת מפ"ק על החלטותיה לא צלחו, בין היתר מאחר שיו"ר קק"ל לשעבר לא תמך בכך. נמצא כי כל חברי ההנהלה הפעילה הקודמת כיהנו והיו בעלי השפעה גם בוועדת מפ"ק. כהונה מקבילה זו יוצרת ריכוז סמכויות בידי מקבלי ההחלטות, והדבר עלול לפגוע ביכולת של גופי הפיקוח למלא את תפקידם כהלכה ומותיר את מקבלי ההחלטות בעניין פרויקטים ללא פיקוח של ממש.
אופן פעילותה של ועדת הפרויקטים העליונה, הרכבה וסמכויותיה לא הובאו לדיון בדירקטוריון קק"ל ולאישורו במשך השנים, כפי שראוי היה שייעשה.
ליקויים בניהול הכספי של פעולות רמ"י במקרקעין שבבעלות קק"ל
אף שרמ"י מנהלת את מקרקעי קק"ל בנאמנות, היא לא העבירה לקק"ל באופן שוטף את מכלול הנתונים הנדרשים לקק"ל לבדיקת הזיכויים והחיובים הנוגעים לניהול המקרקעין שבבעלותה.
יש פער של מיליארדי שקלים, בין האומדן של קק"ל לגבי יתרת החוב שרמ"י חבה לה בגין ניהול מקרקעי קק"ל ובין האומדן של רמ"י לגביה. עצם קיומו של פער זה אינו תקין, והוא מעיב על קשרי הגומלין ביניהן. גם מצב זה הוא תולדה של כשל רב שנים, חמור ויסודי בקיום הוראות האמנה.
ההסדר בין קק"ל למדינה משנת 2015
בנובמבר 2015 חתמו המדינה וקק"ל על הסכם ובו, בין היתר, נקבע מתווה להעברת 2.19 מיליארד ש"ח מקק"ל למדינה למימון פרויקטים שייקבעו בהסכמה בין הצדדים, לבדיקת חובות עבר והסדרתם, להארכת תוקף האמנה עד אוגוסט 2017 בתיקונים המתחייבים מההסכם, ולבחינה משותפת ממועד החתימה של ההסכם עד אוגוסט 2017 (להלן - תקופת הביניים) של האמנה והשינויים הנדרשים בה. משרד מבקר המדינה מברך את קק"ל והמדינה על שהצליחו להגיע להסכמות החשובות שבהסכם זה אולם מצר על העובדה שהן לא ניצלו הזדמנות היסטורית זו כדי להבטיח את מניעת הישנותם של הליקויים המשמעותיים שהועלו בביקורת הנוכחית, אף שמשרד מבקר המדינה הביאם לידיעת הצדדים להסכם לפני חתימתו.
לפי המתווה שבהסכם, לאחר העברת כספים מקק"ל למימון פרויקטים שייקבעו במשותף עם המדינה, עדיין ייוותרו בידי קק"ל כספים שלגביהם תוכל קק"ל להמשיך ולקבל לבדה החלטות בנושא מימון וביצוע של פרויקטים. אולם ההסכם לא התייחס כלל להסדרה הדחופה הנדרשת, בין היתר בתקופת הביניים, במערך פעילות זה של קק"ל, שנמצאו בו ליקויים ניכרים ומהותיים כמתואר בדוח ביקורת זה.
ההסכם הגדיל את הפוטנציאל לליקויים גם מחוץ לתחומי קק"ל, באשר הוא מעניק גם לוועדות המשותפות לנציגי הממשלה וקק"ל שיוקמו לפיו, חופש לקבוע את סדרי עבודתן; הוא אינו מחייב במפורש שהחלטותיהן על חלוקת ה-2.19 מיליארד ש"ח יתקבלו ברוח העקרונות שפורטו בחוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) מיוני 2014 בנושא "מימון פרויקטים לאומיים בידי קק"ל - סדרי עבודה", ואינו קובע מנגנון פיקוח ובקרה על פעילות ועדות אלה.
