תקציר
רקע כללי
הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה דרום השרון (להלן - הוועדה המקומית דרום השרון, הוועדה המקומית או הוועדה) אחראית על הבטחת קיומן של הוראות חוק התכנון והבנייה והתקנות שהותקנו מכוחו במרחב התכנון של המועצה האזורית דרום השרון (להלן גם - המועצה או המועצה האזורית), בהתאם לסעיף 27 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק). לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 2016, האוכלוסייה המתגוררת בתחום השיפוט של המועצה מונה כ-31,900 תושבים, והמועצה מדורגת באשכול 8 בדירוג החברתי-כלכלי (מבין 10 אשכולות).
מרחב התכנון של הוועדה כמעט זהה לתחום השיפוט של המועצה האזורית דרום השרון. שטחו כ-95,000 דונם, והוא כולל 21 מושבים, 7 קיבוצים, 3 יישובים קהילתיים ומרכז חינוכי. אדמות המושבים שבתחום השיפוט של המועצה שייכות למדינה והוקצו בעבר לתושבים לעיבוד חקלאי.
רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) מנהלת את מרבית הקרקעות שבשטחה של מדינת ישראל. על פי החלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל, קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד לייצור מוצרים חקלאיים, לצורכי הייצור החקלאי, להקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבים (בעלי הזכויות על הנחלה) ולמילוי צורכיהם האחרים. הרשויות המוסמכות לא ישנו את ייעודה ושימושה של קרקע חקלאית לכל ייעוד או שימוש אחר, אלא במקרים יוצאים מן הכלל.
באפריל 2016 החליטה מועצת מקרקעי ישראל כי רמ"י תתיר לבעל זכויות על נחלה לבצע בחלקת המגורים של נחלתו פעילות לא-חקלאית (להלן - פל"ח), בכפוף לתנאים המפורטים בהחלטה, וכי פל"ח בשטח הנחלה תתאפשר רק לאחר תשלום 91% דמי היוון מהחלקה המיועדת לפל"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי עד נובמבר 2018 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על טיפול הוועדה המקומית דרום השרון בעבירות בנייה ובשימושים חורגים ללא היתר. בדיקות השלמה נעשו במינהל התכנון, ביחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה שבמשרד האוצר (להלן - היחידה הארצית לאכיפה) וברמ"י.
הליקויים העיקריים
ההיקף של עבירות הבנייה והשימושים החורגים ללא היתר במרחב התכנון של הוועדה המקומית
הוועדה המקומית אינה מרכזת נתונים על כלל עבירות הבנייה והשימושים החורגים הנעשים במרחב התכנון שלה, ולא היה לה מידע על מספרם של תיקי הפיקוח הפעילים.
במאגר המידע של מחלקת הגבייה של המועצה יש נתונים על עסקים שאינם חקלאיים, לצורך חיוב בארנונה, אך הוועדה לא ניצלה אותם כדי לכלול את הנכסים האמורים במאגר שלה בנוגע לשימושים שאינם בהיתר, וממילא לא פעלה להפסקת השימושים החורגים ללא היתר בנכסים אלה.
ברבות מן הקרקעות שיש בהן שימושים חורגים ללא היתר פועלים עסקים שאינם יכולים לקבל רישיון עסק בגלל השימוש החורג בקרקע ללא היתר.
מערך הפיקוח והאכיפה של הוועדה המקומית
הוועדה המקומית לא קבעה למפקחים תוכניות עבודה שנתיות ושוטפות המגדירות את פעולות הפיקוח והאכיפה.
מערך כוח האדם הנוכחי של יחידת הפיקוח ושל יחידת התביעה אינו מאפשר להשיג את יעדי הפיקוח שקבעה הוועדה המקומית במדיניות האכיפה שלה ולטפל כראוי בעבירות הבנייה ובשימושים החורגים ללא היתר הנעשים במרחב התכנון של הוועדה.
ליקויים בפעולות הפיקוח והאכיפה
הוועדה המקומית לא עקבה אחר השימושים החורגים שהוגבלו בזמן ולא וידאה שלא יימשכו יותר מהתקופה שהותרה.
הוועדה לא גבתה היטלי השבחה המגיעים לה על פי דין בגין המשך קיומם של שימושים חורגים שתוקף אישורם פג, ועקב כך צומצמו הכנסותיה. נוסף על כך, העבריינים יצאו נשכרים מכך שלא חויבו בהיטלי השבחה, שהיו מחויבים בהם אילו היו מקבלים היתרים.
מפקחי הוועדה המקומית מבצעים ביקורות יזומות מעטות בלבד לגילוי עבירות בנייה, והוועדה עושה שימוש מועט בכלי האכיפה המינהליים העומדים לרשותה.
הוועדה לא וידאה שהודעות על הרשעות ליחידה הארצית לאכיפה הגיעו ליעדן, וחלק ניכר מגזרי הדין שניתנו בשנים 2017 ו-2018 (עד ספטמבר) אינם כלולים במאגר הנתונים של היחידה הארצית לאכיפה, לצורך רישומם במרשם הפלילי. הדבר פוגע בהרתעה הגלומה באמצעי אכיפה זה.
