דוח ביקורת שנתי 62 לשנת 2011 ולחשבונות שנת הכספים 2010

תקציר

בשירות הציבורי מובנות סמכויות חוקיות שעל פיהן נקבעות דרכי הפעולה המינהליות של משרדי הממשלה ושל יתר גופי השלטון במגעם עם הציבור. דרישות מינהליות אלה מן הציבור נועדו לשמור על המשאבים הציבוריים ולאפשר בדיקה ובקרה בטרם הענקת זכות כזאת או אחרת, אבל בה בעת גורמות נטל מינהלי-ביורוקרטי (להלן - נטל ביורוקרטי או נטל) ויש לצמצמן להכרח בלבד. נטל ביורוקרטי כבד מעודד התפתחות נורמות קלוקלות של שימוש ב"קיצורי דרך" ושירות לא שוויוני, כמו תופעת ה"מאכערים" . אלה עלולים להשפיע באופן שלילי על הנורמות האתיות בשירות הציבורי.

מכאן שצמצום הנטל הביורוקרטי להכרח הנדרש הוא חובתה של המדינה כלפי תושביה ותועלותיו באות לידי ביטוי גם בחיזוק אמון הציבור בשירות הציבורי וגם בשיפור הכלכלה. בקרב מדינות מפותחות רבות בעולם, ובראשן החברות בארגון מדינות ה- OECD (להלן - ה-OECD או ארגון ה-OECD), גברה המודעות לנזקים שמסב הנטל הביורוקרטי , וכדי לצמצמו הן פיתחו כלי מדידה, שיטות ניתוח ודרכים לפישוט הליכים. על בסיס כלים אלה נקטו מדינות מפותחות רבות בשנים האחרונות  הליכים רחבי היקף למדידתו ולהפחתתו של הנטל הביורוקרטי.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-ספטמבר 2011 ביצע משרד מבקר המדינה במשרד ראש הממשלה, במשרד האוצר, במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) וברשות למשפט, טכנולוגיה ומידע במשרד המשפטים בדיקה מערכתית של עבודת המטה הכלל-ממשלתית להפחתת הנטל הביורוקרטי. בכמה גופים ציבוריים ובהם משרד הבריאות, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), משרד התמ"ת, המוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי) ומשטרת ישראל נבדקו הפעולות להפחתת הנטל הביורוקרטי באחת עשרה אסדרות (רגולציות), שהתקבלו לגביהן אינדיקציות כי הן מטילות נטל ביורוקרטי כבד במיוחד. נוסף על כך נבדקה עבודת המטה הפנימית שעשו 25 גופים ציבוריים לצמצום הנטל הביורוקרטי באמצעות שאלון שנשלח למנכ"לים שלהם.

עיקרי הממצאים

נזקי הנטל הביורוקרטי המוטל על אזרחים ובעלי עסקים

בניגוד לנעשה במדינות רבות בארגון ה-OECD, בישראל טרם החלה בחינה שיטתית ומקיפה שמטרתה לצמצם את הנטל הביורוקרטי המיותר. נוסף על כך, להקלת הנטל בהליכים ביורוקרטיים מרכזיים אשר להם השפעה ניכרת על הציבור ועל בעלי העסקים נעשה מעט  ולפעמים אף לא נעשה דבר.

1. דרישות של גופים ציבוריים לקבל מידע המצוי ממילא בידיהם: פעמים רבות מתנים גופים ציבוריים מתן אישור או זכות לפונה בהמצאת אישור או מידע מגוף ציבורי אחר; כך נוצר נטל ביורוקרטי עודף אשר ניתן לצמצמו, בין היתר באמצעות שיתוף של הגופים הציבוריים במידע הקיים בהם, בכפוף לשמירה קפדנית על הזכות החוקתית לפרטיות. בדרך זו ניתן להקל את העומס על הציבור הרחב ועל הגופים הציבוריים דורשי המידע וגם על הגופים הציבוריים מחזיקי המידע, שנאלצים להקצות כוח אדם לצורך מתן האישורים הפרטניים או לצורך בדיקתם.

דוגמה בולטת לדרישות של גופים ציבוריים להמציא מידע שכבר היה בידי הגוף הדורש, או שניתן היה לקבלו בלי להטריח את מבקשי השירות, אותרה בשלטון המקומי: הרשויות המקומיות מעניקות הנחות בארנונה לאוכלוסיות חלשות. חלק מהתושבים זכאים להנחות האלה על פי חוק, עקב זכאותם לתשלומים מהביטוח הלאומי (להלן - התושבים הזכאים). כדי למנוע נטל ביורוקרטי מיותר על התושבים הזכאים, הביטוח הלאומי מעביר לרשויות המקומיות שלוש פעמים בשנה קובצי מחשב הכוללים מידע על התושבים הזכאים. אף על פי שהרשויות המקומיות קיבלו את המידע האמור, חלק ניכר מהן לא עשו בו שימוש, ודרשו מהתושבים שביקשו הנחה להמציא אישורים מהביטוח הלאומי על זכאותם לקצבה או גמלה. בבדיקה שעשה הביטוח הלאומי בשנת 2010, הוא מצא שבכל שנה שולחות רשויות מקומיות יותר ממיליון וחצי תושבים לסניפיו, לקבל מידע שכבר נמצא אצלן. הדרישות של הרשויות המקומיות מכבידות גם על סניפי הביטוח הלאומי, שנאלצים להקדיש חלק נכבד משעות קבלת הקהל שלהם להנפקת אישורים כאלה עבורן. מפברואר 2010 התנהלו דיונים בין הביטוח הלאומי לבין מרכז השלטון המקומי בישראל כדי לחבר את הרשויות המקומיות למאגרי המידע הרלוונטיים של הביטוח הלאומי, ללא צורך בהזנת נתונים. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011, טרם הסתיים הטיפול בנושא.

2. נטל ביורוקרטי הנובע משיטת תשלום ישנה: אחד הביטויים המוכרים ביותר לנטל ביורוקרטי, המצוי במשטרת ישראל, ברשות האכיפה והגבייה ובמערך בתי המשפט, הוא תשלום אגרה למדינה עבור קבלת שירות, אשר לא ניתן לשלמה במקום שבו ניתן השירות. תשלום האגרה מתבצע באמצעות בולי הכנסה שמבקשי השירות נדרשים לרכוש בסניפי הדואר, ואין אפשרות לתשלום מקוון.

במאי 2004 קבעה הממשלה  כי על משרדי הממשלה לאפשר ביצוע תשלומים אלה דרך שירות התשלומים הממשלתי, והטילה על משרד האוצר את האחריות ליישום ההחלטה . אולם בגופים האמורים לא חל שינוי בעניין זה. הליקוי בעניין אישורי המשטרה חמור אף יותר, שכן התקנות  שעל פיהן נגבו התשלומים באמצעות בולי הכנסה כבר אינן בתוקף שנים רבות.

3. נטל ביורוקרטי בשל אי-שימוש בתחנה אחת  - הליכים לקבלת תג חניה לנכים: נכים זכאים לתג חניה לנכה (להלן - תג) ולפטור מהאגרה השנתית לרישיון הרכב . נכים הפונים לביטוח הלאומי ולגופים ציבוריים אחרים בבקשה לקבל זכויות שקבע להם החוק  עקב מצבם הבריאותי, צריכים להתייצב לפני ועדות רפואיות מטעם אותם גופים ציבוריים המעניקים להם זכויות . חלק מוועדות רפואיות אלה, בכללן אלה שמקיים משרד הבריאות עבור הביטוח הלאומי, שבודקות את המבקשים לקבל גמלת ניידות, בודקות גם את הזכאות לתג ולפטור של הנכים הפונים אליהן . לעומתן, ועדות רפואיות אחרות שמקיים הביטוח הלאומי אינן בודקות את זכאותם של הפונים אליהן לתג ולפטור, ואלה נאלצים להגיש את בקשתם לקבלת תג ופטור למשרד התחבורה. כך הביטוח הלאומי ומשרד התחבורה מטילים על אזרחים שכבר נבדקו בוועדות רפואיות של הביטוח הלאומי נטל מיותר של התייצבות לבדיקות רפואיות נוספות אצל רופאים בקהילה, ונטל מיותר של הגשת מסמכים רפואיים התומכים בבקשה. מדובר בכ-11,000 בקשות המוגשות למשרד התחבורה מדי חודש בחודשו. בשנים האחרונות עלה באופן ניכר מספר הבקשות והערעורים, גבר העומס על המערכת העוסקת בכך, ובשל כך התמשך ההליך כחודש וחצי עד שלושה חודשים. יצוין כי בין הפונים למשרד התחבורה היו חולים הזכאים לתג חניה זמני (למשל עקב טיפולים כימותרפיים או טיפולי דיאליזה). התמשכות ההליך הביאה לכך שחלק מהחולים קיבלו את התג הזמני כמה חודשים לאחר מועד הגשת הבקשה, ולמעשה לאחר התקופה (או מרביתה) שבה הם נזקקו לו , ואפשר גם כי לאחר מותם.

משרד התחבורה, הביטוח הלאומי ומשרד הבריאות , הבינו ב-2003 כי ראוי שהוועדות הרפואיות שמפעיל הביטוח הלאומי יבדקו גם את הזכאות לתג ולפטור. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011, כשמונה שנים לאחר שעבודת המטה החלה, היא לא הושלמה.

4. נטל ביורוקרטי הגורם לאי-ודאות עסקית: נטל ביורוקרטי עלול להכניס עסק למצב של אי-ודאות המסב נזק כלכלי המתבטא, בין היתר, בדחייה או באי-ביצוע של פעולות עסקיות, תוך כדי נשיאה בהפסדים הכרוכים בהמתנה. דוגמה להמחשת האמור לעיל היא התנאים לקבלת אישורים לייבוא שמשרד הבריאות - באמצעות שירות המזון הארצי - מחייב בהם את יבואני המזון. לעתים שירות המזון קבע ליבואנים תנאים לאישור ייבוא מוצרים, אולם בעודם שוקדים על מילוי תנאים אלה הציב שירות המזון תנאים נוספים. יודגש כי שירות המזון היה יכול להציב לפחות חלק מהתנאים החדשים בתחילת ההליך. לעתים ניתנו הנחיות נוספות בעל פה עוד בטרם מולאו ההנחיות שבכתב, דבר שהגביר את הנטל הביורוקרטי והחמיר את תחושת אי-הוודאות של יבואני המזון. במקרים אחרים שירות המזון העביר ליבואנים רק חלק מההנחיות לשחרור משלוחי המזון. בהתנהלותו זו הוא הכביד את הנטל הביורוקרטי על יבואני המזון, הגביר את אי-הוודאות שלהם וגרם להם הוצאות כספיות לא מתוכננות. הכבדת הנטל הביורוקרטי אף מהווה "חסם ייבוא" , דהיינו מצמצמת את התחרות בענף ובכך תורמת לעליית המחיר של התוצרת המקומית.

הפעולות של ממשלות ישראל להפחתת הנטל הביורוקרטי

1. היעדרה של מדיניות כוללת: ממשלות שכיהנו בעשור האחרון קיבלו כמה החלטות כדי לייעל הליכים ביורוקרטיים מסוימים, חלקם מרכזיים . הממשלה הנוכחית  אף הגבירה פעולות אלה והחליטה להניע תהליך נרחב יותר לצמצום הנטל הביורוקרטי המוטל על המגזר העסקי, אולם בהיעדר החלטת ממשלה שתקבע מדיניות כוללת ותכנית לאומית לא נקבעו לוחות זמנים ויעדים מדידים לצמצום הנטל בכלל השירות הציבורי וטרם נקבע הגורם שיוביל את הטיפול הכולל בתחום זה. עוד נמצא כי כל אחד מהגופים הציבוריים פועל בתחום זה כראות עיניו, ללא הכוונה של תורה סדורה ומתואמת, וכי כל אחד מהם מצוי בשלב אחר של הטיפול בנושא.

בסוף שנת 2010 הנחה ראש הממשלה את משרדי הממשלה לקבוע בתכניות העבודה שלהם יעד נוסף - הפחתת הנטל האדמיניסטרטיבי (ביורוקרטי) ושיפור השירות לציבור. אולם הנחיה זו של ראש הממשלה טרם עוגנה בהחלטת ממשלה הקובעת מדיניות כוללת להפחתת הנטל הביורוקרטי בכלל משרדי הממשלה.

2. צמצום הנטל הביורוקרטי באמצעות טכנולוגיית מידע ותקשורת: מילוי והגשת טפסים וביצוע תשלומים הם מהביטויים המשמעותיים ביותר של נטל ביורוקרטי. השימוש בטכנולוגיית מידע ותקשורת הוא כלי חשוב המסייע להפחתת הנטל, כיוון שהשימוש במחשב הביתי חוסך את הצורך להתייצב במשרד ממשלתי או בסניף דואר כדי לבצע תשלום או כדי להגיש טופס. בשנת 1997 החל אגף החשב הכללי במשרד האוצר להפעיל את פרויקט "תהיל"ה" , שמטרתו בין היתר היא ניצול טכנולוגיית המידע והאינטרנט למתן שירותים ממשלתיים, ובשנת 1999 החל בביצוע תתי-פרויקט נוספים, כחלק ממה שנקרא לאחר מכן "פרויקט ממשל זמין".

יותר מתשע שנים לאחר החלטות ממשלה  לאפשר לכל אזרח לבצע באופן מקוון את התשלומים לממשלה, עדיין יש תשלומים שאי-אפשר לשלם באופן מקוון. נוסף על כך, עדיין אין בידי משרד האוצר מיפוי מלא של כל התשלומים הממשלתיים - תנאי הכרחי ליישום החלטת הממשלה במלואה. זאת ועוד, טרם נעשה מיפוי לכלל הטפסים במשרדי הממשלה, וכך לא ניתן ליישם את החלטת הממשלה ממאי 2002  לאפשר למלא את מרבית הטפסים הממשלתיים באופן מקוון.

3. פעולות הגופים הציבוריים להפחתת הנטל: משרד מבקר המדינה העביר למנכ"לים של 25 משרדי ממשלה, תאגידים ציבוריים ויחידות סמך שאלון ובו הם התבקשו לספק מידע על פעולותיהם לצמצום הנטל. שלושה מ-17 המנכ"לים שהשיבו לשאלון ציינו בתשובתם כי לא הקימו צוותים קבועים לאיתור ולתיקון הליכים מכבידים; שמונה מ-17 המנכ"לים לא הציגו לפני משרד מבקר המדינה גורם במשרדם המרכז את הטיפול בנושא; עבודת המטה שעליה התבססו המנכ"לים שביצעו פעולות לצמצום הנטל הביורוקרטי, לא נעשתה באופן שיטתי ומאורגן ולא כללה את כל השלבים הדרושים לעבודת מטה ראויה.

סיכום והמלצות

תפקידם של הממשלה ושל המגזר הציבורי לשרת את אזרחי המדינה, ובה בעת לקיים הליכי בקרה נאותה לשם מתן זכויות לזכאים מצד אחד, ולשם מניעת הכבדת יתר שתפגע בציבור הנרחב ובפעילות הכלכלית במשק מצד שני.

מדינות ה-OECD ומדינות מתקדמות נוספות ממקמות את צמצום הנטל הביורוקרטי במקום גבוה בסדר העדיפויות שלהן כבר יותר מעשור; זאת מתוך הבנה שבעולם גלובלי צמצום הנטל תורם למשק תחרותי יותר ולהתמקדות המגזר הציבורי בשירות אזרחי המדינה, ולכן נדרשת פעולה שיטתית ומתואמת של כלל זרועות הממשלה על מנת להפחיתו.

בבדיקה של משרד מבקר המדינה נמצא שבמקרים רבים הטילו גופים ציבוריים על בעלי עסקים ותושבים נטל ביורוקרטי כבד ומיותר. כך למשל, משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ותאגידים ציבוריים התנו מתן אישור או זכות לכשני מיליון מבקשים בשנה בכך שהמבקש ימציא אישור מטעם גוף ציבורי אחר בעוד שהיו יכולים להציע למבקשי האישור או הזכות אפשרות לחתום על מכתב המסמיך אותן לפנות לגוף האחר ולקבל ממנו את המידע הדרוש. הבדיקה העלתה כי הנטל הסב נזקים רבים, בין היתר הגדלת אי-הוודאות, סרבול, עיכוב והארכת ההליכים ללא הצדקה, וכרסום באמון של האזרחים בשירות הציבורי. ממשלות ישראל שכיהנו בעשור האחרון קיבלו החלטות פרטניות כדי לייעל הליכים ביורוקרטיים מסוימים, מקצתם מרכזיים. אולם באלה אין די, שכן טרם התקבלה החלטת ממשלה הקובעת מדיניות כוללת להפחתת הנטל הביורוקרטי בכלל משרדי הממשלה ודרכים ליישומה.

בהיעדר החלטה על מדיניות כוללת לצמצום הנטל הביורוקרטי, אשר מחייבת ומגייסת את כלל משרדי הממשלה, בהיעדר תכנית לאומית לצמצום הנטל ובלי תורה סדורה וגורם אשר יוביל וירכז את הפעילות הממשלתית, לא נקבעו לוחות זמנים ויעדים מדידים לצמצום הנטל בכלל השירות הציבורי, וכל אחד מהגופים הציבוריים פועל בתחום זה כראות עיניו. צמצום הנטל הביורוקרטי אינו מוטמע כחלק מהתרבות הארגונית וכחלק מהפעילות השוטפת של מרבית הגופים הציבוריים שנבדקו.

בהתאם ללקחים מן הביקורת הנוכחית ולתובנות שגובשו בעולם, הפחתת הנטל הביורוקרטי באופן יסודי ושיטתי מחייבת את הממשלה לקבוע לשם כך תכנית לאומית ולקבל החלטות בנושאים האלה: קביעת יעד כמותי להפחתת הנטל; הוראה על עבודת מטה לפיתוח שיטות מדידה ושיטות הערכה המותאמות לישראל; הכוונה ותיאום של פעולות הממשלה לצמצום הנטל; חיוב כל אחד ממשרדי הממשלה לפעול בתחומו הוא להפחתת הנטל; מינוי גורם שירכז את הטיפול בנושא וינחה את הפעולות של שאר המשרדים; קביעת רכיבים בתהליך להתנעתו, בהם תקציבי פעילות, חובות דיווח של המשרדים לגורם המרכז את הטיפול בנושא ודרכי מדידה של הנטל הביורוקרטי ושל מידת הפחתתו; הגדרת בעל התפקיד שאמור לרכז את הטיפול בתחום בכל אחד מהגופים, אפיון תפקידו, המלצה על שיטות עבודה והנחיה בנוגע לאופן שימור הידע.

תקציר

1. שכר העידוד (להלן - שכע"ד) נועד להעלאת פריון העבודה ולשיפור השירות לציבור. הוא מבוסס על שני מרכיבים עיקריים: העלאת תפוקת העבודה ואיכותה, הניתנות למדידה, ומתן תמורה כספית בעבורן; באופן ששני הצדדים - המעביד והעובד - יוצאים נשכרים. שכר עידוד הונהג בשירות הציבורי עוד משנות השבעים של המאה העשרים במסגרת הסכם קיבוצי בין נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ)  ובין המחלקה למועצות ייצור בוועד הפועל של הסתדרות העובדים (להלן - ההסתדרות). לשם ביסוסו נקבעו הנחיות בתקנות שירות המדינה (להלן - תקשי"ר) ובנהלים, ובהן הוגדרו הגופים והכללים המקצועיים המעגנים את עבודת המדידה של מהנדסי הייצור.

במשך השנים גדל מספר העובדים בשירות המדינה המקבלים שכע"ד, ובהתאם לכך עלתה עלות שכע"ד שלהם - בשנת 1998 הועסקו בשירות המדינה כ-55,000 עובדים, ומהם 19,800 (36%) קיבלו שכע"ד; ואילו בשנת 2010 הועסקו בשירות המדינה כ-57,000 עובדים, ומהם 32,000 (56%) קיבלו שכר עידוד. בשנת 2007 הייתה עלות שכע"ד (נוסף על התשלומים לחברות ייעוץ חיצוניות) 312 מיליון ש"ח, ובשנת 2010 היא עלתה ל-379 מיליון ש"ח.

2. בחודשים מרץ-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את נושא שכע"ד בשירות המדינה . הבדיקה כללה סקירת דוחות שכע"ד של 30 משרדי הממשלה וגופי משנה ובחינה מעמיקה יותר בשלושה מהם: במשרד הביטחון, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - למ"ס) ובמס הכנסה ומיסוי מקרקעין אשר ברשות המסים - שכע"ד של רכזים ושל מפקחים. מטרת הביקורת הייתה לבחון את אופן יישום שכע"ד בשירות המדינה.

עיקרי הממצאים

תרומתו של שכר העידוד למינהל הציבורי

הממצא העיקרי שהעלתה הביקורת הוא שמרכיביה העיקריים של שיטת שכע"ד פעמים אינם מתקיימים ופעמים ספק אם מתקיימים משום שכלי הבקרה וכלי המדידה אינם מתאימים או אינם עדכניים, כפי שיפורט להלן. אמנם כפועל יוצא מכך העובדים קיבלו תוספת שכר, אך לא נמצא שנש"מ או (כיום) הממונה על השכר בדקו אם סדרי הפעלת שכע"ד בשירות הציבורי יעילים ותורמים להגדלת הפריון ולשיפור השירות ושמא הפרמיה הפכה למעשה לחלק משכר העבודה.

בדיקת כדאיות

הביקורת העלתה כי אף שהבקשה של משרד ממשלתי כלשהו להיכלל במערך שכע"ד כוללת חישובים המלמדים כי לכאורה יש בכך כדאיות כלכלית, בפועל שיטות שכע"ד המונהגות בשירות המדינה אינן כוללות בדיקת כדאיות בנוגע לאופן הפעלתן ובנוגע לתרומתן. דהיינו, אין מענה לשאלה אם העלות הנוספת של שכע"ד ממומנת, ולו חלקית, מההתייעלות, כגון מחיסכון שמקורו בצמצום בעלויות כוח האדם או בהעלאת התפוקה.

יעילות

היעילות מחושבת לפי היחס בין הזמן שהוקצב (להלן - זמ"ק) למשימה מסוימת  ובין הזמן המושקע בפועל, ונקבע לה גבול עליון: 142%. כלומר, כל מדידה שבה נמצא כי ההתייעלות שהושגה עולה על רמת היעילות המרבית שנקבעה מעמידה בספק את תקינותה של שיטת שכע"ד. מסקירת דוחות שכע"ד בשירות המדינה לשנים 2007-2010 עולה כי ב-18 מ-30 משרדים וגופי משנה עלתה היעילות מ-155.36% בשנת 2007 ל-166.97% בשנת 2010, הרבה מעל לרמת היעילות המרבית. מכאן, שרבים מעובדי שירות המדינה קיבלו תוספת שכר בשל אי-תקינותן של שיטות שכע"ד שגרמו להשגת יעילות גבוהה בלי שניתנה תמורתה תפוקה שוות ערך.

מדד איכות

הנהגת שכע"ד מחייבת גם עמידה בערכי מדד איכות, שאותם קובעים המנהלים. לפי גישות מקצועיות שונות, ההתפלגות במדידת איכות עבודתם של העובדים השונים אמורה להיות בטווח שבין 1 (100%) ל-0.5 (50%), כלומר אמורים להיות הבדלים ברורים בין תרומותיהם של העובדים השונים. ואולם מסקירת דוחות שכע"ד בשירות המדינה עולה כי בשנים 2007-2010 ניתנו למרבית העובדים ציונים הקרובים לציון המרבי - ציון 1 - בגין איכות עבודתם. הדבר אינו סביר ואינו מאפשר להבחין בין עובד לעובד או לפעול לשיפור עבודתם של עובדים הראויים לציון נמוך יותר. על פי הנהלים, אין להפעיל שיטת שכר עידוד ללא מדד איכות; ולמרות זאת כ-7% משיטות שכע"ד בשירות המדינה אינן כוללות כל מדד איכות.

עדכון שיטות שכר עידוד

הפעלתה של שיטת שכע"ד מחייבת עדכון תקופתי המביא בחשבון שינויים טכנולוגיים ואחרים, שכן ייתכן שאלו מעלים את התפוקות שלא בעקבות התייעלות. על פי הנהלים, יש לבדוק מדי ארבע שנים אם צריך לעדכנה. מסקירת דוחות שכע"ד של שירות המדינה לשנים 2007-2010 עולה כי 1,313 (כ-63%) מ-2,095 קבוצות חישוב עודכנו בממוצע לפני תשע שנים , ומאז לא נבדקה מידת עדכניותן. אם כך, קרוב לוודאי ששינויים מהותיים לא שוקללו, ובעקבות זאת משולם שכע"ד ביתר.

שכר עידוד של מפקחים ורכזים במס הכנסה ומיסוי מקרקעין

בשנים 2009 ו-2010 עבדו באגף כ-200 רכזים וכ-400 מפקחים, וממוצע הפרמיה שלהם היה 22%. הבדיקה העלתה כדלקמן:

1. שיטת שכע"ד של המפקחים כוללת מרכיב כמותי ששיעורו 60%, המחושב על פי יחס היעילות: היחס בין סך השעות שהוקצבו לטיפול בתיקי נישומים ובין סך השעות שהושקעו בפועל באותו רבעון. כל תיק מקבל זמ"ק לטיפול על פי סוג השומה , על פי הענף הכלכלי המדובר ועל פי מחזור העסקאות של הנישום. תקרת היעילות המרבית, המזכה במרב תוספת השכר, היא 142%. אולם בפועל בקרב 68% מ-366 מפקחים נמצא שיעור יעילות גדול מ-142%; הממוצע הגיע ל-172%; 10% מן המפקחים הגיעו ליעילות של יותר מ-200%, והיעילות של כמה מהם אף הגיעה לכדי מאות אחוזים, ומכאן עולה שמספר השעות שהוקצבו גדול עד פי 2 ויותר ממספר השעות שהושקעו בפועל.

2. בשיטת החישוב של שכע"ד למפקחים אין התחשבות במשך זמן הטיפול בפועל בכל תיק ספציפי, והמפקח אינו נדרש לציין את הזמן שהשקיע בפועל בטיפול בתיק. לפיכך ייתכן שהמפקח טיפל יום אחד בלבד בתיק שהסתיים בשומה 01 וקיבל זמ"ק של 43 שעות, ואילו בתיק שהסתיים ב-03 הוא השקיע שבועיים וקיבל רק 51 שעות. מידע זה חשוב כדי שבעתיד יהיה אפשר לבחון את שיטת שכע"ד ולעדכן את הזמ"ק באופן מדויק ואמין יותר.

3. שיטת שכע"ד של הרכזים כוללת מרכיב כמותי ששיעורו 35%, המחושב על פי יחס יעילות. תקרת היעילות המרבית, המאפשרת תשלום של מרב תוספת השכר, היא 142%. אולם בפועל, בקרב 83% מתוך 205 רכזים היעילות גבוהה מ-142%; היעילות של רבים מהם אף מגיעה לכדי מאות אחוזים; ממוצע היעילות הוא 780%, כלומר מספר השעות המוקצבות לפי שיטת שכע"ד גדול בממוצע פי 7.8 ממספר השעות שהושקעו בפועל.

מהאמור לעיל עולה כי הקצבת השעות לעבודת הרכזים והמפקחים אינה משקפת את המציאות, וכי היא מאפשרת להם לקבל את הפרמיה המרבית ללא השקעת מאמץ מרבי וללא מתן תמורה נאותה למדינה.

4. רכיב בשיעור 50% מהפרמיה של הרכז מבוסס על הישגי המפקחים הנתונים לאחריותו. יש בכך כדי לתת לרכז תמריץ להפנות לטיפולם יותר תיקים הצפויים להסתיים בשומה 01, הקלה יותר לטיפול. ייתכן שיש קשר בין האמור לעיל ובין הנתון ולפיו שמתוך 6,390 תיקים שהסתיימו בשומה 01 בשנת 2010, 4,833 תיקים (76%) הפנו הרכזים למפקחים שבאחריותם.

חברות ייעוץ חיצוניות

שירות המדינה נעזר בחברות ייעוץ חיצוניות לגיבוש שיטות שכע"ד ועדכונן. את החברות האלה בוחרים המשרדים השונים באמצעות מכרזים. לדעת נציגי נש"מ, לעתים החברות החיצוניות מבקשות לרצות את הלקוח, ועל כן הן נמנעות מעימותים עם נציגי העובדים, וממליצות על שיטות המתגמלות במידה רבה את העובדים ומביאות תמורה כלכלית מעטה יחסית למשרד עצמו. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, הממונה על השכר צריך לשקול את האפשרות שהוא, ולא המשרדים, יפרסם את המכרזים לבחירת חברות הייעוץ. יש בכך כדי להוזיל את עלות הייעוץ, כדי ליצור מחויבות של חברות אלו לממונה על השכר, ולא למשרדים השונים, וכדי לשפר את עבודתן.

היחידה להנדסת ייצור

בכל משרד ממשלתי יש יחידה להנדסת ייצור, האחראית למערך שכר העידוד. בתחילת שנת 2010 קבע הממונה על השכר כי הממונה עליה יהיה מהנדס תעשייה וניהול בעל ותק מקצועי של שלוש שנים לפחות, ואם מדובר במשרד קטן - עד 150 עובדים - הממונה יכול להיות הנדסאי. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי המנהלים של 5 מבין 30 משרדים וגופי משנה שנבדקו הם הנדסאי תעשייה וניהול, אף שבמשרדים אלו יש יותר מ-150 עובדים; במשרדים אחרים מנהלי היחידות הם בעלי השכלה שאינה נוגעת כל עיקר לתחום הנדסת ייצור. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לשאוף ליישום המלצות הממונה על השכר ביחידות אלו, וזאת בהדרגה ומתוך שמירה על זכויות עובדיהן.

עובדים ייחודיים

על פי ההנחיות ומשרד האוצר משנת 1994, אין לכלול במסגרת שיטות שכע"ד עובדים בכירים, משפטנים חוקרים ועוד; שכן שכרם גבוה בגין תפקידם הבכיר וכן קשה למדוד את תפוקתם. מנתונים המעודכנים למועד סיום הביקורת נמצא כי במשרד הביטחון ניתן שכע"ד ל-13 עובדים בדירוג מחקר ול-7 מנהלים בכירים; ומבדיקת שכע"ד במינהל מקרקעי ישראל התברר כי במועד זה קיבלו שכע"ד 68 משפטנים - כל זאת שלא על פי ההנחיות.

סיכום והמלצות

הפעלת שיטת שכע"ד אמינה המשקפת את המצב לאשורו, בתנאי שהיא מעודכנת, עשויה להיות כדאית מאחר שהיא תורמת לשיפור היעילות והאיכות של תפוקות עובדי שירות המדינה ובה בעת תורמת להעלאת שכרם. אלא שבפועל שיטות שכע"ד המופעלות בשירות המדינה מיושמות שלא על בסיס הנורמות שנקבעו והן חורגות בהרבה מהנורמה. שיטות שכע"ד אף לא עודכנו כנדרש. לנוכח האמור לעיל משולמת לחלק מעובדי המדינה תוספת שכר גדולה; אף שמעולם לא נבדק אם הדבר הביא להגדלת יעילותם של עובדים אלה.

שיטות שכע"ד לא מעודכנות אינן תורמות להתייעלות - לא זו בלבד שלעובדים המקבלים אותן ניתנת תוספת השכר המרבית, אלא שאין להם תמריץ להגדיל את פריון העבודה. יתר על כן, יש להם תמריץ שלילי לשמר את המצב ולא לאפשר עדכון טכנולוגי-מינהלי של השיטה. שכע"ד שאינו מעודכן הופך בפועל לחלק קבוע ובלתי נפרד מהשכר ולפיכך מאבד מערכו ומייעודו כתמריץ ליעילות מתמדת.

על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, הגופים המופקדים על הנהגת שכע"ד בשירות המדינה - הממונה על השכר והסתדרות העובדים - צריכים לפעול במשותף לכך שישולם שכע"ד ההולם את התפוקה; ובכלל זה עליהם לפעול לפיתוח שיטות המבוססות על המצב בשטח; לקבוע נהלים מדויקים למועדי עדכון של שיטות שכע"ד ולהטלת סנקציות על משרדים שלא יעמדו בהם. כמו כן על הממונה על השכר להגביר את מעורבותו בנושא כולו, וליצור מנגנון לשיפור תפקודן של חברות הייעוץ. נוכח היות שיטת שכע"ד תוספת שכר בפועל המצריכה גם מנגנון לתחזוקה על עלויותיו, יש מקום לבחון אפשרות להמירו בתוספת שכר, בכפוף למחויבויות הנובעות מן ההסכמים הקיבוציים הקיימים.

תקציר

פרויקט להב"ה - להקטנת הפערים הדיגיטליים  בחברה הישראלית (להלן - פרויקט להב"ה) מופעל על ידי אגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) במשרד האוצר. קהל היעד של הפרויקט הוא אוכלוסייה בעלת מעמד סוציו-אקונומי נמוך שאין לה גישה לטכנולוגיות המידע המתקדמות, אין ברשותה מחשבים ואין לה נגישות לעולם האינטרנט או שהיא חסרת מודעות ואוריינות דיגיטלית (מיומנויות וכישורי למידה ועבודה בסביבה ממוחשבת). את הפרויקט הקים בשנת 2001 שר האוצר דאז מר סילבן שלום שהחליט, על דעת ראש הממשלה, כי הממשלה תפעיל תכנית לצמצום הפערים בתחום התקשוב באמצעות הקמת 100 מרכזי תקשוב קהילתיים.

הפעילות העיקרית במרכזי להב"ה מיועדת לילדים מהגיל הרך ועד בית ספר תיכון, ושאר הפעילות מופנית לאוכלוסיית המבוגרים. בכל מרכז מתקיימים סדנאות וקורסים במגוון נושאים, וההשתתפות בהם אינה כרוכה בתשלום. פעילות ההדרכה במרכזים נקבעה להתקיים בימים ראשון עד חמישי בשעות 8:00-22:00 ובימי שישי בשעות 8:00-13:00.

בשנים 2002 ו-2003 הוקמו 15 מרכזי להב"ה (להלן - המרכזים הוותיקים) ביישובים שבהם מתגוררים תושבים רבים המשתייכים לאוכלוסיית קהל היעד, וכעבור זמן מה שניים מהם נסגרו. בינואר 2010 החליט שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, להקים 13 מרכזים חדשים, החלטה שעודכנה מאוחר יותר להקמת 17 מרכזים חדשים (להלן - המרכזים החדשים). כמו כן החליט שר האוצר לפתוח מחדש את אחד משני המרכזים שנסגרו. באוקטובר 2010 החליט משרד האוצר לפרסם מכרז לאספקת שירותי ניהול והדרכה למרכזים החדשים (להלן - המכרז הייעודי), וביוני 2011 זכו בו שתי חברות (להלן - החברות הזוכות). במועד הביקורת היו המרכזים החדשים בשלבי הקמה והפעלה.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילות פרויקט להב"ה. בביקורת נבדקו בעיקר הנושאים האלה: ייזום הפרויקט וקידומו עד שנת 2011, אפיון קהל היעד של הפרויקט, ניהול הפרויקט, ביצוע הליכי מדידה והערכה של הפרויקט וגיוס כוח האדם למרכזים. הביקורת נעשתה באגף החשכ"ל שבמשרד האוצר ובמרכזי להב"ה. בדיקות השלמה נעשו במינהל למדע ולטכנולוגיה שבמשרד החינוך.

עיקרי הממצאים

1. הממשלה שמה לה ליעד לצמצם את הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית באמצעות 100 מרכזי תקשוב קהילתיים שתוכנן להקימם בשנים 2002 ו-2003, אך עד סוף שנת 2010 פעלו 13 מרכזים בלבד. מכאן שבמשך שמונה שנים, ממועד קבלת ההחלטה על הפרויקט ועד החלטת שר האוצר בינואר 2010 להקים 17 מרכזים חדשים, לא קודם הפרויקט כמתוכנן.

2. רק באוגוסט 2011, כשנה וחצי לאחר שהתקבלה החלטת שר האוצר, הסתיים איוש כוח האדם במרכזים החדשים.

3. בספטמבר 2011, עקב מחסור חמור במדריכים ב-13 המרכזים הוותיקים, של כ-38% מתקן כוח האדם בהם, הפעילות במרכזים אלו הייתה מצומצמת: מספר הקורסים הופחת, כמה מהם נסגרו בשעות אחר הצהריים המוקדמות ומקצתם לא נפתחו בימי שישי.

4. נקבעו יעדים לעניין אוכלוסיית היעד של הפרויקט, ולפיהם רוב משתתפי הפרויקט (70% מהם) יהיו ילדים מהגיל הרך ועד גיל בית הספר, ורק 30% מהמשתתפים יהיו מבוגרים. זאת על אף שבחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 , נקבע כי מתפקידם של מוסדות החינוך להקנות לילדים מיומנויות וכישורי למידה בסביבה דיגיטלית, ואילו לאוכלוסייה הבוגרת חסר פתרון מערכתי בתחום זה שיהיה בו כדי לסייע לה להשתלב בשוק העבודה.

5. אף שבפועל רוב שירותי הפרויקט ניתנים לאוכלוסיית הילדים, לא התקיים שיתוף פעולה בין משרד האוצר למשרד החינוך בכל שנות הפעלתו של הפרויקט. עוד נמצא כי משרד החינוך אינו מפקח מהבחינה הפדגוגית על התכנים וההדרכה במרכזי להב"ה, אף שילדי הגנים ותלמידי בתי הספר הם האוכלוסייה העיקרית המשתתפת בפעילות מרכזי להב"ה ומגיעה אליהם באופן שוטף במסגרת תכנית הלימודים.

6. משרד האוצר העמיד בראש פרויקט להב"ה עובד חברת כוח אדם המשמש ממאי 2005 כמנהל הפרויקט. בדיקת פעולותיו במשך השנים מלמדת על כך שהוא משמש גורם מרכזי בקבלת החלטות ובהתוויית מדיניות בכל הנוגע לפרויקט, לרבות ייצוג המשרד כלפי חוץ. מכלול פעילותו נעשתה שלא בהתאם להנחיית נציבות שירות המדינה ולפיה קבלן או עובד חברת כוח אדם המועסק על ידי משרד ממשלתי לא יהיה מעורב בפעולות הביצוע הייעודיות של המשרד, לא ישתלב בהיררכיה של המשרד ולא ייצג את המשרד כלפי חוץ.

7. משרד האוצר לא החיל על עובדים בתפקידי ניהול בפרויקט הגבלות בנושא עבודה פרטית דוגמת ההגבלות החלות על עובדי מדינה. נמצא כי מנהל פרויקט להב"ה היה שותף עסקי בחברה פרטית עם אחד ממנהלי המרכזים הכפופים לו - מנהל מרכז להב"ה בצפת, המשמש גם מנהל אזור הצפון. עוד נמצא כי החברה הפרטית מכרה את שירותיה לחברה אחרת, שאחד מבעליה הוא עובד בכיר נוסף בפרויקט, המשמש מנהל מרכז להב"ה ברהט. קשרים עסקיים אלו בין עובדי הפרויקט מעוררים חשש לניגוד עניינים ולפגיעה בסדרי מינהל תקין.

8. פרויקט להב"ה פועל עוד משנת 2002 בלי שנעשו מדידה והערכה של השפעת פעילות המרכזים על צמצום הפער הדיגיטלי ושל מידת הטמעת השימוש בטכנולוגיות המידע בקרב אלו שהשתתפו בהכשרות במרכזים. פעולות המדידה והערכה לא בוצעו אף שגורמים שונים דרשו את ביצוען כבר בתחילת הפרויקט, וכן במהלך שנות פעילותו, ואף על פי שכבר בשנת 2003 פותחו כלי מדידה והערכה בעלות ניכרת. רק בשנת 2010 הוחלט לבצע מחקר מקיף לבחינת האפקטיביות של פעילות מרכזי להב"ה בכל הנוגע לצמצום הפער הדיגיטלי. במועד סיום הביקורת עדיין לא הושלם המחקר.

9. בשנים 2007-2011 התקשר משרד האוצר עם יועצת חיצונית למתן שירותי ייעוץ פדגוגי בנושא צמצום פערים דיגיטליים. בביקורת נמצא כי הסכמי ההתקשרות עם היועצת לא כללו דרישה לפירוט תוצרי העבודה שעל היועצת להפיק, לרבות דרישה למתן דיווח מפורט בעניין שעות הייעוץ. כמו כן נמצאו ליקויים בהחלטות ועדת המכרזים במשרד האוצר בכל הנוגע להרחבת היקף ההעסקה של היועצת והארכת ההתקשרות עמה בשנים 2010 ו-2011.

10. נמצאו ליקויים בגיוס כוח האדם למרכזים: גיוס עובדי להב"ה התבצע במשך כשמונה שנים באמצעות חברה אחת, שלא לפי הוראות התכ"ם ; עוד לפני סיום ביצועו של המכרז הייעודי ופרסום החברות הזוכות בו גויסו עובדים להפעלת המרכזים החדשים, ומשרד האוצר לא וידא כי הם קיבלו הודעה בכתב שבה נאמר כי מדובר בגיוס לתקופה קצובה, כי המשך העסקתם על ידי החברות הזוכות במכרז נתון להחלטתן וכי ההתקשרות עמן תהיה בתנאי העסקה שלא יהיו שווים בהכרח לתנאי העסקתם עד כה; לא נמצאו מסמכים המתעדים את תהליך קבלת ההחלטה במשרד האוצר להעניק במרכזים החדשים שירות מורחב באמצעות הוספת מדריך חמישי, לרבות הנתונים והשיקולים שבהתבסס עליהם התקבלה ההחלטה; עוד נמצא כי למרכזים החדשים גויסו כמה מדריכים שאינם עומדים בתנאים שנקבעו במכרז, וכי הליך המיון של מדריכים אלו לא כלל כבעבר מבחנים שבאמצעותם אפשר לעמוד על כישוריהם בכלל ועל ניסיונם בהדרכה בפרט.