המתווה מסדיר את אופן בחינת ההתחשבנות בגין העבר בין המדינה לקק"ל והסדרת חובות עבר ככל שיימצא שיש כאלה, אולם ביוני 2016 עדיין לא התגבשו הסדרים המקימים מנגנון משותף לשני הגופים שיהיה בו כדי למנוע יצירת חובות בעתיד.
ההמלצות העיקריות
בדצמבר 2015, לאחר קבלת טיוטת דוח הביקורת, מינתה קק"ל צוות שמטרתו לתקן את הליקויים שהועלו בביקורת ולהטמיעם בקק"ל עד סוף שנת 2016. בחודשים שלאחר מכן, ועוד לפני פרסום דוח ביקורת זה, נקטה קק"ל צעדים לתיקון חלק מהליקויים המתוארים בדוח. על קק"ל, וכן על רשויות מדינה המוזכרות בדוח זה, להשלים את מלאכת התיקון בהקדם.
תקציב קק"ל
על קק"ל לפעול בהקדם לקביעת מדיניות ברורה בתחום השימוש בעודפי ההכנסות שלה ולפרסם אותה לציבור. מדיניות זו צריכה להיקבע בהתאם למטרותיה של קק"ל, כך שלמטרתה העיקרית, פיתוח הארץ וההתיישבות בה, יוקצו רוב הכנסותיה ובייחוד הכנסותיה ממקרקעין. על הממשלה לפעול למען יישומה של מדיניות זו, בין היתר באמצעות כינוס מועצת הפיתוח במתכונת שנקבעה באמנה או באמצעות הסדר אחר שייקבע.
על דירקטוריון קק"ל וועדת הכספים לוודא את יישום החלטתם ולפיה - בכל רבעון תקבל ועדת הכספים דיווח על קצב התקדמות הביצוע של הפרויקטים שתוקצבו בדיעבד וכי כל פרויקט שלא יוחל בביצועו עד דצמבר 2016, יבוטלו האישור לבצעו והתקציב שהוקצה לו.
בחינה ואישור של פרויקטים
אילו פעלה מועצת הפיתוח המשותפת לקק"ל ולממשלה באופן שוטף, מתפקידה היה להסדיר את הליכי הבחינה והאישור של פרויקטים, ובין היתר לקבוע אמות מידה לאישור פרויקטים ולפקח על קבלת ההחלטות בנושא זה. בחלל שנוצר בשל אי-כינוסה של המועצה, ובהעדר הליכים סדורים ומתועדים לקבלת החלטות לבחירת פרויקטים, עיסוקם של דירקטורים בקק"ל, לרבות אלה השותפים בהנהלה הפעילה, בקבלת החלטות פרטניות בעניין פרויקטים, מעורר קושי.
על דירקטוריון קק"ל לבחון שינוי בתהליך הבחינה והאישור של פרויקטים, באופן שמקומָם של הדרגים המקצועיים - בדגש על מטה מפ"ק, יהיה משמעותי ומרכזי. על הדירקטוריון לקבוע את מדיניות הפיתוח, לרבות אמות מידה, שעל בסיסה יקבל מפ"ק את ההחלטות בעניין פרויקטים, בפיקוח הדירקטוריון.
על קק"ל לשנות מהיסוד את הליכי קבלת ההחלטות לגבי מימון וביצוע של פרויקטים, ולהקפיד, בין היתר, על אלה:
1. החלטות בדבר הקצאת כספים למימון וביצוע של פרויקטים יתקבלו על פי אמות מידה ברורות וידועות מראש בנושאים האלה: הגופים הרשאים להגיש בקשות למימון וביצוע של פרויקטים בידי קק"ל, דרכי ההגשה ומועדי ההגשה, אופן בחינת פרויקטים ובחירתם וקביעת סדרי העדיפויות שלהם, שיעור המימון של פרויקטים מאותו הסוג, מקור מימון ההשתתפות של קק"ל בעלות הפרויקט (תרומה, תקציב מפ"ק או שילוב של השניים), אופן ביצוע הפרויקט (ביצוע עצמי, פדיון או שילוב של השניים), ושינוי החלטות.