הוועדה לא עקבה אחר רישום הערות האזהרה בפנקסי המקרקעין, וחלק ניכר מצווי בית המשפט לא נרשמו במשרדי רישום המקרקעין, כנדרש. הוועדה אף לא פעלה כלל לרישומן בפנקסי המקרקעין של הערות אזהרה בגין הגשת כתבי אישום ובגין צווי הריסה מינהליים שניתנו לאחר תיקון 116 לחוק.
הוועדה לא עקבה בשיטתיות אחר ביצועם של גזרי דין ולא אכפה בנחישות ובעקיבות את ביצועם של גזרי דין, ובסופו של דבר נותרו עבירות רבות בלי שבוצעה בעניינן אכיפה.
בעת מתן גזר הדין, הוועדה לא נהגה לבקש מבית המשפט שיסמיך אותה לבצע הריסת מבנה אם לא יעמוד המורשע בחובת ההריסה שהוטלה עליו בזמן שנקצב. בשני מקרים שבית המשפט הסמיך את הוועדה לבצע את ההריסה, במועד סיום הביקורת טרם בוצעו הצווים, אף שחלפו יותר משישה חודשים מהמועד שנקבע לביצועם.
ההמלצות העיקריות
על הוועדה המקומית דרום השרון לנהל רישום מעודכן של השימושים החורגים, לרבות פרטי השימושים ומועדי פקיעתם של ההיתרים שניתנו להם, ולקבוע נוהל שיאפשר מעקב סדור אחריהם. קביעת נוהל ומעקב כאמור יסייעו לוועדה המקומית לוודא שהשימושים החורגים לא יימשכו יותר מתקופת השימוש שהותרה, ויאפשרו לה לגבות היטל השבחה נוסף על שימושים חורגים הנמשכים אף שפג תוקף ההיתר שניתן להם.
נוכח ריבוי עבירות הבנייה שיחידת הפיקוח אינה מטפלת בהם, ריבוי תיקי הפיקוח שהתובע טרם השלים את טיפולו בהם והתמשכות הליכי הטיפול בתיקים אלה - על הוועדה המקומית לבחון את מתכונת הטיפול בתיקי הפיקוח, לרבות את הקצאת המשאבים לכך.
על הוועדה לקבוע תוכניות עבודה שנתיות ושוטפות, לרבות פירוט לגבי סיורים יזומים ותדירות הביקורים באזורים השונים שבמרחב התכנון; מועדים לבדיקות מפקחים בעבודות בנייה חדשה; והוראות למעקב סדור אחר מועדי פקיעתם של ההיתרים לשימושים חורגים.
על הוועדה המקומית להגדיל במידה ניכרת את תדירות הביקורות היזומות של המפקחים במרחב התכנון שלה, כדי להגביר את הסיכויים לגילוי מוקדם של עבירות וכפועל יוצא מכך להגביר את היכולת של הוועדה להשתמש בכלי אכיפה מינהליים בצורה יעילה יותר.
על הוועדה המקומית לעמוד בקשר שוטף עם היחידה הארצית לאכיפה, על מנת לוודא שקיבלה את הדיווחים על הרשעות האמורות להירשם במרשם הפלילי ועדכנה את רישומיה בהתאם.
על הוועדה המקומית לרשום לאלתר בפנקס המקרקעין הערות על פעולות אכיפה כפי שמאפשר החוק ובהתאם לקבוּע בגזרי הדין, ובכך לחזק את ההרתעה נגד עברייני בנייה.
על הוועדה לבצע מעקב שיטתי אחר גזרי דין כדי לוודא שהצווים שניתנו בהם מבוצעים.
סיכום
במרחב התכנון המקומי דרום השרון, הכולל בעיקר יישובים בעלי אופי כפרי, הוקמו והופעלו במשך שנים עסקים רבים על קרקע חקלאית, ללא היתר בנייה וללא היתר לשימוש חורג כמתחייב. פעילות זו נעשתה תוך הפרה בוטה של החוק, ולא זו בלבד אלא שהיא משנה את אופייה של הסביבה הקרובה ויש בה סטייה של ממש מהתוכניות התקפות.
ממצאי דוח זה מצביעים על ליקויים בפעילותה של הוועדה המקומית בפיקוח ובאכיפת הדין על מאות עבירות בנייה - רובן שימושים חורגים ללא היתר בתוקף או ללא היתר כלל במרחב התכנון שבאחריותה. הוועדה אינה עוקבת אחר פקיעת תוקפם של ההיתרים לשימושים החורגים; כוח האדם ביחידת הפיקוח והתביעה אינו מצליח לטפל בעבירות הבנייה ובשימושים החורגים ללא היתר ולהשיג את יעדי הפיקוח שקבעה הוועדה לשם מימוש מדיניות האכיפה שלה; למפקחים אין תוכניות עבודה שבועיות ושנתיות, והם אינם מבצעים ביקורות יזומות דרך שגרה; והיא ממעטת להשתמש באמצעי אכיפה מינהליים. נוסף על כך הועלו ליקויים גם בהעברת מידע למרשם הפלילי ולרשם המקרקעין ובאכיפת צווים שיפוטיים.
היעדר האכיפה פוגע קשות באמון הציבור בשלטון החוק ומערער את הסדר החברתי. על הוועדה המקומית לפעול בנחישות, ביעילות ובאפקטיביות נגד הבנייה והשימושים הבלתי חוקיים ולנקוט את כל אמצעי הפיקוח והאכיפה שניתנו לה, כדי למנוע עבירות בנייה ולטפל בעבירות בנייה שכבר נעשו.