סיכום והמלצות

פרויקט להב"ה להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית הוא פרויקט בעל אוריינטציה חברתית המעניק לאוכלוסיות חלשות ומעוטות יכולת הזדמנות לרכוש ידע, כלים ומיומנויות דיגיטליות העשויים לסייע להן להשתלב בשוק העבודה ובחיי היום-יום, ומכאן חשיבותו הרבה. בהחלטה על ייזום הפרויקט, שהתקבלה בשנת 2001, נקבע כי בשנים 2002-2003 יוקמו מאה מרכזי להב"ה, אבל בעשור שחלף מאז הוקמו 29 מרכזים בלבד, כמחצית מהם החלו לפעול רק בשנת 2011.

בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים, כמה מהם חמורים, באופן ניהולו של הפרויקט. ליקויים אלו מחייבים ביצועו של בדק בית יסודי ונקיטת צעדים לטיפול בליקויים ובכשלים שנמצאו, ובכללם: תקנון של תפקידי ליבה ניהולית לפרויקט; החלת הגבלות בנושא עבודה פרטית - דוגמת ההגבלות החלות על עובדי מדינה - על בעלי תפקידים ניהוליים בפרויקט שאינם עובדי מדינה על מנת למנוע מצבים פוטנציאליים של ניגודי עניינים; שילוב משרד החינוך בפרויקט ובכלל זה בחינת סוגיית הפיקוח הפדגוגי על התכנים המועברים במרכזים; בדיקה בנוגע לקהל היעד של הפרויקט תוך בחינת הצורך להעניק מענה מקיף יותר לאוכלוסייה הבוגרת ובפרט זו שהדבר עשוי לסייע לה להשתלב בשוק העבודה; מדידה של אפקטיביות הפרויקט על ידי גורם מקצועי בלתי תלוי; בדיקת האפשרות להגדיל את מספר הקורסים המתקיימים במרכזים על ידי שינוי תמהיל עבודתם של המדריכים; קביעת יעדים ומדדים לכל אחד מהמרכזים וביצוע בקרה על מידת מימושם; ליווי הפעלתם של המרכזים החדשים ופיקוח צמוד עליהם; ניתוח מודל ההפעלה של המרכזים החדשים לצורך הערכת מידת השגתם של יעדי הפרויקט במתכונת ההפעלה שנקבעה. נודעת חשיבות רבה לקיום מכלול הפעולות האמורות וזאת על מנת להבטיח כי יעדיו ומטרותיו של הפרויקט יושגו.

תקציר

בחוק מבקר המדינה [נוסח משולב], התשי"ח-1958, נקבע כי מדי שנה בשנה ימציא שר האוצר למבקר המדינה את מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה (להלן - מאזן המדינה) לתום שנת הכספים שחלפה. במאי 2011 הגיש שר האוצר למבקר המדינה את "הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31 בדצמבר 2010" (להלן - הדוחות הכספיים). מאזן המדינה הכלול בדוחות הכספיים נקרא "דוחות על המצב הכספי". הדוחות הכספיים כוללים הסתייגויות רבות בדבר המידע המוצג בהם ובדבר המידע החסר בהם.

בדוחות הכספיים המאוחדים  הוצגה יתרת חייבים ברוטו בסך של כ-60.7 מיליארד ש"ח. היתרה בסעיף זה היא נכס האמור לייצג, על פי כללי החשבונאות המקובלים, את שווי כלל החובות של חייבים שונים לממשלת ישראל. היתרה כוללת את מרכיבי החייבים מסוגים שונים לרבות חובות לרשות המסים.

דוח זה עוסק בבדיקה של יתרות סעיפי החייבים במשרדי הממשלה, בחברות ממשלתיות ובגופים נבחרים בסכום של כ-17.3 מיליארד ש"ח ברוטו .. בביאור לדוחות הכספיים מצוין סכום נוסף של כ-7 מיליארד ש"ח, המייצג חייבים נוספים למשרדי הממשלה ולגופים שנבדקו ועדיין לא הוכר בדוחות הכספיים.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של מינהל הגבייה באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - מינהל הגבייה או החשכ"ל) ושל יחידות החשבות במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), במשרד הבריאות, ברשות המים, במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), במשרד המשפטים, בחטיבה להתיישבות שבמשרד ראש הממשלה (להלן - החטיבה), במוסד לביטוח לאומי (להלן - בטל"א) ובמשרד הבינוי והשיכון (להלן - משהב"ש), בכל הנוגע לנאותות הסיווג והרישום החשבונאי של יתרות החייבים בדוחות הכספיים וליעילות הגבייה של חובות אלו.

עיקרי הממצאים

1. למרכז ההשקעות במשרד התמ"ת יש יתרת חייבים בסך של 2,516 מיליוני ש"ח. נמצא כי המרכז לא פעל כנדרש כדי להבטיח את הגבייה וקבלת התשלום מחברות שקיבלו ממנו סיוע בעבר.

2. לרשות המים יש יתרת חייבים בסך של 1,082 מיליוני ש"ח (ברוטו). עוד נמצא כי יש איחור ניכר בקריאות המונה של מפיקי המים; משרת מנהל ההכנסות והגבייה אינה מאוישת; טרם הוחל בקליטת מודול הגבייה  במרכב"ה.

3. נתוני ההלוואות שהעניקה החטיבה, שיתרתן במאזן עומדת על 558 מיליון ש"ח, נוהלו במערכת שאינה עומדת בכללי החשבונאות הממשלתית. התברר כי הנתונים אינם מטויבים , וחלקם נמצא בידי צד שלישי המסרב להעבירם לידי החטיבה.

4. במבנהו הקיים מינהל הגבייה אינו מסוגל להתמודד עם היקף הפעילות הנדרשת. הדיווח של החשבים והבקרה של מינהל הגבייה לגבי התפתחות החובות והגבייה לוקים בחסר בשל היעדר נוהלי דיווח ואי-חיבורו של מינהל הגבייה למערכת דיווח ממוכנת ואמינה.

5. מינהל הגבייה טרם פרסם מכרז לעורכי דין לתחום הגבייה, למרות חשיבותו ועל אף שתוכנן לצאת אל הפועל בתכנית העבודה שלו לשנת 2009.

6. אגף החשכ"ל טרם פרסם הוראת תקנות כספים ומשק (להלן - תכ"ם) ובה הנחיה ברורה ומחייבת בדבר העברת יתרת החובות עבור משרדי הממשלה לטיפולה של רשות האכיפה והגבייה שבמשרד המשפטים. כמו כן, חסרות הנחיות ברורות בעניין הרישומים החשבונאיים הנדרשים בנסיבות אלה.

7. לבטל"א יתרות חייבים מהותיות. נמצא כי המוסד אינו מצליח להתגבר על תופעות כמו "גלגול חברות"  ואינו מוציא לפועל את ייעול הגבייה מחייבי מזונות באמצעות עורכי הדין כפי שנדרש בהחלטת הממשלה. עוד נמצא כי בטל"א לא שותף במידע של רשות המיסים ושל מינהל הגימלאות שבמשרד האוצר המנועים מלהעביר את הנתונים ללא שינויי חקיקה.

8. בממ"י הועלו ליקויים הנוגעים לחוסר טיוב נתונים לגבי יתרות החייבים ואמינותן.

9. נתוני יתרות החייבים של חברות ממשלתיות בסך כ-6 מיליארד ש"ח אוחדו במאזן הממשלה על סמך דוחות כספיים לא סופיים, דבר הפוגע באמינותם של נתוני יתרות החייבים במאזן המדינה. עוד נמצא כי רשות החברות הממשלתיות שבמשרד האוצר לא פרסמה חוזר או הנחיה לחברות הממשלתיות בעניין הבקרה, הדיווח ודרך הטיפול שלהן בגביית חובות.

סיכום והמלצות

הביקורת העלתה ליקויים רבים וחמורים במערכי הרישום והגבייה של החובות למדינה, המסתכמים בעשרות מיליארדי ש"ח. התהליכים הלקויים של רישום חובות ושל ניהולם פוגעים פגיעה של ממש באמינות הנתונים המוצגים בדוחות הכספיים וביכולת המדינה לגבות את חובותיה וגורמים להפסד של מיליארדי ש"ח מקופת המדינה. גביית חובות יעילה מותנית בכך שיטופלו כנדרש בעת היווצרותם וברישומם . כמו כן הזמן הרב העובר ממועד החיוב הראשוני ועד תחילת פעילות הגבייה פוגע מאוד ביכולת לגביית החובות ולמימושם ומעיד על אזלת יד ולעתים אף על רשלנות בניהולם.

סוגיית הניהול של חובות המדינה ומימוש גבייתם ביעילות ובמהירות היא סוגיה מערכתית. לפיכך, חשוב כי ניהול החובות וגבייתם יתבצעו במקצועיות ובשליטת גוף מרכזי אחד. הגבייה המבוזרת של כל משרד ומשרד לא צלחה עד כה, ואף גרמה להצטברות של חובות למדינה בהיקפים עצומים ופגעה ביכולת ההרתעה של הממשלה כלפי החייבים לה. דרך זו יוצרת תגובת שרשרת של הרעה במוסר התשלומים.

לדעת משרד מבקר המדינה, בשל היקף החובות  ביחס להיקף הנכסים במאזן והפגיעה בהכנסות המדינה, על הממשלה לפעול באופן מערכתי ונחרץ להעמדת כלים שיאפשרו גבייה יעילה ואפקטיבית של החובות. מן הראוי שפעולות אלה יבוצעו לפי הצורך בתחומי החקיקה והנהלים, הסמכות והאחריות, איגום המשאבים וריכוז המאמצים בגוף שלטוני אחד. על הממשלה לטפל גם בייזום של פעולות חקיקה והסדרה שיעזרו להסיר חסמים לגביית חובות ולהגביר בתוך כך את שיתוף הפעולה בין הגופים השלטוניים הנוגעים בדבר. לא סביר שהממשלה תפעל ליצירת מקורות הכנסה שעלולים להגדיל את הנטל על הציבור במקום לרכז מאמצים ומשאבים כדי לתבוע את כספיה ולגבותם מהגורמים החייבים לה. פעולות אלה לא זו בלבד שיאפשרו לממשלה לגבות מיליארדי שקלים הנחוצים לה לצורך מתן פתרונות לבעיות כלכליות וחברתיות העולות על סדר יומה, אלא שהן גם יתרמו למינהל התקין ולכיבוד החוק.

תקציר

תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי ליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה, ועל כן הוא אמור להיות הביטוי הכספי של תכנית עבודה שנתית או רב-שנתית של הממשלה ולשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה לעניין חלוקת המשאבים העומדים לרשותה. הרשות המחוקקת יכולה להשפיע על קביעת סדרי העדיפויות בנוגע לתקציב ועל אופן הקצאתו ולעשות בקרה על השימוש בכספים.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל 2010 - מאי 2011 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, כמה היבטים בתהליך הכנת תקציב המדינה לשנים 2009-2012. דוח זה משמש גם דוח מעקב אחר תיקון ליקויים שהועלו בדוח 55ב  (להלן - הדוח הקודם). הבדיקה נעשתה בעיקר במשרד האוצר ובמשרד ראש הממשלה. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך; במשרד התחבורה; במשרד לביטחון הפנים; במשרד להגנת הסביבה; במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה; במשרד הבריאות; ובלשכת היועץ המשפטי לממשלה.

עיקרי הממצאים

1. בדיקת תכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנים 2008-2010 העלתה שרובן לא הכיל תכניות ותפוקות ארוכות טווח בתחומי הפעולות של המשרדים שיש בהן כדי לשקף את הפעילות במשך כמה שנים. לא נמצא כי האגף לתכנון מדיניות והאגף לתיאום מעקב ובקרה שבמשרד ראש הממשלה או אגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) עושים בדיקה השוואתית רב-שנתית בנושא מידת עמידתם של משרדי הממשלה בתפוקות שתוכננו ונקבעו בתכניות העבודה.

2. נמצא כי אין די שיתוף פעולה בין משרד האוצר לשאר משרדי הממשלה כדי להבטיח שהמשימות שהוגדרו בתכניות העבודה השנתיות של המשרדים יתוקצבו באופן שיאפשר להשיג את היעדים והתפוקות שנקבעו למשימות אלה. הלכה למעשה, יש נתק בין תהליך הכנת תכנית העבודה של המשרדים ובין תהליך התקצוב של עבודתם. בספר תכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנת 2011 לא מפורטים התקציבים הנדרשים או המאושרים לשם השגת מטרות המשרדים, והדבר פוגע באפשרות הפיקוח והבקרה על ביצוע התקציב ותוצאותיו.

3. נמצא כי משרד ראש הממשלה ואגף התקציבים לא ביקשו ולא קיבלו ממשרדי הממשלה תכניות עבודה מעודכנות לשנים 2008-2010, אף שחלו שינויי תקציב העלולים לפגוע ביכולת המשרדים לבצע את משימותיהם ולעמוד ביעדים שהם קבעו.

4. מדריך התכנון הממשלתי שפרסם משרד ראש הממשלה (להלן - מדריך התכנון) אינו מנחה את המשרדים לקיים מערכת בקרה והסקת מסקנות על יסוד ביצועיהם בפרק זמן של יותר משנה אחת.

5. תכנית התקציב הרב-שנתית, שאגף התקציבים מגיש לממשלה ולכנסת בכל שנה במתכונת של "מעטפות" , אינה מפרטת את אופן חלוקת התקציב לכל אחד מהמטרות והיעדים של הממשלה ואת אופן חלוקת התקציב למשרדים על פי המטרות והיעדים הללו. המתכונת הקיימת של תכנית התקציב הרב-שנתית אינה תורמת תרומה ממשית לתכנון רב-שנתי של פעולות המשרדים ולתכנון לאומי לטווח ארוך, איננה משקפת יעדים לטווח הבינוני והארוך, וממילא איננה מאפשרת לבחון את מידת השגתם.

6. החלטות הממשלה בנושא הפחתות רוחביות מתקבלות בלי שנבחנת השפעתן המצטברת של ההפחתות מהשנים הקודמות. מקבלי ההחלטות אינם מקבלים מידע על מאפייני התקציב הפנים-משרדיים, ובכלל זה על מידת גמישותם של תקציבי התחומים והפעילויות בכל משרד. הדבר פוגע ביעילות ההחלטות בדבר ההפחתות הנדרשות במשרדים, מגדיל את הפגיעה בתקציביהם השוטפים, ואינו מאפשר להם לממש את תכניות העבודה באופן מיטבי.

7. ההפחתות הרוחביות המתבצעות בתקציב מעצימות במרוצת השנים את ההשפעות השליליות של היעדר תכנית תקציב רב-שנתית מפורטת על תכניות משרדי הממשלה - לא זו בלבד שתמונת ההוצאה העתידית אינה ברורה דייה, אלא שמושתות על התקציב הפחתות שאינן תואמות בהכרח את תכניות העבודה של המשרדים ואינן עולות בקנה אחד עם סדר העדיפויות של הממשלה. עקב כך הממשלה אינה יכולה לוודא שהיא פועלת באופן מיטבי להשגת מטרותיה ויעדיה.

8. ביקורת המעקב של משרד מבקר המדינה העלתה כי במועד סיום הביקורת הנוכחית, מאי 2011, היועצים המשפטיים לממשלה שכיהנו בתפקיד ממועד פרסומו של הדוח הקודם עדיין לא פרסמו כל הנחיה מחייבת בנוגע להליך קבלת ההחלטות במסגרת דיוני תקציב המדינה.

9. הממשלה לא הבהירה את אופן חלוקת הסמכויות בין המועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה ובין משרד האוצר בכל הנוגע לתהליך הכנת תקציב המדינה.

10. בלשכת שר האוצר, בלשכת מנכ"ל המשרד ובאגף התקציבים לא נמצאו מסמכי מטה, ניירות עמדה, סיכומי דיון ופרוטוקולים של ישיבות העוסקות בהכנת התקציב השנתי ולא נמצאו סיכומי דיונים שעסקו בענייני תקציב וכלכלה מהותיים ושבהם התקבלו החלטות בנושא. מתברר כי תהליכים מרכזיים של השלטון - כגון תהליך הכנת תקציב המדינה בידי משרד האוצר - מתבצעים ללא רישום של פרוטוקולים וללא תיעוד של ישיבות העבודה ושל תהליך קבלת ההחלטות.

סיכום והמלצות

במועד סיום הביקורת, שש שנים לאחר שפורסמו ממצאי הדוח הקודם בעניין הכנת תקציב המדינה ועדכונו, לא זו בלבד שחלק מהליקויים שהועלו בו טרם תוקנו, אלא שהתגלו ליקויים נוספים. משרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם שהממשלה, לרבות משרד האוצר, אינה בוחנת את הזיקה שבין אופן הקצאת התקציב ובין התוצאות המושגות באמצעותו. ממצאי הביקורת הנוכחית מלמדים על התמשכות התופעה, ואף על הפחתה במידת השקיפות שבה נוהג אגף התקציבים כלפי הציבור. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את היעדרה של שקיפות מספקת בביצוע תהליכים מרכזיים של השלטון בדרגי העבודה הבכירים ביותר שבמשרד האוצר, ובכלל זה אי-רישום פרוטוקולים והיעדר תיעוד של ישיבות העבודה ותהליכי קבלת ההחלטות.

לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי אגף התקציבים ישלים את תיקונם של הליקויים שהועלו עוד בדוח הקודם ויתקן את הליקויים שהועלו בביקורת הנוכחית, כדי לשפר את תהליך התקצוב, לאפשר למשרדי הממשלה להשיג את היעדים שקבעה להם הממשלה, ולפקח באופן הדוק על השימוש בכספי הציבור לשם השגת יעדים אלה. מהעובדה שלא תוקנו ליקויים שהועלו בדוח הקודם - ובכלל זה לא שופרו סדרי הכנת תקציב המדינה ולא הוגבר התיאום בין אגף תקציבים למשרדי הממשלה כדי לפעול ליישום הוראות מדריך התכנון הממשלתי - אפשר ללמוד כי משרד האוצר לא עשה די כדי לחזק את הקשר בין מדיניות הממשלה ויעדיה ובין תקציב המדינה ואף לא עשה די להגברת השקיפות.

תקציר

בפקודת מס הכנסה [נוסח חדש], התשכ"א-1961 (להלן - הפקודה), נקבעו עונשיהם של מעלימי מס ברמות שונות, לפי חומרת העברות. על פי סעיף 227 לפקודה, ניתן להקנות לפקידי השומה של רשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים או הרשות) המתמנים על ידי שר האוצר סמכויות לביצוע חקירה פלילית והרשאה להשתמש בסמכויות הנתונות לקצין משטרה בכל הקשור לחקירה, לגביית עדויות ולרישומן, לחיפושים ולתפיסת מסמכים. על נקיטת הליכים פליליים נגד עברייני מס מופקד סמנכ"ל בכיר לחקירות ומודיעין של מנהל רשות המסים ברשות, מר אברהם ארדיטי.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-ספטמבר 2011 את תהליך הטיפול של רשות המסים בחקירות שבהן יש חשד לעברות פליליות. הביקורת נעשתה במטה רשות המסים ובמשרדי שומה לחקירות בירושלים, תל אביב וחיפה. בירורי השלמה נעשו בפרקליטויות תל אביב (מיסוי וכלכלה) וחיפה וברשות לאיסור הלבנת הון ומימון הטרור שבמשרד המשפטים.

עיקרי הממצאים

1. ברוב המקרים שבהם הועלה, במהלך בדיקת דוחות של נישום, חשש לביצוע עברות פליליות של העלמת הכנסות, המידע לא הועבר ממשרדי השומה האזרחיים למשרדי השומה לחקירות.

2. לא תמיד השתמש משרד השומה האזרחי במידע על הכנסות הנישום, שהועבר לו ממשרד השומה לחקירות, לצורך קביעת השומה של הנישום.

3. הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון הטרור אינה מעבירה מידע לרשות המסים. זאת מאחר שטרם תוקן חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000, באופן שיאפשר העברת מידע כאמור, אף שוועדה בין-משרדית שהוקמה לצורך בחינת העניין המליצה עוד בשנת 2003 להסדיר את העברת המידע.

4. לא פעם הטיפול של הפרקליטויות בתיקים שהועברו ממשרדי השומה לחקירות נמשך כמה שנים וחלים עיכובים בהגשת כתבי אישום. כתוצאה מכך חלק מהתיקים נסגרים משום שהחקירה הסתיימה זמן רב לפני כן.

5. משרד השומה לחקירות בירושלים לא ביצע השלמת חקירה והשלמת ראיות בעניינם של כמה תיקים שחקר, שלא כנדרש, ועקב כך התיקים נסגרו מחוסר ראיות.

6. כמה מהנישומים שהמירו את האישום הפלילי בכופר כסף לא עמדו בהסדר הכופר. חלק מתיקי הנישומים שלא שילמו את הכופר נסגרו ללא כתב אישום, וכך יצא החוטא נשכר.

7. משרדי השומה לחקירות בירושלים ובחיפה אינם מקיימים מעקב ממוחשב ומסודר אחר כל השתלשלות האירועים בתיק חקירה נגד נישום שהוא עבריין מס.

סיכום והמלצות

ההרתעה מהעלמת מס היא יסוד חשוב בפעילותה של מערכת מס יעילה וצודקת. בבדיקת משרד מבקר המדינה אותרו כשלים בתהליך האיתור של מעלימי מס והענשתם. על הנהלת רשות המסים לנקוט את הצעדים הנדרשים על מנת שמשרדי השומה האזרחיים יגדילו את היקף המידע שהם מעבירים למשרדי השומה לחקירות בנוגע לחשדות לביצוע עברות מס. על הגורמים האמונים על הנושא לקדם את בחינת האפשרות לתקן את חוק איסור הלבנת הון באופן שעברות מס ייחשבו לעברות לצורך חוק איסור הלבנת הון, כך שרשות המסים תוכל לקבל מידע ממאגר המידע המנוהל על ידי הרשות לאיסור הלבנת הון. על רשות המסים גם לבחון דרכים שיאפשרו לקצר ככל האפשר את זמן ההמתנה מסיום החקירה ועד להגשת כתב האישום, ובכלל זה לבחון את האפשרות להרחיב את נוהג הגשת כתבי אישום על ידי משרדי השומה עצמם, בלי להזדקק לפרקליטות. יש לאפשר את גביית סכומי הכופר שנקבעו אך לא שולמו באמצעי גבייה כדוגמת עיקולי מיטלטלין או עיקולים באמצעות צד שלישי (עיקולי בנקים, משכורת וכד').

תקציר

בפברואר 1997 רכשה חברה פרטית בתחום הבנייה (להלן - החברה) קרקע, חילקה אותה לעשרים ושישה מגרשים והעמידה אותם למכירה. בין רוכשי המגרשים מהחברה היו עובד בכיר (להלן - עובד הרשות) ברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים או הרשות) וקרוב משפחתו, שכל אחד מהם רכש בשנת 2004 מגרש נפרד. החברה לא עמדה בהתחייבויותיה לרשות, והרשות עיקלה את המגרשים. הביקורת העלתה כי הרשות עשתה עם שני הרוכשים האמורים הסדרי מיסוי חריגים שבהם נתנה הנחות מס.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מאי-יולי 2011, לסירוגין, את הליך הטיפול של רשות המסים בעסקה האמורה לגבי עובד הרשות וקרוב משפחתו. הביקורת נעשתה ברשות המסים.

עיקרי הממצאים

1. משרד פקיד השומה רחובות נתן בנובמבר 2004 (מועד הרכישה) לעובד רשות המסים ולקרובו, אישור לרשום בפנקס רשם המקרקעין (טאבו) את המגרשים שרכשו על שמם, אף שמלוא המסים על המגרשים עדיין לא שולמו. זאת למרות שלפי נוהל של רשות המסים בעניין זה, ניתן לתת, בתנאים מסוימים, אישור כזה רק לרוכשי דירות למגורים ולא לרוכשי מגרשים.

2. החלק היחסי שכל רוכש היה צריך לשלם לרשות המסים בגין חובות החברה על הקרקע (מס רכוש, מס שבח ומס רכישה) היה כ-149,000 ש"ח; אולם עובד הרשות וקרובו שילמו רק כ-48,000 ש"ח כל אחד. סכום מופחת זה נבע מוויתור על תשלום ריבית (ראו להלן) וכן מחישוב לא נכון של החלק היחסי בחובות של החברה.

3. סמנכ"ל בכיר ברשות המסים, מר זאב פורת, אישר לוותר לעובד הרשות ולקרובו, על פי בקשתם ועל פי המלצת משרד מיסוי מקרקעין (להלן - מסמ"ק) רחובות, על תשלום של מלוא הריבית שנצברה על חלקם היחסי בחובות של החברה לרשות בגין הקרקע. יצוין כי לרוכשים האחרים, לא ויתרה רשות המסים על המרכיב של תשלום הריבית בחישוב החובות.

4. עובד הרשות וקרובו הצהירו בינואר 2005 למסמ"ק רחובות כי רכשו כל אחד את המגרש בסכום של 262,320 ש"ח. מהצהרה זו צריך להיגזר מס הרכישה (של הרוכש) המתחייב. אולם בהצהרת החברה שהוגשה לרשות ב-2007 נכתב כי עובד הרשות וקרובו שילמו בגין המגרשים 677,660 ש"ח כל אחד. סכום זה דומה לסכומים ששילמו הרוכשים האחרים. רשות המסים החליטה שלא לבדוק את פשר הפער שבין ההצהרות של עובד הרשות וקרובו לבין הצהרות החברה והצהרות שאר הרוכשים.

5. בחישוב חוב מס הרכישה שנעשה לעובד הרשות וקרובו במסמ"ק רחובות, שכלל גם את היטל ההשבחה על הקרקע ואת חלקם בחובות המסים של החברה ששילמו על הקרקע, לא נכלל, כנדרש, גילום לצורכי מס של הסכומים ששילמו עובד הרשות וקרובו במקום החברה החייבת.

סיכום והמלצות

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה מקרה שבו עובדי רשות המסים נתנו הנחות חריגות במס לעובד בכיר של הרשות ולקרובו שרכשו מגרשים לבנייה מהחברה שנקלעה לקשיים כספיים, זאת ללא הסבר נאות. הנושא הועבר על ידי משרד מבקר המדינה ליועץ המשפטי לממשלה, והוא הודיע כי לא נמצאה תשתית מתאימה לפתיחה בחקירה פלילית. עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בדרך פעולה שאינה תקינה עד כדי חשש לפגיעה בטוהר המידות. על רשות המסים לבדוק את אופן הטיפול בעובד הרשות ובקרובו, לגבות מהם את המס בצורה שוויונית כנדרש, להסיק את המסקנות הפרטניות וכן לקבוע כללים ברורים ודרכי בקרה לטיפול באירועי מס של עובדי הרשות, כדי למנוע מקרים דומים בעתיד.

תקציר

מערכת מחשוב ניידות (להלן - המערכת או מערכת מחשוב ניידות) הוקמה כדי לשפר את יכולתה של משטרת ישראל להילחם בטרור, לתמוך במלחמה בפשיעה, לשפר את השירות לאזרח ולקצר את זמן התגובה של המשטרה לאירועים. המערכת הוקמה בתחילת המאה העשרים ואחת ומאז פועלת כמעין שלוחה של תחנת משטרה, והיא מספקת לשוטר כלים לביצוע תפקידיו, לרבות תפקידי הדיווח והבקרה, סמוך לזמן התרחשות האירוע. היא מאפשרת למפקד בשטח לקבל תמונת מצב זמינה ומדויקת על כוחות המשטרה ומשמשת אמצעי חשוב לקבלת החלטות ולניהול יעיל של הקצאת משאבים למשימות. למערכת משתמשים רבים, ובכללם שוטרי סיור, שוטרי תנועה, אנשי מערך החבלה, משמר הגבול, יחידות בילוש, ומפקדים בדרגי הפיקוד השונים. את המערכת הקימה חברה א', שזכתה במכרז בשנת 2000.

המערכת כוללת תשתיות מחשוב, תכנת תשתית וכאלף ערכות מחשב המותקנות בניידות והמקושרות בתקשורת סלולרית ובתקשורת מחשבים. יישומי המערכת הם, בין היתר, שידור וקליטה של אירועים; שאילתות; הפקת דוחות; קבלת הודעות ושליחתן; איכון דינמי של הניידת באמצעות מפה ממוחשבת ואיתור כתובות; דיווח מצוקה בלחיצת כפתור.

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2010 - יולי 2011 בדק משרד מבקר המדינה את המערכת למחשוב ניידות. נבדקו בעיקר תקצוב הפרויקט וביצועו; הקצאת ערכות מחשב לניידות משטרה במגזרים השונים; השימוש במערכת; תחזוקת המערכת; אבטחת מידע; וייזום ההצטיידות במערכת חדשה. הבדיקה נעשתה במטה הארצי של המשטרה ובמינהל הטכנולוגיות (מנ"ט). בדיקות השלמה נעשו במשטרת התנועה; באגף קהילה משטרה (אק"מ); במחוז יפתח של המשטרה; במשטרת טייבה ובמשרד לביטחון הפנים.

עיקרי הממצאים

המפרט במכרז להקמת מערכת מחשוב ניידות הוכן בשנת 1999 שלא על פי נוהל מפת"ח  - הנוהל המחייב את כלל משרדי הממשלה, אשר נועד להבטיח כי תהליכי הפיתוח, הניהול והתפעול של מערכות המידע יבוצעו כראוי.

המשטרה אישרה את קבלת המערכת בסוף יוני 2003, למרות שעד אז הותקנו בניידות רק 289 מ-1,000 ערכות המחשב שהוזמנו. אף על פי כן, על פי הנתונים של המשטרה, היא שילמה עבור "תחזוקה" של מערכת מחשוב הניידות כבר משנת 2000 סכום של 6 מיליון ש"ח בשנה, אף שהתקנת ערכות המחשב החלה רק בשנת 2003 כאמור, והתקנת מרביתן הסתיימה רק בנובמבר 2005.

אף שיחידות המשטרה השונות נבדלו זו מזו במידה ניכרת במידת היעזרותן במערכת, המשטרה לא בדקה את הצורך בהקצאת ערכות מחשב ליחידות הממעטות להשתמש בה.

במשך השנים היה צורך לבצע עשרות שינויים במערכת, אך רק בשנת 2006 נעשתה לראשונה פעולה מרוכזת של שינויים ושיפורים שלא הקיפה את כל השינויים והשיפורים הדרושים.

במשך כתשע שנים, בין מרץ 2002 למועד סיום הביקורת, יולי 2011, לא נבדק אופן קיום הנהלים בנושא אבטחת מידע, לא נבדק הצורך בעדכונם, ואף לא נעשה סקר סיכונים בנושא.

מאז הוקמה המערכת לא פעלה המשטרה כדי לאפשר פעולה ברמת סיווג "סודי", אף שהדבר תוכנן מלכתחילה ואף שההתפתחויות הטכנולוגיות שחלו במשך כל השנים הללו בתחום ההצפנה היה בהן כדי להקל את הליך ההסדרה של העניין. מאחר שלא שונה סיווג המערכת, לא התאפשר לקיים ממשק בינה ובין מערכות מסווגות יותר, ולכן נמנעה מיחידות מסוימות במשטרה האפשרות להשתמש בה.

באוקטובר 2010 הגישה המשטרה למשרד האוצר בקשה להמשך התקשרות ללא מכרז עם חברה א' כדי לשדרג את המערכת. הבקשה הועברה לוועדה המרכזית לענייני תקשוב כדי שתקבע אם לקבלה. הוועדה אישרה למשטרה להתקשר בפטור ממכרז עם חברה א' בהיקף של 8 מיליון ש"ח "לתחזוקת שבר ולשינויים הנובעים מאילוצי חקיקה - ולא לשדרוג כלשהוא". הביקורת העלתה כי חלק מהשינויים והשיפורים שהזמינה המשטרה מחברה א' ישמשו לשדרוג המערכת, שלא בהתאם לאישור הוועדה.

במסגרת הערכת מערכת כוללת שביצעה המשטרה לפני שהחליטה להקים מערכת חדשה היא לא ביקשה ממשתמשי המערכת למלא שאלון שביעות רצון, שישמש בסיס לבחינת הצורך בהקמת מערכת חדשה.

המשטרה מתכננת להקים מערכת חדשה שעלותה הוערכה בכ-100 מיליון ש"ח, אך היא לא השתמשה בשום שיטה מהשיטות להערכת עלויות המפורטות בנוהל מפת"ח - הערכה על פי מחזור חיים או הערכה על פי רכיבי עץ המערכת.

סיכום והמלצות

מערכת מחשוב ניידות היא מערכת המותקנת בניידת ותפקידה למזער את תלותו של השוטר בתחנת המשטרה בעת ביצוע משימותיו. המערכת הוקמה כדי לשפר את יכולתה של המשטרה להילחם בטרור, לתמוך במלחמה בפשיעה, לשפר את השירות לאזרח ולקצר את זמן התגובה של המשטרה לאירועים. הקמת המערכת הייתה פריצת דרך טכנולוגית ותפיסתית בעבודת יחידות המשטרה, בהיותה פלטפורמה ניידת, המעבירה מידע בזמן אמת לכוחות המבצעיים של המשטרה. המערכת נעשתה לכלי חיוני ומרכזי בעבודת השוטר, הן משום שהקנתה לניידת את היכולת "לדבר" בזמן אמת עם מאגרי המידע הרלוונטיים ללא "תיווך" אנושי ולסכם אירוע בתוך הניידת ולא במשרד, והן משום שאפשרה למפקדים בשטח לקבל תמונת מצב זמינה ומדויקת על כוחות המשטרה.

על המשטרה להחליט אם להגדיל את מספר ערכות המחשב והיחידות שלהן יוקצו הערכות; להקצות ערכות מחשב רק ליחידות המרבות להשתמש בה; לפעול להגברת השימוש במערכת; להגדיר מדיניות לאבטחת מידע ולעגנה בנוהל; לשקול הסדרה חוקית של האחריות לאבטחת מערכות ממוחשבות חיוניות שמפעילה ומנהלת המשטרה; לבצע לאלתר סקר סיכונים בנוגע למערכת; וכן למנוע גישה לאתר שבו מאוחסן מידע בסיווג "סודי" ו-"סודי ביותר" על ידי גורמים שאין להם הסיווג הביטחוני המתאים.

תקציר

תקלות וטעויות במערכת הרפואית הגורמות נזקים למטופלים מתרחשות מפעם לפעם במוסדות הרפואיים או במוסדות המבצעים פעולות טיפול ואבחון רפואי. הגורמים להן נחלקים לכמה סוגים:   1.  גורמי סיכון שחלקם אינם בשליטת המערכת הרפואית, ולפיכך הם עלולים לגרום לנזקים במהלך פעולות הטיפול הרפואי כגון תגובה בלתי צפויה של המטופל לטיפול הרפואי (נזקים יאטרוגניים );   2.  עומס עבודה או היעדר תנאים סביבתיים המאפשרים עיבוד וקליטה של נתונים רבים הכרוכים בטיפול בחולה;   3.  טעויות הצוות המטפל, טעויות בשיקול דעת וטעויות אנוש;   4.  רשלנות בטיפול הרפואי שאינה מגיעה לכדי עברת משמעת;   5.  רשלנות חמורה שיש בה משום עברת משמעת;   6.  רשלנות פושעת שהיא בבחינת עברה פלילית.

בשנים האחרונות חלה עלייה ניכרת בהיקף התביעות וההוצאה הלאומית בגין רשלנות רפואית בישראל. עלייה זו מקורה בין השאר בהגברת מודעות הציבור לנזקים הנגרמים במהלך טיפול רפואי ומעלייה בנכונותו של הציבור להגיש תביעה. פסיקת בתי המשפט הרחיבה את אחריותם של בעלי מקצועות הרפואה ושל המוסדות הרפואיים לרשלנות רפואית. גם התשלום הממוצע לתובע עלה במידה ניכרת, ואף הגיע במקרה קיצוני ל-16 מיליון ש"ח לחולה אחד.

כאמצעי להגנת הסגל הרפואי מפני תביעות רשלנות רפואית מבצעים מרבית קופות החולים, בתי החולים הציבוריים וכן בתי החולים הפרטיים, ביטוח בחברות ביטוח מסחריות הכרוך בתשלומי פרמיה. בתי החולים הממשלתיים מכוסים ביטוחית במסגרת הקרן הפנימית לביטוחי הממשלה בניהול ענבל חברה לביטוח בע"מ  (להלן - ענבל) בדרך של ביטוח עצמי, וכל בית חולים נושא במלוא העלות מתוך תקציבו השנתי  וללא מעורבות מצד חברות ביטוח מסחריות.

נוכח שינויים לרעה שחלו בסוגי הפוליסות המוצעות למוסדות הרפואיים, ובכלל זאת גידול בעלויות הפוליסות, החלו כמה מוסדות רפואיים לבטח את פעילותם כנגד רשלנות רפואית באמצעות הקמת קרן פנימית לביטוח עצמי (להלן - ביטוח עצמי) תוך כדי שמירת הכספים והשקעתם. קרן זו מיועדת לתשלום הוצאות בגין תביעות רשלנות רפואית עד סכום מסוים. לרוב רוכשים המוסדות הללו בחברת ביטוח מסחרית רובד ביטוחי נוסף - ביטוח נגד קטסטרופות.

במהלך השנים דנו ועדות שונות בהיבטים הנוגעים לרשלנות רפואית, ורובן פרסמו את מסקנותיהן: ועדת קלינג משנת 1999; ועדת בן דוד וברודט משנת 1999; ועדת חלמיש משנת 2003 (אשר לא גיבשה דוח סופי); ועדת אמוראי משנת 2003; ועדת שפניץ משנת 2005; דוח חברת מארש משנת 2007.

פעולות הביקורת

לנוכח תמונת המצב של הנזקים הנגרמים למערכת הבריאות בדק משרד מבקר המדינה מינואר ועד דצמבר 2011 נושאים הקשורים לרשלנות רפואית, ובכלל זה: מידת יישום מסקנות והמלצות של הוועדות שהוקמו כדי להקטין את ההוצאה הלאומית שמקורה בתביעות רשלנות רפואית; מודלים שונים שהוצעו לפתרון בעיות וכשלים בתחום הרשלנות הרפואית והמכשולים ליישומם; היעדר חובת ביטוח על מוסדות רפואיים; מעבר מוסדות רפואיים לביטוח עצמי ומידת הפיקוח של המדינה על ביטוח זה; סוגיות הקשורות לביטוח הפרקטיקה הפרטית  של רופאים; הסתמכותם של בתי חולים פרטיים על ביטוחי הפרקטיקה הפרטית של הרופאים ועקב כך סבסוד צולב בין הרפואה הציבורית לפרטית; פעולות מערכי ניהול הסיכונים במוסדות רפואיים שונים; מידת השיתוף והעברת המידע בין מערכי ניהול הסיכונים במוסדות הבריאות למשרד; השינוי שחל בהליכי דיווח על אירועים חריגים ובתחקור הרפואי לנוכח היעדר חיסיון על דיווחים; מידת קיומו של חינוך באקדמיה לנושא בטיחות בטיפול וניהול סיכונים; פעילותו של נציב תלונות הציבור למקצועות רפואיים במשרד הבריאות (להלן - נציב התלונות).

הביקורת נעשתה במשרד הבריאות (להלן - המשרד), בארבע קופות החולים (להלן - הקופות), בענבל, במשרד האוצר - באגף התקציבים, באגף החשב הכללי ובאגף הפיקוח על שוק ההון, הביטוח והחיסכון (להלן - המפקח על הביטוח), בהסתדרות הרפואית בישראל (להלן - הר"י) וברשות ההגבלים העסקיים שבמשרד התעשייה המסחר והתעסוקה (להלן - התמ"ת). נעשו בירורים בכמה בתי חולים, בכמה חברות ביטוח מסחריות, במשרד המשפטים, בלשכת עורכי הדין, באיגוד הישראלי למיילדות וגינקולוגיה של הר"י ובפקולטות לרפואה באוניברסיטאות.

עיקרי הממצאים

חוב המדינה בגין רשלנות רפואית ועלייה במספר התביעות ובעלות הפרמיות לביטוח יתרת התביעות התלויות: על פי נתוני המשרד נכון לסוף שנת 2010, הערכת סך החבות האקטוארית - יתרת התביעות התלויות בגין רשלנות רפואית לסוף שנת 2010 שהוגשו רק כנגד בתי החולים הכלליים הממשלתיים - הסתכמה בכ-2.35 מיליארד ש"ח, וכנגד כל מוסדות הבריאות הממשלתיים - בתי החולים הממשלתיים הכלליים, הפסיכיאטריים והגריאטריים ונגד לשכות הבריאות והמשרד הראשי הסתכמה בכ-3.2 מיליארד ש"ח. הערכה זו אינה כוללת את חבות קופות החולים, בתי החולים שלהן, בתי החולים הציבוריים ובתי החולים הפרטיים.

עלייה בתשלומים לנפגעים בגין רשלנות רפואית ועלייה בתשלומי הפרמיות בביטוחים המסחריים: במהלך חמש השנים האחרונות חלה עלייה של כ-7% מדי שנה בתשלומים ששילמה המדינה בגין תביעות רשלנות רפואית . גם מנתונים שמסרה מדנס סוכנות לביטוח בע"מ  (להלן - הסוכנות) באשר למבוטחיה בביטוחי רשלנות רפואית עולה כי בשש שנים חלה עלייה מתמדת של כ-260% בתשלום הממוצע לתובע ועלייה של למעלה מ-30% בפרמיות שמשלמים מבוטחיה במשך שלוש שנים (בשנים 2008-2010).