2. ההיקף הכספי הכולל של הפרויקטים שמימונם יאושר בכל שנה לא יחרוג ממסגרת התקציב המאושר של מפ"ק.
3. דירקטוריון קק"ל יקבע את זהות המשתתפים בוועדה שתעסוק בבחינת פרויקטים ובחירתם, את בעלי זכות ההצבעה בגוף זה ואת הקוורום המינימלי הנדרש לקבלת החלטות בו. הדירקטוריון יקבע גם את ההרכב וסדרי הפעילות של ועדות אחרות בקק"ל שיהיו בעלות סמכות המלצה בעניין פרויקטים, אם ייקבעו ועדות כאלה.
4. הוועדה שתעסוק בבחירת פרויקטים בקק"ל תתכנס בתדירות שתאפשר בחינה ממשית של כל פרויקט והליך קבלת החלטות נאות לגבי דחייתו או אישורו ולגבי מודל התמיכה בו.
5. ההחלטות בדבר הפרויקטים שיועלו לדיון בוועדה שתעסוק בבחינת פרויקטים, לרבות פסילת בקשות על הסף, יתקבלו לפי אמות מידה ברורות וידועות מראש.
6. מהלך הדיונים, ההנמקות, ההמלצות וההחלטות בעניין פרויקטים, יתועדו ויופצו למשתתפים בכל דיון.
7. הגופים שהגישו בקשות למימון וביצוע של פרויקטים יקבלו הודעות על ההחלטות שהתקבלו ותנאים שנקבעו. אם נדחתה הבקשה, יפורטו בהודעה נימוקי הדחייה. כמו כן מוצע כי ההחלטות יפורסמו לציבור הרחב.
8. יקוימו הליכי פיקוח ובקרה שוטפים על קבלת ההחלטות בעניינים הנוגעים לפרויקטים בין היתר באמצעות דיווח עתי על ההחלטות שהתקבלו ועל ביצוען.
על קק"ל לסיים בדחיפות את גיבושו ואישורו של נוהל פרויקטים ולעגן בו, בין היתר, את הכללים בכל הנושאים המפורטים לעיל. את טיוטת הנוהל יש להביא לדיון ואישור בדירקטוריון קק"ל וכן לידיעת ועדת הביקורת של קק"ל הפועלת לפי סעיף 345ח לחוק החברות מכוח היותה של קק"ל חברה לתועלת הציבור. מן הראוי שקק"ל תיתן פומבי לנוהל הסופי במסגרת "קול קורא" שיפורסם לציבור הרחב, ותקפיד על יישום הנוהל.
על קק"ל להשלים בהקדם את ההטמעה של מערכות המידע הדרושות לתיקון הליקויים שנמצאו בביקורת, בין היתר לשם מניעת קיומו של מידע חלקי וסותר על הליכי קבלת ההחלטות בעניין פרויקטים, לשם שימור הידע הארגוני בנושא ולהגברת הבקרה ויכולת הפקת הלקחים.
על קק"ל והמדינה להקפיד כי גם בפורומים המשותפים להן הליכי קבלת ההחלטות על מימון פרויקטים ינוהלו על פי העקרונות המנחים של עיקרי הנורמות של המשפט הציבורי, וביניהם שקיפות, הגינות, פעולה על פי אמות מידה ברורות וללא משוא פנים, וכן קיום בקרה על הליכים אלה, כאמור בהמלצות דוח זה ובחוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) מיוני 2014.