עלייה במספר התביעות המוגשות: מנתוני המשרד עולה כי משנת 2005 עד שנת 2010 חלה עלייה של 22% במספר התביעות המוגשות נגד כלל מוסדות הבריאות הממשלתיים (בבית המשפט ובהסכמי פשרה מחוצה לו). גם מנתוני הסוכנות באשר למבוטחיה ברשלנות רפואית עולה כי משנת 2005 עד שנת 2011 חלה עלייה של כ-13% במספר התביעות.

נתונים לאומיים לצורך קבלת החלטות:   1.  בביקורת נמצא כי בידי משרד הבריאות ומשרד האוצר כמאסדרים (רגולטורים) אין נתונים עדכניים על העלות הכוללת של ביטוח רשלנות רפואית, למעט הערכות כלליות מדוח מארש משנת 2007 והמציגות הפרשים של מיליארדי שקלים בין זו לזו . מלבד המידע הקיים באשר לתשלומים בפועל של ענבל עבור כלל המוסדות הממשלתיים, אין למשרד מידע באשר לסך התשלומים בבתי החולים הפרטיים והציבוריים;   2.  אין בידי המשרד גם הערכה באשר לסך החבות האקטוארית העתידית של כל המוסדות הרפואיים במדינה, אלא רק הערכה אקטוארית של המוסדות בבעלות המדינה;   3.  תקן חשבונאות מס' 18 לדיווח אחיד של בתי החולים וקופות החולים מחייב רק החל משנת 2010 לדווח בדוחותיהם הכספיים על היתרה האקטוארית של הרשלנות הרפואית. בה בעת תקן זה אינו מחייב את בתי החולים הפרטיים והציבוריים. לכן יש מחסור חמור במידע באשר לעלות הרשלנות הרפואית, מידע שעשוי לסייע לקבלת החלטות, והחיוני בין השאר לקביעת תעריפים נאותים ולעדכון שוטף של סל הבריאות, למשל בתחום המיילדות והטיפול בפגים.

חוסר מועילות ויעילות: כ-40% מהפיצויים מוצאים על ניהול הליכי המשפט בתביעות רשלנות רפואית כל גורם המעורב בתביעה - בתי החולים, קופות החולים ומרפאות פרטיות - מוציא כ-10%-20% מכספי התביעה עבור שכר טרחת עורכי דין והוצאות לניהול התביעה וכ-5% בגין חוות דעת מומחים מטעם כל אחד מהצדדים. יוצא שבסופו של תהליך כ-40% מסך הפיצויים בתביעות האחריות המקצועית ברפואה מוּצָאים על ניהול ההליך המשפטי. לפיכך הטיפול בתביעות רשלנות רפואית על ידי גורמים ממשלתיים וציבוריים, כפועל יוצא מההסדרים המשפטיים הקיימים, יקר וצורך משאבים רבים ממערכת הבריאות ומהנפגעים במקום להגיע לכיסיהם של הנפגעים.

עלייה ברפואה המתגוננת וחשש מביצוע פעולות מסוכנות

נוסף על העלויות הישירות המאמירות של גידול בתביעות רשלנות רפואית, הפכה הרפואה להיות "רפואה מתגוננת", כלומר נפוצות יותר תופעות דוגמת הַפְנָיָה למפגשי ייעוץ רפואיים רבים וביצוע יתר של בדיקות ותצלומים. כך גדלות ההוצאות על בדיקות רפואיות, גדלים תקציבי מערכת הבריאות, הנמצאים ממילא במחסור, גדלה ההוצאה הלאומית וגם הפרטית לבריאות וגדלה אי-השוויוניות.

פעולות מורכבות בעלות סיכון לסיבוכים וטיפול בחולים מורכבים עלולות מטבען להיכשל ולגרור אחריהן תביעות בגין רשלנות רפואית, בין מוצדקות ובין לאו. שיקול זה עלול לגרום למוסדות רפואיים לחשוש מלבצע פעולות אלה, ובכך לפגוע בטיפול הרפואי המוענק לחולים, בקידום הרפואה ובהתפתחותה.

ביטוח רשלנות רפואית

היעדר תחרות וריכוזיות יתר בשוק ביטוחי הרשלנות המקצועית

שוק ביטוחי הרשלנות הרפואית מתאפיין במיעוט מבטחות ובשליטתה של הראל חברה לביטוח בע"מ (להלן - המבטחת העיקרית) באמצעות הסוכנות. מבטחות משנה מחו"ל שביטחו את המבטחת עזבו את הארץ לפני שנים מספר, ומאז דוּוח על קושי לאתר מבטחי משנה בחו"ל. ועדת בן דוד וברודט, ועדת חלמיש ודוח מארש קבעו כי שוק ביטוחי הרשלנות רפואית בישראל אינו מספק תנאים תחרותיים לביטוח. השוק מתאפיין במיעוט מתחרים ובהעלאה קבועה של פרמיות הביטוח, מציאות שהגדילה את ההוצאה הלאומית לבריאות והפחיתה את ההוצאה הזמינה לשירותי הבריאות עצמם. עקב פעילותה רבת השנים בתחום, בידי הסוכנות מידע רב על ניסיון התביעות והחבות האקטוארית של מוסדות הבריאות הלא ממשלתיים. היעדר הגישה למידע זה מקשה על גורמים מתחרים להיכנס לתחום ומונע ירידה בפרמיות.

רשות ההגבלים העסקיים אשר באחריות משרד התמ"ת, ביצעה בדיקות ראשוניות שהצביעו על מבנה שוק מוגבל מהבחינה התחרותית, ואולם היא העריכה כי לא יהיה אפשר להביא לשיפור ממשי בענף באמצעים העומדים לרשותה. הרשות לא השלימה את הבחינה שהחלה בה בשנת 2005 בתחום הרשלנות הרפואית כדי לבחון את אופי התחרות וכדי לבדוק אם מתקיים מונופול, ואם כן - לבחון את הכלים העומדים לרשותה להסדרת כשל השוק.

השפעת תחום הגינקולוגיה והמיילדות על שוק הביטוח

בתחום הגינקולוגיה והמיילדות הבעיות חמורות יותר מבשאר התחומים: חלקו היחסי של התחום מסך תביעות האחריות המקצועית הוא כ-30% מבחינת מספר התביעות וכ-50% מבחינת עלותן. חוק ההתיישנות, התשי"ח-1958, מאפשר ליילודים להגיש תביעה עד 25 שנה לאחר התרחשות האירוע. תקופת ההתיישנות הארוכה מגבירה את חוסר הוודאות של המוסדות ומקשה עליהם לשמור מסמכים, לזמן עדים ולהוכיח את חפותם. גם השינויים בפסיקות בתי המשפט שהרחיבו את האחריות של העוסקים ברפואה מקשים על המבטחות להעריך את הסיכון ולשמור כספים לפרקי זמן ארוכים וגורמים לגביית פרמיות גבוהות מהמבוטחים.

תקציר

שיקום רפואי (להלן - שיקום) הוא שלב טיפולי בתהליך של ריפוי מתמשך, והוא נועד לשפר תפקודים תנועתיים וקוגניטיביים  שנפגעו בשל מחלה או פציעה. תכלית הטיפול היא להגדיל את עצמאות החולה ולהקטין את תלותו בזולת לקראת חזרתו לאורח חיים פעיל ובריא. בפועל, רוב החולים המופנים לשיקום הם קשישים.

במדינת ישראל חיו בסוף שנת 2009 כ-740,000 תושבים בני 65 ומעלה (להלן - קשישים), שהם כ-10% מתושבי המדינה; כמחציתם (כ-48%) מעל גיל 75. משנת 1995 חלקם של הקשישים באוכלוסייה יציב (כ-10%), אך על פי התחזיות, עד שנת 2030 יגדל חלקם באוכלוסייה ויגיע ל-14%, כלומר אוכלוסייה זו תוכפל ותמנה כ-1.4 מיליון איש.

שיקום קשישים לאחר אירוע רפואי חריף חשוב בשל כמה היבטים. ראשית, ההיבט הרפואי - קשיש הזקוק לשיקום ואינו מקבל אותו נשאר ברמת תפקוד נמוכה מהצפוי לאחר השיקום, ופעולות יומיומיות שאדם מבצע באופן עצמאי עלולות להיפגע, כגון הליכה, דיבור ושליטה בסוגרים. במקרים הקשים ביותר עלול הקשיש להישאר באשפוז זמן ממושך או להיות מרותק למיטה, וכך עולה הסבירות להידרדרות במצבו הרפואי; שנית, ההיבט הכלכלי - סיבוכים רפואיים שעלולים להתפתח אצל חולה שאינו משוקם מביאים לפניות חוזרות ונשנות לחדרי המיון ולאשפוז במחלקות שהאשפוז בהן ממושך ועלותו גבוהה. שלישית, ההיבט האנושי - בשל החשיבות הנודעת לאיכות החיים ראוי שייעשו פעולות לשיפורה.

שיקום רפואי יכול להינתן בכמה סוגי מסגרות טיפוליות לפי חומרת האירוע הרפואי:

(א)  באשפוז מלא - בבתי חולים לאשפוז כללי  ולמחלות ממושכות, בבתי חולים שיקומיים, במוסדות סיעוד גריאטריים וכן במרכזים גריאטריים . משרד הבריאות (להלן - המשרד) קבע בשנת 2002 כי אפשר לאשפז חולה מעל גיל 65 גם במחלקה לשיקום כללי ולא רק במחלקה לגריאטריה שיקומית , ובתנאי שמצבו הרפואי הכללי מאפשר זאת;   (ב)  באשפוז יום - במרכזים לשיקום יום של בתי החולים הכלליים; (ג)  בקהילה בבית החולה - באמצעות היחידות לטיפולי בית שמפעילות קופות החולים ;   (ד)  במרכזים לשיקום יום בקהילה;   (ה)  במכונים ובמרפאות של קופות החולים.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-נובמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה בין השאר את הנושאים האלה: פריסת שירותי השיקום לקשישים לפי אזורים גאוגרפיים; פעילותן של מחלקות האשפוז לגריאטריה שיקומית; סוגיות במתן שיקום במסגרות של דיור מוגן ; הליכי הפניית הקשישים לשיקום; פעולות המשרד לקידום השיקום לקשישים ולהסדרתו ופיקוחו על נושאים אלו; בקרת איכות ושימוש במדדים להצלחה בשיקום; היבטים כלכליים בהסכמים בין קופות החולים למוסדות השיקום; כוח האדם הרפואי והסיעודי בתחום השיקום; מניעת מחלות עיקריות המצריכות שיקום; מוסדות שיקום הפועלים ללא רישיון. במסגרת הבדיקה שלח משרד מבקר המדינה בין השאר שאלון ל-16 מחלקות לגריאטריה שיקומית בבתי החולים ובמוסדות גריאטריים, ובאמצעותו נאסף מידע על היקף כוח האדם המועסק במחלקות ועל תחום התמחותו, על מצבן הפיזי של המחלקות ועוד.

הביקורת נעשתה במשרד הבריאות, במשרד האוצר, במחלקה לגריאטריה שיקומית שבמרכז הרפואי הממשלתי ע"ש ברוך פדה "פוריה" (להלן - פוריה) שבטבריה, במרכז הגריאטרי "בית רבקה" (להלן - בית רבקה) שבפתח תקווה, ובארבע קופות החולים. בדיקות השלמה נעשו במועצות הלאומיות , במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - "תל השומר" (להלן - תל השומר), במרכז הגריאטרי-שיקומי ממשלתי "פלימן" שבחיפה (להלן - פלימן) ובבית החולים השיקומי של שירותי בריאות כללית "בית לוינשטיין" (להלן - בית לוינשטיין) שברעננה.

עיקרי הממצאים

מצוקת המיטות לשיקום ותוצאותיה

תמונת מצב - מספר המיטות לשיקום ולגריאטריה שיקומית ואופן פיזורן

1. חוסר במיטות אשפוז לשיקום ולגריאטריה שיקומית: למרות הגידול באוכלוסייה והגידול במספר הקשישים, ירד מספר המיטות לגריאטריה שיקומית בישראל מ-1,047 בסוף שנת 2003 ל-895 מיטות בלבד בסוף שנת 2009 (ירידה של כ-15% במספר המיטות). כמו כן, חלה ירידה ניכרת בממוצע השנתי של ימי האשפוז במחלקות לגריאטריה שיקומית מ-37.5 ימי אשפוז בממוצע ב-2003 ל-26.9 ב-2009 (ירידה של כ-28%). עוד הועלה כי שיעור התפוסה הממוצעת השנתית במחלקות אלה גדל בשנת 2009 ל-105.9%. יתרה מזו, יש מצוקה ארצית גם במספר המיטות לשיקום כללי, ושיעור תפוסתן בשנת 2009 היה 105.7%. יש גם "ביקוש כבוש"  למיטות לגריאטריה שיקומית, ואילו הופנו אליהן כל הזקוקים לשיקום, שיעורי התפוסה היו גדולים אף יותר.

2. פיזור גאוגרפי לא אחיד של מיטות לשיקום ולגריאטריה שיקומית: הנתון הכללי על מספר המיטות עשוי להטעות, שכן פריסתן של המיטות באזורים גאוגרפיים שונים היא מהותית, כמפורט להלן:

(א) מחסור במיטות באזור הצפון: בכל מחוז הצפון יש מחלקה אחת בלבד לגריאטריה שיקומית - במרכז הרפואי הממשלתי פוריה שבטבריה - ובה רק 18 מיטות; ומחלקה אחת בלבד לשיקום - בבית החולים הממשלתי לגליל המערבי שבנהרייה - ובה 11 מיטות. בסך הכול, בממוצע במחוז הצפון יש מיטה אחת לשיקום או לגריאטריה שיקומית לכ-3,200 קשישים; ואילו הממוצע הארצי הוא מיטה אחת לשיקום או לגריאטריה שיקומית לכ-486 קשישים. עקב כך רבים מהקשישים ממחוז הצפון נאלצים לעבור שיקום במרחק גדול ממקום מגוריהם. כן יש לציין שמשך האשפוז הממוצע במחלקה לגריאטריה שיקומית בפוריה בשנת 2009 היה הקצר בארץ. דהיינו, עקב מחסור במיטות מקוצר משך האשפוז של קשיש הזקוק לשיקום, ולדבר זה עשויות להיות השפעות רפואיות שיפורטו בהמשך.

(ב) מחסור במיטות באזור ירושלים: במחוז ירושלים יש רק 28 מיטות לגריאטריה שיקומית ו-28 מיטות לשיקום. בסך הכול, במחוז ירושלים יש מיטה אחת לשיקום או לגריאטריה שיקומית לכ-1,268 קשישים, לעומת הממוצע הארצי של מיטה אחת לשיקום או לגריאטריה שיקומית לכ-486 קשישים, כאמור לעיל.

נזקים שמקורם במחסור במיטות לשיקום ולגריאטריה שיקומית ובהיעדר אחידות בפיזורן

1. העברת קשישים שזקוקים לשיקום באשפוז לאשפוז במחלקות סיעודיות: מנתונים שהציג האגף לגריאטריה במשרד באוקטובר 2010 עולה כי צוותי הבקרה של המשרד מאתרים חולים שמתאימים לשיקום במחלקות סיעודיות. כמו כן, פניות לא מעטות לקבלת מימון של המדינה לאשפוז סיעודי של קשישים ("קוד") מתבררות כלא נכונות, והקשישים מופנים חזרה למסגרות השיקום. מצב דברים זה מעיד על בעייתיות רבה במתן השיקום לקשישים.

2. אי-מתן שיקום לחולים הזכאים לכך ופערים במתן השיקום בין אזורי הארץ: מסקרים שעשה המשרד בשנים 2009-2010 עולה כי 20% מהחולים לאחר אירוע מוחי ו-10% מהחולים לאחר שבר בצוואר הירך שהיו ברי שיקום, לא קיבלו שיקום כלל - לא באשפוז ולא בקהילה. עוד עולה כי נמצאו פערים של ממש בין מחוזות קופות החולים בשיעור הקשישים ברי השיקום שלא קיבלו שיקום לאחר שבר בצוואר הירך או אירוע מוחי. למשל, כ-29% מהקשישים לאחר אירוע מוחי שהיו ברי שיקום במחוז ירושלים לא קיבלו כל שיקום לעומת כ-8% במחוז הצפון , וכ-21% מהקשישים לאחר שבר בצוואר הירך שהיו ברי שיקום במחוזות ירושלים והצפון לא קיבלו כלל שיקום לעומת מחוז הדרום, שבו כל הקשישים לאחר שבר בצוואר הירך קיבלו שיקום בקהילה או באשפוז. כך עולה גם מנתונים קודמים שפרסם המשרד במאי 2010 - במחוז הצפון רק 43% מהלוקים בשברי צוואר הירך ואירוע מוחי קיבלו שיקום באשפוז לעומת 76% במחוז תל אביב-יפו.

3. השהיה מיותרת של קשישים במחלקות חריפות  לפני העברתם לשיקום: נמצא שעקב מחסור במיטות לגריאטריה שיקומית, קשישים מושהים במחלקות האשפוז החריפות ובהן מחלקות פנימיות, שגם הן עמוסות ביותר . כך למשל, נמצא כי באחד מהימים במרץ 2011 המתינו 13 חולים ממבוטחי שירותי בריאות כללית (להלן - הכללית) במחלקות החריפות בבית החולים "וולפסון" ו-26 חולים במחלקות חריפות בבית החולים "איכילוב" לאחר שהוחלט כבר כי הם זקוקים לשיקום באשפוז.

4. אשפוז לצורכי שיקום במחלקות ובמוסדות ללא רישוי מתאים: ממסמכי המשרד וגם משיחות של נציגי משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת עם בכירים בתחום השיקום והגריאטריה השיקומית עולה כי אפשר עדיין למצוא מקרים לא מעטים בהם קופות החולים מאשפזות קשישים הזקוקים לשיקום באשפוז, במחלקות ובמוסדות שאין להם רישוי למיטות לשיקום או לגריאטריה שיקומית . הדבר מעורר חשש שאיכות השיקום שלהם תיפגע. בביקורת עלה כי בדצמבר 2009 אישר האגף לגריאטריה במשרד למרכזים הגריאטריים, אפשרות לשלב קשישים הזקוקים לשיקום גם במחלקה תת-חריפה . ואכן, מוסד פרטי אחד פועל לפי ההנחיה האמורה.

השפעת פיצול האחריות לטיפול הרפואי בין משרד הבריאות לקופות החולים על מימוש הזכות לשיקום

חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן-החוק), פיצל את האחריות לטיפול הרפואי בקשישים בין המדינה לקופות החולים לפי מצבו הרפואי של הקשיש. עוד ב-1990 הציגה ועדת השופטת נתניהו  את חסרונותיו של פיצול האחריות לאספקת שירותי בריאות בין קופות החולים למשרד הבריאות. למרות האמור, עד עצם הימים הללו קופות החולים והמשרד טרם הגיעו להסכמות בעניין זה, ולכן גם לאחר 17 שנה האחריות לטיפול עדיין מפוצלת; קופות החולים אחראיות לשיקום ומממנות אותו, והמשרד אחראי לאשפוז הסיעודי ולמימונו. לפי תכנית העבודה של המשרד לשנת 2010, הפיצול יוצר לקופות החולים תמריץ שלא לייחד מאמצים לטיפול השיקומי; שכן אם החולים אינם משוקמים ומצבם נעשה סיעודי, האחריות למימון עוברת למשרד הבריאות ולמשפחות.

נושאים מערכתיים בתחום השיקום

1. המרכז הגריאטרי-שיקומי ממשלתי פלימן בחיפה - ירידה בתפוסת המיטות: המרכז הגריאטרי-שיקומי ממשלתי פלימן עוסק בגריאטריה חריפה  ובשיקום גריאטרי. במועד הביקורת בשנת 2011 נמצא כי התפוסה הממוצעת השנתית בפלימן הייתה כ-65% - ירידה לעומת תפוסה ממוצעת שנתית בשיעור 100% שנמצאה בשנת 2010. לדברי מנהל המרכז, הסיבה לכך היא החלטת ראשי מחוז חיפה של הכללית להקטין את מספרם של מבוטחי הכללית המופנים לאשפוז בבית חולים זה, וזאת עקב חילוקי דעות בין המשרד, פלימן והכללית  בדבר המחירים הריאליים ליום אשפוז במחלקה לגריאטריה שיקומית.

יצוין כי בבית החולים הפרטי "אלישע" שבחיפה (להלן - אלישע), שיש בו את מספר מיטות השיקום הגדול ביותר במחוז חיפה מלבד פלימן , הייתה כבר בשנת 2009 תפוסה ממוצעת של כ-147% במחלקות השיקום שלו. מכאן שעקב החלטת הכללית להפחית את מספר החולים המאושפזים בפלימן, ממילא גובר העומס המוטל על מחלקות השיקום באלישע, ואף עלול להתעורר צורך להעביר קשישים הזקוקים לטיפול שיקומי אל מחוזות אחרים.

2. קביעת מחיר מינימום ליום אשפוז במחלקות לגריאטריה שיקומית: נמצאו הבדלים של ממש במחירים ליום אשפוז בשיקום בין מחירון המשרד למחירי האשפוז במוסדות שונים . פער המחירים אינו סביר, וייתכנו שתי סיבות לכך: (א) המחיר שקבע המשרד הוא גבוה ואינו סביר. (ב) במקומות שמשולמים להם מחירים נמוכים עבור כל יום אשפוז ניתנים רק חלק מהשירותים. על אף הבדלים אלה, לא קבע המשרד מחירי מינימום לאשפוז במחלקות לגריאטריה שיקומית ולא הסדיר את סוגיית המחיר ליום אשפוז.

3. ההפרדה בין מחלקות אשפוז לשיקום למחלקות אשפוז לגריאטריה שיקומית: בביקורת עלה כי קיימת אי-הסכמה בין העוסקים בשיקום כללי ובין העוסקים בשיקום גריאטרי בשאלה האם נכונה ההפרדה בין מחלקה לגריאטריה שיקומית לבין מחלקה לשיקום והאם אין צורך במחלקת שיקום בלבד שבה תתאפשר גמישות ניהולית למנהל המחלקה. יש לציין כי לפי נוהלי המשרד אפשר בתנאים מסוימים לאשפז קשישים לשיקום במחלקת שיקום רגילה וכן לאשפז לצורך שיקום כאלה שאינם קשישים במחלקה לגריאטריה שיקומית הגם שיש הבדלים מהותיים בין התקינה הנדרשת ממחלקה לשיקום כללי ובין התקינה הנדרשת ממחלקה לגריאטריה שיקומית.

4. אי-מתן אישור להפעלת מיטות פרטיות לגריאטריה שיקומית: המשרד, מלבד היותו מאסדר (רגולטור) בתחום הבריאות, הוא גם הבעלים של בתי חולים ושל מוסדות גריאטריים ממשלתיים. נמצא כי למרות המצוקה הקשה והמתמשכת במיטות לשיקום בצפון הארץ, הקשה המשרד על הוספה של מיטות פרטיות לגריאטריה שיקומית במוסדות סיעודיים פרטיים שהיו יכולות להקל את המצוקה בצפון.

5. תיאום בין מערכות ציבוריות שונות הפועלות בנושא השיקום: כדי להשיג את מטרות השיקום - החזרת הקשיש לתפקודיו הקודמים, הרי שנוסף על השיקום הרפואי שאחראית לו מערכת הבריאות, צריך גם לשקמו מהבחינה החברתית, שיקום שמערכות ציבוריות אחרות אחראיות לו - המוסד לביטוח לאומי, משרד הרווחה והשירותים החברתיים והרשויות המקומיות. ואולם, אין צוות רב-משרדי שמרכז את נושא השיקום על כל היבטיו.

מתן שיקום לקשישים המתגוררים בדיור מוגן

בישראל מתגוררים כ-15,000 קשישים במסגרות של דיור מוגן . קשישים רבים, מהם הזקוקים לשיקום לאחר אשפוז בבתי החולים בעקבות אירוע בריאותי חריף, חוזרים לדיור המוגן שבו התגוררו בטרם האשפוז, בלי שמיצו את הליך השיקום באשפוז או בלי שהופנו להמשך טיפול שיקומי בקהילה. בנסיבות אלה נדרש הסגל הרפואי של הדיור המוגן, הנותן טיפולים רפואיים לקשישים, למידע רפואי מפורט על אודות הטיפולים שקיבל החולה במסגרת האשפוז או בקהילה. אף על פי כן, חלק מקופות החולים אינן מאפשרות לצוות הרפואי הפועל במסגרות הדיור המוגן גישה לרשומות הרפואיות של קשישים אשר חתמו על כתב ויתור על סודיות רפואית, והדבר עלול לפגוע באיכות הטיפול השיקומי בקשישים אלה. כמו כן, נתונים על הטיפולים שמקבלים הקשישים מהצוות הרפואי בדיור המוגן אינם כלולים ברשומה הרפואית שלהם בקופות החולים, וכך מידע רפואי חשוב אינו מגיע לידי רופאי הקופה ובתי החולים.

חסמים כלכליים במתן השיקום לקשישים

1. שיקום באמצעות המגזר השלישי  בגין שיקולים כלכליים של קופות החולים: בשל ההפחתה המתמשכת במספר ימי השיקום לחולה בשנים האחרונות, חולים אינם מגיעים למלוא מיצוי הפוטנציאל השיקומי שלהם. לכן החלה עמותה להפעיל בשנת 2002 מרכז יום שיקומי במרכז הארץ, שאליו מתקבלים לטיפול רק חולים שוועדה בראשות רופא מומחה בשיקום החליטה - לאחר בחינת המידע הרפואי בעניינם - כי לא מומש מלוא הפוטנציאל השיקומי שלהם. יוצא שהמגזר השלישי מספק שירות שהוא בליבת הפעילות של מערכת הבריאות הציבורית, ועל פי התוספת השנייה לחוק קופות החולים אחראיות לו.

2. אי-הסדרת החזרים כספיים עבור הסעות קשישים למרכזים לשיקום יום : רוב הקשישים הזקוקים לשיקום סובלים מקשיי ניידות. נמצא כי מכיוון שבחוק מוגדרים החזרי הוצאות רק לחולים אונקולוגיים וחולי דיאליזה, ומאחר שהמשרד לא הסדיר את החזרי הנסיעות למטופלים במרכזים לשיקום יום, רק קופת החולים "מכבי שירותי בריאות" הסדירה החזרים אלה עבור נסיעות לקשישים המתקשים להגיע בכוחות עצמם למרכזים לשיקום יום. עניין זה שטרם הוסדר עלול ליצור חסם לקבלת השיקום דווקא עבור אוכלוסיות חלשות מהבחינה הכלכלית.

3. דרישה להפקדת כספים שלא על פי החוק בבית לוינשטיין שברעננה: שיקום רפואי הן עבור קשישים והן עבור צעירים כלול בסל שירותי הבריאות לפי החוק, ולכן אין לגבות תשלום נוסף בגין השירות. בביקורת נמצא כי כתנאי לאשפוז, בית לוינשטיין דורש מכל מתאשפז צ'ק חתום בסך 10,000 ש"ח בתור פיקדון כדי לסכל נטילת ציוד יקר מבית החולים וכדי לוודא שחולים יצאו לביתם מיד עם הוראת השחרור ולא יתפסו מקומות אשפוז. דרישה זו עלולה לפעול כחסם לקבלת שירותים רפואיים המובטחים על פי חוק, במיוחד לאוכלוסייה חלשה מהבחינה הכלכלית.

תקציר

חולי כליות שכליותיהם אינן מתפקדות מטופלים בקביעות וברצף בדיאליזה, בדרך כלל לשארית חייהם (להלן - אי-ספיקת כליות סופנית). תוחלת החיים של מטופלי הדיאליזה קצרה; על פי נתוני משרד הבריאות לשנים 1999-2008, מבין 21 מדינות המערב ישראל מדורגת במקום הראשון בשיעורי התמותה ממחלות כליה לכל 1,000 נפש. מספר החולים הסובלים מאי-ספיקת כליות סופנית הזקוקים לטיפולי דיאליזה הולך וגדל בהתמדה - כ-1,590 חולים בשנת 1990, כ-3,400 חולים בשנת 2000 וכ-5,500 בשנת 2011 - גידול שאינו פרופורציונלי ביחס לגידול באוכלוסייה באותן שנים.

אי-ספיקת כליות סופנית היא אחת מחמש מחלות קשות  שבגינן מקבלות קופות החולים  (להלן גם - הקופות) מהמדינה כספים לכיסוי הוצאותיהן בגין הטיפול בחולים בהן . רק השתלת כליה יכולה למנוע מחולים הסובלים מאי-ספיקת כליות סופנית את הצורך בטיפולי דיאליזה , אולם בישראל, כמו במדינות מערביות, יש מחסור באיברים להשתלה.

קיים מחסור בכלל האיברים להשתלה (כליה, לב, כבד, ריאה ולבלב) כמו במדינות מערביות, ולכן מעטים מהחולים הזקוקים להשתלת איבר זוכים להשתלה. בינואר 2011 המתינו בסך הכול כ-1,150 חולים להשתלות איברים שונים. באותה שנה נפטרו 105 חולים בזמן ההמתנה להשתלה .

על פי חוק השתלת איברים, התשס"ח-2008 (להלן - חוק ההשתלות), על המרכז הלאומי להשתלות במשרד הבריאות (להלן - המרכז להשתלות) לפעול למיצוי האפשרות להגדלת ההיקף של תרומת איברים ושל השתלות איברים בישראל  ולהסדרת תחום השתלות האיברים הן מתורמים שנפטרו והן מתורמים חיים, לרבות שיתוף פעולה עם מדינות זרות ועם ארגונים זרים. חוק ההשתלות מעניק החזרי הוצאות לתורמים חיים . להלן תוצג תמונת המצב שהועלתה והמלצות להסדרה ולשיקול דעת.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות הנוגעות לסדרי הטיפול במטופלי דיאליזה ואת סוגיית מיעוט האיברים להשתלה בחולים . נבדקו וניתנת תמונת מצב בעיקר בנושאים האלה: מועד הפניה לרופא נפרולוג; תמונת מצב על בעיית המחסור ברופאים נפרולוגים ועל הירידה במספר טיפולי הדיאליזה הביתיים; הערכת האיכות של טיפולי הדיאליזה; הפעילות של משרד הבריאות והמרכז להשתלות בארץ ובחו"ל נוכח מיעוט האיברים להשתלה לעומת התור הארוך של הממתינים; קיום מידע על כלל ההשתלות בחו"ל לצורך קביעת מדיניות; התאמת איברי נפטרים למועמד להשתלה. הביקורת נעשתה במשרדי הבריאות והאוצר ובארבע קופות החולים. מידע רב התקבל מרופאים נפרולוגים בכירים ומנציגי חולים. ביקורת קודמת בנושא דיאליזה נעשתה בשנת 1996, וביקורת קודמת בנושא השתלת איברים נעשתה בשנת 2000.

עיקרי הממצאים

סדרי הטיפול במטופלי דיאליזה

1. איחור בהפניית חולי כליות לרופא נפרולוג ותוצאותיו: חולים רבים מגיעים באיחור לאבחון ולטיפול אצל רופא נפרולוג - אם בשל תורים ארוכים עקב מחסור ברופאים נפרולוגים, אם בשל אי-זיהוי הבעיה כנפרולוגית על ידי רופאי המשפחה. כתוצאה מעיכוב זה איכות הטיפול בחולים נפגעת ונגרם להם נזק רפואי.

2. מחסור ברופאים נפרולוגים: אף שמספר חולי הכליות בארץ גדל מאוד - בשנת 2000 היו כ-3,400 חולים ובשנת 2011 - כ-5,500 חולים - מספר הרופאים הנפרולוגים לא גדל בהתאם. מנתוני האיגוד הישראלי לנפרולוגיה ולחץ דם (להלן - האיגוד הנפרולוגי)  הנכונים לנובמבר 2011 עולה גם כי מבין 171 רופאים נפרולוגים החברים באיגוד 30 הם גמלאים, 44 רופאים בגיל שישים ויותר ו-18 הם בני פחות מארבעים. על אף המחסור במספר הרופאים הנפרולוגים, מקצוע הנפרולוגיה לא הוגדר כמקצוע רפואי במצוקה. יש לציין כי בעיית התקנים של רופאים נפרולוגים נסקרה בהרחבה כבר בביקורת הקודמת שנעשתה בשנת 1996. משמע שמדובר בבעיה מתמשכת שטרם באה על פתרונה.

3. ירידה במספר טיפולי הדיאליזה הביתיים: אצל חלק מהחולים יש אפשרות לבצע דיאליזה ביתית המקלה משמעותית על שגרת יומו של המטופל. ואולם בביקורת עלה כי בעשור האחרון קיימת ירידה משמעותית במספר טיפולי הדיאליזה שעושים החולים בביתם, והדבר מונע מחולים היכולים לקבל טיפול זה בביתם לשמור על אורח חיים סביר יחסית. המשרד לא בדק ולא ניתח את הסיבה לירידה זו.

4. מדדי איכות לבחינת יעילות טיפולי הדיאליזה: איסוף מידע על איכות הטיפול הניתן לחולי דיאליזה הוא חיוני ומקובל גם בארצות מערביות ואולם בביקורת עלה כי משרד הבריאות לא ביקש מהאיגוד הנפרולוגי להמליץ על מדדים לבחינת איכות ויעילות הדיאליזה המסופקת במקומות השונים. עוד עלה כי המשרד וקופות החולים אינם אוספים מידע על איכות הפעולות המבוצעות על ידי עשרות היחידות והמחלקות הנפרולוגיות בבתי החולים (להלן - היחידות הנפרולוגיות) ועל מרפאות הדיאליזה הפרטיות הפועלות בקהילה (להלן - מרפאות הדיאליזה).

5. בקרות של המשרד ביחידות לדיאליזה: משרד הבריאות עושה בקרות ביחידות הנפרולוגיות ובמרפאות הדיאליזה, אולם הוא אינו מיידע את קופות החולים, המתקשרות עימם בהסכמים כלכליים, בדבר ליקויים שהוא מצא בבקרות אלה.

השתלת כליות ואיברים אחרים בארץ ובחו"ל - תמונת מצב

1. מחסור חמור באיברים ותור ממתינים גדול: אף שהמרכז להשתלות פועל רבות כדי למצוא מקורות של איברים להשתלה, בין היתר באמצעות איתור כיוונים חדשים  לקידום המוכנות של הציבור בישראל לתרום איברים, הפעילות הנעשית בידי המרכז להשתלות אינה מספקת את הצרכים וקיים מחסור חמור באיברים, כמו גם במדינות מערביות. כך למשל, בינואר 2011 המתינו בסך הכול כ-1,150 חולים להשתלה ועד סוף אותה שנה נפטרו 105 חולים במהלך ההמתנה להשתלה.

בשנים האחרונות חלה ירידה תלולה במספר ניתוחי ההשתלות בחו"ל שאישרו קופות החולים, הן באמצעות סל הבריאות והן באמצעות התכניות לשירותי בריאות נוספים (שב"ן). הירידה במספר ניתוחי ההשתלות בחו"ל נובעת בין היתר לדברי משרד הבריאות מן הצורך למנוע סחר באיברים. על פי הנתונים חל גידול ניכר במספר הממתינים להשתלות כליה ובמספר הנפטרים בעת ההמתנה להשתלה.

2. חשש להחמצת אפשרות לביצוע השתלה: בביקורת נמצאו עשרות מקרים שבהם לא שלחו יחידות נפרולוגיות ומרפאות דיאליזה דגימות דם של מטופליהן כנדרש למעבדה לסיווג רקמות שבמרכז הרפואי שיבא (להלן - המעבדה הארצית). עקב ליקוי זה ייתכן שחולים שהמתינו להשתלת כליה לא זכו לבצע את ההשתלה. יש לציין שמדובר בליקוי מתמשך, שכן מקרים כאלה עלו גם בביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בשנת 2000.

3. אי-ביצוע בדיקות מעבדה מתקדמות: בארצות מערביות נוהגים לעשות שתי בדיקות מתקדמות  לצורך התאמת כליה לחולים עם נוגדנים מרובים . בדיקות אלה מסייעות לצוות הרפואי גם כדי לתכנן את הטיפול כנגד דחיית האיבר שהושתל. בביקורת עלה כי במעבדה הארצית בישראל לא ניתן לעשות בדיקות מתקדמות באופן קבוע, וכי בדרך כלל מבצעים בדיקות מיושנות. לדברי מנהל המעבדה, הסיבה לכך היא חוסר בתקציב ומחסור בכוח אדם . לדברי מנהל המעבדה, אי-קיום שתי הבדיקות המתקדמות באופן קבוע לחולים בעלי נוגדנים מרובים עלול במקרים קיצוניים לגרום לדחייה של השתל. הדבר גם לא מאפשר שיתוף פעולה לחילופי כליות בין ישראל למדינות אחרות.

4. פעילות משרד הבריאות - צורך בתמונת מצב עולמית רציפה בתחום ההשתלות: כדי לסייע בהגדלת מספר ההשתלות ולאפשר את ביצוען גם בחו"ל על משרד הבריאות כמְאַסְדֵר (רגולטור) ועל המרכז להשתלות לרכז מידע כולל על מדינות אשר ניתן לבצע בהן השתלה בלא חשש שמתבצע בהן סחר ותיווך באיברים, ועל מדינות הפועלות בהתאם לכללים הערכיים הנדרשים והמקובלים וכן על החוקים והכללים באותן מדינות. כמו כן על משרד הבריאות לרכז מידע כולל על השתלות שנעשו בחו"ל לחולים מישראל. המידע נדרש כדי לבחון ולקבוע כללי מדיניות, וליישם פתרונות מיידיים במקרים המתאימים.

בביקורת עלה כי בידי משרד הבריאות ובידי המרכז להשתלות אין מידע כולל על השתלות שנעשו בחו"ל לחולים מישראל במימון קופות החולים ובמימון חברות הביטוח.

5. פעילות המפקח על הביטוח - השתלות שבוצעו לישראלים בארץ ובחו"ל: לכשליש מהציבור יש פוליסות ביטוח בריאות פרטיות. בביקורת עלה כי לממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר אין מידע על ניצול הסעיף בפוליסות הביטוח בדבר מימון השתלת איברים בחו"ל דבר שנחוץ כדי לקבוע מדיניות, לבצע בקרה ולקבל החלטות הנוגעות לפוליסות הכוללות סעיף השתלת איברים.

6. פטור מתשלום דמי ביטוח בריאות: תיקון לחוק ביטוח בריאות ממלכתי מינואר 2010 קבע שתורם חי יהיה פטור מתשלום דמי ביטוח בריאות ממלכתי לתקופה שקבע שר הבריאות בהסכמת שר האוצר. ואולם בינואר 2012 עדיין לא אושרו התקנות בנושא והפטור טרם אושר.

סיכום והמלצות

הדוח מעלה סוגיות שונות בתחום הטיפול במטופלי דיאליזה שאיכות חייהם ירודה ומציג תמונת מצב קשה בדבר מיעוט האיברים להשתלה לעומת ריבוי החולים הממתינים להשתלת איברים. בהקשר זה - להלן הסוגיות שיש למצוא להן פתרון:

אי-ספיקת כליות סופנית: על משרד הבריאות ועל הקופות לנקוט את הצעדים הדרושים לצורך זיהוי מוקדם ככל האפשר של בעיית כליות בקרב החולים והפנייתם המיידית לרופא נפרולוג; נוכח המחסור ברופאים נפרולוגים והעיוותים בתקינה הקיימת, ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד הבריאות לבחון פעולות לשיפור המצב.

על משרד הבריאות להחיש את תיקון התקנות לרישום מרפאות ועליו לכלול בהן את כל הדרוש להפעלה ראויה של מרפאות הדיאליזה בקהילה; על משרד הבריאות גם לדאוג שייקבעו מדדים לבחינת איכות ויעילות טיפולי הדיאליזה; על המשרד וקופות החולים לבחון את הסיבות לירידה במספר טיפולי הדיאליזה שעושים החולים בביתם.

השתלות כליה ואיברים אחרים: בשנים האחרונות חלה ירידה תלולה במספר ניתוחי ההשתלות בחו"ל שאישרו קופות החולים. הירידה במספר ניתוחי ההשתלות בחו"ל נובעת בין היתר לדברי משרד הבריאות מן הצורך למנוע סחר באיברים. על פי הנתונים חל גידול ניכר במספר הממתינים להשתלות כליה ובמספר הנפטרים בעת ההמתנה להשתלה. על משרד הבריאות ועל המרכז להשתלות לבחון אם וכיצד - במסגרת החוק, במסגרת הנורמות האתיות המקובלות ובהתאם לחוקי המדינות הזרות - ניתן למצות יותר את הפוטנציאל לאיתור איברים להשתלה מנפטרים במדינות המאפשרות השתלות בחולים זרים. אשר לפעולות בארץ - על משרד הבריאות לשקול פתרונות נוספים למצוקות החולים, למשל לעודד את הקופות להפעיל תכניות התערבות להקטנת מספר חולי הכליות.

מן הראוי שיהיו בידי המשרד, כמאסדר תחום הבריאות, תמונת מצב המלמדת היכן אפשר לבצע השתלות בחו"ל ומה המצב החוקי בכל מדינה - מידע שיש בו כדי לסייע בהצלת חיים. כמו כן עליו לרכז את כלל הנתונים על ההשתלות שנעשו בחו"ל במימון הקופות וחברות הביטוח - מידע ונתונים שיסייעו בידיו לקביעת מדיניות.

כדי לאפשר פעולה יעילה של המעבדה הארצית ולהבטיח שמועמדים להשתלה לא יחמיצו אפשרויות לביצוע השתלה, על משרד הבריאות, המרכז להשתלות וקופות החולים לוודא שכל היחידות הנפרולוגיות ומרפאות הדיאליזה יקפידו לשלוח למעבדה הארצית דגימות של חולים הממתינים להשתלת כליה בכל חודשיים כנדרש. יש גם לבחון עדכון מתאים בתקציב המעבדה למימון בדיקות מתקדמות, כדי שעבודת המעבדה תאפשר התאמה מרבית של האיברים והצלת חיים.

לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום לשקול בחינה מחדש של הנוהג של המרכז להשתלות לקבל גם את הסכמת משפחת הנפטר לתרומת האיברים לאחר המוות, למרות הסכמת התורם בחייו לתרום את איבריו לאחר מותו. בחינה כזו תוכל להעשות באמצעות אנשי משפט ומוסר, לנוכח המחסור החמור באיברים להשתלה להצלת חיים ומתוך כיבוד רצון התורם.

מן הראוי שלמפקח על הביטוח במשרד האוצר יהיה מידע על ניצול הסעיף בפוליסות הביטוח בדבר מימון השתלת איברים בחו"ל וזאת לצורך קביעת מדיניות, ביצוע בקרה וקבלת החלטות הנוגעות לפוליסות הכוללות סעיף של השתלת איברים.

משרד מבקר המדינה קורא למשרד הבריאות, למרכז להשתלות ולקופות החולים לסייע לחולים הזקוקים להשתלה לבצע אותה. אשר על כן - מנכ"ל משרד הבריאות והמרכז להשתלות מתבקשים לדון ולגבש תכנית מערכתית למיצוי פוטנציאל ההשתלות, זאת תוך שיתוף קופות החולים.

תקציר

מגן דוד אדום הוא תאגיד ציבורי-סטטוטורי, ובלשון החוק - אגודה (להלן - מד"א, האגודה או הארגון), שהקמתו הוסדרה בחוק מיוחד - חוק מגן דוד אדום, התש"י-1950 (להלן - חוק מד"א או החוק). על פי החוק מטרות מד"א הן  "(א)  למלא את התפקידים של אגודה ארצית , ולהיות לצורך זה שירות עזר לשירות הרפואי של צה"ל בזמן מלחמה, ולהתכונן לכך בזמן שלום.   (א1)  להיערך לקראת אירוע אסון המוני. ולהשתתף בתרגילים לצורך כך.   (ב)  לקיים לטובת כלל התושבים שירותי עזרה ראשונה.   (ג)  לקיים לטובת כלל התושבים שירות של אגירת דם, פלאסמה ומוצרי לוואי שלהם.   (ד)  למלא כל תפקיד נוסף שייקבע בתקנון האגודה". ערכם הכולל של השירותים שמד"א מנהל ומספק הוא כ-573 מיליון ש"ח  בשנה. החוק קובע כי שר הבריאות ממונה על ביצוע חוק מד"א. החל משנת 2006 מד"א הוא אגודה בתנועה הבינלאומית של הצלב האדום, הסהר האדום או הקריסטל האדום (להלן - הצלב האדום).

חוק מד"א גם קובע כי בראש האגודה יעמוד נשיא האגודה המתמנה על ידי נשיא המדינה למשך שלוש שנים . שאר מוסדות האגודה הם: הוועידה הארצית (להלן גם - הוועידה); המועצה; והוועד הפועל. המועצה בוחרת ועד פועל מבין חבריה. תפקידיהם העיקריים של המועצה והוועד הפועל (להלן - המוסדות המנהלים) הם לקבוע את מדיניות מד"א ולפקח על פעולות ההנהלה. עוד קובע החוק כי ניהול ענייני האגודה יהיה בסמכותו של הוועד הפועל, כל עוד לא נמסר עניין מסוים למוסד אחר של האגודה.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר עד אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה מגוון סוגיות הנוגעות למוסדות המנהלים של מד"א, ובכללן: תפקיד הוועד הפועל; השימוש שעושים המוסדות המנהלים בביקורת הפנימית ככלי לפיקוח ובקרה; פעילות ועדת הכספים של הוועד הפועל; תדירות התכנסות המוסדות המנהלים ואופן מילוי תפקידיהם; סדרי הבחירה והמינוי של נציגים במוסדות המנהלים; דרכי המימון של שירותי טיפול נמרץ; מתן גמול לחברי הוועד הפועל; דרכי ההתקשרות עם היועצים המשפטיים ועם רואי החשבון של מד"א. יצוין כי בשנת 2002 בדק משרד מבקר המדינה את המוסדות המנהלים של מד"א  (להלן - הדוח הקודם). הבדיקה הנוכחית נעשתה במד"א, במשרד הבריאות, במשרד האוצר, במשרד המשפטים, בוועדה לבדיקת מינויים ובמשרד החוץ.

עיקרי הממצאים

הכללים והגדרת התפקידים החלים על מד"א כגוף הפועל בסביבה של ממשל תאגידי

החלת כללי ממשל תאגידי במד"א: מד"א כארגון הוקם לפני שנים רבות מאוד, לפי תפיסות ניהוליות מקובלות שהיו באותה עת. ואולם בשנים האחרונות חל שינוי בתפיסה של סדרי ניהול ובקרה ראויים בחברות ובתאגידים. התפיסה החדשה מכונה "ממשל תאגידי" ועיקרה הגברת פעולות הבקרה של מועצת המנהלים, של ועדת הביקורת ושל המבקר הפנימי בתאגיד על סדרי הניהול התפעולי והכספי של התאגיד. כך יכול להיווצר ביטחון סביר כי התאגיד יתנהל כיאות ויפעל בשקיפות לפי עקרון השוויון וכללי דיווח ובקרה ראויים, וכי המנהלים וגורמי הפיקוח והבקרה יישאו באחריות לפעילותם. חברות ממשלתיות פועלות מתוקף חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות), אולם לגבי תאגידים ציבוריים אין חוק דומה. בהעדר סרגלים מוסדרים בחר משרד מבקר המדינה להשתמש בתפיסת הממשל התאגידי הבאה לידי ביטוי בחוק החברות הממשלתיות, בחוק החברות (תיקון מס' 16), התשע"א-2011 ובטרום תזכיר הצעת חוק התאגידים הציבוריים, התשע"א-2011 (ראו להלן) כצו ציבורי-מינהלי לארגונים; אף שחוק התאגידים הציבוריים עדיין לא עוגן בחקיקה, אין לו מעמד נורמטיבי מחייב ולא חובה משפטית מן הראוי שהמוסדות המנהלים של מד"א, ישקלו לבחון לעומק את השינויים בממשל התאגידי הנדרשים במד"א והאם יש בתפיסה זו כדי לשנות הוראות במבנה מד"א ובתקנון שלו.

הביקורת העלתה כי הממשלה נהגה בסחבת במינוי נציגיה למוסדות המנהלים ובכך גרמה למניעת אפשרות לשינויים ורענון השורות. עד ינואר 2012 טרם מונו כל נציגי הממשלה. זהו פגם מהותי שיש להסדירו בהקדם. יתרה מכך העיכוב במינוי נציגי הממשלה גרם לכך שהמועצה הכריעה בדבר בחירת יו"ר ועד פועל ללא נציגי ממשלה, שלבחירתם יש משקל ציבורי רב. כך לא השתתפה הממשלה בעיצוב מנגנון חשוב ובמינוי חשוב שנועד לפיקוח על פעילות הארגון.

פיקוח על תאגידים ציבוריים באמצעות הרשות לתאגידים ציבוריים: רשות החברות הממשלתיות במשרד האוצר (להלן - הרשות) מופקדת על בדיקת תקינות פעולותיהן של החברות הממשלתיות, על ביצוע מעקב אחר פעילותן ואף על הנחייתן. לעומת זאת אין כיום רשות ממשלתית אחת שתפקידה לערוך פיקוח דומה על התאגידים הציבוריים , ובכללם מד"א , ולשמש להם גורם מנחה. המועצה לתאגידים ציבוריים שהקים בשנת 1992 שר המשפטים דאז, מר דן מרידור פרסמה ביוני 2003 , את דוח המועצה לתאגידים ציבוריים  שהמליץ על החלת הוראות המתאימות לתפיסת הממשל התאגידי לכלל התאגידים הציבוריים. אולם נכון לסוף 2011 המלצות הדוח טרם הוסדרו בחוק. עד מועד סיום הביקורת לא נקבעה מסגרת-על ממשלתית שתפקח על תאגידים כמו מד"א ותאגידים ציבוריים אחרים.

חלוקת התפקידים בין הוועד הפועל להנהלה: בממשל תאגידי מודגשת הפרדת התפקידים בין מועצת המנהלים, שעיקר תפקידה הוא בקרה, לבין ההנהלה, העוסקת בעיקר בניהול ובביצוע. לעומת זאת בתפיסת הניהול הקיימת במד"א שכאמור טרם שונתה הרי שעל פי החוק ותקנון מד"א לוועד הפועל ולהנהלה יש תפקיד ניהולי. יו"ר הוועד הפועל מעורב, לפי החלטת הוועד הפועל מאוקטובר 2006, בניהול התרומות ובסדרי הקצאתן בארגון ואף בניהולן השוטף של התרומות (היקפן הכספי של התרומות הוא כ-120 מיליון ש"ח בשנה). מנהלי מחלקות במד"א ואף עוזר המנכ"ל פונים ליו"ר הוועד הפועל לקבלת אישור לשימוש בכספי תרומות מיועדות. בהקשר לכך יצוין שהוועד הפועל, ובראשו היו"ר, לא הסדירו בכתובים את הפרדת הסמכויות בין הוועד הפועל לבין הנהלת מד"א, והמנכ"ל בראשה. דבר זה ראוי לעשותו.

אי-הגבלת כהונתם של המנכ"ל ויו"ר הוועד הפועל: כהונה ארוכה מדי של בעלי תפקידים בכירים עלולה להביא לידי צבירה של עצמת יתר ועלולה לפגוע בבקרה ובהתחדשות הארגונית. ואכן - בשירות המדינה מוגבלת כיום כהונתם של בעלי תפקידים בכירים מסוימים. גם טיוטת תזכיר הצעת חוק התאגידים הציבוריים מאמצת את המלצת דוח המועצה לתאגידים ציבוריים וממליצה להגביל את תקופת כהונתו של מנכ"ל תאגיד. בחוק ובתקנון האגודה אין הגבלה על תקופת כהונת מנכ"ל מד"א ויו"ר הוועד הפועל, ובפועל המנכ"ל הנוכחי, מר אלי בין, מכהן בתפקידו מאוגוסט 2005, ואילו יו"ר הוועד הפועל הנוכחי, ד"ר נעם יפרח, מכהן בתפקידו משנת 2004.

תיקוני תקנון מד"א: המועצה הקימה בדצמבר 2006 ועדה לשינוי תקנון מד"א (להלן - ועדת התקנון). הוועדה סיימה את עבודתה במרץ 2007. על אחדים מהשינויים שהמליצה עליהם כבר המליץ מבקר המדינה בדוח הביקורת הקודם. ואולם, עד מועד סיום הביקורת (אוגוסט 2011) לא דנה המועצה בכלל השינויים שהציעה ועדת התקנון, אף שחלפו מעל ארבע שנים. נשיא מד"א, פרופ' יהודה סקורניק, לא פעל למען העלאת נושא התקנון לדיון, וממילא גם לא התקבלו החלטות בנושא. הדבר מעיד על ליקויים בתפקודה של המועצה בעניין זה, וכן על התייחסות לא נאותה של מד"א להערות מבקר המדינה. אפשר לראות בכך גם פגם בפעילות הנשיא שלא הצליח לגרום למועצה לדון בשינויי התקנון עליהם המליצה הוועדה.

פגמים מהותיים בהליכי פיקוח ובקרה וביקורת פנימית

מחדלים בפעילות ועדת הביקורת ופיקוח הוועד הפועל עליה: לוועדת הביקורת של כל ארגון ישנה חשיבות ניכרת בתחומי פיקוח ובקרה. חשיבות זאת גברה לפי תפיסת הממשל התאגידי. ועדת הביקורת של מד"א לא מילאה את תפקידיה כנדרש: הוועדה לא אישרה את תכנית העבודה של המבקר הפנימי; הוועדה לא התכנסה בתדירות הדרושה, וכשהתכנסה לא היה בה מספר החברים הנדרש לשם קיום דיונים; הוועד הפועל לא מינה די חברי ועדה שיאפשרו לה למלא את תפקידה ולא עקב אחר עבודתה. חשוב וחמור לא פחות - הוועדה לא דנה בהיקף הביקורת הנדרש במד"א ובמבנה הראוי למערך הביקורת. אף על פי שנוהל הטיפול בדוחות ביקורת קובע כי הוועד הפועל ידון בדוחות הביקורת באמצעות ועדת הביקורת, הועלה כי יושבי ראש ועדת הביקורת לא הציגו לפני חברי הוועד הפועל את התייחסות ועדת הביקורת לממצאי המבקר הפנימי ואת המלצותיה.

זאת ועוד ועדת הביקורת לא דנה בדוחות הביקורת במועד סביר לאחר השלמתם. כמו כן, ועדת הביקורת לא דנה בשנים 2007-2010 באיכות ההמלצות ותגובות המנכ"ל ובצעדים שננקטו לתיקון הליקויים. הוועד הפועל לא דן בפעילות ועדת הביקורת אלא הסתפק באישור סיכומי ועדת הביקורת, וגם זאת רק פעם אחת - בספטמבר 2009; הוועד הפועל לא פעל להבטחת מילוי תפקידי ועדת הביקורת כפי שהוא עצמו קבע אותם. בהתנהלות זו יש משום אי-הפנמה מצד יו"ר הוועד הפועל, מצד חברי הוועד הפועל ומצד המוסדות המנהלים את חשיבות הביקורת והבקרה.

תפקידי המבקר הפנימי: חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992, קובע כי מבקר פנימי לא ימלא תפקיד נוסף על הביקורת הפנימית, זולת תפקיד הממונה על תלונות הציבור או הממונה על תלונות העובדים . בבדיקה עלה שהמבקר הפנימי במד"א ממלא כמה תפקידים נוספים בתאגיד; הוא גם יו"ר ועדת ההיגוי למחשוב שירותי הדם , יו"ר הוועדה לאישור עבודות/מחקרים לצורכי לימודים וגם נוכח בישיבות ועדת המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי גם אם המבקר הפנימי אינו שותף לקבלת החלטות בישיבות ועדת המכרזים, עצם נוכחותו פוגמת ביכולתו לעשות ביקורת בתחום המכרזים, כיוון שהוא היה נוכח בישיבות בעת קבלת ההחלטות.

סדרי מינוי יועץ משפטי ורואה חשבון

יועץ משפטי: מד"א מעסיק יועץ משפטי חיצוני (להלן - היועמ"ש). משנת 2008 מכהן היועמ"ש במד"א, כשהלכה למעשה הוא מועסק במד"א מאז שנת 2001. בשנים 2001-2008 הוא שימש כיועץ המשפטי של המועצה בהיקף מצומצם בהרבה. מאז שנת 2007 המוסדות המנהלים של מד"א לא בחנו אם המתכונת הקיימת של העסקת יועץ משפטי חיצוני מתאימה לארגון. הביקורת העלתה כי תקופת ההסכם שנחתם עם היועמ"ש בשנת 2008 לשנתיים הוארכה עד שיאותר יועץ משפטי חדש, כיוון שמד"א לא התחיל לאתר יועץ משפטי זמן סביר לפני תום מועד העסקת היועמ"ש. נכון למועד סיום הביקורת, עדיין מכהן היועמ"ש וטרם נבחר יועץ משפטי חדש בגלל עיכוב במינוי חברים למועצה ולוועד הפועל.

רואה חשבון: מתחילת שנת 2004 אותו משרד רואה חשבון נותן שירותי ראיית חשבון למד"א. מנהל אגף הכספים במד"א, מר עופר דן, דיווח בישיבת הוועד הפועל בשנת 2007, לאחר תום תקופת ההסכם עם משרד רואה החשבון האמור לעיל, כי ניתן להאריכו בשלוש שנים נוספות, ללא הליך בחירה מחודש, וזאת בניגוד לאמור בהסכם שקבע את סופיות ההעסקה לסוף 2006. בהסתמך על כך החליט הוועד הפועל להאריך את ההסכם עד סוף דצמבר 2009. בנוסף, במועד סיום הביקורת, טרם מונה רואה חשבון חדש למד"א בגלל עיכוב במינוי חברים למועצה ולוועד הפועל שהוא הגורם המאשר את רואה החשבון שעליו המליצה ועדת המכרזים.

היבטי בקרה כספיים

היעדר דיון מספק ביישום תקני חשבונאות מקובלים בדוחות כספיים: המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות קבע כללים חדשים למוסדות שלא למטרות רווח - תקן מספר 5, תיקונים והבהרות לגילוי דעת חשבונאי 69 (להלן - התקן). כללים אלה משפרים את איכות הדיווח הכספי והשקיפות של אותם ארגונים; המדובר בנושא מהותי. ואילו במד"א - הוועד הפועל הקודם החליט בשנת 2003 לקבל את המלצת רואה החשבון של מד"א ולא להחיל על מד"א את הוראות התקן; בדוחות הכספיים של מד"א רואה החשבון מסתייג מאי יישום התקן. הוועד הפועל החדש דן בשנת 2006, בהסתייגות רואה החשבון של מד"א לגבי אי-יישום התקן . יו"ר הוועד הפועל העיר שהדיון הוא ראשוני והוועד הפועל יצטרך להחליט בהמשך, אולם הוא לא העלה הנושא לדיון מחודש במליאת הוועד הפועל.

אי-התייחסות להערות ועדת הכספים: 1. לוועדת הכספים בכל ארגון שמורה חשיבות מרובה ככלי לבקרה. ועדת הכספים במד"א העלתה במהלך השנים בדיוניה את הצורך לקבל הסברים נוספים מבעלי התפקידים במד"א וכן לקבל נתונים נוספים ומסמכים מפורטים יותר מאגף הכספים. אף על פי כן לא העלה יו"ר הוועד הפועל את הערות ועדת הכספים לדיון, והוועד הפועל לא דן בהן, גם כשהללו הוגשו לוועד הפועל במסגרת אישור הפרוטוקולים של ועדת הכספים. היעדר דיון כאמור פוגע בסדרי בקרה כספיים. התנהלות הוועד הפועל בעניין זה, ובראשו היו"ר, לקויה.

2. הביקורת העלתה כי מנהל מרחב דן במד"א, מר יוסי כהן, הוא גם חבר בוועדת הכספים של הוועד הפועל. יוצא אפוא שכחבר בוועדת הכספים של הוועד הפועל הוא מפקח על הניהול הכספי, בעוד שבמסגרת תפקידו כמנהל מרחב הוא מעורב בניהול - דבר היוצר חשש לניגוד עניינים.

ניהול סיכונים

ממשל תאגידי שם דגש על הצורך בבחינת סיכונים - פנימיים וחיצוניים - לארגון תוך היערכות של הארגון לבחון סיכונים אלה ולהתמודד עמם בעוד מועד. במסגרת התפתחות הממשל התאגידי בשנים האחרונות גוברת ההתייחסות לסיכונים אלה. באשר למד"א - עד מועד סיום הביקורת דן הוועד הפועל פעם אחת בלבד בחשיבות ביצוע שיטתי של ניהול הסיכונים בארגון, ופסל את הצורך בו. לפיכך במד"א אין ניהול סיכונים ראוי שממנו נגזרת תכנית העבודה אגב מתן סדרי עדיפויות לפעילות גופי הניהול והבקרה וביניהם למבקר הפנימי, לרואה החשבון, ליועץ המשפטי ולגופים נוספים בארגון.

הוועד הפועל

ועדות הוועד הפועל: הביקורת העלתה כי אין הליך סדור לבחירת חברי ועדות הוועד הפועל ויושבי הראש שלהן וכי אין קריטריונים לבחירה. הוועד הפועל בוחר לוועדות מועמדים ששמותיהם מועלים בישיבה בלא שיהיו לחברי הוועד הפועל כלים לבחון מועמדים אלו. ארבע משבע ועדות הוועד הפועל לא התכנסו כלל בשנים 2007-2010 או התכנסו פעם אחת בלבד. הדבר מלמד על היחס של חברי הוועדות והמוסדות המנהלים לתפקיד הוועדות.

כהונת יו"ר ועד העובדים בוועד הפועל: על פי כללי ממשל תאגידי אין זה ראוי שיו"ר ועד העובדים יכהן כחבר בוועד הפועל ובוועדותיו. עד לאחרונה על פי התקנון יו"ר הוועד היה גם חבר בוועד הפועל, אלא שמיום התכנסות הוועידה הארצית ה-19  אמור להחליפו נציג הנבחר על ידי העובדים. למרות זאת, יו"ר ועד העובדים כיהן בוועד הפועל, בוועדת ארגון ומינהל, בוועדת מתנדבים ובפורום נסיעות של הוועד הפועל החל במרץ 2010  ועד יולי 2011. כמי שמייצג את האינטרסים של העובדים, יו"ר ועד העובדים היה במצב של ניגוד עניינים בין תפקיד זה לבין תפקידו כנציג הוועד הפועל בוועדות בכלל ובוועדת ארגון ומינהל בפרט.

תפקוד ועדת המתנדבים בארגון: מספר המתנדבים במד"א עולה על מספר העובדים בשיעור ניכר - פי שבעה . משמע, פעילות הארגון נסמכת על פעילות המתנדבים. עם זאת, מדצמבר 2008 עד מרץ 2011 לא התכנסה ועדת המתנדבים של הוועד הפועל.

נוכחות חברי הוועד הפועל: הביקורת העלתה כי בשנים 2007-2010 שלושה, ולעתים אף ארבעה, מחברי הוועד הפועל לא נכחו ביותר משלוש ישיבות רצופות, ורק אחד מהם פוטר אחרי שלא נכח במשך 17 ישיבות רצופות. לא נמצא כי יו"ר הוועד הפועל שלח התראה לשאר חברי הוועד הפועל שנעדרו, כנדרש בתקנון, והם המשיכו לכהן בתפקידם. כמו כן לא נמצא כי המוסדות המנהלים במד"א פנו לגופים הממנים נציגים למועצה והתריעו על היעדרות נציגיהם מישיבות הוועד הפועל.

המועצה

תפקוד המועצה: מועצת מד"א היא הגורם המפקח על הוועד הפועל, ולשם כך עליה לקבל דיווח על פעילותו. הביקורת העלתה כי: המועצה לא הקפידה שהוועד הפועל יכין נושאים לדיון במועצה וידווח לה כנדרש , כפי שדורש ממנו התקנון, כך שהיא תוכל למלא את תפקידה; אף שחלפו תשע שנים מדוח הביקורת הקודם, שבו המליץ מבקר המדינה שהמועצה תקבע נוהל לפעילותה, מועצת מד"א טרם קבעה נוהל כזה; מועצת מד"א אינה ממלאת את תפקידיה כפי שהוגדרו בתקנון ; לא נמצא שהמועצה קבעה קריטריונים וסדרי מינוי לחברי ועדות המועצה; ועדות המועצה אינן פעילות, והדבר פוגע בתפקוד המועצה ובפרט בבקרה שלה על הוועד הפועל.

נוכחות חברי המועצה: בדומה לממצאי הביקורת הקודמת, הועלה כי חברי מועצה נעדרים מישיבות מועצת מד"א. יתרה מכך, בניגוד לתקנון מד"א לא נמצא כי נשיא מד"א או מזכיר המועצה התריע לפני חברי המועצה שלא הגיעו לישיבות; כך גם לא נמצא שננקטו צעדים להשעיית אותם נציגים או לסיום כהונתם.

מינוי חברים במועצה ובוועד הפועל

פיקוח משרדי הממשלה הממנים נציגים: משרד הבריאות לא וידא שנציגי שר הבריאות נוכחים בישיבות המוסדות המנהלים של מד"א ולא החליף את הנציגים שנעדרו בנציגים אחרים כדי לממש את אחריות השר. נשיא מד"א או מזכיר המועצה לא הודיעו לנציגי הגופים הממנים ולא יידעו אותם בכך שנציגיהם נעדרים מישיבות המועצה ומישיבות הוועד הפועל, בהתאמה.

מינוי חברי מועצה: ועידת מד"א מתקיימת פעם בארבע שנים ולאחריה נבחרת מועצה חדשה. בביקורת עלה כי רק במרץ 2010, מועד קיום ועידת מד"א האחרונה, מזכיר מועצת מד"א ביקש מהגורמים השונים למנות נציגים למועצה החדשה והחל הליך של מינויי חברי המועצה. רק באפריל 2011, שנה וחודש לאחר כינוס ועידת מד"א, מינה שר האוצר נציג אחד למועצה החדשה, כלומר עד אותו מועד לא נכחו בישיבות המועצה נציגים של שר האוצר; יתרה מכך, שנה וחמישה חודשים לאחר כינוס ועידת מד"א טרם מונו עשרה מבין 11 נציגי הממשלה במועצה החדשה וביניהם נציגי שר הבריאות הממונה על ביצוע חוק מד"א. התנהלות זו מלמדת על סחבת הגורמת לעיכוב ברענון המוסדות המנהלים של הארגון. בגלל העיכוב במינויים, במשך שליש מתקופת כהונת המועצה אין בה נציגי ממשלה ונפגעת יכולת הפיקוח הציבורי על פעילות מד"א.

ועדת המינויים הממשלתית למינוי נציגי שר הבריאות: הביקורת העלתה כי: רק בנובמבר 2010 (יותר מחצי שנה לאחר כינוס ועידת מד"א) הוחלט על הקמת ועדת המינויים הממשלתית; ועדת המינויים הממשלתית לא קיימה בירור לפני הדיון במועמדים, כדי לבדוק האם הם כבר אושרו לכהונה במועצה מטעם גורם אחר. כך יצא, שאחרי שוועדת המינויים הממשלתית בחרה ארבעה מועמדים והמליצה עליהם, התברר לה ששניים מהם כבר נבחרו לחברי מועצה כנציגי קופות החולים , ולכן עד ינואר 2012 - טרם מונו כל הנציגים שוועדת המינויים הממשלתית הייתה צריכה למנות למועצה.

עיכוב במינוי חברי הוועד הפועל: העיכוב במינוי חלק מחברי המועצה הביא לכך שתשעה חודשים לאחר קיום הוועידה עדיין כיהן הוועד הפועל בהרכבו הקודם, ולא נבחר כנדרש ועד פועל חדש המייצג את המועצה החדשה. בכך נפגעה המטרה של רענון הניהול והבקרה בארגון. רק בישיבתה בדצמבר 2010 בחרה המועצה את הוועד הפועל החדש ואת יו"ר הוועד הפועל, אולם נציגי השרים לוועד הפועל עדיין לא מונו, משום שטרם מונו נציגי משרדי הממשלה למועצה. בכך נפגע הפיקוח הממשלתי על הארגון. כמו כן, רק בפברואר 2011 העביר מד"א את הטפסים של המועמדים למשרד המשפטים, המלווה את עבודת הוועדה לבדיקת כשירות חברי הוועד הפועל. ואילו הוועדה לבדיקת כשירות חברי הוועד הפועל התכנסה רק ביוני 2011 לבדוק את כשירותם של תשעה מחברי הוועד הפועל שנבחרו, ובינתיים הוסיפו חברי הוועד הפועל הקודם לכהן עוד שנה ושלושה חודשים לאחר כינוס הוועידה.

אחריות משרד הבריאות על מד"א ועל גופי הצלה אחרים

למרות שחוק מד"א קובע כי שר הבריאות יהיה אחראי על ביצוע החוק לא ברור מה היקף תפקידו של משרד הבריאות כלפי מד"א ומה היקף אחריותו כמו כן מזה שנים פועלים בצד מד"א ארגוני הצלה נוספים, המאגדים בתוכם מתנדבים פעילים במד"א עם מתנדבים שאינם מתנדבי מד"א. משרד הבריאות קיבל תלונות על חיכוכים בין פעילי מד"א לפעילי ארגונים אחרים, המתבטאים בשטח במהלך אירועי הצלת חיים. ואולם עד מועד סיום הביקורת טרם הסדיר משרד הבריאות את סוגיית הפיקוח שלו על מד"א ואת הקשר בין מד"א ובין הארגונים הנוספים.

סיכום והמלצות

הדוח מעלה סדרת בעיות בהתנהלות המוסדות המנהלים במד"א - המועצה, הוועד הפועל וועדותיהן - ובעיקר באשר להליכי בקרה וביקורת פנימית. יו"ר הוועד הפועל וחבריו לא הפנימו את חשיבות הביקורת הפנימית בארגון. הוועד הפועל, ובראשו היו"ר, לא עשו שימוש בוועדת הביקורת על מנת למלא את תפקידם לפקח על הנהלת מד"א ועל תקינות תפקודו של הארגון, אף שוועדת הביקורת היא אחד הכלים החשובים העומדים לרשותם לשם כך. הדבר מעיד על כשל בפיקוח של הוועד הפועל וועדת הביקורת על פעילות מד"א. על מד"א לערוך שידוד מערכות בנושא הביקורת הפנימית בארגון. לאחר סיום הביקורת - בדצמבר 2011 - דיווח מד"א למשרד מבקר המדינה כי הוועד הפועל אימץ נוהל חדש - "ביקורת, בקרה ומעקב פנימי", העוסק בסדרי הבקרה והפיקוח של הוועד הפועל על ההנהלה, בתפקידי ועדת הביקורת בארגון ובביקורת של המועצה על הוועד הפועל. אולם המועצה טרם אישרה את החלק המתייחס לפיקוח שלה על הוועד הפועל. בפברואר 2012 דיווח מד"א כי הוועד הפועל אימץ נוהל "הביקורת הפנימית - סמכויות, תכנון וביצוע", וכי לפי הנוהל, מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הוועד הפועל בלבד. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב הסדרת סדרי פיקוח ובקרה, אולם את יישומם ניתן יהיה לבחון רק בעתיד.

לאור ההתפתחויות והשינויים המתרחשים בשנים האחרונות בארץ בנוגע לאימוץ כללי ממשל תאגידי, מן הראוי שמשרד הבריאות, בשיתוף משרד המשפטים, יבדקו אם נדרשים שינויים בחוק, במבנה המשפטי של מד"א ובפעילות משרד הבריאות מול מד"א. מוצע כי המוסדות המנהלים במד"א ישקלו לבחון גם הם את עמידת הארגון בכללי הממשל התאגידי ואת פעילותם לאור כללים אלה. לאחר קיום בחינה יסודית יש לתקן את התקנון בהתאם. מן הראוי שמד"א ומשרד הבריאות גם ישקלו לקצוב בתקנון את תקופת כהונתם של יו"ר האגודה ושל מנכ"ל מד"א.

נוכח העובדה שמועצת מד"א אינה ממלאת את מלוא תפקידיה כפי שהוגדרו בתקנון מד"א ראוי שמשרדי הבריאות, האוצר, המשפטים והחוץ יבחנו האם קיים צורך לבצע שינויים במועצת מד"א, עקב ליקויים בתפקודה בשנים האחרונות, בהתחשב בדרישות ארגון הצלב האדום שאליו שייך מד"א ובהמלצות קודמות של משרד מבקר המדינה. על הגורמים האמורים להגדיר מחדש את תפקידיה ולבחון את מספר חבריה הרצוי כדי שתוכל לבצעם. על שר הבריאות, כממונה על ביצוע חוק זה, לדאוג כי למועצה יינתנו הכלים למלא את תפקידיה כפי שיוגדרו. ראוי שנשיא מד"א ויו"ר הוועד הפועל יעקבו אחר נוכחות חברי המועצה והוועד הפועל בדיוני המועצה והוועד הפועל וכן בדיוני הוועדות הפועלות במוסדות המנהלים במד"א ויתריעו לפני הגופים הממנים על היעדרות נציגיהם מהישיבות.

על מד"א ומשרד הבריאות לשקול להפריד בין תפקידי ניהול לתפקידי פיקוח, באופן שהוועד הפועל יעסוק בפיקוח בלבד ולא ישתתף בניהול השוטף במד"א. כמו כן, יש להקפיד על התחלת הליכי מינוי נציגי ממשלה סמוך ככל האפשר למועד כינוס ועידת מד"א. על משרדי הבריאות, האוצר והחוץ למנות את נציגיהם ובכך לממש את אחריות משרדי הממשלה לפעילות תקינה של הארגון. שר הבריאות מופקד על ביצוע חוק מד"א, ולכן על משרדו לוודא שנציגיו נוכחים בישיבות המוסדות המנהלים של מד"א או להחליפם בנציגים אחרים כדי לממש אחריותו זו. עוד על משרד הבריאות להגדיר בצורה ברורה את אחריותו לביצוע חוק מד"א, את מערכת היחסים בינו ובין מד"א ולהסדיר את סוגיית פעילות גופי ההצלה בארץ.

תקציר

המדינה מקצה מדי שנה בשנה כספים למימון פעולותיהן של ארבע קופות החולים  (להלן גם - הקופות), אשר להן מחזור כספי כולל של כ-39 מיליארד ש"ח בשנה, בשתי דרכים עיקריות :   1.  כספי סל שירותי הבריאות - באמצעות נוסחת הקפיטציה  (כ-27 מיליארד ש"ח) ובאמצעות מנגנון שיפוי הקופות בגין חמש מחלות קשות שבהן היו חולים בסוף שנת 2010 כ-9,300 איש (כ-1.5 מיליארד ש"ח) ;   2.  כספי תמיכות -

(א)  באמצעות מדדי איכות - כספים לשיפור איכות פעילות הקופות, זאת בהתאם למדדי איכות שונים (כ-115 מיליון ש"ח);   (ב)  באמצעות הסכמי ייצוב - כספים לצורך ייצוב כלכלי של הקופות (כ-530 מיליון ש"ח);   (ג)  כספים נוספים כגון תמיכה בשירותי בריאות כללית (כ-140 מיליון ש"ח) ועוד.

לצד חובתן של קופות החולים לדאוג לטיפול הרפואי הטוב ביותר, הקופות הן ארגונים כלכליים הפועלים על פי תמריצים כלכליים והן חייבות בשמירה על איזון תקציבי. בשל כך פעולותיהן הרפואיות-כלכליות, כמו גם אי-פעולה במקרים מסוימים, מוּנָעות ומושפעות, בין היתר, מתמריצים כלכליים. בהתחשב בכך - על משרד הבריאות כמְאַסְדֵר (רגולטור) ליצור סדרה של תמריצים מתאימים לקופות כדי לקדם את בריאות הציבור.

משרד מבקר המדינה כבר בחן בעבר את שיטת חלוקת כספי המדינה לקופות החולים והעיר על שיטת חלוקת הכספים לקופות, על פעילות ועדות הקפיטציה  ועוד.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות הנוגעות לאופן חלוקת כספי המדינה לקופות. נבדקו בעיקר הנושאים האלה: התחרות בין הקופות; מתן תמיכות לקופות; נוסחת הקפיטציה; מרכיב המחלות הקשות בדיוני ועדת הקפיטציה. הביקורת נעשתה במשרדי הבריאות והאוצר ובארבע קופות החולים. מידע רב התקבל מאנשי אקדמיה וממחקרים אקדמיים. בירורים נעשו בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ובמוסד לביטוח לאומי.

עיקרי הממצאים

הצורך בהגברת התחרות בין הקופות: כדי לשפר את איכות השירותים שמספקות הקופות ראוי שתתקיים ביניהן תחרות על המבוטחים. ואולם התחרות בין הקופות אינה יעילה ואינה מתקיימת לגבי כלל המבוטחים, אלא רק על המבוטחים הצעירים והבריאים . לדעת כלכלני בריאות , שיטת חלוקת המקורות הכספיים הנוכחית מהממשלה לקופות היא חסם לתחרות אמיתית ולמעברים בין הקופות המעודדים את התחרות.

הצורך בשכלול נוסחת הקפיטציה: נוסחת הקפיטציה קובעת את חלוקת כספי סל הבריאות לפי נתוני המבוטחים בנוגע לגיל, מגדר ומקום מגורים (מרחק מריכוזי אוכלוסייה). נוסחת הקפיטציה בישראל אינה כוללת מדד של "מצב הבריאות"  של המבוטחים שיאפשר הקצאה יתרה עבור חולי סרטן, סוכרת וכו', הצורכים משאבים כספיים גדולים יותר מקופות החולים. במדינות מערביות נכלל מדד זה בנוסחת הקפיטציה. על היעדר "מצב בריאות" בנוסחת הקפיטציה העיר משרד מבקר המדינה כבר בשנת 2006.

הצורך בשכלול שיטת חלוקת המקורות הכספיים לקופות: לדעת כלכלני הבריאות, השיטה הנהוגה בישראל מאז פועלת נוסחת הקפיטציה - שלפיה רוב רובם של הכספים המועברים לקופות מחולקים מראש ולא בעקבות ביצוע יעדים וקידום מדיניות של משרד הבריאות, כמו עמידה במדדי איכות - אינה נכונה. במצב הדברים כיום רק אחוזים בודדים מהכספים המועברים לקופות החולים על ידי המדינה מוקצים לטובת תמיכות ביעדים חשובים שקובע משרד הבריאות. על התמהיל שבין מיעוט הקצאת כספים על פי עמידה ביעדים לבין כספי הקפיטציה המוקצים מראש, העיר משרד מבקר המדינה כבר בשנת 2006.

הכללת הפריפריה בנוסחת הקפיטציה: מצבה היחסי של האוכלוסייה בפריפריה מבחינת מדדי בריאות פחות טוב ממרכז הארץ. אף שחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן - חוק ביטוח בריאות או החוק), קבע שיש לכלול בנוסחה את הפרמטר של ריחוק מקום מגורים ממרכזי אוכלוסייה, רק בסוף שנת 2010, בעקבות המלצה של ועדת הקפיטציה השלישית , נכלל בנוסחה הפרמטר הזה . לדעת חלק מהקופות, ספק אם תוספת המשאבים שהוקצתה תהיה אפקטיבית. גם לא הובטח כי מלוא הכספים יגיעו לפריפריה.

מחלות יקרות ומחלות קשות: מנגנון הקצאת כספים בגין חמש המחלות הקשות  נקבע כדי למנוע נטייה של הקופות להפלות את החולים במחלות אלה. לדברי מומחים , מחלות אלה הפכו בחלקן למחלות כרוניות "רגילות" (כגון איידס), שהטיפול בהן שגרתי. יש עוד מחלות נדירות וכרוניות שעלות הטיפול בהן לחולה גבוהה, לעתים אף יותר מחלק מהמחלות הקשות. אולם בביקורת נמצא כי הרשימה לא השתנתה משנת 1998 ועד ינואר 2012, ובכך מדינת ישראל לא שינתה ולא עדכנה את סדר העדיפות שלה בתחום זה.

סדרי פעילות ועדת הקפיטציה השלישית: ועדת הקפיטציה השלישית מונתה בשנת 2008 והגישה המלצותיה בשנת 2010.   (1)  אף שלפי כתב המינוי התבקשה הוועדה להתייעץ עם מומחים בתחום, ממערכת הבריאות ומחוצה לה, בתיקי הוועדה נמצא מסמך שהציג לצוות איש אקדמיה אחד בלבד - פרופ' עמיר שמואלי;   (2)  הוועדה הסתמכה בחלק מעבודתה על נתונים שבחלקם לא היו מעודכנים - סקר הבריאות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מהשנים 1999-2000, כלומר לפני כמעט עשר שנים. על בעיית איסוף הנתונים העיר משרד מבקר המדינה כבר בשנת 2006.

מינוי ועדת קפיטציה קבועה: ועדת הקפיטציה הראשונה המליצה כבר ב-1994 להנהיג מנגנון מעקב שוטף אחר חלוקת הכספים לקופות, כלומר למנות ועדה קבועה ולא מינוי אחת לכמה שנים. גם בג"ץ הסב את תשומת לב שר הבריאות ושר האוצר בשנת 2005 לשאלה אם אין מקום להקים ועדה קבועה בעניין נוסחת הקפיטציה ; לטענת משרד הבריאות הוא עצמו מעוניין בוועדה קבועה, אך משרד האוצר מתנגד. עד דצמבר 2011 לא הונהג מנגנון כזה. על היעדר ועדת קפיטציה קבועה העיר משרד מבקר המדינה כבר בשנת 2008.

סיכום והמלצות

1. תגמול עבור ביצוע יעדים וקידום מדיניות: כדי לייעל את התחרות בין הקופות ולשפר את איכות השירותים הרפואיים ראוי להגדיל את חלקו של התקצוב לקופות המתבסס על עמידה ביעדי ביצוע שיקבע משרד הבריאות. משרד מבקר המדינה קורא לתיקון אופן חלוקת המקורות הכספיים לקופות, כך שייווצרו כלי מדיניות שיתמרצו את הקופות לפעילויות שונות שמשרדי הבריאות והאוצר מעוניינים לקדם וכן שיהיה להן תמריץ להשקיע יותר לטווח הארוך. ייתכן שלשם כך יידרש שינוי בחוק. על משרדי הבריאות והאוצר לקיים דיון ממצה בדבר התמהיל בין תגמול הקופות עבור פעילות והישגים מדידים בפועל ובין תגמול מראש בהתאם לנוסחה קבועה.

2. "מצב בריאות": כדי ליצור חלוקה צודקת יותר של המקורות הכספיים בין הקופות וכדי לתמרץ אותן להתחרות גם על מבוטחים קשישים וחולים, מן הראוי שמשרדי הבריאות והאוצר ישקלו לשלב בנוסחת הקפיטציה מדד של "מצב בריאות", ולהפעיל מנגנוני בקרה על מנת למנוע אפשרות של מניפולציה בנתונים.

3. בסיסי נתונים בנוסחת הקפיטציה: כדי שנוסחת הקפיטציה תשמש מנוף ראוי לשינוי אפשרי, מן הראוי שבסיס הנתונים שעליו מסתמכים בקביעוֹת כה משמעותיות יהיה מקיף ומעודכן, ועל משרד הבריאות לפעול כדי לבנות בסיס נתונים כזה. משרדי הבריאות והאוצר יכולים לשקול להשתמש בבסיס המידע המסוים שיש בקופות על חולים שהטיפול התרופתי בגינם הוא יקר או לבחור מדגם של מבוטחי הקופות עם נתוני ההוצאה עליהם.