פגישות וסיורים עם גורמי חוץ
על בעלי תפקידים בקק"ל - לרבות חברי ההנהלה הפעילה, מנכ"ל קק"ל ויתר חברי ההנהלה המורחבת - שיקיימו פגישות וסיורים עם גורמי חוץ בעניין פרויקטים קיימים ופוטנציאלים, להקפיד כי ישתתפו בהם נציגי הדרג המקצועי של מפ"ק, לתעד אותם בתרשומת שתופץ למשתתפים וכן לדווח עליהם לגורמים רלוונטיים אחרים בקק"ל.
הסדרים למניעת ניגודי עניינים
על בעלי תפקידים בקק"ל להימנע מלהיכנס למצב שבו הם עלולים להיות בניגוד עניינים, ואם יש בידם ספק בדבר הימצאותם במצב האמור עליהם לבקש חוות דעת משפטית בנושא מבעוד מועד. כאשר נושא משרה בקק"ל ער לכך שנושא משרה אחר בקק"ל נקלע למצב של ניגוד עניינים, הרי שעליו להתריע על כך מכוח חובת הנאמנות שיש לו כלפי החברה ולפעול לכך שהחלטות קק"ל יתקבלו באופן תקין וללא שיקולים זרים.
על קק"ל לסיים בהקדם גם את הליך איתור הזיקות וניגודי העניינים של בעלי תפקידים בה וקביעת הסדרים למניעתם. מכאן ולהבא ראוי שכבר עם כניסתו של בעל תפקיד לקק"ל הוא ידווח על זיקותיו או פעילויותיו שעלולות לגרום לניגוד עניינים, וייקבע הסדר למניעת ניגוד עניינים, אם הדבר יידרש. מן הראוי שקק"ל תביא את ההסדרים שיקבעו לידיעת ועדת הביקורת שלה הפועלת לפי סעיף 345ח לחוק החברות.
מן הראוי שוועדת הביקורת של קק"ל הפועלת לפי סעיף 345ח לחוק החברות, תשקול אם יש מקום להגביל את חברותם של חברי ההנהלה הפעילה בוועדת מפ"ק, כל עוד הם עוסקים בבחירת פרויקטים, ותביא לפני הדירקטוריון את מסקנותיה.
התחשבנות כספית בין קק"ל למדינה
על רמ"י להקפיד להעביר לקק"ל באופן שוטף את מכלול הנתונים שעשויים להשפיע על הזיכויים והחיובים הנוגעים לניהול המקרקעין שבבעלות קק"ל ולאפשר לה לבצע בקרה שוטפת בנושא.
על רמ"י וקק"ל לעשות כל שלאל ידן על מנת לסיים ולהסדיר בהקדם את מחלוקות העבר הכספיות ביניהן הנוגעות לאמנה, ולהנהיג מנגנון משותף למניעת יצירת חובות עתידיים.
הפיקוח על פעולות קק"ל לתיקון הליקויים
על דירקטוריון קק"ל לוודא שבקק"ל מיושמים כראוי עקרונות הממשל התאגידי, לרבות באמצעות בקרות נאותות הנדרשות לנוכח ממצאי דוח זה בכל הנוגע לאישור המימון והביצוע של פרויקטים.
מן הראוי כי ועדת הביקורת של קק"ל, הפועלת מתוקף היותה של קק"ל חברה לתועלת הציבור, תבדוק, במסגרת סמכויותיה, כי קק"ל תתקן את הליקויים המפורטים בדוח זה.
משרד מבקר המדינה מפנה את תשומת ליבה של רשות התאגידים במשרד המשפטים, האמונה על הפיקוח על פעילותן של חברות לתועלת הציבור, לליקויים שעלו בביקורת זו לגבי פעילותה של קק"ל, על מנת שהרשות תבחן את האפשרות לטפל בעניינים המצויים בתחומי סמכותה.
הסדרת היחסים בין המדינה לקק"ל
אם תבוטל האמנה, וכפועל יוצא מכך תתבצע היפרדות במקרקעין בין קק"ל למדינה, מוצע כי הממשלה תפעל למען הגעה להסדר חלופי מוסכם, וכי במסגרת הסדרת המחויבויות ההדדיות שיעוגנו בהסדר זה תבטיח הממשלה בין היתר את מעורבותה בקביעת מדיניות הפיתוח של מקרקעי ישראל, לרבות מקרקעי קק"ל, ותפקח על ביצועה.
אם תחודש האמנה, יש להקפיד בין היתר כי מועצת הפיתוח או הגוף החלופי שייקבע יגבשו מדיניות פיתוח מקרקעין שתתבסס על בחינת כלל צורכי הייעור, הפיתוח וההכשרה של הקרקע וקביעת יעדים וסדרי עדיפויות מבחינת סוגי הפיתוח ואזורי הפיתוח; יהיו מעורבים באישור התקציב של פעילות הפיתוח לרבות בקביעת חלוקת התקציב בין תחומי הפיתוח השונים וסדרי העדיפויות שלהם וכן בבקרה על ביצוע התקציב; ויפקחו על פעולות מפ"ק בין היתר באמצעות הבטחת קיומם של נהלי עבודה. על הממשלה להטיל על אחד השרים להיות אחראי, בין יתר תפקידיו, לביצוע האמנה.
סיכום
לקק"ל תרומה היסטורית, מאז הקמתה בשנת 1901, להגשמת החזון הציוני של ההתיישבות בארץ. פעילותה אחרי הקמת המדינה נועדה בעיקר לפיתוח הקרקע והפרחתה. ממשלת ישראל, המופקדת על קרקעות המדינה ואשר מרבית המקרקעין בישראל הם בבעלותה, התקשרה בשנת 1961 עם קק"ל באמנה המסדירה את הטיפול בכל מקרקעי ישראל. העקרונות שקבעו קק"ל והמדינה באמנה היו אמורים להניח את הבסיס למערך נרחב ומשמעותי של קשרי גומלין ופעולות שיימשכו שנים ויסייעו לפיתוח מקרקעי ישראל בידי קק"ל. דוח זה מציג כשלים מהותיים שנוצרו בשל המחדל רב השנים של אי-קיום קשרים ופעולות כאלה כנקבע באמנה.
בפעולות נקודתיות לתיקון הליקויים שצוינו בדוח ביקורת זה, אין די. האינטרס הציבורי מחייב כי המדינה וקק"ל ישנו ללא דיחוי ובאופן שורשי את דפוסי פעולתן בנושאים האלה:
1. על קק"ל לשנות את התרבות הארגונית הנוהגת בה ולהטמיע בקרב מנהליה את העובדה כי הכסף שהם מנהלים הוא ממונו של אחר - העם היהודי בארץ ובתפוצות - שניתן במרביתו באופן וולונטרי. קק"ל משמשת מאז הקמתה נאמן של העם היהודי, ומכוח האמנה גם נאמן של המדינה בנושא פיתוח מקרקעי ישראל. על כן על קק"ל להשתמש בזכויות ובחובות הכרוכות בניהול הכספים שבידיה, באחריות יתרה, בשקיפות ותוך הקפדה על נורמות מוגברות של מינהל תקין. הפרת האיזון בין הדרג הפוליטי בקק"ל לבין הדרג המקצועי בה במסגרת הליכי קבלת החלטות בדבר הקצאת עשרות ואף מאות מיליוני ש"ח לפרויקטים ציבוריים מדי שנה, כפי שהועלתה בביקורת הנוכחית - היא בבחינת "דגל שחור", ועל קק"ל לשנות בדחיפות ומן היסוד דרך פעולה זו. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח הגידול שחל במספר הדירקטורים הפעילים בהנהלת קק"ל במהלך ביצוע הביקורת.