4. מחלות קשות: כיוון שחלפו שנים רבות מאז שעודכנה רשימת המחלות הקשות, יש מקום שמשרדי הבריאות והאוצר יקיימו דיון ייעודי ומעמיק בעניין הרשימה האמורה וישקלו חלופות כגון הוספת כל המחלות שעלות הטיפול בהן יקרה (מסכום שייקבע); הוספת מחלות יקרות מאוד שמספר החולים בהן מזערי; ביטול חלק מהמחלות והוספת אחרות במקומן; ביטול כל חמש המחלות הקשות; הכנסת סכומי התגמול של המחלות הקשות לנוסחת הקפיטציה תוך מתן משקָלות מיוחדים למצבי בריאות.

5. ועדה קבועה לחלוקת המקורות: משרד מבקר המדינה חוזר על המלצתו לבחון הפעלת ועדה קבועה לחלוקת המקורות הכספיים בשיתוף אנשי מקצוע שתעסוק בבעיות המתעוררות כל העת, בין היתר בעניין נוסחת הקפיטציה.

שיטת החישוב של נוסחת הקפיטציה אכן מורכבת, ובכל זאת אל למשרדי הבריאות והאוצר לבוא לכלל מסקנה שאין טעם לשוב ולבחון אותה או לעדכן אותה דרך קבע. נהפוך הוא - ככל שחלוקת המקורות ונוסחת הקפיטציה ייטיבו לשקף את הצרכים הרפואיים ואת סדרי העדיפות הראויים, כך גדלה הסבירות שהקופות יספקו למבוטחיהן שירותים המתאימים לצורכיהם ושתפחת נטייתן להעדיף מבוטחים "רווחיים" יותר.

תקציר

דוח שנתי 59ב' של מבקר המדינה  (להלן - הדוח הקודם או דוח 59ב) עסק בסוגיות של עבודה נוספת מחוץ לתפקיד של שני מנהלי מרכזים רפואיים מהגדולים במדינה: פרופ' זאב רוטשטיין, מנהל המרכז הרפואי המשולב ע"ש חיים שיבא, תל-השומר (להלן - המרכז הרפואי שיבא) , שהוא בית חולים ממשלתי; ופרופ' גבי ברבש, מנהל המרכז הרפואי תל אביב על שם סוראסקי, תל אביב-יפו (להלן - המרכז הרפואי תל אביב) , שהוא בית חולים עירוני-ממשלתי. בין היתר העלה הדוח הקודם שגורמי האסדרה (הרגולציה) - משרד הבריאות ונציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות או נש"מ) - לא השלימו את עבודת המטה שבה התחילו עוד בשנים 2003 ו-2004 שעניינה קביעת כללים לאסדרת עבודה נוספת של מנהלי בתי החולים, הן במסגרת עבודה פרטית והן במסגרת פרקטיקה פרטית. כמו כן היה אפשר ללמוד מהדוח הקודם על היעדר דיווח והיעדר שקיפות בבקשות של מנהלי בתי החולים לקבלת היתרי עבודה פרטית.

פעולות הביקורת

בחודשים מאי-אוקטובר 2011 עשה משרד מבקר המדינה מעקב אחר הפעולות שנקטו משרד הבריאות  והנציבות  לתיקון הליקויים - הן במישור הכללי-מערכתי והן במישור הפרטני-פרסונלי - בנוגע לסדרי הדיווח והאישור בעניין העבודות הפרטיות של פרופ' רוטשטיין ושל פרופ' ברבש. הביקורת נעשתה בעיקר במשרד הבריאות ובנציבות. בדיקות השלמה נעשו בעיריית תל אביב-יפו ובאגף התקציבים במשרד האוצר. להלן פירוט הממצאים:

עיקרי הממצאים

נושאים כלליים-מערכתיים

1. הנציבות ומשרד הבריאות לא פרסמו כללים אחידים לכלל מנהלי בתי החולים הממשלתיים והעירוניים-ממשלתיים בעניין היקף העבודה הפרטית והפרקטיקה הפרטית המותרת לבעלי תפקידים אלה. הנציבות ומשרד הבריאות אף לא גיבשו את עמדתם לנוכח המלצות מבקר המדינה בשאלה אם לא ראוי להחיל על מנהלי בתי חולים אלה מגבלות בנושא העבודה מחוץ לתפקיד, בדומה לאלה שחלות על מנהלים בכירים בקופות החולים. לשם השוואה - על פי חוזר של הממונה על השכר והסכמי עבודה מיוני 2007 , מנהלים בכירים בארבע קופות החולים מנועים מלעסוק בכל עבודה אחרת בשכר. ביסוד דרישה זו עומד העיקרון שעל מנהלי בתי החולים של הקופות להשקיע את מרב זמנם בניהול בית החולים במסגרת פעילות רפואית-כלכלית חשובה ביותר, שמושקעים בה מחזורי כספים של מאות מיליוני ש"ח ויותר לשנה, תוך העסקת מאות ואלפי עובדים.

2. משרד הבריאות והנציבות גם לא בחנו אם יש מקום לקבוע כללים מיוחדים לנושא משרה בכירה כגון מנהל בית חולים ממשלתי, הנבדלים מכללי התקשי"ר החלים על רופא שהוא עובד מדינה, ובכלל זה כללים המנחים אם ראוי שמנהל בית חולים יעסוק בעיסוקים נוספים, בעלי אופי עסקי-מסחרי, אפילו אם אינם מעוררים חשש לניגוד עניינים.

בהקשר לאמור לעיל - הנציבות ומשרד הבריאות לא בחנו אילו השפעות ציבוריות עשויות להיות לעיסוקם של מנהלי בתי חולים בעבודות פרטיות רבות, וכיצד הדבר עשוי להשפיע על תדמית השירות הציבורי; כמו כן, לא נבחנה עמדת משרד מבקר המדינה שהוצגה בדוח הקודם, ולפיה יש מקום להפריד את סדרי העסקתם של מנהלי בתי החולים ממסגרת הסכמי השכר הקיבוצי של הרופאים, דהיינו ראוי כי מנהלי בתי החולים יועסקו על פי הסכמי שכר אישיים - אשר מחד גיסא יבטיחו כי המנהלים יקבלו שכר כולל והוגן, ומאידך גיסא יעגנו את חובתם לייחד את כל משאבי הזמן שלהם לניהול בית החולים  (למעט היקף סביר של שעות עבודה שיוקצו להוראת רפואה וסיעוד במסגרת מוסדות להשכלה גבוהה).

3. ביולי 2010, בעקבות פרסום דוח 59ב, התקבלה החלטת ממשלה 2034 בנושא "כללים לעבודות נוספות של רופאים ומנהלי בתי חולים בשירות המדינה", ולפיה עד 15.11.10 על נציב שירות המדינה להקים צוות בראשותו, שידון בהיבטים השונים של סוגיית העבודות הפרטיות של רופאים ומנהלי בתי חולים. אולם במועד סיום ביקורת המעקב (אוקטובר 2011) עדיין לא הוקם הצוות.

4.  התברר כי רק בספטמבר 2011 - כארבעה חודשים לאחר כניסתו לתפקיד - נודע לנציב החדש על דבר קיומה של החלטת הממשלה האמורה.

5. בעקבות בקשת הנציבות, עשה מנכ"ל משרד הבריאות דאז בפברואר 2009 עבודת מיפוי בנוגע לעבודותיהם מחוץ לתפקיד של מנהלי בתי חולים של קופות החולים ושל בתי חולים ציבוריים שאינם ממשלתיים. אמנם במהלך ביקורת המעקב טענה הנציבות כמה פעמים, כי אין בידיה המיפוי האמור, אולם בתשובתה מדצמבר 2011 הודתה הנציבות, כי "מסיבות של טעויות אנוש", אף שדוח המיפוי נשלח עוד בפברואר 2009 לנציב דאז ולעובדים הנוגעים בדבר, הוא לא נדון. מקרה זה מלמד על תפקוד לקוי של הנהלת הנציבות.

6. במסגרת הערות ראש הממשלה ממאי 2009 על דוח 59ב צוין כי לפי דיווח משרד הבריאות אמור להיכנס לשימוש טופס אחוד המופק על ידי הנציבות, שבו יצוינו כל פרטי העבודות הפרטיות שאישר המשרד לבעל תפקיד מסוים. אולם במועד סיום ביקורת המעקב - מעל שנתיים לאחר הדיווח דלעיל - עדיין לא הכינו משרד הבריאות והנציבות את הטופס האחוד.

עבודות מחוץ לתפקיד של פרופ' רוטשטיין

1. היקף השתכרות ושעות עבודה מחוץ לתפקיד: במועד סיום ביקורת המעקב (אוקטובר 2011) עבד פרופ' רוטשטיין  בחמש עבודות פרטיות, בהיקף של כ-8 שעות עבודה בשבוע ובשכר של כ-20,000 ש"ח לחודש; היקפי שעות העבודה וההשתכרות האלה תואמים את הוראות התקשי"ר.

2. הצורך בהגברת השקיפות בדיווח: בטופס הבקשה לקבלת היתר לעבודה פרטית שהגיש פרופ' רוטשטיין בספטמבר 2009 הוא ציין כי הבקשה היא למתן ייעוץ רפואי לארבע חברות (חברת החזקות ושלוש חברות בת שלה), זאת בלי לפרט את מהות העבודה, את היקף שעות העבודה ואת ההשתכרות בכל אחת מהן. משרד הבריאות והנציבות אישרו את בקשתו של פרופ' רוטשטיין למתן היתר עבודה פרטית, לתקופה של חמש שנים, אף שהיא הוגשה בטופס אחד עבור ארבעה מעסיקים נפרדים. הדבר פגם באפשרות לבחון אם העסקתו של פרופ' רוטשטיין עמדה במגבלות שנקבעו בתקשי"ר בנוגע להיקף עבודותיו הפרטיות, ולא אפשר לבחון אם מתעורר מצב של ניגוד עניינים.

עבודות מחוץ לתפקיד של פרופ' ברבש

במועד סיום ביקורת המעקב (אוקטובר 2011) עסק פרופ' ברבש בשש עבודות מחוץ לתפקיד; ארבע מהן במסגרת עבודה פרטית - כהונה כחבר בדירקטוריונים של שלוש חברות פרטיות - חברה א', חברה ב' וחברה ג' - הפועלות, בין היתר, בתחומים של פיתוח ציוד רפואי ותרופות, ועבודת הוראה במוסד חינוכי, שאותה הפסיק בנובמבר 2011 . כמו כן, במסגרת פרקטיקה פרטית עסק פרופ' ברבש במתן ייעוץ לחברה ד' שגם היא חברה פרטית עסקית בתחום ייצור משקאות קלים. עוד עסק פרופ' ברבש בעבודת ייעוץ לחברה א', שבמועד סיום הביקורת נעשתה ללא אישור, כמפורט בהמשך.

בשנת 2006, בהתאם לסיכום עם הנציבות, הוקמה ועדה משותפת לעיריית תל אביב ולנציבות לצורך מתן היתרים לעבודה פרטית לרופאי המרכז הרפואי תל אביב (להלן - הוועדה המשותפת).

1. מניעת ניגודי עניינים בעבודותיו של פרופ' ברבש: בטופס הבקשה לקבלת היתר לעבודה פרטית מנובמבר 2009 ציין פרופ' ברבש את בקשתו לכהן כחבר בדירקטוריונים של חברות א', ב' ו-ג', והמציא פרטים על זיקות עסקיות-מסחריות-מחקריות בין חברות אלה ובין המרכז הרפואי תל אביב שהוא מנהלו; כמו כן, הצהיר פרופ' ברבש כי אין לו קשר להחלטות על רכש מוצרים של אותן החברות; פרופ' ברבש גם הביא לידיעת הנהלת בית החולים כי "ייתכן שבעתיד תבקש אחת מהחברות [חברה בת של חברה ב'] לבצע מחקר קליני בבית החולים", ועל כן ההחלטות לגבי שיתופי פעולה מחקריים מתקבלות ללא מעורבותו.

מדיווחיו של פרופ' ברבש עולה כי עלולה להיות זיקה בין הגופים שהוא מכהן בהם כדירקטור ובין המרכז הרפואי שהוא מנהל. לפיכך היה ראוי שהוועדה המשותפת לא תסתפק בהצהרות ובדיווחים של פרופ' ברבש, כאמור לעיל, אלא תעשה בחינה מפורטת של הזיקות בין עיסוקיו הפרטיים - לרבות עבודות ייעוץ רפואי-תעסוקתי - ובין תפקידיו הציבוריים, ובמידת הצורך תכין הסדר כתוב למניעת ניגוד עניינים, על מנת להבטיח כי עבודותיו הפרטיות לא יגרמו לו להיות במצב של חשש לניגוד עניינים במילוי תפקידו הציבורי. אולם על פי המסמכים שבידי משרד מבקר המדינה, פעולות אלו לא נעשו.

2. סדרי דיווח על עבודות ייעוץ במסגרת עבודה פרטית ופרקטיקה פרטית ואישורן: על פי המסמכים שהומצאו למשרד מבקר המדינה, במועד סיום ביקורת המעקב עסק פרופ' ברבש במתן ייעוץ לחברה א', שבה הוא משמש גם כחבר דירקטוריון, וכמו כן בייעוץ תעסוקתי לחברה ד', כמפורט להלן:

ייעוץ לחברה א': משנת 2006 עסק פרופ' ברבש במתן ייעוץ בתחום ביו-טק לחברה א', נוסף על כהונתו כחבר בדירקטוריון שלה; בפברואר 2006 אישרה עיריית תל אביב והוועדה המשותפת לפרופ' ברבש לעסוק בעבודה זו במסגרת עבודה פרטית, בכפוף למגבלות החלות על עבודות פרטיות על פי נוהל העירייה ובכפוף להוראות התקשי"ר בדבר עבודה פרטית. הביקורת העלתה כי אף שפרופ' ברבש קיבל אישור לעסוק בייעוץ לחברה א' שתוקפו פג עוד בפברואר 2010, המשיך פרופ' ברבש לעסוק בעבודה זו בלי לבקש אישור לכך מגורם מוסמך כנדרש.

ייעוץ לחברה ד': בדצמבר 2010 הגיש פרופ' ברבש בקשה לקבלת היתר לייעץ לחברה ד', אך את הבקשה הוא לא הגיש לוועדה המשותפת ולעיריית תל אביב, אלא רק לשני עובדי המרכז הרפואי - סמנכ"ל המרכז הרפואי וסמנכ"ל למשאבי אנוש, שכפופים לו - ואלה אישרו אותה. פנייתו של פרופ' ברבש לעובדים שכפופים לו מתוקף תפקידו כמנהל המרכז הרפואי תל אביב, כדי שאלה יאשרו את בקשתו לעבוד בשכר בחברה מסחרית פרטית, אינה תקינה, ומקשה עליהם לקבל החלטה שאיננה נגועה בשיקולים זרים.

3. כהונת פרופ' ברבש כיו"ר דירקטוריון: בפברואר 2007 אישרה מועצת עיריית תל אביב לפרופ' ברבש לכהן כחבר בדירקטוריון של חברה ה' - חברה בת של חברה א'. אולם על פי דיווח של חברה א' מאפריל 2010 לרשות לניירות ערך ולבורסה לניירות ערך בת"א בע"מ, פרופ' ברבש כיהן כיו"ר הדירקטוריון של חברה ה' - ולא כחבר בו . בהיתר שקיבל פרופ' ברבש לעבודה זו הוא התחייב כי אם יחול שינוי בתנאי עבודתו הנוספת (שינוי בשעות העבודה, בשיעור ההשתכרות וכו') הוא יודיע על כך לעירייה, אך בפועל הוא לא עשה כן.

משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על פרופ' ברבש לדווח על השינוי בתפקידו. לשינוי זה נודעת חשיבות שכן כהונה בתפקיד של יו"ר דירקטוריון נבדלת מכהונת חבר דירקטוריון; ליו"ר דירקטוריון סמכויות נרחבות מאלה של חבר דירקטוריון. בין היתר, היו"ר מעורב בקביעת תכנית הפעולה של החברה ובקבלת החלטות לגבי פעולות ועסקאות הטעונות אישור דירקטוריון לפי התקנון.

סיכום והמלצות

משרד מבקר המדינה חוזר ומדגיש את העקרונות וההמלצות שנקבעו בדוח הקודם, שלפיהם יש לשקול ולבחון אם ראוי להפריד את סדרי העסקתם של מנהלי בתי החולים ממסגרת הסכמי השכר הקיבוציים של כלל הרופאים; וכן יש לבחון את האפשרות לקבוע הסכמי שכר אישיים למנהלי בתי החולים, אשר יבטיחו מתן שכר כולל והוגן ובה בעת יעגנו את חובתם של מנהלי בתי החולים לייחד את מרב זמנם לניהול בית החולים (למעט היקף סביר של שעות שיוקצו להוראת רפואה וסיעוד במסגרת מוסדות להשכלה גבוהה). כמו כן יש להגביר את הבקרה על עבודה נוספת של מנהלי בתי חולים שעובדים בעבודה כזאת.

תקציר

1. החקלאות צורכת משאבי קרקע ומים רבים, ויש לה השפעה ניכרת על הסביבה. הפעילות החקלאית, מלבד תועלתה הרבה, מייצרת כמויות גדולות של פסולת, משתמשת בתשומות מזהמות סביבה (כחומרי הדברה ודישון) ומפרה את שיווי המשקל האקולוגי. אחד האתגרים הסביבתיים העולמיים הגדולים הוא לספק את ביקושי המזון לאוכלוסייה ההולכת וגדלה בד בבד עם שמירת הסביבה, קרי - לפתח חקלאות בת-קיימא  שתספק את הצרכים העכשוויים בלי לגרום לדלדול המשאבים ולפגיעה סביבתית בהווה ובעתיד.

2. השטחים המעובדים בישראל הם כ-15% משטח המדינה. שטחים אלו משתייכים למערכת השטחים הפתוחים וחיוניים לייצור המזון ולפריסת ההתיישבות. משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) אחראי לתכנון ההתיישבות החקלאית ולפיתוחה, לשימור הקרקע ולענפי החקלאות. למשרד זה יש תפקיד מפתח בעיצוב המרחב החקלאי ובשמירתו. במאי 2010 פרסם משרד החקלאות תכנית אסטרטגית לפיתוח בר-קיימא אשר נועדה ליישום יעדיו, בהם שמירה משולבת של משאבי הטבע לצד פעילות חקלאית כלכלית וידידותית לסביבה.

3. המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד) משמש מאסדר (רגולטור) בנושאי הסביבה, לרבות במרחב החקלאי. ב-1992 הקים המשרד אגף חדש לאגרואקולוגיה כדי לצמצם את ההשפעות השליליות של החקלאות על הסביבה.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולם של המשרד ומשרד החקלאות בחומרי הדברה ובחומרי דישון וכן את תכנון הטיפול בפסולת החקלאית. הביקורת נעשתה בשירותים להגנת הצומח ולביקורת במשרד החקלאות, באגפי אגרואקולוגיה, חומרים מסוכנים, לחימה במזיקים ובמחוז הדרום של המשרד וכן ברשות הטבע והגנים (להלן - רט"ג). השלמת מידע נעשתה בשירותים הווטרינריים במשרד החקלאות, באגפי שירות המזון הארצי ובריאות הסביבה במשרד הבריאות, ברשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים), באגף הפיקוח על העבודה במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) ובמועצות האזוריות חוף-אשקלון ומרחבים.

עיקרי הממצאים

חומרי הדברה

חומרי ההדברה מיועדים לטיפול במזיקים כגון חרקים, בקטריות ומכרסמים. תכשירי הדברה הם תרכובת של חומרים אלה. בעשרות השנים האחרונות התרחב מאוד השימוש בתכשירי ההדברה בכל העולם מפני שהם חיוניים לחקלאות אינטנסיבית ומצמצמים את הצורך בהגדלת השטח המעובד כמענה לביקושי המזון. עם זאת חומרי ההדברה הם רעלים הפוגעים באדם, בבעלי חיים, בצמחים, במקורות המים, בקרקע ובאוויר.

אחריות משרדי הממשלה

חוקים ותקנות רבים נועדו לאסדרת תחום ההדברה, ויישומם מוטל על משרדי ממשלה כדלקמן: משרד החקלאות פועל מכוח חוק הגנת הצומח, התשט"ז-1956, ופקודת מחלות בעלי חיים, 1945 ותקנותיהם העוסקים במניעת חדירתם של מזיקים לחקלאות; המשרד להגנת הסביבה פועל מכוח חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993 ותקנותיו בתחום התברואה; נציגי משרד הבריאות משתתפים בוועדות בין-משרדיות הממליצות על השימוש בתכשירי הדברה ובבדיקת שאריות של חומרי הדברה במוצרי מזון; משרד התמ"ת מופקד על ההיבט הבטיחותי של העובדים בתחום ההדברה; פקחי רט"ג נותנים למשרד שירותי פיקוח בתחום ההדברה.

כמות חומרי ההדברה שבשימוש

1. במאי 2003 החליטה הממשלה  לאמץ מדיניות של פיתוח בר-קיימא והטילה על משרד החקלאות, בין היתר, לנקוט צעדים להפחתת השימוש בחומרי הדברה. במאי 2010 פרסם משרד החקלאות "אסטרטגיה לפיתוח בר-קיימא" שקבעה, בין היתר, כי יש להפחית את כמות חומרי ההדברה ולהוציא משימוש 60 חומרי הדברה (מבין  כ-1,000) בתוך שנתיים, קרי - עד אמצע 2012.

התכנית האסטרטגית של משרד החקלאות לא קבעה יעדים כמותיים ואבני דרך להפחתת השימוש בחומרי ההדברה. יתרה מכך, ממועד פרסום התכנית, מאי 2010, ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011, במשך כשנה ורבע, הגביל משרד החקלאות את השימוש בכמה תכשירים, אולם הוא לא החליט להוציא תכשיר כלשהו משימוש.

2. בארצות מערביות אחדות נהוג לקיים סקרי שדה ולפרסם את הסוגים והכמויות של חומרי ההדברה המשמשים בכל גידול . בישראל אין מידע סדיר בעניין זה, וההיבט הכמותי של חומרי ההדברה נבדק בשנים האחרונות רק פעמיים: לפני 14 שנים, ב-1998 (בידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, להלן - הלמ"ס) ולפני ארבע שנים, ב-2008 (בידי גוף פרטי). מאחר שלא נעשה איסוף נתונים רציף, אין לפני מקבלי ההחלטות והציבור מידע על מגמות השימוש בחומרי הדברה והיקפם, ואי-אפשר לקבוע אם החלטת הממשלה מ-2003 אכן קוימה.

ניטור השימוש בחומרי ההדברה והפיקוח עליו

1. השימוש בחומרי הדברה נעשה בידי אלפי חקלאים וקבלני הדברה בשטח של יותר מ-3 מיליון דונם, לעתים סמוך לבתי מגורים. לעניין זה מעסיק המשרד שלושה פקחים מרט"ג, הבודקים בעיקר את אחסון החומרים ואת השימוש בהם בכל הארץ ומטפלים בפניות הציבור. אולם המשרד לא הקנה לפקחי רט"ג סמכויות אכיפה שיאפשרו להם למצות את תפקידם, ושיתוף הפעולה של החקלאים עם הפקחים ומילוי הנחיותיהם נעשים על בסיס הסכמה הדדית ולא מכוח סמכות כלשהי.

לדעת משרד מבקר המדינה, לפיקוח ללא סמכויות יש חסרונות העלולים לפגוע באינטרס הציבורי, לעומת פיקוח על בסיס סמכויות מוקנות בדין.

2. המשטרה הירוקה היא זרוע האכיפה הפלילית של המשרד ומפקחיה פועלים לאכיפת החוקים, התקנות והצווים של הגנת הסביבה. הועלה כי המשטרה הירוקה אינה עוסקת באכיפה בתחום ההדברה החקלאית.

3. על פי חוק הגנת הצומח, שר החקלאות ימנה מפקחים לעניין חוק זה, ומוקנית להם הזכות להיכנס לכל מקום (חוץ מבית מגורים) ולבצע חיפוש לשם מילוי תפקידם. בפועל יחידת השירותים להגנת הצומח  הגבילה את עצמה לבדיקת הימצאות של שאריות חומרי הדברה בתוצרת החקלאית לאחר הקטיף, והיא אינה מפקחת בשטח על השימוש בתכשירי ההדברה והשפעתם על החקלאי ועל סביבתו הבנויה. עקב כך ועקב מיעוט הפקחים שמעסיק המשרד, כמעט אין פיקוח ואכיפה בתחום ההדברה החקלאית.

4. מדי שנה בשנה דוגמת יחידת השירותים להגנת הצומח את הפירות והירקות בבתי האריזה ובחלקות הגידול כדי לבחון אם יש שאריות של חומרי הדברה בתוצרת טרייה. החריגות שמוצא משרד החקלאות בבדיקותיו דומות לחריגות שנמצאות בכלל העולם המערבי. עם זאת בצמחי התבלין (פטרוזיליה, נענע, שמיר וכו') נמצאו חריגות גבוהות במשך שנים.

5. המשרד העיקרי המופקד על בריאות הציבור הוא משרד הבריאות. משרד זה בודק את השאריות של חומרי ההדברה בנקודות המכירה של התוצרת. מתוצאות הבדיקות של משרד הבריאות בשנים 2006-2010 עולה כי שיעור החריגות שמוצא משרד הבריאות מדי שנה בשנה גבוה הרבה יותר משיעור החריגות שמוצא משרד החקלאות. מאחר שהבדיקות של משרד הבריאות נעשות בעיתוי מאוחר יותר מהבדיקות של משרד החקלאות, ובזמן החולף בין הבדיקות חלק משאריות חומרי ההדברה מתפרק, לפחות בחלק מן התוצרת החקלאית, היה מקום להניח כי בבדיקות של משרד הבריאות יתגלו פחות חריגות. על כן יש לתמוה על אי- התאמה בין תוצאות הבדיקות של שני המשרדים.

משרדי הבריאות והחקלאות לא נהגו בשקיפות ובמשך שנים לא פרסמו בסדירות את תוצאות בדיקותיהם בכל הנוגע לניטור שאריות חומרי ההדברה בתוצרת החקלאית, כדי שהציבור יוכל לקבל החלטות צרכניות מושכלות בעניין זה.

השימוש בחומרי הדברה בידי החקלאים

1. מרבית המדבירים במגזר התברואי חייבים ברישוי עסקים ובהיתר רעלים מהמשרד, ובהם נקבעים הכללים לפעילותם. הרישוי ניתן רק לאנשים שהוכשרו הכשרה מקצועית, עמדו בבחינות ומשתתפים בימי עיון באופן סדיר. לעומת זאת, בתקנות החומרים המסוכנים ובתקנות הגנת הצומח נקבעו לחקלאים פטורים מחובת היתרי רעלים בנסיבות מסוימות. פעמים רבות כאשר הפטורים אינם חלים אין אכיפה של ההוראות הנוגעות לציבור החקלאים. לפיכך אלפי החקלאים  המשתמשים בתדירות גדולה בכמויות גדולות של חומרי הדברה מדרגות רעילות שונות עושים זאת ללא היתרי רעלים ויכולים לרכשם, לאחסנם ולהשתמש בהם ללא חובת הכשרה כלשהי.

2. משרד החקלאות מקיים השתלמויות לחקלאים בנושאי ההדברה, אולם החקלאים אינם מחויבים להשתתף בהן והיענותם ליוזמות אלה דלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין להשלים עם המצב הקיים, שבו מתבצעות פעולות הדברה בידי אנשים שלא הוכשרו לכך כיאות.

3. היבטים רבים של פעילות ההדברה אינם מנוהלים בידי משרדי הממשלה הנוגעים בדבר: הפעילות אינה נרשמת בידי משרד ממשלתי כלשהו, ולכן אין מאגר מידע על החומר הנקנה, כמותו, דרגת רעילותו והשטח והגידול שלהם מיועד חומר ההדברה, ואין בדיקה בשטח של ההיערכות לריסוס ושל הריסוס עצמו על פי התקנות. היעדר ניהול הידע וההכשרות והיעדר הפיקוח תרמו לכשלים, לעתים מסוכנים מאוד, לרבות אי-מניעת פעולות לא חוקיות של חקלאים בשימוש בחומרי ההדברה.

4. תקנות הבטיחות בעבודה  מחייבות את העובדים בייצור התכשירים ואת העוסקים בריסוס מהאוויר להיבדק בבדיקות רפואיות, אך הן אינן חלות על ציבור גדול הרבה יותר - המשתמשים בחומרי הדברה על פני הקרקע. לפיכך אלפי חקלאים המרססים מהקרקע אינם נבדקים למרות חשיפתם לסיכונים. גם תקנות הבטיחות  המחייבות קיום הדרכות על הסיכונים ואמצעי הזהירות שיש לנקוט בעבודות ההדברה לא תמיד מיושמות בהיעדר מנגנון לקיום הדרכת חובה שיבטיח את מילוי התקנות.

הסדרת השימוש בחומרי הדברה בסביבת מגורים

בשנים האחרונות גדל מספר התושבים שהעתיקו את מגוריהם ליישובים חקלאיים, והמרווחים בין בתי המגורים ובין השטחים המעובדים המרוססים קטנו מאוד. לעתים קרובות מגיע רחף חומרי ההדברה לבתי המגורים ומחולל מפגעי ריח, קוצר נשימה, בחילות והרעלות עד כדי צורך באשפוזים.

הועלה כי תקנות העוסקות במרווחים בין בתי מגורים ובין שטחים מרוססים שהותקנו ב-2005 מכוח חוק החומרים המסוכנים נותנות מענה חלקי בלבד לסוגיה. המידע המצטבר על השפעת חומרי ההדברה על האדם חייב את שינוי "כללי המשחק", ובינואר ובמאי 2011 הגיש מנהל אגף אגרואקולוגיה במשרד לשר להגנת הסביבה הצעה לשינוי התקנות בדבר ריסוסים מהאוויר ומהקרקע בקרבת מגורים. השר להגנת הסביבה אימץ את ההמלצות והורה לקדם את התקנתן עד יולי 2011. בפועל הדבר לא אירע.

דשנים כימיים

עודפי הדשן שאינם נקלטים בצומח מגיעים למי התהום ופוסלים לשימוש מים שנועדו לשתייה. בחוק המים, התשי"ט-1959, נקבע כי לשם מניעת זיהום המים רשאי השר להגנת הסביבה להתקין תקנות הקובעות, בין השאר, הוראות בדבר השימוש בחומרים מסוימים, לרבות דישון. אף שבכמה הזדמנויות מ-2003 ואילך הגיש מנהל אגף אגרואקולוגיה להנהלת המשרד הצעה לתקנות למניעת דישון יתר, עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011, לא התקינו השרים להגנת הסביבה תקנות הנוגעות לדישון, והמשרד הפגין בעניין זה התנהלות פסיבית שאינה עולה בקנה אחד עם ייעודו.

תכנון הטיפול בפסולת חקלאית

1. שמירת בריאות הציבור היא מן הנושאים העומדים בראש דאגותיה של הרשות המקומית. האחריות לטיפול בפסולת  מוטלת על המועצות האזוריות מכוח צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958. בפועל מועצות אזוריות מטפלות בפסולת הביתית והתעשייתית בתחומן ומפנות אותה לאתרים מורשים, אולם הן כמעט אינן עוסקות בפינוי הפסולת החקלאית, והיא נשארת בשטח ללא טיפול. בהיעדר פתרון מוניציפלי, חלק מהחקלאים משליכים פסולת בשטחים הפתוחים, לפעמים בניגוד להוראות החוקים.

2. מ-1996 ואילך יזם אגף אגרואקולוגיה במשרד, בשיתוף מועצות אזוריות, הכנה של תכניות אב לטיפול בפסולת החקלאית בתחומן ולמחזורה, שיישומן יכול היה לקדם את פתרון בעיית התברואה במרחב החקלאי. בפועל מועצות אזוריות רבות שמימנו את הכנתן של תכניות אב לתחומן בחלקים שווים עם המשרד אינן מיישמות אותן עקב היעדר יכולת לממן את הבנייה של המתקנים הנדרשים ואת עלות תפעולם מדי שנה בשנה. המשרד מצדו לא פעל להפקת לקחים כדי לקדם את ההיתכנות של תכניות אב נוספות.

תרומת המשרדים לשמירת הסביבה החקלאית

מהקמתו ב-1989 עוסק המשרד להגנת הסביבה בעיקר בהתוויית מדיניות סביבתית ובקידום חקיקה ותקינה בתחום זה. למשרד, המייצג את האינטרס הסביבתי במערכת השלטון, יש תפקיד של מאסדר, והוא כמעט אינו עוסק בביצוע. כאמור, ב-1992 הקים המשרד את אגף אגרואקולוגיה, אשר תכליתו לטפל בהגנת הסביבה במרחב החקלאי. ריבוי התפקידים המוטלים על אגף אגרואקולוגיה אינו עולה בקנה אחד עם המחסור בכוח אדם ובתקציבים המאפיין את האגף ממועד הקמתו ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011. גם משרד החקלאות פועל בשנים האחרונות לעידוד חקלאות בעלת תועלות אקולוגיות התורמת לסביבה. לנוכח פערי התקציב הניכרים בין המשרדים, גודל המנגנונים של כל אחד מהם ופערי הניסיון הביצועי ביניהם, נראה כי משרד החקלאות משפיע על הגנת הסביבה במרחב החקלאי-כפרי הרבה יותר מן המשרד.

לדעת משרד מבקר המדינה, על אף התמורה שחלה בשנים האחרונות במשרד החקלאות בכל הנוגע להגנת הסביבה, עדיין מושרשת בו גישה שלפיה עליו לגונן על החקלאים, כמצוין בתכניתו האסטרטגית מ-2010 ובפרסומים של ה-OECD. על כן מתפקידו של המשרד להגנת הסביבה להגדיל את משקלו בהבטחת האינטרס הסביבתי במרחב החקלאי.

סיכום והמלצות

אחת החולשות המובהקות בתחום ההדברה בישראל היא היעדר איסוף שיטתי של נתונים וניתוחם לשם גיבוש מדיניות בידי מקבלי ההחלטות. כמו כן המשרד להגנת הסביבה לא עושה ניטור שאפשר ללמוד ממנו על יעילות ההדברה ועל הימצאות שרידי הרעלים באוויר ובקרקע. לדעת משרד מבקר המדינה, יצירת בסיס נתונים היא מן הכלים החיוניים ביותר לניהול תחום ההדברה ויש לקדמה לאלתר. על משרדי החקלאות והגנת הסביבה לפעול להכנתם של סקרים שנתיים בנושא השימוש בתכשירי הדברה בידי הלמ"ס. כמו כן על משרד החקלאות, המאשר את רישוים של 85% מתכשירי ההדברה שבשימוש, לקבוע יעדים כמותיים ואבני דרך לשם עמידה בהחלטת ממשלה מ-2003 על הפחתת השימוש בהם.

חומרי ההדברה הם רעלים, ואלפי חקלאים המשתמשים בהם בתדירות גבוהה בכמויות גדולות עושים זאת ללא היתרי רעלים או הכשרות והסמכות כלשהן, והם יכולים לרכוש אותם, לאחסנם ולהשתמש בהם ללא ידע כלשהו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין להשלים עם המצב הקיים, ולכן יש לשקול אילו אמצעים לנקוט. בכלל זה על המשרד לשקול אפשרות לצמצם את הפטורים הקבועים בתקנות כדי לחייב יותר חקלאים בהיתרי רעלים, או לחלופין על משרד החקלאות לשקול להתנות - בהדרגה, במשך שנים אחדות - את עיסוקו של חקלאי ברכישת חומרי הדברה, בהובלתם, בשיווקם, באחסונם ובפיזורם בשטח בהכשרה, בחובת הסמכה וברישוי, ולגבש קורסים מובנים וייעודיים למטרה זו כדי שחקלאים לא מיומנים לא יעסקו עוד בהדברה.

ממשק ההדברה מחייב ניהול סיכונים, אסדרה קפדנית וניטור ופיקוח מוגברים, ומהממצאים עולה כי הדבר לא נעשה במידה מספקת. בהיעדר פיקוח מתרחשים כשלים בתחום ההדברה ולא מתאפשרת אכיפה סדירה. לדעת משרד מבקר המדינה יש לשקול איגום משאבים של משרדי החקלאות, הגנת הסביבה, הבריאות והתמ"ת לשם הגדלת מצבת הפקחים וריבוי האמצעים העומדים לרשותם. כמו כן על המשרד להסמיך את פקחי רט"ג לבצע אכיפה מינהלית, כפי שכבר החליט ב-2007, כדי שיהיה אפשר לאכוף את קיום התקנות במקרים חמורים שבהם אין שיתוף פעולה מצד החקלאים.

אשר לניטור שאריות חומרי ההדברה בתוצרת החקלאית בידי משרדי החקלאות והבריאות - עליהם לנהוג בשקיפות ולפרסם בתיאום ובסדירות את תוצאות הבדיקות, בייחוד בכל הנוגע לצמחי התבלין, המאופיינים בחריגות גבוהות במשך שנים, כדי שהציבור יוכל לקבל החלטות צרכניות מושכלות בעניין זה. עד לתיקון המצב בצמחי התבלין על משרד החקלאות לייחד מאמץ להדרכת החקלאים המגדלים אותם להפחית בריסוסים ולאכיפה מוגברת כדי לצמצם את החריגות.

בסוגיית הממשק מגורים-הדברה יש לשקול את האפשרות לקבל את ההחלטות המסדירות את הקונפליקט, בין היתר, על פי שני עיקרים: (א) שמירת בריאות הציבור; (ב) עקרון הזהירות המונעת, קרי - אם מדיניות או פעולות עלולות להזיק באופן חמור או בלתי הפיך, ובהיעדר מידע מדעי הקובע כי לא יתרחש נזק יש להימנע ככל האפשר מן הפעולות הללו. הצעות רבות הועלו ליישוב קונפליקט זה. על משרדי החקלאות והגנת הסביבה לבחון את הפתרונות ולפעול בהקדם ליישומם של אלה שיימצאו מיטביים.

על המשרד להגנת הסביבה לבחון את החסמים שבעטיים לא בוצעו במלואן תכניות האב לטיפול בפסולת החקלאית, אשר הוא השתתף במימונן ובהכנתן. על השלטון המרכזי לשקול להעמיק את השתתפותו במימון המתקנים לטיפול בפסולת החקלאית במועצות אזוריות דלילות אוכלוסין ומעוטות הכנסות, בייחוד בפריפריה, עקב חוסר יכולתן לממן בעצמן מתקנים אלה.

משנות התשעים של המאה העשרים פעלו המדינות החברות בארגון ה-OECD ומדינות האיחוד האירופי לקידום של פיתוח בר-קיימא, לרבות בחקלאות. מדינת ישראל מחויבת לפיתוח בר-קיימא, על פי החלטת ממשלה, משנת 2003 ואילך. ממצאי דוח זה מלמדים כי גם בישראל חלה התקדמות בכל הנוגע לממשק חקלאות-סביבה בזכות מאמציהם של משרדי החקלאות והגנת הסביבה. אולם מהשוואה לארצות המתקדמות בעולם עולה כי ישראל עדיין מפגרת בעניין זה, בין היתר, בגין חולשתו של המשרד להגנת הסביבה כמאסדר בנושאים המרכזיים: הדברה, דישון וטיפול בפסולת החקלאית. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לממש את תפקידו, על המשרד להגנת הסביבה, שהוא המייצג העיקרי של האינטרס הסביבתי במערכת השלטון, לפעול להוספת משאבים לאגף אגרואקולוגיה, לקדם התקנת תקנות חיוניות ולהגביר את האכיפה במרחב החקלאי. שינוי כזה יוכל להביא לידי הטמעה רבה יותר של השיקולים הסביבתיים בחקלאות.

תקציר

משנת 2008 ואילך פועל משרד החוץ (להלן גם - המשרד) ליישום המלצות דוחות הוועדות הציבוריות שדנו בהפקת לקחי מלחמת לבנון השנייה . במסגרת זו קבע המשרד את "חיזוק המימד המדיני והטמעתו בביטחונה הלאומי של ישראל" כמטרה ראשונה במעלה לפעילותו. המשרד אף הציב לעצמו יעדים בעיצוב מדיניות החוץ והתכנון האסטרטגי בסוגיות מדיניות-ביטחוניות שעל סדר היום הלאומי תוך הגברת השימוש היעיל בידע, במומחיות ובמשאבים המצויים במשרד החוץ.

תחומי התכנון המדיני-אסטרטגי במשרד כוללים הכנת תכניות לקידום תהליכים והסדרים מדיניים, והיערכות לסיכול מדיני של איומים אסטרטגיים ותהליכי חשיבה ועבודה לגיבוש מדיניות החוץ בסוגיות שונות. על תחומים אלה מופקדות כמה יחידות מטה. יחידה מרכזית העוסקת בתחום זה היא החטיבה לתכנון מדיני (להלן - החטיבה לתכמ"ד או החטיבה), הכפופה למנכ"ל המשרד.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות המשרד בתחום תכנון מדיניות החוץ ותכלול העשייה המדינית, בדגש על עבודת החטיבה לתכנון מדיני. בדיקות השלמה נעשו במטה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה (להלן - המל"ל), באגף הביטחוני-מדיני במשרד הביטחון ובאגף התכנון של צה"ל.