2. קק"ל מגייסת כספים כבר יותר ממאה שנה לשם פיתוח קרקעות במדינה והגשמת חזון ההתיישבות בארץ. על ממשלת ישראל להטמיע את העובדה כי מוטלת עליה האחריות לוודא כי הקצאת כספי הציבור מקופתה של קק"ל, תתבצע למען פיתוח הארץ, באופן תקין וכיאות, בתיאום ובשותפות הולמים עם צרכי המדינה - כל זאת, בשים לב למאפייניה הייחודיים של קק"ל וליעדים המפורטים במסמכי היסוד שלה. אחריות זו מקבלת משנה תוקף מאחר שמכוח האמנה פועלת קק"ל בכל מקרקעי ישראל.
בשל זיקת ביקורת מוגבלת עסקה הביקורת הנוכחית בקק"ל רק בתחום של פיתוח הקרקע, שלגביו בוצעה כאמור הסדרה כללית שבאה לידי ביטוי באמנה. הליקויים החמורים שהועלו לגבי דרך פעולתה של קק"ל בתחום ראשון זה שבוקר על ידי מבקר המדינה, מלמדים על הצורך הדחוף בביקורת חיצונית ניכרת גם על פעולותיה האחרות. יובהר כי אין בממצאי דוח זה כדי להטיל דופי בפועלה הרב של קק"ל למען פיתוח הארץ ובחשיבות המשך פעילות זו. משרד מבקר המדינה הביע דעתו, דווקא נוכח חשיבות פעילותה הציבורית של קק"ל, ועל מנת לוודא שהיא תמשיך בתנופת העשייה באופן תקין, יעיל ומיטבי, כי יש להחיל את ביקורת המדינה על כל תחומי פעילותה, ויפה שעה אחת קודם.
בשנים האחרונות נעשו מספר ניסיונות ממשלתיים, שלא צלחו, להחיל את ביקורת המדינה על קק"ל. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב כי בסמוך לסיום גיבוש דוח ביקורת זה, אישרו מוסדותיהם המוסמכים של קק"ל ושל ההסתדרות הציונית העולמית, נוסח של טיוטת הסכם בין קק"ל לבין הממשלה להחלת ביקורת המדינה על קק"ל לפי סעיף 9(6) לחוק מבקר המדינה . בהמשך לכך, הובאה בישיבת הממשלה שהתקיימה ביום 20.11.16 הצעת החלטה לממשלה לפעול, בהסכמת קק"ל, להחלת ביקורת המדינה על קק"ל, ולאצול לראש הממשלה את הסמכות לחתום על הסכם עם קק"ל לשם החלת ביקורת זו, בתיאום עם מבקר המדינה. להצעה צורפו טיוטת ההסכם שאישרה קק"ל וכן מכתביהם של מבקר המדינה ושל יו"ר קק"ל המצדדים בחתימת ההסכם ומברכים עליו. אולם ההצעה לא התקבלה, ולפי החלטת הממשלה, הנחה ראש הממשלה להקים צוות בהרכב של ארבעה שרים ומזכיר הממשלה "אשר יבחן ויגבש דרכים להגברת השקיפות והביקורת על פעולותיה המינהליות של הקרן הקיימת לישראל וזאת מבלי לפגוע ביכולתה של קק"ל לממש את יעדיה הלאומיים וליישם את המטרות שלשמן היא קיימת. המלצות הצוות יובאו לראש הממשלה".
ביצוע השינויים הנדרשים בדרך פעולתן של קק"ל והממשלה נוכח ממצאי דוח זה, והחלת ביקורת המדינה על כל פעולותיה של קק"ל, יסייעו להגברת אמון הציבור בה ויתרמו לחוסנה של קק"ל ולהבטחת פעילותה ותרומתה הייחודית, לרווחת העם היהודי, תושבי מדינת ישראל והדורות הבאים.
...