עיקרי הממצאים

יישום המלצות דוח ועדת וינוגרד בתחום התכנון המדיני-אסטרטגי במשרד החוץ הוועדה הממשלתית לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 בראשות השופט (בדימוס) ד"ר אליהו וינוגרד (להלן - ועדת וינוגרד) קבעה במסגרת הדוח החלקי שהגישה לממשלה באפריל 2007 (להלן - דוח הביניים) את הצורך בחיזוק מרכיבי החשיבה והתכנון המדיני במטה המקצועי של המשרד לשם טיוב קבלת ההחלטות הלאומיות בסוגיות מדיניות-ביטחוניות. במאי אותה שנה החליטה הממשלה לאמץ את עיקרי דוח הביניים. במסגרת זו הוחלט להקים צוות היגוי בראשות רא"ל (מיל') אמנון ליפקין-שחק (להלן - ועדת ליפקין-שחק) שיגבש תכנית מפורטת ליישום המלצות הדוח האמור, לרבות בנושא "שילוב מלא של משרד החוץ בהחלטות ביטחוניות בעלות מימד מדיני". ועדת ליפקין-שחק קבעה כי אחד העקרונות המנחים ליישום ההמלצות הוא ההכרה בתפקידו של המשרד וביכולותיו הייחודיות בתחום עיצוב מדיניות החוץ של ישראל ומערכת יחסי החוץ שלה.

1. חיזוק החטיבה לתכנון מדיני:   (א)  בפברואר 2009 דנה הנהלת המשרד ביישום המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק לחזק את החטיבה לתכמ"ד באמצעות הרחבת ייעודה מיחידה שעיקר עיסוקה בחשיבה מדינית לגוף תכנון מדיני-אסטרטגי רב-גוני. בדיון האמור ההנהלה לא קיבלה החלטה פורמלית בעניין ייעוד החטיבה ותפקידיה, והמשרד לא פעל לבנות מודל מתאים להפעלת החטיבה.

(ב) ארבע מהמשרות שנקבעו בהחלטת המנכ"ל מאוגוסט 2009, בתוספת משרת יועץ כלכלי, לא נקבעו עד כה בתקן החטיבה והן לא אוישו.

2. הכשרה מתודולוגית: הדוח הסופי של ועדת וינוגרד קובע כי מומלץ לפעול להכשרת בעלי מקצוע בכירים בגופים המדיניים והביטחוניים. בעקבות זאת, החטיבה ניסתה להטמיע את שיטות העבודה שלה בקרב כלל יחידות המשרד העוסקות בתחום התכנון המדיני, ובפרט במסגרת תהליך הערכת המצב השנתית. אולם ניסיונות אלו נדחו בידי חלק מהעובדים.

הפעילות הכלל-משרדית בתחום התכנון המדיני-אסטרטגי

גורמי מטה נוספים, ובהם האגף לעניינים אסטרטגיים  והאגפים המדיניים המרחביים , עוסקים בתכנון אסטרטגי הקשור לעבודה המדינית שנעשית בתחומי אחריותם.

1. מעמד החטיבה בקרב יחידות המטה:   (א)  הצעת ראש החטיבה משנת 2008 למיסוד מנגנוני השיתוף הפנים-משרדיים בתחום התכנון המדיני-אסטרטגי על רקע הביזור הקיים בתחום זה, לא נדונה בהנהלת המשרד. גם נקודות התורפה שזוהו בתחום האמור על ידי צוותי ההכנה של הרפורמה המבנית בראשות המשנה למנכ"ל בשנת 2009 לא קיבלו מענה מלא.

(ב) הגם שהחטיבה מיועדת לעסוק בתכנון מדיני במובחן מאופן העיסוק בתחום זה ביתר יחידות המטה, הנהלת המשרד עדיין לא קבעה את חלוקת הסמכויות והתפקידים בינן ובין החטיבה בנוגע לתחום זה, והדבר פוגע ביכולת החטיבה למלא את תפקידיה באופן מיטבי.

2. הפקת תוצרים אינטגרטיביים בתחום תכנון מדיניות החוץ: על אף האמור בתקנון שירות החוץ, לא כל התוצרים שמציגה החטיבה להנהלת המשרד ולדרג המדיני כוללים את "המידע המדיני האגור ומעובד במשרד", המשקף ומשקלל את כלל עמדות הגורמים הרלוונטיים במשרד, בדגש על האגפים המרחביים. בחלק מהמקרים הרלוונטיים החטיבה המציאה להנהלת המשרד מסמכי מדיניות אינטגרטיביים שאינם כוללים את מלוא המידע המדיני הצבור במשרד, לרבות העמדות המקצועיות השונות של יחידותיו.

3. הערכות מצב עתיות: בשנת 2008 החלה החטיבה להניע תהליך כלל-משרדי של "הערכת מצב מדינית שנתית" שנועד להציג לפני הנהלת המשרד והדרג המדיני מסמך אינטגרטיבי של עמדת משרד החוץ בסוגיות המדיניות שעל סדר היום הלאומי (להלן - הערכת המצב). התהליך התבסס על חלוקת העובדים לכמה קבוצות עבודה בחתך נושאי ובליווי ייעוץ מתודולוגי.

(א) בשנת 2008 הניב תהליך הערכת המצב מסמך אינטגרטיבי שהופץ בקרב הגורמים הרלוונטיים. אולם טיוטות המסמכים שהניבו תהליכים דומים שבוצעו במשרד בשנים 2009 ו-2010 לא הופצו וממילא לא אושרו לשימוש בשנים העוקבות (2010 ו-2011); ולכן יחידות המשרד, לרבות הנציגויות בחו"ל, לא יכלו להפיק מהם תועלת מקצועית. בעקבות זאת, ועל אף מטרתו של תהליך הערכת המצב המדינית השנתית כאמור, לא הציג משרד החוץ במישרין או באמצעות המל"ל מסמכים מסכמים של התהליך לשנים 2009 ו-2010 לפני ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, לפני מליאת הממשלה ולפני גורמים בין-משרדיים רלוונטיים אחרים.

(ב) הנהלת המשרד לא קיימה את הערכות המצב החודשיות כפי שהחליט המנכ"ל.

ממשקי התכנון המדיני-אסטרטגי בזירה הלאומית

1. שילוב משרד החוץ בהחלטות ביטחוניות בעלות היבט מדיני: על אף האמור בדוח ועדת וינוגרד ובדוח ועדת ליפקין-שחק בעניין שילוב המשרד בהחלטות ביטחוניות בעלות היבט מדיני, תשומות התכנון האסטרטגי של משרד החוץ עדיין אינן מוטמעות כהלכה בתהליכי העבודה של משרד הביטחון קודם להצגתן לפני הדרג המדיני.

2. שיתוף הפעולה בין החטיבה ובין אגף התכנון בצה"ל (אג"ת) בעת שגרה:   (א)   הניסיון למסד את קשרי העבודה בעת שגרה בין המשרד ובין אג"ת, שנעשה מנובמבר 2008 ועד אוקטובר 2009, לא הניב תוצאות.

(ב)   שלא לפי המלצת דוח ועדת ליפקין-שחק, ועל אף הדגם המקובל של "השאלת" קצין אמ"ן לעבודה במשרד, אג"ת עדיין לא קיבל החלטה אופרטיבית בסוגיית הצבת קצין מטעמו בחטיבה לתכמ"ד.

(ג)   התכנון המדיני שנעשה באג"ת מצריך קבלת תשומות ממשרד החוץ, שהוא מוקד ידע ומומחיות בתחום זה במרחב הבין-משרדי. אולם שני הגופים עדיין לא הצליחו ליצור את המנגנון שיבטיח חילופי מידע וידע שיטתיים בין גופי התכנון המדיני בצה"ל ובמשרד.

(ד)   לטענת אג"ת, הוא אינו מגביר את שיתוף הפעולה הקיים בינו ובין החטיבה לתכמ"ד כדי למנוע את "תופעת ההדלפות" במשרד החוץ, העלולה לפגוע באבטחת המידע המועבר בין הגופים.

סיכום והמלצות

לקחי מלחמת לבנון השנייה, שנלמדו ותועדו בדוח ועדת וינוגרד ועובדו בדוח ועדת ליפקין-שחק לכדי הכרה במעמדו המרכזי של המשרד בתחום עיצוב מדיניות החוץ של ישראל ובתהליך קבלת ההחלטות בענייני הביטחון הלאומי, הניבו בין היתר המלצות מעשיות לחיזוק החטיבה לתכנון מדיני במשרד החוץ. מן הראוי אפוא כי הנהלת המשרד תקבע נהלים ברורים המחייבים את כלל העובדים, לרבות באמצעות תיקון תקנון המשרד, הכוללים את תהליכי העבודה והתוצרים המצופים ממנה, וכן ראוי להגדיר מהם המדדים הרלוונטיים להערכת פעילות החטיבה ותוצריה.

במסגרת זו, על הנהלת המשרד להגדיר בפירוש את גבולות הסמכות והאחריות של החטיבה לתכמ"ד כדי להבהיר את תפקידיה ביחס ליתר היחידות בארגון. ראוי גם כי קודם למתן אישור להפיץ את תוצרי החטיבה לגורמי חוץ, המנכ"ל יוודא שתוצרים אלו כוללים הצעות חלופיות לתכנון מדיניות החוץ המשקפות את עמדתם המקצועית של כלל הגורמים הרלוונטיים במשרד.

משרד מבקר המדינה סבור כי מסמך הערכת המצב הוא אמצעי חשוב לצורך שילוב התשומות והתובנות הייחודיות למשרד החוץ בתהליכי קבלת ההחלטות בדרג המדיני, על פי המלצת דוח ועדת וינוגרד ובהתאם לתכלית הוראת חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח-2008. עם זאת, פעולות המשרד בתחום זה עדיין לא השיגו את יעדן - להניח לפני הממשלה את הערכת המצב ונגזרותיה במסגרת עיצוב מדיניות החוץ של ישראל. לכן ראוי שהמשרד יתמיד בהפקת מסמך הערכת מצב כאמור תוך שיתוף גופים ממלכתיים רלוונטיים בהערכותיו המדיניות באמצעות הפצת המסמך לעמיתיו במערכת הביטחון, ויציג את תוכנו לפני מליאת הממשלה ולפני הקבינט המדיני-ביטחוני.

דוח ועדת וינוגרד זיהה גם צורך חיוני בהגברת שיתוף הפעולה בין המשרד ובין מערכת הביטחון וצה"ל בתחומי התכנון המדיני-אסטרטגי, ועמד על כך שיש לשלב את תשומות משרד החוץ בתהליך קבלת ההחלטות בזירה הלאומית בעניינים ביטחוניים בעלי היבט מדיני. אי-הפעלתם של ממשקי עבודה סדירים בין הגופים האמורים פוגמת בהתקדמות תהליך יישומן של המלצות ועדת ליפקין-שחק בנושא זה.

כדי ליישם את מסקנות דוח ועדת וינוגרד ואת המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק בעניין זה במלואן, על המשרד ואג"ת לקבל במשותף החלטות תשתיתיות שיש בהן כדי להשפיע על ליבת העשייה הבין-ארגונית, לרבות בעניין "השאלות" העובדים ההדדיות. יתרה מזו, ונוכח העובדה כי בפועל מתקיימים יחסי עבודה סדירים בין יחידות במשרד החוץ ובין גופים במערכת הביטחון, על המשרד ללבן עם אג"ת את סוגיית הטיפול בהדלפות כדי להסיר חסם זה בפני זרימת המידע ושיתוף הפעולה התקין והסדיר בין הגופים.

תקציר

המרכז לשיתוף פעולה וסיוע בין-לאומי (להלן - מש"ב) הוא אגף במשרד החוץ (להלן - המשרד) המופקד על ניהול, תיאום וביצוע של פעולות סיוע למדינות מתפתחות ברחבי העולם - הן פעולות סיוע שהוא מבצע בעצמו והן פעולות המתבצעות בשיתוף גורמים ישראליים או בין-לאומיים. פעילות האגף מתמקדת בסיוע לפיתוח בר קיימא בתחומים אלה: חקלאות, בריאות, חינוך, העצמת נשים, פיתוח קהילתי ופיתוח כלכלי-עסקי (להלן - סיוע לפיתוח). נוסף על הפעילות של מש"ב בעתות שגרה הוא מקיים פעילות סיוע לשעת חירום (סיוע הומניטרי) לאירועי אסון שאינם מחייבים מעורבות של פיקוד העורף של צה"ל.

עיקר פעילות הסיוע של מש"ב מתבצע במסגרת פעילויות הדרכה והכשרה מקצועית של משתלמים מחו"ל בישראל ובמסגרת השתלמויות דומות במדינות זרות המתקיימות במתכונת "קורס נייד" (להלן - קנ"ד). נוסף על כך משגר מש"ב לחו"ל מומחים ל"שליחויות ארוכות מועד", בעיקר לשם הקמה וניהול של מרכזי הדגמה בתחומים שונים (בעיקר חקלאיים), ומומחים ל"שליחויות קצרות מועד", המשולבות בפעילויות ההדגמה (להלן - שק"מ). ההשתלמויות שמקיים מש"ב בארץ נעשות באמצעות שלוחות מקצועיות, אשר שלוש מהן מוחזקות על ידי מש"ב ופועלות בעבורו בלבד (להלן - השלוחות המוחזקות).

הגוף המופקד על ניהול השלוחות המוחזקות ועל ניהול ההשתלמויות בארץ מהבחינה המינהלית והכספית הוא חברה ממשלתית ושמה "האיגוד חברה להעברת טכנולוגיה", שהוגדרה כ"זרוע ביצוע" להשגת יעדי מש"ב (להלן - חברת האיגוד).

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל עד ספטמבר 2011 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב (להלן - ביקורת המעקב או הביקורת) שתכליתה לבדוק כיצד טיפל המשרד בליקויים העיקריים שצוינו בדוח ביקורת קודמת שנעשתה בשנת 2004  (להלן - הביקורת הקודמת). בביקורת הקודמת נבדקו פעולות הסיוע של מש"ב למדינות מתפתחות ונבדקו היבטים תקציביים וכספיים בפעילות של מש"ב ושל חברת האיגוד. בביקורת המעקב נבחנו היבטים נוספים של פעילות מש"ב ושל חברת האיגוד. הבדיקה העיקרית נעשתה במשרד החוץ ובחברת האיגוד, ובדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר וברשות החברות הממשלתיות.

עיקרי הממצאים

פעולות לשינוי מבני ותפקודי במש"ב

1. לנוכח מאפייני פעילותו של מש"ב בתחום הסיוע למדינות מתפתחות יזם מש"ב, בשלהי שנת 2009, הכנת טיוטת הצעה של החלטת ממשלה הקובעת כי האחריות לסיוע החוץ של מדינת ישראל תוטל על שר החוץ. ההצעה לעגן בהחלטת ממשלה את האחריות לסיוע החוץ קודמה בהליך פנימי במשרד ולא שותפו בו משרדי ממשלה אחרים.

הועלה כי במועד סיום הביקורת טרם השלימו הדרגים המקצועיים במשרד את הכנת טיוטת החלטת הממשלה, וזו טרם הועברה לעיון השר ולאישורו, לצורך העברתה לדיון ולהכרעה בממשלה.

2. בעקבות הצטרפות ישראל לארגון לשיתוף פעולה כלכלי ולפיתוח (להלן

ה-OECD)  בספטמבר 2010 היא נדרשה להגביר את מחויבותה לסיוע החוץ ולהתאים את יעדיה, את דפוס הפעילות שלה ואת היקף פעילותה בתחום הסיוע לשינויים המתחוללים בעולם ולכללים המנחים של הארגון. שיעור השתתפותה של ישראל בהקצאות הסיוע למדינות מתפתחות הוא מזערי יחסית למקובל (פחות מ-0.07% מהתל"ג). מש"ב הציע לקבל החלטה עקרונית להעלאה מדורגת של תקציבי הסיוע של ישראל ל-0.17% מהתל"ג, כפי שנדרש מהמצטרפות החדשות לאיחוד האירופי. במועד סיום הביקורת היה הסיוע שמעניקה ישראל למדינות מתפתחות מצומצם בהיקפו והתמצה בעיקר בסיוע טכני ובסיוע הומניטרי.

3. אחת ההמלצות לשינוי ארגוני ומבני במשרד, שניתנה במחצית הראשונה של שנת 2010, הייתה לבחון את האפשרות לשדרג את מש"ב באמצעות הקמת סוכנות סיוע חוץ ולהגדיר את יעדיה ותפקידיה, את המבנה שלה ואת מעמדה המשפטי. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011, טרם התקבלה החלטה בנושא.

אף שטרם סוכמו ההמלצות לשדרוג מש"ב, מציג מש"ב את עצמו כ"סוכנות הסיוע הלאומית של ישראל". כמו כן, המשרד מקדם, באופן בלתי תלוי בשינוי המבני המוצע במש"ב, הליך חתימה על הסכם התקשרות ארוך מועד עם חברת האיגוד בלא שנדונו ההשפעות של התקשרות זו על השינוי המבני המוצע במש"ב.

פעולות הסיוע של מש"ב

1. תכנון פעולות מש"ב: הביקורת העלתה כי מש"ב לא הכין תכנית עבודה כוללת לשנת 2011 פרט לרשימת קורסי ההדרכה בארץ ובחו"ל לאותה שנה.

2. פעולות להדרכה ולהכשרה מקצועית: מניתוח נתוני פעילות מש"ב הממוצעים לשנים 2008-2010 בהשוואה לשנים 2001-2003 שנבחנו בביקורת הקודמת, עולה כי ככלל חלה ירידה בהיקף פעילותו של מש"ב, בעיקר בתחומי הקנ"דים והשליחויות לפרק זמן ארוך, אם כי מספרן הממוצע של ההשתלמויות שהתקיימו בארץ באותן השנים נותר דומה.

הביקורת העלתה כי התקשרותו של מש"ב עם מרכזי ההדרכה שבבעלות פרטית התבצעה במשך השנים בלא שננקטו הפעולות המתחייבות מחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, ומתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, לביצוע מכרז או לקבלת פטור ממנו.

רק ביולי 2011, במהלך הביקורת, כשנה וחצי לאחר מועד ההחלטה להביא לדיון לפני ועדת המכרזים את ההתקשרות עם מרכזי ההדרכה, התקיימה פגישת עבודה בנושא זה בהשתתפות נציגים ממש"ב ויועץ לענייני מכרזים מטעם משרד האוצר. בנובמבר 2011 פורסם המכרז לאיתור מרכזי הדרכה לצורך פעילות מש"ב.

3. מיזמים ארוכי מועד: הביקורת העלתה כי מיזמים ארוכי מועד של מש"ב לא מנוהלים בהתאם לאמות מידה שהותוו מראש, וכי אין כללים ועקרונות מנחים אשר יבטיחו ניהול מיטבי של המיזמים. גם בתקנון שירות החוץ אין הנחיות בכל הנוגע לנושאים אלה. עוד הועלה כי מש"ב אינו מקיים מעקב אחיד אחר הפעילות המתבצעת במסגרת מיזמים ארוכי מועד.

קידום שיתוף פעולה עם חברות ישראליות

בשנים האחרונות מייחס מש"ב חשיבות רבה לשילוב המגזר העסקי בתכניות הפעולה שלו באמצעות שיתוף פעולה עם חברות ישראליות הפועלות באזורי פעולתו והעוסקות בתחומים המשיקים לפעילותו. בשלהי שנת 2009 הוקמה במש"ב יחידת ה- PPP (Private Public Partnership), הפועלת במסגרת יחידת הפרויקטים במש"ב. יחידה זו יוזמת פעילות סיוע בשיתוף המגזר הפרטי, בין היתר לתמיכה בקהילה העסקית באמצעות פיתוח קשרי מסחר ויזמות עסקיות. במסמך מנובמבר 2010, שנשלח לכלל נציגויות מש"ב ברחבי העולם הוצגה תכנית הפעולה של מש"ב לשילוב הקהילה העסקית בפעולותיו. בין היתר, צוין כי מש"ב יפעל לשילוב חברות ישראליות בקורסי הדרכה בחו"ל, לסיוע ביצירת מגעים עסקיים עם גורמים מקומיים ולחיפוש הזדמנויות עסקיות לקידום הכלכלה הישראלית.

כאמור בביקורת הקודמת, פעולות אלה מעצם טיבן ומהותן עלולות להגביר את טשטוש ההבחנה בין מש"ב ובין החברות הישראליות הפועלות בשירותו. היה צפוי אפוא כי לפני הקמת היחידה תקיים הנהלת המשרד בדיקה בעניין זה כדי לברר את ההשפעות האפשריות של פעילות היחידה במישור העקרוני וכדי לבדוק אם פעילותה עולה בקנה אחד עם תפיסת מש"ב בנושא הסיוע למדינות מתפתחות. אולם עניינים אלו לא נדונו לפני שהוקמה היחידה ולא התבקשה גם חוות דעת משפטית בנושא.

"האיגוד חברה להעברת טכנולוגיה"

1. על פי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, התקשרות עם חברה ממשלתית תהיה פטורה ממכרז רק אם בוצעה באמצעות הסכם מסגרת, שיוכן בהתאם לעקרונות שתאשר ועדת שרים. חברת האיגוד הוקמה בשנת 1963 לצורך ביצוע תכניות הפעולה של מש"ב והוכרה בשנת 2008 כזרוע לביצוע מטלות משרד החוץ בנושאים של ארגון הקורסים, קידום אינטרסים במדינות ללא יחסים דיפלומטיים וקידום הייצוא. ביקורת המעקב העלתה כי במשך למעלה משלוש שנים התקיימו דיונים בין נציגי חברת האיגוד לנציגי המשרד ומשרד האוצר לגיבוש הסכם התקשרות. אף שכבר גובשה טיוטה מתקדמת להסכם בין חברת האיגוד למשרד, אשר עקרונותיו עוד עתידים להיות מועברים לאישור ועדת השרים, הרי שבמועד סיום הביקורת טרם אושר ונחתם הסכם ההתקשרות בין חברת האיגוד למש"ב.

2. מנכ"ל חברת האיגוד: מאז הוקמה חברת האיגוד משמש סמנכ"ל מש"ב גם בתפקיד מנכ"ל חברת האיגוד (ללא שכר). במסגרת תפקידו של סמנכ"ל מש"ב, עליו לקבל החלטות בעלות השפעה על חברת האיגוד שבה הוא מכהן כמנכ"ל או החלטות שתכליתן פיקוח על פעילות החברה הממשלתית ועל יעילותה. בפברואר 2009 פנו חשב המשרד ומנהל המחלקה למשפט דיפלומטי ואזרחי והעלו חשש לכאורה לניגוד עניינים בין התפקידים. אולם נמצא כי המשרד לא דן בחשש האפשרי לניגוד עניינים שהועלה במכתב האמור.

3. עובדי חברת האיגוד במש"ב: במועד סיום הביקורת היו מוצבים במשרד דרך קבע שלושה עובדי חברת האיגוד שמילאו תפקידים הקשורים לפעילות השוטפת של מש"ב, בלי שהוסדרה מתכונת העסקתם. זאת, אף שבדיונים שהתקיימו בנציבות שירות המדינה ובמשרד האוצר הונחה המשרד לבחון את מעמדם של עובדים אלו.

4. שימוש בכספי פיקדונות של חברת האיגוד למימון פעילות שוטפת של מש"ב: ביקורת המעקב העלתה כי, שלא לפי המלצות דוח הביקורת הקודמת, זה שנים נאלצת חברת האיגוד להשתמש בכספי קרנות שלא על פי ייעודן לצורך מימון פעילותה השוטפת.

סיכום והמלצות

אחד מיעדי-העל של משרד החוץ הוא העמקת שותפותה של ישראל בסדר היום העולמי החדש באמצעות פעילות סיוע בין-לאומי בעולם. המרכז לשיתוף פעולה וסיוע בין-לאומי (מש"ב) הוא הגוף המופקד במשרד החוץ על פעילות זו. בשנים האחרונות מקדם המשרד שינוי ארגוני כולל, אשר עתידה להיות לו השפעה גם על פעילותו של אגף מש"ב.

על המשרד להחיש את פעולותיו להשלמת הטיפול בהכנת טיוטת הצעה של החלטת הממשלה בנושא האחריות לתחום סיוע החוץ במדינת ישראל. ראוי כי במסגרת פעולות אלה תבחן הנהלת המשרד את ההשפעות המעשיות של הצטרפות ישראל ל-OECD ותציגן לפני מקבלי ההחלטות המדיניות בממשלה.

על הנהלת המשרד לחדש בהקדם את תהליך בחינת המודל המבני הראוי של פעילות מש"ב ואת השפעותיו על ההתקשרות עם חברת האיגוד.

בעת הכנת תכנית העבודה הכוללת של האגף ראוי לכלול בה הנחיות בנושא פעולות תכנון, מעקב ובקרה שיסייעו לבחון את היעילות והאפקטיביות של הפעילות על פי מאפייניה.

יש צורך בחיזוק שלושה נדבכים הנוגעים לניהול מיזמים ארוכי מועד של מש"ב ולמעקב אחריהם: גיבוש אמות מידה ועקרונות מנחים להליך קבלת ההחלטות בדבר קביעת מתווה הפעילות של המיזם ויישומו; הכנת תכנית מפורטת בנוגע לכל מיזם שתכלול את מטרות המיזם, את לוח הזמנים לביצועו, את תקציבו ואבני דרך ליישומו; קיום פעולות פיקוח והערכה שוטפות בנושא יישומם של המיזמים.

יש צורך חיוני לבחון באופן מעמיק את מתכונת הפעולה המשותפת למש"ב ולמגזר העסקי. הכרחי לקבוע אמות מידה ברורות להבחנה בין סיוע בין-לאומי ישיר, שמש"ב נותן למדינות מתפתחות בהתאם למטרותיו המוצהרות, ובין פעילות כלכלית-מסחרית, אשר ראוי שייקבעו לה כללי מסגרת בהיותה נלווית לפעילות מש"ב.

על המשרד לגבש עמדה בעניין תפקודו של סמנכ"ל מש"ב כמנכ"ל החברה ולקיים בדיקה כוללת בנושא זה, בשיתוף אגף הייעוץ המשפטי במשרד.

לדעת משרד מבקר המדינה, העסקת עובדים של חברת האיגוד במש"ב הממלאים תפקידים הקשורים לפעילות השוטפת של מש"ב היא בבחינת חריגה משיא כוח האדם, ועל המשרד לפעול ללא דיחוי להסדרת נושא זה.

יש לקבוע מנגנון שיאפשר לממן באופן שוטף את פעילות חברת האיגוד בשירות מש"ב ומתקציבו ולפעול בלא דיחוי נוסף להסדרת היחסים הכספיים בין מש"ב לחברת האיגוד באופן שיבטיח כי כספי הקרנות המיועדות ישמשו אך ורק למטרות שלשמן הם הוקצו.

למדינת ישראל מחויבויות המעוגנות בהחלטות ובאמנות בין-לאומיות לסייע לקידומן ולפיתוחן של מדינות אחרות הזקוקות לסיוע. פעילות הסיוע משמשת כלי מרכזי בפעילות הדיפלומטית של משרד החוץ הן כשלעצמה והן כאמצעי לקידום אינטרסים מדיניים. משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח ממצאיו של דוח זה, על המשרד לפעול לבחינה כוללת של ההיבטים המבניים, הארגוניים והתפקודיים של פעילות מש"ב ולקבוע אמות מידה ועקרונות מנחים בנושא מתווה פעילות סיוע החוץ באמצעות מש"ב.

תקציר

במערכת החינוך בישראל שני סוגים עיקריים של מוסדות חינוך: מוסדות של החינוך הרשמי, אשר מונהג בהם חינוך ממלכתי או חינוך ממלכתי-דתי (להלן - ממ"ד) והם ממומנים מימון מלא בידי המדינה והרשויות המקומיות, ומוסדות של החינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - מוכש"ר), אשר משרד החינוך (להלן גם - המשרד) מממן אותם מימון חלקי או מלא.

בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן - חוק לימוד חובה), בתקנות שהותקנו על פיו וכן בהוראות המשרד מפורטים סוגי התשלומים המותרים לגבייה מההורים. בתחילת שנת הלימודים התשע"א (2010-2011)  אמד המשרד את היקפם של תשלומי ההורים בבתי ספר ב-2-3 מיליארד ש"ח בשנה , שהם כ-10%-15% מתקציב המשרד לחינוך היסודי והעל-יסודי.

בחוזר מנכ"ל משרד החינוך משנת 2002 בנוגע לתשלומי הורים  (להלן - חוזר תשלומי הורים) נקבע שהתשלומים והחזר ההוצאות שקובע שר החינוך על פי חוק לימוד חובה הם "תשלומי רשות". קביעת שיעור התשלומים והחזר ההוצאות בידי השר טעונה אישור של ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת (להלן - ועדת החינוך). המשרד גם הגדיר תשלום עבור ביטוח תאונות אישיות לפי חוק לימוד חובה כ"תשלום חובה". תשלום זה נקבע בידי השר וטעון אישור של ועדת החינוך.

נוסף על כך מתיר חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, לגבות תשלום עבור קיום תכנית לשעות נוספות (להלן - תל"ן). בחוזר תשלומי הורים התיר המשרד לגבות תשלומי הורים עבור "רכישת שירותים מרצון" - רכישת שירותים שמציע בית הספר, בדרך כלל כדי לחסוך בהוצאות באמצעות רכישה מרוכזת. גבייה לשירותים אלה חייבת לקבל את אישור כל הורי התלמידים המקבלים אותם ואת אישורו של מפקח בית הספר. מדי שנה בשנה מפרסם המשרד בחוזר מנכ"ל את התעריפים המרביים של כל אחד מסוגי התשלומים האמורים.

המינהל הפדגוגי במשרד, בראשות סמנכ"לית, גב' מיכל כהן, אחראי לריכוז עבודת המטה בנושא תשלומי ההורים. מנכ"ל המשרד בתקופת הביקורת היה ד"ר שמשון שושני.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2011 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא תשלומי הורים במערכת החינוך . הביקורת בוצעה במטה משרד החינוך, במחוזות ירושלים, תל אביב, חיפה, מרכז, צפון ודרום ובמינהלה לחינוך ירושלים (להלן - מנח"י) . כמו כן נעשתה בדיקה ב-12 בתי ספר (להלן - בתי הספר שנבדקו) . בין היתר נבדקו הנושאים האלה: גיבוש מדיניות המשרד בעניין תשלומי הורים; גביית תשלומי הורים בחינוך המוכר שאינו רשמי; גביית תשלומי הורים עבור מקצועות לימוד בחטיבה העליונה ועבור תכנית תורנית בחינוך הממ"ד; גביית תשלומי הורים באמצעות עמותות הורים; שימוש בכלי הבקרה על תשלומי הורים; ופעולותיה של הנהלת משרד החינוך לאכיפת הוראות המשרד.

עיקרי הממצאים

גיבוש מדיניות משרד החינוך

1. ביוני 2005 מינתה מנכ"לית המשרד דאז, גב' רונית תירוש , ועדה לבחינת נושא תשלומי ההורים (להלן - ועדת תשלומי הורים) כדי לבחון מן היסוד את נושא הגבייה של תשלומי ההורים. לאחר שהוועדה הגישה מסקנות ביניים החליטה הנהלת המשרד לגנוז אותן.

על אף מסקנות והמלצות הביניים של ועדת תשלומי הורים והמלצותיה המפורשות של האחראית לתשלומי הורים במינהל הפדגוגי (להלן - האחראית לתשלומי הורים) לקבל החלטות מדיניות בתחום תשלומי הורים עוד בשנת 2006, לא קיבל המשרד החלטות מדיניות בנושאים השונים שהועלו, חוץ מהחלטות מסוימות שקיבל בעניינו של החינוך הממ"ד.

2. בפסק הדין שנתן בג"ץ בעתירה של ארגון ההורים הארצי בשנת 2007  הובאו דבריה של באת כוחה של ועדת החינוך כי "שרת החינוך פועלת עתה לבחינה והערכה מקפת של כל סוגיית תשלומי ההורים בכללותה, במגמה להביא להסדר חדש כולל בתחום זה". בפסק הדין קבע בג"ץ כי הן המדינה והן ועדת החינוך ערות לבעייתיות שבסוגיית תשלומי ההורים ולצורך לבצע הערכה מחודשת מתוך ראייה כוללת של המדיניות הנקוטה בתחום זה וכי יש להניח שבהערכה זו יישקלו עקרונות היסוד של מדיניות החינוך והצורך בהסדר מערכתי שלם, אחיד וקוהרנטי שייתן ביטוי ראוי לעקרונות אלה; כל זאת תוך מתן מענה מאוזן לצורך האנושי של הורים בעלי יכולת המעוניינים להשביח את תכנית החינוך עבור ילדיהם, אך תוך פגיעה מינימלית בעקרון השוויון בחינוך ובאלה שידם אינה משגת להעשיר את חינוך ילדיהם.

הנהלת המשרד בראשות שרת החינוך דאז, פרופ' יולי תמיר, עשתה עבודת מטה וגיבשה על בסיסה מודל לגבייה פרוגרסיבית של תשלומי הורים שלא באמצעות בתי הספר וכן דרכי פעולה לגבייתם. אולם בעבודת המטה לא עשה המשרד הערכה כוללת בדבר מדיניותו בעניין תשלומי הורים לסוגיהם, כפי שהתחייב לפני בג"ץ בשנת 2007, ולא נקבע הסדר מערכתי וקוהרנטי בנושא תשלומי ההורים על כל היבטיו. עוד עלה שיש אי-הלימה משמעותית בין ההיבטים הנוגעים לתשלומי הורים שנדונו בעבודת מטה זו ובין מכלול הקשיים הנוגעים לנושא זה, שהועלו, בין היתר, במסקנות הביניים של ועדת תשלומי הורים.

נתוני המשרד על תשלומי ההורים

לרשות מטה המשרד עומדים שני כלים מרכזיים לבקרה ארצית כוללת בנושא תשלומי ההורים: בקרה מקיפה על גביית תשלומי הורים אשר מתבצעת ככלל בכל שנה בבתי ספר שנבחרו במדגם (להלן - בקרת התשלומים) ובקרה באמצעות מערכת ממוחשבת - "אפיק" (להלן - מערכת אפיק) - בכל מוסדות החינוך. לשם ביצוע בקרת התשלומים התקשר המשרד עם חברה (להלן - הקבלן) בדצמבר 2007.

1. השוואה בין אומדן שעשה הקבלן, בנוגע לכספים שנגבו מהורי התלמידים בכל מערכת החינוך באותה השנה ובין אומדן שהוא עשה בנוגע לסך התשלומים המותרים לגבייה על פי חוזר המנכ"ל מעלה, כי בשנת הלימודים התש"ע (2009-2010) גבו בתי הספר מההורים סכומים אשר חרגו בכמיליארד ש"ח מאלה שהתיר המשרד לגבות. ואולם מאחר שהמינהל הפדגוגי הורה לרשום כחריגות גם תשלומים עבור שירותים שהמשרד התיר לכלול ברכישת שירותים מרצון, נתוני בקרת התשלומים אינם מהימנים ואינם משקפים נכונה את החריגות.

2. על פי ממצאי בקרת התשלומים לשנים התשס"ה (2004-2005) עד התש"ע, מסתמנת מגמת ירידה בשיעור בתי הספר שנמצאו חורגים בגביית תשלומי הורים: בשנת הלימודים התשס"ה חרגו כ-80% מבתי הספר ובשנת הלימודים התש"ע - כ-51%. שיעור בתי הספר החורגים במנח"י היה הגדול ביותר בשנים התשס"ט (2008-2009) והתש"ע; כ-90% מבתי הספר במחוז זה חרגו בשנים האמורות. במחוזות דרום, צפון וירושלים שיעור בתי הספר שחרגו היה 50%-70%.

גביית תשלומי הורים עבור רכישת שירותים מרצון

תשלומי הורים עבור רכישת שירותים מרצון נועדו בדרך כלל לחסוך בהוצאות באמצעות רכישה מרוכזת של שירותים שמציע בית הספר. ממצאי הביקורת בדוח זה העלו ליקויים משמעותיים הנוגעים לחריגות של הנהלות בתי ספר מהסכומים שהתיר המשרד לגבות בגין רכישת שירותים מרצון. משרד החינוך אפשר לכל מפקח להפעיל שיקול דעת כדי להחליט אם לאשר חריגה מהסכומים שהתיר המשרד לגבות עבור רכישת שירותים מרצון. הסדר זה מעורר קושי בשני היבטים: האחד מקורו בכך שהמשרד העביר למפקחיו את סמכות ההכרעה בנושא זה בלא שקבע מדיניות ברורה ועקרונות מנחים האמורים להבנות את שיקול דעתם בבואם להחליט בעניין תשלומים אלו; האחר מקורו בכך שהסדר זה לא צוין בחוזר תשלומי הורים, המשמש מסמך מנחה לכל הגורמים העוסקים בנושא, ומכאן שהטיפול בנושא לא נעשה בשקיפות. היעדר השקיפות עלול לפגוע בהפעלה שוויונית של ההסדר.

גביית תשלומי הורים בחינוך המוכש"ר

מדיניות משרד החינוך היא חיזוק של מערכת החינוך הרשמית ואף העדפתה על מערכת החינוך שאינה רשמית. הוראות המשרד בתחום תשלומי ההורים חלות על החינוך הרשמי ועל החינוך המוכש"ר גם יחד. למרות זאת אפשר המשרד, הלכה למעשה, לבתי ספר מוכש"ר שלא להשתתף בפעולות הבקרה של המשרד, ולכן לא היה בידיו מידע על דרישות התשלום של בתי הספר האלה מההורים. בשנות הלימודים התש"ע והתשע"א בתי הספר אשר סווגו במערכת זו כבתי ספר מוכש"ר לא הזינו את נתוניהם למערכת אפיק; בשנת התש"ע הם לא נכללו כלל בבקרת התשלומים. עמדתו הפסיבית של המשרד כלפי אי-קיום הוראותיו במוסדות החינוך המוכש"ר אינה עולה בקנה אחד עם מדיניותו לחיזוק החינוך הרשמי.

המשרד גם לא הסדיר את נושא שיעור שכר הלימוד בבתי ספר מוכש"ר. בנסיבות אלה יש חשש שגבייה חריגה של תשלומי הורים תטושטש באמצעות הצגתה כחלק משכר הלימוד. אי-הסדרת נושא שכר הלימוד בבתי ספר מוכש"ר עלולה לפגוע ביכולתו של המשרד לפעול ליישום מדיניותו לחיזוק החינוך הרשמי בשל הגמישות היחסית של בתי ספר מוכש"ר לעניין גביית כספים מההורים.

גביית תשלומי הורים עבור מקצועות לימוד בחטיבה העליונה

תכניות הלימודים הרשמיות והמחייבות של מקצועות לימוד ברמה מוגברת בחטיבה העליונה בבתי ספר על-יסודיים כוללות דרישות פדגוגיות שאינן מתוקצבות בידי המשרד, ולכן נדרש בית הספר לגבות תמורתן תשלומים מההורים. המשרד לא קבע מדיניות בנוגע לתשלומי הורים עבור מקצועות לימוד ברמה מוגברת בחטיבות העליונות, ולמעשה הנושא לא הוסדר. ניסיון של המינהל הפדגוגי לקבוע כללים לא עלה יפה. באין כללים נוהג כל מחוז לפי הבנתו, ובידי המינהל הפדגוגי אין כלי מספק כדי לקבוע אם יש לאשר את סכומי הגבייה. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011, עדיין לא קבע המשרד מהו הסכום המרבי שמותר לגבות מההורים עבור מקצועות לימוד ברמה מוגברת.

המשרד אִפשר מצב שבו הורי התלמידים מממנים יישום של חלק מתוכני הלימוד המוגבר של מקצועות בחטיבה העליונה. מימון חיצוני זה מבטא נסיגה של המדינה ממימון של פעולות חינוכיות הנכללות בליבת תכנית הלימודים, והדבר משקף סוג של הפרטה סמויה במערכת החינוך, שאינה נגזרת ממדיניות חינוכית רשמית ומאושרת ומפעולות מכוונות הנובעות ממדיניות זו.

תשלומי הורים עבור תכנית תורנית בחינוך הממ"ד

המשרד התיר לבתי ספר ממ"ד לקיים תכנית לימודים נוספת, תורנית (להלן - תכנית תורנית), וקבע את הכללים הנוגעים לכך בחוזר מנכ"ל מיוחד (להלן - חוזר תכנית תורנית). תכנית תורנית משמעה תוספת של עד חמישה שיעורים ביום של לימודי קודש, ועלותה המרבית בשנת הלימודים התש"ע הייתה 5,000 ש"ח לנפש לשנה.

1. מדיניות המשרד המתירה למגזר אוכלוסייה אחד לגבות כספי הורים בשיעור גדול הרבה יותר מהשיעור הנגבה משאר המגזרים, ובאופן הזה לספק לתלמידים שעות לימוד רבות יותר, היא בגדר פגיעה בשוויון כלפי שאר המגזרים.

2. ניסוח חוזר תכנית תורנית, אשר מתיר גבייה מההורים בגין תכנית תורנית, מעורפל ולא מפורט, ואינו מאפשר למפקחים, למנהלי בתי הספר ולהורים לבדוק אם הסכומים הנגבים תואמים לסכומים שהתיר המשרד לגבות. ממצאי הביקורת העלו כי התחום אינו מוסדר כיאות וכי יש קושי ממשי לפקח עליו.

3. בנובמבר 2010 החליטה הנהלת מינהל החינוך הדתי להקים צוות מיוחד אשר יבחן את נושא תשלומי הורים בבתי ספר ממ"ד ויגיש המלצות לשינויים. כמו כן הוחלט להעלות בעיות עקרוניות לפני המנכ"ל. התברר כי הצוות המיוחד לא הוקם ולא הועלו בעיות לפני המנכ"ל.

עמותות הורים

לצדם של כמה ממוסדות החינוך פועלות עמותות הורים אשר בראשן עומדים הורים של תלמידי המוסדות, ובין השאר הן עוסקות בגביית כספים מההורים. החוק הסמיך רק את הרשות המקומית ואת בעל המוסד לגבות מההורים כספים עבור תשלומי חובה ורשות, ולעמותת הורים אסור לגבות מההורים כספים המיועדים לפעילות בית הספר במהלך יום הלימודים. על מנהל בית הספר לוודא כי בית הספר מקיים פעילות כספית מרכזית אחת בלבד, והוא זה שמנהל אותה.

עוד בשנת 2005 ידעה הנהלת המשרד כי ועדי הורים משתמשים בכספי הורים לשם פתיחת כיתות לא תקניות בבתי הספר ולשם העסקת מורים נוספים, בין היתר באמצעות עמותות הורים. בנובמבר 2009 כתבה האחראית לתשלומי הורים במינהל הפדגוגי למנכ"ל המשרד והציגה את הדברים במלוא חומרתם: עמותות הורים גובות תשלומי הורים, בניגוד לחוק ולחוזר מנכ"ל וללא פיקוח של המשרד; הגבייה בידי עמותת ההורים מתקיימת לעיתים תוך "עצימת עין" של הפיקוח; העמותה מכתיבה התנהלות למנהל בית הספר ופוגעת בסמכויותיו.

2. כאשר בית הספר גובה תשלומי הורים גם באמצעות עמותת הורים, נבצר מגורמי הפיקוח במחוז וממטה המשרד לעקוב אחרי הסכומים שנגבים והשירותים שהם מממנים. יתר על כן, ייתכן שיהיה לפני המשרד מצג ולפיו בית הספר עומד בכללים שנקבעו, אף שבפועל הוא גובה סכומים חריגים באמצעות עמותה. ארבעה בתי ספר שנכללו בבדיקת פעילותן של עמותות הורים, חרגו במידה ניכרת מהוראות המשרד ופעלו לעתים שלא על פי הוראות חוק לימוד חובה בשל גביית כספי הורים באמצעות העמותות. החריגות נעשו לעתים בידיעת מטה המשרד, אשר לא פעל בנוגע לאותם בתי הספר ולא בחן את פעילותן של עשרות עמותות הורים אחרות במישור המערכתי. ואולם, המשרד לא ריכז נתונים על מספר בתי הספר שלצדם פועלות עמותות הורים.

שימוש בכלי הבקרה על תשלומי הורים

1. מנתוני מערכת אפיק לשנת הלימודים התשע"א עולה כי 1,805 (43%) מ-4,164 בתי הספר בחינוך הרשמי ובחינוך המוכש"ר לא הזינו כלל את הנתונים על דרישות התשלומים שלהם מההורים; מכלל בתי הספר אושרו דרישות תשלום של 2,043 (49%) בלבד. ככלל, בתי הספר בחינוך המוכש"ר לא הזינו את נתוניהם בשנה זו.

נמצא כי בשנת הלימודים התשע"א כ-50% מבתי הספר במנח"י לא הזינו את דרישת התשלום שלהם במערכת אפיק, ורק 29% מהדרישות שהוזנו אושרו בידי המשרד; יצוין כי חלק ממנהלי בתי הספר שלחו דרישות תשלום להורים אף שלא היה בידיהם אישור המשרד לדרישה. ארבעה מחמישה מחוזות המשרד שנבדקו לא קיימו בירורים בעניינם של בתי ספר שלא מילאו את הוראות המשרד בנוגע לשימוש למערכת אפיק.

2. הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה ב-12 בתי הספר שנבדקו העלתה כי כמה ממנהלי בתי הספר הזינו במערכת אפיק רק נתונים על חלק מהתשלומים שהם דרשו מההורים וכי במקרים מסוימים נעשה הדבר בידיעת המחוזות.

3. נמצא כי עיריית ירושלים פעלה בחוסר סמכות (הסמכות היא של משרד החינוך) ואישרה את סכומי תשלומי ההורים שדרש בית ספר בעיר, לרבות תשלומים חריגים; היא גם נתנה הנחיות בדבר חוזר תשלומים של בית הספר ופיצולו לשניים, ויש בכך כדי להביא לידי הטעיית הגורמים האמורים לבחון את דרישות התשלום, ואף לפתוח פתח לגבייה חריגה מהורי התלמידים.

4. מדוח בקרת התשלומים השנתי לשנת הלימודים התשס"ט עולה כי: נמצאו חריגות רבות מן הכללים הנוגעים לתשלומי הורים; חריגות רבות במיוחד נמצאו בנוגע לרכישת שירותים מרצון, והועלה ששיעור החריגות האלה גדל משנה לשנה; שיעור בתי הספר שחרגו היה גדול במיוחד במנח"י. בדוח סיכום הבקרה לשנת הלימודים התש"ע הועלו ממצאים דומים בעיקרם.

המשרד הקצה משאבים רבים לבקרת התשלומים, קבע נהלים ותכנית פעולה לביצועה וכן גיבש מסקנות לנוכח ממצאי הבקרה. ואולם, הנהלת המשרד והנהלת המינהל הפדגוגי לא דנו בממצאי הבקרה לשנות הלימודים התשס"ט והתש"ע ולא קיבלו החלטות בעניין.

5. ממצאי הבקרה ונתוני מערכת אפיק מלמדים כאמור על ליקויים רבים ומשמעותיים בבתי הספר של מנח"י בכל הנוגע לתשלומי הורים. לא נמצא כי ננקטו פעולות כלפי מנהלי בתי ספר שחרגו לנוכח ממצאי הבקרה על תשלומי הורים.

6. מנתוני הקבלן עולה שרבים (כ-60%) מבתי הספר שלא עמדו בהוראות המשרד על פי ממצאי הבקרה לא עמדו בהן גם בבקרה חוזרת. ממצאים אלה מעידים על חולשה בפעולות האכיפה של המשרד בנושא זה.

7. השימוש שעשו בתי הספר בשני הכלים העיקריים שהפעיל המשרד לצורך ביצוע בקרה ארצית ושיטתית בנושא היה חסר, ולכן המידע שרוכז במשרד בנושא זה לא היה מלא ומהימן. גורמים במשרד שהיו ערים לחולשה זו לא פעלו לתיקון המצב. שימוש חלקי בלבד בכלי הבקרה פוגע במהימנות הנתונים של המערכת והיכולת להסיק על פיהם מסקנות ומשקף בזבוז משאבי ציבור.

פעולותיה של הנהלת משרד החינוך לאכיפת הוראות המשרד

בנובמבר 2009 ביקש מנכ"ל המשרד ממנהלי המחוזות, בין השאר, להוציא מכתב התראה לכל מנהל בית ספר שחורג מהכללים שנקבעו בנוגע לתשלומי חובה ורשות וכן לפעול בנחישות כנגד מי שגובים תשלומים אלה באמצעות גבייה בלתי חוקית.

בחמישה משבעת המחוזות שנבדקו  נמצאו חריגות של בתי ספר מתשלומי רשות; הנהלות המחוזות לא נקטו פעולות נוכח חריגות אלו, שלא לפי דרישת מנכ"ל המשרד.

משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לציין לשבח את עבודתה המסורה של האחראית לתשלומי ההורים, ד"ר חגית מאיר, את הפעולות שנקטה ללא לאות כדי להביא לידי אכיפת הכללים שנקבעו וכן את התרעותיה לפני הנהלת המשרד בדבר נקודות תורפה והצורך לגבש מדיניות בנושא.

סיכום והמלצות

שוויון בחינוך מאפשר אחידות במרחב ההזדמנויות העומדות לפני כל הילדים באשר הם. אף שבחוק נקבע כי הלימוד במוסדות חינוך ממלכתיים יהיה בחינם, חוץ מתשלומים חריגים ומפוקחים, במרוצת השנים מסתמנת תופעה הולכת וגוברת של גביית תשלומים נוספים מהורי התלמידים תוך חריגה מהתשלומים המותרים ובלא פיקוח נאות. בנושא זה הולכת ומתהווה מציאות שבה התשלומים הנוספים משמשים לעתים כלי מהותי ומרכזי של בתי הספר להספקת שירותי חינוך איכותיים. לפני המשרד עומדת כל העת משימה מורכבת של מציאת איזון בין רצונות ההורים המעוניינים להשביח את החינוך של ילדיהם ובין הרצון להבטיח מערכת חינוך המספקת שירותים באופן שוויוני.

הממצאים שהועלו בדוח זה מלמדים על חולשה של ממש בנוגע לאכיפת חוקי החינוך והוראות המשרד בנושא תשלומי הורים ועל שתי מגמות בטיפול המשרד בנושא: האחת - הנחת תשתית של נהלים ובסיס לקיום מעקב ובקרה שוטפים לגבי יישום הנהלים; והאחרת - הימנעות מנקיטת פעולות לנוכח חריגות שהתגלו. עוד מלמדים הממצאים על חריגה מגבולות הגבייה המותרת באמצעות הכללת שירותים מגוונים בסעיף של רכישת שירותים מרצון.

לשם הסדרת נושא תשלומי ההורים נדרשת הנהלת משרד החינוך לקבוע הסדר מערכתי שלם וקוהרנטי, כפי שהתחייב משרד החינוך לפני בג"ץ בשנת 2007. על הנהלת המשרד לקבוע וליישם מדיניות ברורה בנוגע לשכר הלימוד בבתי ספר מוכש"ר והשפעותיו על תשלומי ההורים; לבחון את הדרישות הפדגוגיות בתכניות הלימודים של מקצועות הלימוד ברמה מוגברת בחטיבה העליונה לעומת מקורות המימון של המשרד לקיומן; לגבש כללים בנוגע למימון יישומן של תכניות הלימודים האמורות בידי ההורים וכן דרכי פעולה אשר יאפשרו לתלמידים ללמוד מקצועות אלה, גם בלי להביא בחשבון את היכולת של הוריהם לממן זאת עבורם; ולקבוע מדיניות ברורה ואחידה בנוגע לגביית תשלומים עבור רכישת שירותים מרצון. כמו כן על הנהלת המשרד לפעול לתיקון האי-שוויון בין המגזר הממ"ד ובין מגזרים אחרים; על הנהלת המשרד לקבוע לוח זמנים לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה; ולקבל החלטות גם בסוגיות כבדות משקל העומדות על הפרק.

יודגש כי גיבושו של ההסדר המערכתי השלם הוא תנאי הכרחי אך לא מספיק. לצדו נדרש המשרד לחולל שינוי יסודי בתחום אכיפת הכללים וההוראות במוסדות החינוך הרשמי והמוכש"ר כאחד. על המשרד לנקוט אמצעי משמעת נגד האחראים לחריגה חוזרת מהוראותיו, ולהקפיד על מילוי הוראותיו בנוגע לכלי הבקרה שבשימושו - מערכת אפיק ובקרת התשלומים. יישום ההסדר דורש, בין היתר, ריכוז מידע על עמותות הורים והקפדה שגביית כספים בידי עמותות לא תפתח פתח לגבייה חריגה.

תקציר

במערכת החינוך בישראל פועלים, מלבד משרד החינוך (להלן גם - המשרד), גורמים חיצוניים  מגוונים, ובהם ארגונים ללא כוונת רווח, כגון עמותות וקרנות; גופים עסקיים הפועלים בתשלום או בהתנדבות; מתנדבים פרטיים; גופים ציבוריים דוגמת רשות מקומית או רשות שהוקמה על פי חוק. גורמים חיצוניים אלה מפעילים בבתי הספר תכניות (להלן - תכניות חיצוניות). במהלך השנים התרחבה מאוד פעילותם של הגורמים החיצוניים במערכת החינוך. דוח ביקורת זה עוסק רק בתכניות חיצוניות המופעלות בבתי הספר כחלק ממערכת השעות הפורמלית. במערכת החינוך בישראל מופעלות אלפי תכניות חיצוניות בשנה. ברובם המכריע של מוסדות החינוך מופעלות בו זמנית כמה תכניות חיצוניות.

היקף פעילותם של גורמים חיצוניים במערכת החינוך שונה במגזרי אוכלוסייה שונים: לדוגמה, בבית ספר במגזר דובר הערבית פועלים בממוצע 4.7 גורמים חיצוניים, ואילו במגזר דובר העברית פועלים בממוצע 7.9 גורמים חיצוניים; במגזר דובר העברית במרכז הארץ פועלים בממוצע 8.5 גורמים חיצוניים בבית ספר לעומת 6.4 בפריפריה.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את מעורבות המגזר השלישי והמגזר העסקי במערכת החינוך . הביקורת נעשתה במטה משרד החינוך. בין השאר נבדקו עבודת המטה למיפוי תכניות חיצוניות ולהסדרת הפעלתן; אישור הפעלתן של תכניות חיצוניות במערכת החינוך והפיקוח והבקרה עליהן; מעורבות גורמים מסחריים במערכת החינוך; ניהול תכניות לקראת מבחני בגרות ומימונן; תכניות חיצוניות בעלות סממנים של כת. במסגרת הביקורת רואיינו 22 מפקחים כוללים  בשלושה ממחוזות המשרד: מחוז הצפון, מחוז תל אביב ומחוז הדרום (להלן - המפקחים שרואיינו).

עיקרי הממצאים

עבודת המטה למיפוי תכניות חיצוניות ולהסדרת הפעלתן

משנת 2003 בוצעו מחקרים, התקיימו דיונים ונאספו נתונים על מספרן הרב של תכניות המופעלות בבתי ספר בידי גורמים חיצוניים. במשך השנים הוצגה לפני הנהלת המשרד שוב ושוב הבעייתיות שמקורה באי-הסדרת הנושא. כמו כן הוגשו לה המלצות מקיפות שיישומן נחוץ לשם טיפול נאות בנושא. אולם במשך אותן שנים לא השלים המשרד את פעולותיו כדי שהתכניות החיצוניות יופעלו באופן מבוקר; הוא לא קבע אמות מידה ועקרונות מנחים להגדרת גבולות הפעילות של הגורמים החיצוניים; ניסיונות שעשתה הנהלת המשרד למיפוי התכניות החיצוניות לא עלו יפה.

יוצא אפוא כי במשך שנים, במקום שהנעשה בשטח בעניין התכניות החיצוניות יתבסס על מדיניות מוצהרת ומושכלת, הכתיבה המציאות במידה רבה את הנעשה בתחום זה. המצב המתואר לעיל משקף מגמה של הפרטה סמויה של רכיבים במערכת החינוך, דהיינו הפרטה הנעשית שלא לפי מדיניות מכוונת ומפורשת, בלי שהמשרד הגדיר את גבולותיה ובלי שקבע כללים לביצועה.

אישור הפעלתן של תכניות חיצוניות, פיקוח ובקרה

1. זה שנים שוררת עמימות בנוגע לזהות הגורם שתפקידו לבחון הצעה לתכנית חיצונית ולהחליט אם לאשרה.

2. ממצאי ריאיונות עם המפקחים מעוררים חשש שכמה מהם לא היו ערים לדבר קיומן של תכניות חיצוניות בבתי הספר שבפיקוחם ומלמדים שחסרה תשתית פורמלית ומעשית לבחינת תכניות ולאישורן. בהיעדרה של אמת מידה לבחינה ולאישור מתקבלות החלטות בנושא על פי שיקול דעתו הסובייקטיבי של כל מפקח. בכך נפגעת היכולת להבטיח אחידות בבחינת התכניות המוצעות. עוד עולה מהריאיונות כי רק חלק מהמפקחים הכוללים מוודאים שקבלת העובדים מטעם הגורמים החיצוניים נעשתה גם על פי דרישות החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, התשס"א-2001 (להלן - חוק למניעת העסקה של עברייני מין).

ממצאי הביקורת העלו אפוא חולשה ניכרת של גורמי הפיקוח במחוזות מבחינת הפיקוח על תכניות חיצוניות ולעתים עד כדי היעדר פיקוח. הצורך בקיום מערך פיקוח ממשי בתחום זה מתחזק בהתחשב בכך שבמכלול פעילותם של הגורמים החיצוניים במערכת החינוך ניכרים סממנים של הפרטה.

מעורבות של גורמים מסחריים במערכת החינוך

חוק איסור פעילות מסחרית במוסדות חינוך, התשס"ח-2007, אוסר על מנהל מוסד חינוכי לאפשר פעולות מסוימות בשטחי המוסד ובהן הצגת פרסומות בכל דרך. על אישור הפעלה של פעילות שיווקית במוסדות החינוך מופקדת הוועדה לאישור השילוב של פרסומת מסחרית במשרד החינוך (להלן - ועדת פרסומות).

1. מדי שנה בשנה פועלים במוסדות החינוך אלפי גורמים חיצוניים המפעילים תכניות. מסקרים שהוגשו למשרד עלה כי 36.5% מהגורמים החיצוניים הם גורמים מסחריים. המשרד לא קיבל בקשות לאישור פעילותם של חלק ניכר מהגורמים המסחריים שפעילותם בבתי הספר מותנית באישור של ועדת פרסומות.

בשנת הלימודים התשע"א (2010-2011)  מיפה המשרד את התכניות החיצוניות בבתי הספר ומצא מאות תכניות שמפעילות ככל הנראה חברות מסחריות. נמצא כי בידי יו"ר ועדת פרסומות לא היו נתונים על תוצאות המיפוי שעשה המשרד, הגם שיש בהן די מידע שמאפשר למשרד לאתר תכניות של חברות מסחריות שלא הוצגו לוועדה ולמותר לציין כי לא אושרו.

כאשר המשרד מאפשר לגורמים עסקיים להפעיל תכניות במוסדות חינוך, בלי שבחן את תוכניהן באופן מעמיק, ובלי שהתיר או אסר לקיימן, הוא מותיר, למעשה, בידי אחרים את שיקול הדעת השמור לגוף השלטוני, לרבות בעניין תוכני השיעורים ודרכי העברת המסרים לתלמידים. בהעברת הסמכות הזאת מאפשר המשרד לאותם גורמים לקבוע את התכנים ולהחדיר מסרים שיווקיים לבתי הספר.

2. ממסמכי המשרד עולה כי בשנת הלימודים התש"ע (2009-2010) התקיימו 68 סיורים של תלמידי בתי ספר במרכזי המבקרים של חברות מסחריות גדולות. היבט מרכזי בפעילותם של מרכזי מבקרים של חברות עסקיות הוא שיווק מוצרים לבאים בשעריהם. על פי מסמכי הוועדה, לא ניתן היתר לפעילות זו.

ביקור תלמידי בתי הספר בלב לבה של העשייה השיווקית של חברות מסחריות עשויה לחזק בעיניהם את אמינות המסרים השיווקיים המועברים להם. כשפעילויות אלה נושאות מסרים שיווקיים ופרסומיים, הן נעשות בניגוד לדין ולהוראות המשרד. במקרים כאלה התלמידים המשתתפים הם מעין קהל שבוי של פרסומת מסחרית, שכן פעילות של כיתה במסגרת יום הלימודים מחייבת את כלל תלמידי הכיתה.

הפיקוח הפדגוגי על תכניות תגבור לקראת מבחני הבגרות

לאגף לחינוך על-יסודי במינהל הפדגוגי במשרד אין מידע על כל התכניות לתגבור ההכנה לבגרות בבתי הספר. האגף לשירותי חינוך ורווחה במינהל הפדגוגי יזם את "תכנית העצמה לבגרות" (תה"ל), והוא מממן אותה. תכנית תה"ל לא הועברה לבחינה פדגוגית של האגף לחינוך על-יסודי. האגף לקליטת תלמידים עולים במינהל הפדגוגי משתתף במימון של שני פרויקטים שבמסגרתם מופעלות תכניות הכנה לבגרות לתלמידים יוצאי אתיופיה. בידי האגף לא היה מידע על התכניות הללו, לרבות על תוכני התכניות, על מפעיליהן ועל המורים המלמדים אותן.

במקרים אלה הותיר המשרד את קביעת העקרונות המנחים של התכניות בידי גורמים חיצוניים. בכך שמט המשרד מידיו את סמכויותיו הפדגוגיות לקביעת האופן שבו יתוגברו תלמידים לבחינות הבגרות בשלוש תכניות שהוא עצמו יזם ומימן. בקיום פעילות חינוכית זו, אשר נוגעת לאחת המטרות המרכזיות של החינוך העל-יסודי - הכנה לבחינות הבגרות - יש הפרטה סמויה של שירות חינוכי-פדגוגי, שעלולה לפגוע בתלמידים.

תכניות חיצוניות בעלות סממנים של כת

1. משרד החינוך אוסר על פעילות של כתות במוסדות חינוך. אולם תכנית של גורם חיצוני שהוגדר בעבר ככת, הופעלה בשני בתי ספר על-יסודיים ובמסגרתה השתמשו תלמידים בטכניקת המדיטציה הטרנסנדנטלית אשר נדונה בוועדה בין-משרדית בשנת 1987 , ונמצא כי היא כרוכה בסיכונים נפשיים לתלמידים העוסקים בה (להלן - תכנית המדיטציה).

אגף השירות הפסיכולוגי-ייעוצי התיר לבצע מחקר בבית ספר, בידעו שביצוע המחקר כרוך בהפעלת תכנית שמבוססת על הטכניקה האמורה, על הסיכונים שיוחסו לה. כל זאת, ללא אישור של אנשי מקצוע מתחום בריאות הנפש ובלי שבדק את מהות התכנית. האגף אישר את קיום התכנית הלכה למעשה גם בבית ספר אחר, מבלי שנבדקה התכנית על כלל היבטיה.

2. בדוח הוועדה הבין-משרדית משנת 1987 שהוזכרה לעיל, נסקרה גם הסיינטולוגיה כאחת הכתות הפועלות במדינת ישראל. בשנת הלימודים התשס"ד (2003-2004) וכן בספטמבר 2008 הורה מנכ"ל משרד החינוך לאסור על שימוש במסמכים ובתכנית הלימודים שפותחה על פיהם שכתב אבי תורת הסיינטולוגיה והופצה בידי עמותה מסוימת. למשרד הועבר מידע על הפעלת תכנית של העמותה האמורה בשנת הלימודים התשע"א. בסיום הביקורת, אוגוסט 2011, עדיין לא עשה מטה המשרד שימוש במידע.

סיכום והמלצות

בשנים האחרונות מסתמנת מגמה של התרחבות בפעילותם של ארגוני המגזר השלישי והמגזר העסקי המפעילים תכניות חיצוניות במערכת החינוך, ואלה נעשו לגורם רב-השפעה בפעילות החינוכית. כאשר המשרד מאפשר לגורמים חיצוניים לפעול במוסדות חינוך תוך העברה של פעילות ומשאבים ציבוריים לידיהם, עלולים להתרחש תהליכי הפרטה בלתי מבוקרים. הפרטה בדרך של מתן אפשרות לגורמים חיצוניים לפעול במוסדות חינוך חייבת להיות פרי מדיניות מכוונת ומתוכננת, ויש להתנותה בכך שהממשלה תותיר בידיה את קביעת המדיניות וכן את הפיקוח והבקרה על יישומה.

במערכת החינוך בישראל מופעלות אלפי תכניות חיצוניות בשנה. תכניות שונות שולבו במרוצת השנים בבתי ספר, פעמים רבות בלי הליכי בקשה, בחינה ואישור מוסדרים בעניינן. בהיעדר מדיניות ברורה בנוגע לסוגיית הפעלתן של תכניות אלה בידי גורמים שונים מהמגזר השלישי והמגזר העסקי, הכתיבה המציאות במשך שנים את הנעשה במוסדות החינוך בתחום זה. הדבר משקף מגמה של הפרטה סמויה של רכיבים במערכת החינוך ומלמד על חולשה של ממש בניהול נושא זה.

ממצאיו של דוח זה מחייבים טיפול יסודי ומקיף של הנהלת המשרד בסוגיית התכניות החיצוניות. על המשרד לפעול לקידום כמה נושאים מרכזיים: השלמת גיבושה של מדיניות המשרד; קביעת הנחיה ברורה באשר לגורם המופקד על בחינת התכניות ועל אישורן; גיבוש תשתית פורמלית ומעשית סדורה לבחינת תכניות; הקפדה על כך שאנשי מקצוע מתחום בריאות הנפש של המשרד יבדקו כל הצעה להפעיל תכנית חיצונית שיש חשש כי היא משפיעה על מצבם הנפשי-רגשי של תלמידים; בדיקת כוח האדם הפועל בבתי הספר במסגרת התכניות החיצוניות, שבמסגרתה יש לבדוק, בין היתר, אם הוא הוכשר כנדרש ואם הוא עומד בתנאים הקבועים בחוק למניעת העסקה של עברייני מין. כמו כן על המשרד לקבוע אמות מידה בנוגע לאופן הפעלת תכניות לתגבור ההכנה לבחינות בגרות מטעם יחידות שונות במשרד. ככלל, נודעת חשיבות לשמירה על קווי המדיניות הפדגוגיים שקבע המשרד, קל וחומר במקרים שבהם מדובר בתוכניות שתכליתן לגשר על פערים, המיועדות בעיקר לתלמידים מתקשים או לתלמידים מיישובים שאינם מבוססים ומאוכלוסיות מוחלשות.

על הנהלת המשרד לקבוע מדיניות ברורה בנוגע להפעלת תכניות אשר עלולות לעודד צריכה בבתי ספר, בייחוד תכניות מטעם חברות בעלות אינטרס מסחרי, ולכרוך אישור תכניות כאלה בהקניית חשיבה ביקורתית לתלמידים.

תקציר

לצד תכניות הלימוד הפורמליות בבתי הספר ובגני הילדים, מפעיל משרד החינוך תכנית חינוכית ללימודי העשרה במוסדות חינוך - תכנית קרב. זו מבוססת על שותפות בין משרד החינוך (להלן גם - המשרד), רשויות מקומיות, הורי תלמידים במערכת החינוך וקרן קרב . התכנית פועלת מזה שני עשורים ומטרתה המרכזית היא לפעול לצמצום פערים חברתיים ולאפשר לתלמידים ברחבי הארץ, בעיקר ביישובי פריפריה, ליהנות מתכנית לימודים מועשרת. בשנת הלימודים התשע"א (2010-2011) פעלה תכנית קרב ב-124 רשויות מקומיות, ובתוכן ב-710 בתי ספר וב-1,902 גני ילדים, והשתתפו בה כ-267,000 תלמידים.

תחילתה של התכנית בשנת 1990, עת חברו קרן קרב ומכון ון ליר בירושלים למיזם משותף בירושלים ובבית שמש, לשם מתן תכניות העשרה לתלמידים. משהצטרפה הממשלה לתכנית, בשנת 1992, המשיכה קרן קרב לנהל את התכנית ופיתחה את מודל ההפעלה שלה (להלן - הנהלת התכנית). בשנת 2003 הקימה קרן קרב את עמותת "קרב יוזמות בחינוך" (להלן - עמותת קרב)  ובאמצעותה הפעילה את התכנית.

את הכללים להפעלת תכנית קרב ריכז משרד החינוך בחוזר מנכ"ל תשס"ד/1(א) שעניינו "תכנית קרב למעורבות בחינוך בשיתוף משרד החינוך" מספטמבר 2003 (להלן - חוזר המנכ"ל). עלות הפעלת התכנית בשנת הלימודים התש"ע (2009-2010) הסתכמה ב-218 מיליון ש"ח . 92% מעלות התכנית מומנו על ידי המשרד (32%), הרשויות המקומיות והורי התלמידים אשר השתתפו בה (60%); 8% מעלות התכנית מימנה עמותת קרב.

פעולות הביקורת

במהלך החודשים מרץ עד אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את נושא תכנית קרב. הביקורת נעשתה בעיקר במשרד החינוך ובמשרדי הנהלת התכנית, ונכללו בה הנושאים האלה: הסדרת השותפות בין המשרד לבין עמותת קרב; אוכלוסיית היעד של התכנית; ניהול המידע על התכנית והנגישות אליו; ניהול התכנית הלכה למעשה; מעורבות המשרד בתחום הפדגוגי; ובחינת האפקטיביות של התכנית.

עיקרי הממצאים

הסדרת השותפות בין משרד החינוך לבין עמותת קרב

משרד החינוך הפקיד את ניהולה של התכנית, הלכה למעשה, בידי עמותת קרב, אשר העניקה לו באופן בלעדי שירותים אלה ללא תמורה כספית. על פי נוהל של היועץ המשפטי לממשלה מ-1988, משרד ממשלתי אשר מבקש לשתף פעולה עם עמותה ימנה "ועדת עמותות", והמנכ"ל של המשרד יהיה חבר בה . עוד על פי הנוהל, כל יזמה לשיתוף פעולה עם עמותה תובא לפני הוועדה להחלטה עקרונית ולאישורה העקרוני; משאישרה זאת הוועדה, עליה לפרט את פרטי ההסדר או להסמיך גורם אחר במשרד לעשות כן. הביקורת העלתה כי עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט 2011, לא גיבש המשרד נהלים לשיתוף פעולה עם עמותות, לא מינה ועדת עמותות  ולא פעל על פי הנוהל האמור. עוד נמצא כי המשרד לא כרת חוזה עם עמותת קרב, כנדרש בנוהל זה.

אוכלוסיית היעד של תכנית קרב

1. השגת המטרה המרכזית של תכנית קרב: מטרתה המרכזית של התכנית היא לפעול לצמצום פערים חברתיים ולאפשר לתלמידים ברחבי הארץ, ובעיקר ביישובי פריפריה, ליהנות מתכנית לימודים מועשרת. ההחלטה אם יישוב זכאי להצטרף לתכנית קרב במימון חלקי של המשרד (המכונה מימון רגיל), להבדיל ממימון מלא של התכנית על ידי הרשות המקומית וההורים (המכונה מימון עצמי), מותנית במצבו החברתי-כלכלי. אולם בפועל רשויות מקומיות בלתי מבוססות לא יכלו להצטרף לתכנית קרב במימון רגיל, בשל מגבלה תקציבית של המשרד ואילו כשליש מהרשויות שהשתתפו בתכנית קרב היו מבוססות. הדבר מחייב בחינה והערכה של הנהלת המשרד בנושא הרכב הרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית ואופן חלוקת המשאבים בין הרשויות המבוססות ובין הרשויות הבלתי מבוססות, אולם המשרד לא ביצע בחינה כזו בעשור האחרון.

נמצא כי במסגרת תכנית קרב פעלו תכניות משנה שאינן חלק מליבת העשייה שלה (שהיא תכניות העשרה), במימון חלקי של המשרד, בלי שהיה ברשותו מידע מלא על אודותן ובלי שוועדת הכספים של תכנית קרב אישרה לקיימן, כנדרש, לכל הפחות בנוגע לשנת הלימודים התש"ע.

2. צירוף רשויות מקומיות לתכנית: המשרד קבע שהחלטה בדבר הפעלת התכנית ברשויות מקומיות תתקבל על פי אמות מידה שייקבעו בידי ועדת ההיגוי של התכנית ויאושרו בידי הלשכה המשפטית והחשבות של המשרד. ממצאי הביקורת מלמדים כי ההליך שקבע המשרד לא התקיים במשך שנים, ובפועל צורפו רשויות מקומיות לתכנית קרב על פי אמות מידה אשר לא נקבעו ולא אושרו בידיו. המשרד ידע כל זאת ושימש גורם פסיבי בלבד. למעשה, נותרו על כנם הסדרים "היסטוריים" הראויים לבחינה מחודשת.

ניהול המידע על תכנית קרב והנגישות אליו

1. גישה למאגרי מידע: משרד החינוך העביר למעשה לגורם פרטי, הנהלת התכנית, את הסמכות לנהל אותה. כדי לעשות זאת כהלכה היה עליו להפעיל פיקוח אפקטיבי על פעילותו של הגורם הפרטי. אולם התברר כי לא היה בידי המשרד מידע הכרחי לשם פיקוח, ולו בסיסי, על תכנית קרב.

2. המידע על התכנית במימון עצמי: רשות מקומית שאינה עומדת בתנאים שקבע המשרד להפעלת תכנית קרב במימון חלקי של המשרד, רשאית להפעיל אותה במימון מלא של הרשות וההורים. במאי 2011 לא היו בידי המשרד נתונים בסיסיים מן המוכן על מקורות המימון השונים של התכנית, והוא סיים לרכזם רק כעבור שלושה חודשים, באוגוסט 2011. כמו כן, היו בידיו נתונים רק על חלק מבתי הספר (79%) שבהם הופעלה תכנית קרב במימון עצמי.

ניהול תכנית קרב - הלכה למעשה

1. ועדת ההיגוי: לוועדת ההיגוי תפקיד מרכזי בהובלת תכנית קרב, בקביעת מדיניות התכנית ועקרונות הפעולה שלה. אף על פי כן נמצא שהיא לא התכנסה במשך ארבע שנים, מאוגוסט 2007 ועד יולי 2011; חברי ועדת ההיגוי לא מונו באופן רשמי; משרד החינוך לא קיבל החלטה בעניין הגורם שיעמוד בראש ועדת ההיגוי, ובפועל נותר העניין עמום.

2. ועדת הביקורת: במועד הביקורת של משרד מבקר המדינה ועדת הביקורת כללה חברים מבין חברי ועדת ההיגוי - נציגי המשרד ונציגי עמותת קרב; היא אחראית לאישור תכנית הביקורת, לבקרת ביצוע הביקורת וליישום מסקנות הביקורת. במועד הביקורת של משרד מבקר המדינה שימש כמבקר הפנימי של תכנית קרב נציג ממשרד פרטי מסוים שמשרדו שימש גם כגוף המבקר של עמותת קרב. בדיון של ועדת הביקורת הועלתה שאלת ניגוד העניינים לכאורה של המבקר הפנימי. נמצא כי שאלת ניגוד העניינים לא הובאה לפני היועצת המשפטית של המשרד, ולכן גם לא לובנה.

נציגי המשרד בוועדת הביקורת לא ביצעו את הפעולות הנדרשות: הם שותפו באופן חלקי בלבד בגיבוש תכנית הביקורת השנתית של המבקר הפנימי של התכנית, והם לא קיבלו באופן שוטף את דוחות הביקורת. האחראי מטעם המשרד על התכנית התריע על חלק מן הליקויים האלה לפני הנהלת המשרד, אולם לא קיבל מענה.

3. ניהול כוח האדם של התכנית: משרד החינוך מפעיל את תכנית קרב באמצעות עמותת קרב, אשר מעניקה לו שירותי ניהול ושירותים פדגוגיים; ובאמצעות קבלן, אשר מספק לו שירותים תפעוליים . נמצא כי בין המשרד ובין הנהלת התכנית שררה אי-בהירות בעניין חלוקת הסמכויות הנוגעות לניהול השוטף של כוח האדם בתכנית, מה שעורר מחלוקות ביניהם. אמנם המשרד קבע במכרז שפרסם בשנת 2009 (להלן - המכרז) שהקבלן יהיה המעסיק של כל העובדים בתכנית קרב לכל דבר ועניין. אולם נמצא כי תפקידו של הקבלן בכל הנוגע לגיוס עובדים היה מצומצם מזה אשר נקבע במכרז, שכן הנהלת התכנית הייתה מעורבת בגיוס עובדים, במיונם ובקביעת תנאי עבודתם ובהחלטה הסופית על קבלתם.

4. מתן הנחות לרשויות המקומיות: נוסף על השתתפותו במימון התכנית העניק המשרד לרשויות המקומיות הנחות, שמשמען הגדלת השתתפותו של המשרד במימון התכנית. שיעורי ההנחות היו בין 1.8% ל-18%. שיעורי ההנחות האלה אושרו על ידי ועדת הכספים של התכנית והן היו מיועדות לתלמידים שהוריהם מתקשים לממן את השתתפות ילדיהם בתכנית.

שמירה על עקרון השוויון בחלוקת כספים לרשויות המקומיות שנועדו להקצאת הנחות עבור תלמידים שהוריהם מתקשים לממן את חלקם בתכנית קרב טעונה אמות מידה ברורות לגבי מצבן הכלכלי של משפחות התלמידים באותן רשויות. הענקת הנחה לרשויות מקומיות ללא אמות מידה ברורות עלולה לפגוע בעקרון השוויון. התברר כי ליחידה המופקדת על התכנית מטעם המינהל הפדגוגי לא היה ידוע מי קבע את מתכונת ההנחות, כיצד נקבעו שיעוריהן ומתי הן אושרו. על ליקוי זה ניתן היה ללמוד כבר מממצאי המבקר הפנימי של התכנית משנת 2007, אולם ועדת הכספים של התכנית לא בחנה את מערכת ההנחות ולא ערכה בה שינויים. עוד נמצא שלמשרד או להנהלת התכנית לא היה מידע בדבר חלוקת ההשתתפות הכספית בתכנית בין הרשות המקומית ובין ההורים, והם לא יכלו לדעת אם ההנחות שהעניק המשרד אכן הגיעו ליעדן.

מעורבות המשרד בתחום הפדגוגי

המזכירות הפדגוגית והפיקוח הכולל מופקדים על אישור המדיניות הפדגוגית של משרד החינוך ועל תכניהן של תכניות חינוכיות במוסדות החינוך. מכלול הממצאים שהועלו בפרק זה מלמד שבפועל בכל הנוגע לתכנית קרב לא מילא המשרד את תפקידו כגורם שבודק תכניות המוצעות למוסדות חינוך ומאשר אותן. רק לאחר סיום הביקורת, בספטמבר 2011, קבע המשרד בחוזר המנכ"ל המתוקן כי הפעלת תכניות במוסדות חינוך טעונה אישור של המשרד לגביהן. אולם חוזר המנכ"ל המתוקן לא הגדיר מהו חלקה של המזכירות הפדגוגית ושל הפיקוח הכולל באישור תכניות קרב.

בחינת האפקטיביות של תכנית קרב

1. על פי תורות ניהול מקובלות, קיומה של תכנית רב-שנתית טעון הגדרה של מטרותיה והצבת יעדים מדידים ליישומה, בין השאר כדי לבדוק את האפקטיביות שלה. המשרד לא יזם ולפיכך גם לא יישם במהלך 20 שנות הפעלת תכנית קרב הערכה לגבי הפעלתה. גם כאשר הוא החליט לקיים פעולת הערכה בסוף שנת 2009, התברר כי חסרים לו מטרות ויעדים מוגדרים של התכנית וכי חסר לו גם בסיס המידע הדרוש לקיומה של הערכה כזאת.

2. במסמכי המכרז קבע משרד החינוך כי הקבלן יעסיק מנהל יחידת הערכה ומידע, אשר יהא אחראי על ביצוע הערכת התכניות והפעילות הפדגוגית בתכנית קרב. אולם התברר שבפועל הדוחות של יחידת ההערכה אינם מעוברים באופן שוטף למשרד. ראוי שמשרד החינוך יהיה שותף לקביעת הנושאים שיוערכו ויקבל את תוצאות הבדיקות שנעשות. מעורבותו זו נדרשת לצורך מילוי תפקידו כמוביל התכנית והמבקר אותה, הכולל בין היתר קיום של פעולות ההערכה האמורות, אשר אותן הוא מממן.

סיכום והמלצות

משרד החינוך מפעיל זה שני עשורים, ביזמת קרן קרב, תכנית ללימודי העשרה במוסדות חינוך, בבתי הספר ובגני הילדים. מטרתה המרכזית של התכנית היא לפעול לצמצום פערים חברתיים ולאפשר לתלמידים ברחבי הארץ, בעיקר ביישובי פריפריה, ליהנות מתכנית לימודים מועשרת. התכנית מבוססת על שותפות בין משרד החינוך, רשויות מקומיות, ההורים ועמותת קרב.

יש לברך על פעילותם של גופים מהמגזר השלישי הנרתמים לקידום מטרות חברתיות וחינוכיות. כך גם יש להבין את פעילותה של עמותת קרב במערכת החינוך בישראל ואת שיתוף הפעולה שלה עם משרד החינוך בהובלה ובניהול של תכנית קרב.

עם זאת, נמצאו ליקויים הנוגעים לאופן שבו הוביל משרד החינוך את תכנית קרב, בעיקר בכל הנוגע לגיבוש מדיניות, לקביעת מטרות התכנית ולבקרה על התנהלותה. יודגש כי תכנית קרב היא מהמרכזיות בתחום פעולות ההעשרה במערכת החינוך.

ממצאי הביקורת מחייבים קביעת סדרי ניהול, בקרה ופיקוח של משרד החינוך בכל הנוגע לתכנית קרב. על הנהלת המשרד להסדיר את שיתוף הפעולה שלו עם עמותת קרב; להגדיר בבירור ובאופן הניתן למדידה מהם המטרות והיעדים של התכנית ולבחון את הישגיה; לקבוע אמות מידה לצירוף יישובים לתכנית ולפרסמן; להגביר את מעורבותו בניהול התכנית ובהובלתה; ולוודא שיהיו בידיו האמצעים והכלים לביצוע פיקוח ובקרה נאותים. כל זאת כדי להביא לניצול יעיל של המשאבים המוקצים לתכנית ולהשגת מטרותיה.

תקציר

לנוכח השימוש ההולך וגובר במחשבים ובתקשורת הממוחשבת, נדרשים בוגרי מערכת החינוך במאה העשרים ואחת להיות בעלי מיומנויות בתחום התקשוב. חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, קובע כי אחת ממטרות החינוך הממלכתי היא לבסס את ידיעותיהם של הילד והילדה בתחומי הדעת והמדע השונים ובמיומנויות היסוד שיידרשו להם בחייהם כבני אדם בוגרים בחברה חופשית. להקנייתן של מיומנויות תקשוב לתלמידים נודעת חשיבות יתרה, שכן הדבר לא נועד רק לתרום לתלמידים כפרטים אלא גם לסייע להעצמת מדינת ישראל מהבחינה הכלכלית - למשל באמצעות חיזוק יכולתה להתחרות במדינות אחרות בשווקים הגלובליים - וכן לאפשר לתושביה להעשיר את קשריהם החברתיים והתרבותיים.

בשנת 1992 פרסמה ועדה בראשותו של פרופ' חיים הררי, שבחנה את מצב מערכת החינוך בישראל בתחומי המדע והטכנולוגיה, דוח שכותרתו "מחר 98". בעקבות כך הפעיל משרד החינוך בשנות התשעים של המאה העשרים ובראשית העשור הראשון של המאה העשרים ואחת תכנית רב-שנתית למחשוב מערכת החינוך. במימון התכנית השתתפו משרד החינוך, מפעל הפיס והרשויות המקומיות. במסגרת התכנית צוידו בתי הספר במחשבים, והנהלת המשרד קבעה יעד ולפיו בבתי הספר בישראל יהיה לפחות מחשב אחד לעשרה תלמידים עד שנת 1997. בשנת 2000 קבעה הנהלת המשרד יעד שני - תגבור נוסף של מחשבים בחלק מבתי הספר באופן שיהיה בהם מחשב אחד לכל חמישה תלמידים.

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2010 עד אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין כמה היבטים של תקשוב מערכת החינוך בישראל. בין השאר נבדקו פעולות משרד החינוך (להלן - המשרד) משנות התשעים של המאה העשרים להטמעת התקשוב במערכת החינוך, ההבדלים בין בתי ספר שבהם לומדים תלמידים ממגזרים שונים מבחינת היקף ההצטיידות במחשבים והפעלה של תכנית חדשה שנועדה להתאים את תחום התקשוב במערכת החינוך למאה העשרים ואחת . הביקורת נעשתה במשרד החינוך - במינהל מדע וטכנולוגיה, בחשבות וברשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה). כמו כן נעשתה ביקורת במפעל הפיס ובשבע רשויות מקומיות . נוסף על כך אסף משרד מבקר המדינה מידע באמצעות שאלון שנשלח ל-70 מ-220 בתי ספר שבהם החלה לפעול בשנת הלימודים התשע"א (ספטמבר 2010 - אוגוסט 2011) תכנית חדשה של משרד החינוך - "התאמת מערכת החינוך למאה ה-21". בדיקות השלמה נעשו בספטמבר ובאוקטובר 2011.

עיקרי הממצאים

1. הפעלתה של התכנית, שנקבעה בעקבות דוח "מחר 98", הסתיימה בסוף שנת 2002, אף שלא הושלמה המשימה לצייד את בתי הספר במחשבים על פי היעד שקבע המשרד להשיג ב-1997 - עמדת מחשב אחת בממוצע לעשרה תלמידים. מאז ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011, לא הפעיל משרד החינוך תכנית המשך כלל-ארצית כדי להשלים את המשימה וכפי שעלה מנתוני המשרד - בתי הספר בישראל עדיין אינם מצוידים בכמות מספקת של מחשבים לתלמידים כפי שנקבע להשיג 14 שנים קודם לכן.

2. המקור הכספי בקנה מידה ארצי למימון רכישת מחשבים לתלמידים בבתי הספר בארץ מאז שנת 2003 הוא מענקי מפעל הפיס הניתנים לרשויות המקומיות. על פי נוהלי מפעל הפיס, רשויות מקומיות ריבוניות לעניין קביעתם של סדרי עדיפויות לשימוש בכספי המענקים, ולפיכך הן אינן חייבות לרכוש באמצעות המענקים מחשבים לבתי ספר והן יכולות לבחור להשתמש בכספים לצורכיהן האחרים. מכאן שמשנת 2003, לאחר שהסתיים מימונה של תכנית "מחר 98", לא הייתה מחויבות כספית של שום גורם ציבורי, לרבות משרד החינוך, להמשיך את המהלך שהתחיל בשנות התשעים של המאה העשרים לרכישת מחשבים לבתי הספר כדי להשיג את היעדים שקבע משרד החינוך לעניין זה.

3. ממצאי דוח זה מלמדים שבבתי הספר בארץ יש עמדת מחשב אחת בממוצע לתריסר תלמידים. בכ-60% מבתי הספר בישראל מספר עמדות המחשב שעומדות לרשות התלמידים יחסית למספר התלמידים, קטן מהממוצע הארצי; בכמחצית מבתי הספר יש עמדת מחשב אחת בלבד בממוצע ל-20 תלמידים ויותר עד לכדי העדר מחשבים לתלמידים; כשליש מבתי הספר בישראל אינם מצוידים כלל בעמדות מחשב לתלמידים. תוצאות של מחקרים בין-לאומיים שנעשו בעשור הראשון של המאה העשרים ואחת העלו כי היקף ההצטיידות של בתי הספר בישראל במחשבים בהשוואה למספר התלמידים שלומדים בהם קטן לעומת היחס הממוצע במדינות ה- OECD.

4. נמצאו פערים ניכרים בין בתי ספר ממגזרים שונים בתחום תשתיות התקשוב הקיימות. בבתי הספר במגזר היהודי הממלכתי והממלכתי-דתי היחס בין מספר התלמידים למספר עמדות המחשב הוא 1:9 בממוצע - עמדת מחשב אחת לתשעה תלמידים, במגזר הדרוזי היחס הממוצע הוא 1:12, ובמגזר הערבי ובמגזר הבדואי - היחס הממוצע הוא 1:20. ברוב בתי הספר במגזר החרדי אין כלל מחשבים לתלמידים. לדברי מנהל גף מחשבים בחינוך במינהל מדע וטכנולוגיה של המשרד, מאות בתי ספר חרדיים אינם מעוניינים "להתמחשב". עלה כי גם בין יישובים שונים בארץ יש פערים בהיקף ההצטיידות במחשבים לתלמידים בבתי הספר.

5. פעולות המשרד להטמעת התקשוב בהוראה היו מצומצמות ולא התקיימו בהיקף ארצי. בשנת 2010 רוב השיעורים במקצועות השונים המשיכו להתקיים ללא שימוש באמצעי תקשוב, והשימוש במחשבים הצטמצם לתחום מעבדת המחשבים ולשיעורים המועטים שניתנים לתלמידים בתחום זה.

6. בשיעור ניכר מהמחשבים בבתי הספר מותקנים מעבדים מיושנים שאינם מאפשרים לתלמידים שאמורים להשתמש בהם ליישם את המטלות שהם נדרשים לבצע באמצעות המחשב.

7. בשנת 2010 החל המשרד להפעיל תכנית הקרויה "התאמת מערכת החינוך למאה ה-21" שמטרתה להחיל פדגוגיה חדשנית בבתי הספר תוך הטמעה של טכנולוגיית המידע. אין התכנית כוללת תגבור עמדות מחשב לתלמידים ברוב בתי הספר הנכללים בה, ולפיכך אין בה כדי להביא למילוי המחסור המשמעותי במחשבים לתלמידים בבתי הספר בישראל. זאת ועוד, לא הובטח שהתכנית תתוקצב מעבר לשנתיים הראשונות מתוך חמש השנים שבהן היא מתוכננת לפעול, ומכאן שאין תשתית שתבטיח שהתכנית תיושם בהיקף ארצי כמתוכנן ושיעדיה יושגו.

סיכום והמלצות

מערכת החינוך אמורה להכין את בוגריה להתמודדות עם אתגרי המאה העשרים ואחת ולאפשר להם להשתלב בחברה ובשוק העבודה. הקניית מיומנויות אלה נחוצה גם למשק ולמדינה לשם ביסוס ושיפור מיקומנו בכלכלה העולמית.

ממשלת ישראל עמדה כבר בעשורים האחרונים של המאה העשרים על הצורך בהטמעת התקשוב במערכת החינוך , ובכלל זה על הצורך בהקניית מיומנויות תקשוב לתלמידים. ברם, במהלך העשור הראשון של המאה העשרים ואחת הייתה התקדמות מועטה בטיפול בנושא בעיקר בשל היעדרה של תכנית מערכתית ורב-שנתית להשגת יעדים מוגדרים. בפועל לא הושג היעד שמשרד החינוך הציב עוד בשנות התשעים של המאה העשרים בתחום ההצטיידות במחשבים בבתי הספר. בשנת 2011 היקף ההצטיידות במחשבים בבתי הספר בישראל קטן יחסית לשאר מדינות ה-OECD. נוסף על כך התקשוב עדיין לא הוטמע בהוראה הטמעה של ממש, ומורים במקצועות השונים עדיין מלמדים כבעבר, ללא ניצול טכנולוגיית המחשוב במקצועות הלימוד השונים. בהיעדר הכוונה מערכתית יש הבדלים ניכרים בין בתי ספר במגזרים וביישובים שונים מבחינת היקף ההצטיידות במחשבים לתלמידים.

על משרד החינוך לפעול באופן מערכתי וכלל-ארצי להטמעת התקשוב בהוראה ובלמידה, להשלים את המחסור במחשבים לתלמידים בבתי הספר בארץ וכן לחדש את מצאי המחשבים כדי שבבתי הספר יוצבו מחשבים שניתן לבצע באמצעותם את המשימות שהמשרד מבקש להטיל על התלמידים. פעולות אלה דרושות כדי שתהיה תשתית להקניית מיומנויות תקשוב לתלמידים. עוד על המשרד לפעול לצמצום הפערים המשמעותיים בין בתי הספר בארץ מבחינת תשתיות המחשבים, שפוגעים בעיקר באוכלוסיות החלשות.

תקציר

חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 (להלן - חוק חינוך ממלכתי), קבע כי חינוך ממלכתי-דתי (להלן - חמ"ד או ממ"ד) הוא חינוך ממלכתי , אלא שמוסדותיו הם דתיים לפי אורח חייהם, תכנית לימודיהם, מוריהם ומפקחיהם ובהם מחנכים לחיי תורה ומצוות על פי המסורת הדתית וברוח הציונות הדתית.

מינהל החינוך הדתי  (להלן - המינהל או מינהל החמ"ד) במשרד החינוך (להלן - המשרד) אחראי למתן שירות לאוכלוסיית התלמידים והוריהם המבקשים חינוך ממ"ד. בעת הביקורת של משרד מבקר המדינה עמד בראש המינהל ד"ר אברהם ליפשיץ (להלן - מנהל המינהל), והוא היה כפוף למנכ"ל המשרד, ד"ר שמשון שושני (להלן - מנכ"ל המשרד). תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז-1956, קובעות כי ההדרכה והפיקוח הפדגוגי על מוסדות החינוך הממ"ד בכל הנוגע לאופיים הדתי יבוצעו בידי מנהל מינהל החמ"ד. בכל אחד משמונת המחוזות של המשרד יש נציג של המינהל שהוא המפקח על החינוך הממ"ד (להלן - מחמ"ד) . במערכת החינוך היו בשנת הלימודים התשע"א (2010-2011)  2,654 בתי ספר ממלכתיים - יסודיים ועל-יסודיים - ו-654 בתי ספר ממ"ד יסודיים ועל-יסודיים; כ-9,900 גני ילדים, 2,300 מהם (כ-23%) בחינוך הממ"ד.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יולי 2011 בדק משרד מבקר המדינה כמה סוגיות הנוגעות למינהל החינוך הדתי. הביקורת נעשתה ביחידות המשרד, בייחוד במינהל החמ"ד, במזכירות הפדגוגית (להלן - המזה"פ) ובארבעה ממחוזות המשרד: ירושלים, תל אביב, הדרום והמנהלה לחינוך ירושלים (להלן - מנח"י) . בביקורת נבדקו בין השאר הנושאים האלה: לימודי אנגלית במסגרת תכנית היסוד (ליבה) בבתי ספר יסודיים; הישגי התלמידים בלימודי אנגלית בכיתות ח' בחינוך הממ"ד; נתונים על מעבר תלמידים מהחינוך הממ"ד למוסדות חינוך אחרים; שילוב גרעינים תורניים במוסדות החינוך הממ"ד במחוז תל אביב; תכנית ה"מלמדים" ; העסקת עוזר למנהל המינהל.

עיקרי הממצאים

לימודי אנגלית במסגרת תכנית היסוד (ליבה) בבתי ספר יסודיים

המשרד קבע תכנית יסוד (להלן - ליבה) לחינוך היסודי ותכנית לחטיבות הביניים. בחוזרי מנכ"ל המשרד נקבע כי על בתי הספר הממלכתיים והממ"ד ללמד "100% של תכנית הליבה". המשרד הדגיש חובה זו גם לפני בג"ץ .

ממצאי הביקורת בנוגע ללימוד אנגלית בכמה בתי ספר יסודיים בחינוך הממ"ד העלו כמה מקרים שבהם לא קוים העיקרון שקבע המשרד, עיקרון שקיבל ביטוי בחוזר המנכ"ל ובהודעת המשרד לבג"ץ בדבר החובה ללמד בבתי הספר הממלכתיים את כל מקצועות הליבה. דיווח על כך נמסר לשר החינוך ולמנכ"ל המשרד, ובעקבות כך הם החליטו להפחית מתקן בית הספר את שעות הלימוד של מקצוע הליבה שלא נלמד.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי קיום העיקרון היסודי האמור שקבע בדבר חובת הלימוד של מקצועות הליבה מחייב בחינה של כל מקרה ותגובה החלטית על כל מקרה שבו בבית ספר רשמי אין לימודי ליבה בהיקף של 100% על פי ההוראה שנקבעה בנושא. על המשרד לבחון אם גריעת שעות התקן של מקצוע ליבה שלא נלמד במוסד ממלכתי מבטיחה יישום מלא של העיקרון שנקבע ומניעה של הפרות דומות מצד בתי ספר נוספים.

הישגי התלמידים בלימודי אנגלית בכיתות ח' בחינוך הממ"ד

המינהל לא בדק כיאות את נושא ההישגים בשפה האנגלית בבתי הספר הממ"ד ואת הצורך בבחינת דרכים להעלאת ההישגים בבחינות המיצ"ב  בחינוך הממ"ד, צורך שעלה בעבר בדוח מבקר המדינה . על אף מגמת השיפור בציונים של תלמידי כיתות ח' בחינוך הממ"ד בין השנים התשס"ח והתשע"א, בכל אחת מהשנים היה ממוצע הציונים שלהם נמוך מאלה של התלמידים בחינוך הממלכתי.

נתונים על מעבר תלמידים מהחינוך הממ"ד למוסדות חינוך אחרים

זה כמה שנים פועל המינהל על יסוד הנחת עבודה שתלמידים מהחינוך הממ"ד עוברים לחינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - מוכש"ר), והנחה זו מעצבת את דפוסי הפעולה של המינהל בנושאים שונים. בשנת 2010 הטיל מנהל המינהל על מחמ"ד מחוז הדרום לעמוד בראש ועדה ארצית אשר ריכזה נתונים באמצעות שאלונים. ממצאי הביקורת מעידים כי לא ניתן להסיק מהנתונים שריכזה הוועדה מסקנות לגבי כלל האוכלוסייה.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי בחינה מקצועית בנוגע למעבר של תלמידים למוסדות חינוך אחרים תוכל להיעשות רק לאחר בניית מסד נתונים מלא ומהימן בדבר כל התלמידים שעזבו בשנים האחרונות את מוסדות החמ"ד. מסקנותיה של בחינה זו נחוצות הן לצורך בחינת פעילותם של מוסדות החמ"ד הנכללים במסגרת החינוך הממלכתי במדינת ישראל והן לצורך בחינת הנחת העבודה של מינהל החמ"ד בשנים האחרונות שלפיה מסתמנת מגמה של מעבר משמעותי של תלמידים למוסדות חינוך מוכש"ר.

הפעלה ניסיונית של תלמוד תורה בחינוך הממ"ד

בספטמבר 2010 חתם המינהל על הסכם להפעלה ניסיונית של בית הספר ב' כ"תתמ"ד" (תלמוד תורה ממ"ד). על פי הרשאות שניתנו לנושאי משרה שונים במשרד, מנהל המינהל לבדו ללא צירוף חתימת חשב או סגנו, לא היה מוסמך לחייב את המשרד בהסכם זה. כמו כן התחייב המינהל בשם המשרד לטפל בענייני כוח אדם שלא לפי הכללים שנקבעו בחוזרים של המשרד. מנכ"ל המשרד אישר את צירופו של בית הספר לחינוך הממ"ד, אף שבמוסד לא נלמדו כל מקצועות הליבה.

שילוב גרעינים תורניים במוסדות החינוך הממ"ד במחוז תל אביב

גרעין תורני הוא קבוצה של משפחות או יחידים מקרב הציונות הדתית המתארגנים לגור יחד. בכל אחת מ-12 הערים שבמחוז תל אביב יש גרעין תורני. בשנים 2009-2010 קיבל המינהל תלונות מהורים לתלמידים של בתי ספר וגני ילדים בחינוך הממ"ד במחוז תל אביב, ולפיהן חלו שינויים במוסדות חינוך עם כניסתם של חברי הגרעינים התורניים לבתי הספר ולגנים; כן חלו שינויים ברוח המוסדות, למשל פתיחה של כיתות "תורניות" שבהן התלמידים מקבלים תוספת של לימודי קודש, שיבוץ "מלמד" בבתי הספר, הכנסת רבנים לגני הילדים והפרדה בין בנים לבנות. בתלונות אלה הועלתה הטענה ששינויים אלו נובעים מכניסת ילדיהם של חברי הגרעינים התורניים לבתי הספר ולגנים, והשינויים ברוח בית הספר חלים כתוצאה מפעולות של המינהל.

צבר התלונות שקיבל המשרד מדגיש את הצורך בעבודת מטה מקיפה של המינהל כדי לבחון את ההיבטים השונים של הסוגיות המועלות בתלונות, בראש ובראשונה בנוגע למוסדות שלגביהם הועלו התלונות. נוסף על כך, עבודת מטה לצורך גיבוש מדיניות של המשרד, תשמש בסיס להסדרת שילובם של ילדי הגרעינים התורניים בפעילות של מוסדות החינוך.

תכנית ה"מלמדים"

המשרד הקצה למינהל החמ"ד תקציב להפעלת "תכנית 'מלמדים'", למימון שכרם של "מלמדים" בבתי ספר ממ"ד. "מלמד" משמש למעשה כמורה בכיתה כבעל התפקיד המרכזי בכיתה או כמורה ללימודי קודש. לגבי "מלמדים" ששכרם שולם מתקציב התכנית בלבד, לא היה למשרד מידע על אודות השכלתם של כ-66% מהם; "מלמדים" שהועסקו בבתי הספר באמצעות שעות שהוקצו לתכנית, לא עברו בדיקה כנדרש בחוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסויימים, התשס"א-2001.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי פעילותם של ה"מלמדים" בבתי הספר נוגעת באופן מהותי בתחום ההוראה, ולכן יש מקום כי קליטתם במוסדות החינוך תיעשה לאחר קיום הליכי בחינה ואישור.

העסקת עוזר למנהל המינהל

מנהל המינהל יזם את העסקתו של עוזרו האישי כמתנדב בלא שהעלה לפני הגורמים הרלוונטיים במשרד כי העוזר משתייך לעמותה של גרעין תורני ומנהל ארגון גג של עשרה גרעינים תורניים בגוש דן וכן את החשש להימצאותו במצב של ניגוד עניינים בשל כך. לא נבחנה זיקה אפשרית בין עיסוקיו האמורים של העוזר ובין עבודתו במינהל לצורך גיבוש הסדר למניעת ניגוד עניינים בעבודתו.

סיכום והמלצות

על הנהלת המשרד לקיים עבודת מטה כדי לגבש מדיניות משרדית ודרכי פעולה להתמודדות עם השינויים באוכלוסיות של בתי הספר הממ"ד, ולעיתים עם דרישות של הורים לשינויים ברוח בית הספר.

דרך ההתמודדות שקבעה הנהלת המשרד בנוגע לבתי ספר ממ"ד שאינם מלמדים אנגלית, אינה מבטיחה יישום מלא של העיקרון המחייב לימודי ליבה. יישום העיקרון עשוי למנוע הפרות דומות מצד בתי ספר נוספים. על הנהלת המשרד לבחון את הסיבות להישגים הנמוכים של תלמידי החינוך הממ"ד באנגלית לעומת הישגיהם של תלמידי החינוך הממלכתי; וכן עליה להפיק לקחים מליקויים שהועלו בדרך שבה צורף בית ספר מוכש"ר לחינוך הרשמי.

תקציר

היפגעות ילדים בתאונות טומנת בחובה סכנה חמורה לשלומם ומטילה על משפחת הנפגע ועל החברה כולה נטל כבד, מהבחינה החברתית והכלכלית. על פי נתוני משרד החינוך, בשנת הלימודים התש"ע (2009-2010)  דיווחו מוסדות החינוך (בתי ספר וגני ילדים) למשרד על כ-18,000 תאונות שבהן נפגעו תלמידים.

ביולי 2001 החליטה הממשלה  ש"המנהל הכללי של משרד החינוך יקבע מתכונת להדרכה, פיקוח מעקב ובקרה בכל הנוגע לתיקון ליקויי בטיחות ולהסרת מפגעים בטיחותיים במוסדות חינוך. הפעילות כאמור תתבצע באחריות ובמימון משרד החינוך". עוד החליטה הממשלה ש"נטל האחריות הישירה לבטיחות התלמידים והמורים חל על בעלי מוסדות החינוך, כאשר האחריות הכוללת חלה על משרד החינוך".

בפברואר 2002 פרסם משרד החינוך חוזר מנכ"ל ובו הנחיות כלליות לניהול נושא הבטיחות במערכת החינוך וכן הנחיות בטיחות לפעילויות שונות המתקיימות במערכת החינוך, ובהן טיולים, לימודי מקצועות טכנולוגיים ומלאכה, מעבדות, קייטנות ומחנות קיץ (להלן - חוזר המנכ"ל).

במשרד החינוך פועל אגף בכיר לביטחון, שעת חירום ובטיחות סביבתית (להלן - האגף), האחראי בין היתר ל"ארגון נושא הבטיחות הסביבתית של תלמידים במוסדות חינוך". באגף פועל ממונה ארצי לבטיחות במוסדות חינוך (להלן - ממונה הבטיחות הארצי), המופקד על הבטיחות במערכת החינוך. בכל מחוז של המשרד פועל ממונה בטיחות מחוזי.

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2010 - יוני 2011 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את פעולות משרד החינוך למניעת היפגעות תלמידים בתאונות במערכת החינוך. הבדיקה נעשתה במטה המשרד. בדיקות השלמה נעשו במחוז ירושלים ובמחוז דרום של המשרד.

עיקרי הממצאים

דוחות על תאונות, ניתוחם והפקת לקחים מהם

משרד החינוך לא קבע על מי מוטלת החובה לדווח על תאונה. כמו כן לא הוגדר על איזו רמת פגיעה יש לדווח, ולא נעשתה הבחנה בין חובת דיווח על פגיעה קלה ובין חובת דיווח על פגיעה שחייבה טיפול של רופא.

נתוני המשרד בנוגע למספר התאונות שאירעו במערכת החינוך בכל שנה הם חלקיים בלבד. עקב כך ניתוח הגורמים לתאונות והפקת הלקחים שמקיים המשרד בהתבסס על נתונים אלה לוקים בחסר.

על פי הדיווחים על תאונות תלמידים במערכת החינוך, בשנת הלימודים התש"ע היה מספר התאונות המדווחות גדול בלמעלה מ-20% ממספרן בשנה הקודמת. זאת ועוד, מספר התאונות המדווחות בשנת הלימודים התש"ע היה גדול ממספר התאונות המדווחות שאירעו בכל אחת מתשע השנים שקדמו לה - דהיינו משנת הלימודים התשס"ב (2001-2002) שבה החל ממונה הבטיחות לרכז נתונים על תאונות.

משרד החינוך לא בחן את הסיבות לגידול והסתפק בהערכה שמקור הגידול הוא העלייה במודעות של בתי הספר לחובתם לדווח על תאונות.

אחת המטרות של דוחות התאונה היא הפקת לקחים. מדי שנה מכין ממונה הבטיחות הארצי דוח על אירועי בטיחות במוסדות החינוך בשנת הלימודים הקודמת, ובו נתונים על התאונות שדווחו והלקחים שהופקו בעניינן. בדוחות השנתיים חסר מידע שהיה בו כדי לסייע למשרד להפיק לקחים נוספים. למשל, אין בהם מידע על סוגי הפגיעות ועל מידת חומרתן, מידע שהיה מאפשר למשרד החינוך לנתח את המאפיינים והגורמים לתאונות החמורות; אין בהם מידע על אוכלוסיות תלמידים אשר שיעור היפגעותן בתאונות גדול יחסית לאוכלוסיות תלמידים אחרות.

התקציב לבטיחות

בשנת 2001 החליטה הממשלה שבתקציב משרד החינוך לשנת 2002 ואילך ייקבע סעיף תקציבי ייעודי לתיקון ליקויי בטיחות ולהסרת מפגעי בטיחות. בתקציב משרד החינוך לא נקבע סעיף תקציבי ייעודי לתיקון ליקויי בטיחות, דבר שאינו תואם את החלטת הממשלה האמורה.

הכשרת בעלי תפקידים בתחום הבטיחות במוסדות החינוך

המשרד לא הכין תכנית השתלמות למנהלים וגם אין להם השתלמויות וריענונים סדורים; המשרד גם לא בודק אם המנהלים שולטים בנוהלי הבטיחות; רק לקראת שנת הלימודים התשע"ב (2011-2012) הכין המשרד תכנית הכשרה לרכזי הבטיחות; לא מתקיימות השתלמויות בנושאי בטיחות המיועדות למפקחים הכוללים.

חינוך לבטיחות

למשרד החינוך אין תכניות לימודים ייחודיות בנושא הבטיחות. תכניות אלה נחוצות לנוכח העובדה שעל פי נתוני המשרד מרבית התאונות במוסדות החינוך נגרמו בגין התנהגות מסוכנת של תלמידים.

ועדות לבדיקת תאונות במוסדות החינוך ויישום המלצותיהן

נמצא כי אירעו כמה תאונות שעל פי האמור בחוזר המנכ"ל היה צורך בהקמת ועדה לבדיקתן, אך בפועל הוועדה לא הוקמה או לא סיימה את עבודתה.

עשרה מ-15 יושבי ראש של ועדות בדיקה שמונו בשנים 2008-2010 לא נכללו ברשימת בעלי התפקידים שהיו רשאים להתמנות לכך על פי חוזר המנכ"ל. כל 15 יושבי הראש לא השתתפו בהשתלמות שתכשיר אותם לתפקיד של יו"ר ועדת בדיקה.

לחלק מ-15 ועדות הבדיקה מונו גם חברים שלא נכללו ברשימת בעלי התפקידים שחברי ועדת בדיקה אמורים להיבחר ממנה. כמה מהחברים שמינה משרד החינוך לוועדות הבדיקה הללו היו אמורים לבדוק את תפקודם שלהם או את תפקוד חבריהם, והדבר עלול להעמיד אותם במצב של ניגוד עניינים.

נמצאו מקרים שבהם משרד החינוך לא יישם את ההמלצות של ועדות הבדיקה, אף שמנכ"ל המשרד אישר את ההמלצות והורה ליישמן.

פיקוח ובקרה על הבטיחות במוסדות החינוך

אחד מתפקידיו של יועץ הבטיחות המחוזי הוא לקיים מבדקים יזומים במוסדות חינוך, על פי הנחיית ממונה הבטיחות המחוזי, לשם בדיקת בטיחותם. אף ששיעור המוסדות שבהם נעשו מבדקים היה קטן והבדיקה לא הקיפה את כלל המוסדות, המבדקים שעשה יועץ הבטיחות במחוז ירושלים לא התקיימו בהכרח במוסדות חינוך שסווגו בקדימות הגבוהה ביותר, ולעתים הם אף נעשו במוסדות חינוך בקדימות הנמוכה ביותר.

ממוני הבטיחות במחוזות ירושלים והדרום אינם יודעים אילו מהמפגעים שאותרו במבדקי בטיחות לא תוקנו, אף שהם עלולים לסכן את שלום התלמידים.

מבדקי הבטיחות בבתי הספר המתבצעים בשנת הלימודים עוסקים בהיבטים הפיזיים של בטיחות בית הספר, אך לא בהיבטים הניהוליים והחינוכיים של נושא הבטיחות.

הממונים על הבטיחות במחוזות שנבדקו אינם מקיימים בקרה שיטתית שמטרתה לוודא שמנהלי בתי הספר ממלאים את הוראות הבטיחות שנקבעו בחוזר המנכ"ל בנושא ניהול הבטיחות בבתי הספר (למשל, הם אינם מוודאים שבתי הספר מכינים תכנית בטיחות מוסדית ושהם ממנים ועדת בטיחות מוסדית).

סיכום והמלצות

היפגעות מתאונות טומנת בחובה סכנה חמורה לשלומם של ילדים. על פי נתוני משרד החינוך, בשנת הלימודים התש"ע דיווחו מוסדות החינוך (בתי ספר וגני ילדים) על כ-18,000 תאונות שבהן נפגעו תלמידים. הביקורת העלתה שחלק ניכר מהתאונות שבהן נפגעו תלמידים כלל אינן מדווחות למשרד.

משרד החינוך קבע בחוזר המנכ"ל כללים שנועדו לצמצם את מספר התאונות במערכת החינוך אולם לא תמיד פעל ליישומם.

לנוכח ממצאיו של דוח זה, המלמדים על ליקויים מהותיים בנושא היערכותו ופעילותו של משרד החינוך למניעת תאונות במערכת החינוך, נדרש משרד החינוך לבחון את הנושא ולפעול ביסודיות לתיקון ליקויים אלה, לרבות הליקויים הנוגעים לדיווח על התאונות, להכשרת בעלי תפקידים בתחום הבטיחות, לחינוך לבטיחות, לפיקוח על הבטיחות, ליישום מסקנות וועדות הבדיקה ולקיום הליכי הפקת לקחים.

תקציר

החינוך הממלכתי ניתן, על פי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 (להלן - החוק), מאת המדינה. מטרות החוק הן, בין היתר, לימוד תולדות העם היהודי והזיקה למדינת ישראל; טיפוח סקרנות אינטלקטואלית, מחשבה עצמאית ויזמה; פיתוח מודעות וערנות לתמורות ולחידושים; ביסוס ידיעותיהם של הילד והילדה בתחומי הדעת והמדע השונים, ביצירה האנושית לסוגיה ולדורותיה, ובמיומנויות היסוד שיידרשו להם בחייהם כבני אדם בוגרים בחברה חופשית; וכן עידוד פעילות גופנית ותרבות פנאי. האחריות להשגת מטרות החוק מוטלת על משרד החינוך (להלן - המשרד), ושר החינוך (להלן - השר) מופקד על ביצוע הוראותיו. הסמכות העליונה בכל הנושאים הפדגוגיים של מערכת החינוך והזרוע להתוויית המדיניות הפדגוגית של המשרד היא המזכירות הפדגוגית במשרד (להלן - המזה"פ).

במערכת החינוך מלמדים מקצועות רבים, ובהם: מתמטיקה ומדעים, שפות, מקצועות הרוח והחברה ומקצועות טכנולוגיים, במהלך הלימודים בחטיבה העליונה (להלן - חט"ע) ובסיומם נבחנים התלמידים בבחינות הבגרות. זכאותו של תלמיד לתעודת בגרות מותנית בכך שיעמוד בהצלחה בבחינות בגרות במקצועות חובה (ליבה) ובמקצועות בחירה.

מפעם לפעם עולה הסוגיה של היצע מקצועות הלימוד שהמשרד מציע במערכת החינוך בכלל ושל היצע מקצועות הבחירה לבגרות בפרט. יש הגורסים שיש צורך לצמצם את היצע מקצועות הבחירה, ומנגד יש הטוענים כי יש לשמור על מגוון אפשרויות הבחירה ואף להרחיבו.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את נושא מקצועות הלימוד במערכת החינוך. בביקורת נבחנו ההיבטים האלה: רשימת מקצועות הלימוד המאושרים במערכת החינוך; נוהל להוספה או לגריעה של מקצוע לימוד במערכת החינוך; מעורבות המזכירות הפדגוגית בהחלטה בדבר הוספה או גריעה של מקצוע לימוד; ופעולות המשרד לצמצום היצע מקצועות הבחירה לבגרות. הבדיקה נעשתה ביחידות המשרד ובהן המזכירות הפדגוגית, המינהל הפדגוגי, מינהל תקשוב ומערכות מידע ומינהל הכשרה ופיתוח מקצועי של עובדי הוראה.

עיקרי הממצאים

1. במשרד אין רשימות מלאות ומעודכנות של מקצועות הלימוד הנלמדים בבתי הספר היסודיים, בחטיבות הביניים ובחטיבות העליונות. בנסיבות אלה חסרה למשרד תשתית מידע מסודרת ועדכנית האמורה לשמש בסיס לטיפול, למעקב ולקבלת החלטות בנושא זה.

2. נמצא כי אין למשרד הוראות וכללים לקיום הליכי הבדיקה, האישור והטיפול בכל הנוגע להוספת מקצוע לימוד למערכת החינוך או לגריעתו.

3.  תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז-1956 (להלן - תקנות החינוך או התקנות) קובעות כי המזכירות הפדגוגית רשאית למנות ועדות ולאצול לוועדה סמכויות מסמכויותיה. עוד רשאית המזכירות הפדגוגית על פי התקנות להקים מועצה מייעצת. באוקטובר 2010 גיבש יו"ר המזה"פ רשימת מועמדים לאיוש ועדת קבע למזה"פ. כמו כן גיבש הצעה לכינון מועצה מייעצת. במועד סיכום הביקורת, פברואר 2012, טרם הוקמו הגופים המייעצים האמורים. לעניין זה העיר משרד מבקר המדינה כי לאיושם ולהפעלתם של הגופים המייעצים האמורים עשויה להיות תרומה ממשית לחיזוק הפעילות המקצועית שמקיים המשרד בתחום הפדגוגי בכלל, ולהליכים המתקיימים בקשר להוספה ולגריעה של מקצועות לימוד בפרט.

4. בשנת 2009 נוסף מקצוע בחירה לבגרות - סינית; השפה האיטלקית חזרה להיות מקצוע בחירה לבגרות; נוסף נושא לימוד - חינוך פיננסי; תכנית ההעשרה "מורשת ותרבות ישראל" הוסבה למקצוע. מהממצאים עולה כי ההחלטות של הנהלת המשרד על עצם הוספת המקצועות הללו לא לוו כנדרש בהתייעצויות עם הדרגים המקצועיים במזכירות הפדגוגית.

5. אחד מהיעדים שהציב המשרד לשנים 2009-2010 היה צמצום מקצועות הבחירה ב-25%. נמצא כי המשרד לא עמד ביעד זה.

סיכום והמלצות

נושא מערך מקצועות הלימוד במערכת החינוך נמצא בליבת העבודה של משרד החינוך, והטיפול בו מחייב התמודדות מורכבת הן במישור הפדגוגי והן במישור הארגוני-מינהלי. על משרד החינוך לשפר את הליכי הטיפול, הבחינה והאישור שהוא מקיים בנושא זה בהתאם לממצאיו של דוח זה.

על המשרד לגבש את רשימת המקצועות המלאה והעדכנית של כלל מקצועות הלימוד במערכת החינוך לפי קבוצות גיל, ולהקפיד לנהל את המידע בנושא זה באופן שוטף. כמו כן עליו לקבוע נוהל אשר יפרט את הליכי הבחינה, האישור והיישום בנוגע להוספת מקצוע למערכת החינוך כמו כן לגריעתו. ראוי כי המזכירות הפדגוגית במשרד החינוך תפעל באמצעות גופים מייעצים אשר ניתן להקימם על פי הוראות התקנות. כמו כן עליה להיות שותפה מרכזית בהליכים המתקיימים בנושא הוספה וגריעה של מקצועות לימוד. על המשרד לגבש תכנית מפורטת אשר תביא להשגת היעד שקבע בעניין צמצום מספר מקצועות הלימוד.

תקציר

משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) מופקד מכוח חוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, התשמ"א-1980 (להלן - החוק), בין היתר, על עידוד המגזר החקלאי - באמצעות מענקים והקלות במסים. מדי שנה בשנה מגבש משרד החקלאות תכנית פיתוח ובה פירוט התחומים שבהם הוא יתמוך באמצעות מענקים (להלן - תכנית הפיתוח).

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים במתן מענקים לחקלאים לשנים 2005-2011. בביקורת נבדק, בין היתר, אופן יישומם של שני הסכמים שבמסגרתם שילם משרד החקלאות וצפוי לשלם מענקים מינהליים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח:   (א)  מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם ממאי 2009, ולפיו תתבצע הפחתה הדרגתית במכסת העובדים הזרים בענף החקלאות ובתמורה יקבלו החקלאים בעלי ההיתרים להעסקת עובדים זרים מענקים לרכישת מכונות חקלאיות חוסכות כוח אדם.   (ב)  הסכם המים מנובמבר 2006, ולפיו התמורה מעליית מחיר המים תשמש מקור תמיכה בחקלאים לייעול מערכות הובלת המים וההשקיה לצורך השגת חיסכון בשימוש במים. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות; בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב וברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול.

עיקרי הממצאים

מענקים מינהליים

החוק קובע תנאים למתן המענקים, ובכלל זה את האזורים שבהם יינתנו המענקים, את שיעורם ותנאי סף לנתינתם. בשנים 2005-2011 משרד החקלאות שילם מענקים שהסתכמו במאות מיליוני ש"ח במסלול העוקף מגבלות שנקבעו בחוק - חלקם כתוספת למענקים שקבע החוק וחלקם על פי הסכמים שעליהם חתם משרד החקלאות (להלן - מענקים מינהליים).

סמכותה השיורית של הממשלה למתן מענקים: היועץ המשפטי של משרד החקלאות העלה את סוגיית סמכותה השיורית של הממשלה לתת מענקים ותמיכות במסלול שונה, שעה שיש חוק המסדיר את הנושא; הוא קבע כי הסמכות השיורית היא בסיס משפטי אפשרי אולם בסיס זה אינו נקי מספקות.

אף שמשרד החקלאות היה ער לקושי המשפטי שבמתן מענקים שלא על פי המתווה הקבוע בחוק הוא המשיך לעשות כן.

היקף המענקים המינהליים: כ-70% מהמענקים שנתן משרד החקלאות בשנים 2009-2011 היו שלא בהתאם להוראות החוק, וסכומם הכולל היה גדול בערך פי שישה מסכום המענקים על פי החוק לאותן שנים. מכאן שהמשרד יצר מסלול עיקרי למתן מענקים שלא בהתאם להוראות החוק והמגבלות הקבועות בו, בעוד שהמענקים על פי החוק על תנאיו והוראותיו נעשו למשניים.

חריגות במענקים מינהליים

שיעור המענקים שנתן משרד החקלאות היה גדול מזה המוגבל בחוק, בשל המענקים המינהליים שניתנו במסלול שעקף את החוק ושהוסיף על המענקים הקבועים בו: באזור פיתוח א' - תוספת של 5% מעלות ההשקעה, דהיינו מענק של 25%; באזורי פיתוח ב'  - תוספת של 10%, דהיינו מענק של 20% - פי שניים מכפי שנקבע בחוק.

גם בשני ההסכמים שנבדקו שיעור המענקים היה גבוה מהקבוע בחוק: מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם קובע כי שיעור המענק שיינתן לחקלאים יהיה בשיעור אחיד בכל הארץ - 40% מסכום עלות רכישת המכונה. מענק זה גבוה פי שניים מהמענק הניתן בחוק לאזור פיתוח א' ופי ארבעה משיעורו באזורי פיתוח ב'; בהסכם המים נקבע כי שיעור המענק יהיה 70%-80%  מסכום ההשקעה המאושרת. מענק זה גדול עד פי שמונה מזה הקבוע בחוק.

התנאים לקבלת המענק - ההסכמים האמורים והנהלים שקבע משרד החקלאות ליישומם לא כללו את תנאי הסף הקבועים בחוק כתנאי למתן המענקים. יוצא שהמשרד, באמצעות "המסלול המינהלי" שיצר, ויתר על הדרישות המהותיות הקבועות בחוק למתן המענקים ולקביעת הזכאים להם.

מיכון חוסך כוח אדם

מענקים מינהליים לעידוד רכישת מיכון חקלאי חוסך כוח אדם

רשימת המכונות החקלאיות: רשימת המכונות החקלאיות שאישר משרד החקלאות כחוסכת כוח אדם מעוררת ספק אם יש בה כדי להביא לחיסכון האמור - שהוא מטרת ההסכם, שכן היא כוללת מכונות ששימשו ומשמשות את כלל החקלאים לצורך עבודתם, והשימוש בהן אינו מביא בהכרח לחיסכון נוסף בכוח אדם . כך למעשה פעל המשרד לעידוד רכישת מכונות חדשות ששידרגו מכונות שכבר נמצאות בשימוש החקלאי ולכן לא היה בכך חיסכון ממשי בכוח אדם.

רובוט חליבה

משרד החקלאות אישר מתן מענק לרכישת רובוט חליבה שמטרתו להחליף את העובדים הזרים ברפת, וייחד לכך 15 מיליון ש"ח מהכספים שהוקצו לביצוע ההסכם - סכום הגדול מהסכום שהקצה המשרד לענפי החקלאות האחרים.

אף על פי שענף הרפת אינו עתיר כוח אדם בכלל ועובדים זרים בפרט, סכום המענק שקבע משרד החקלאות לרכישת רובוט חליבה בגין כל הֵיתר להעסקת עובד זר היה גדול פי 2.5 מסכום המענק שנתן ליתר החקלאים. נוסף על כך, על פי נוהלי מינהלת ההשקעות בחקלאות (להלן - מינהלת ההשקעות)  רפתנים היו רשאים לקבל עד שלושה מענקים בגין כל היתר להעסקת עובד זר, בהתחשב במכסת החלב שברשותם, ובסכום כולל של עד פי שישה משיעור המענק ששאר החקלאים היו זכאים לקבלו.

סדרי ניצול התקציב: במסגרת יישום מסמך העקרונות החליטה מינהלת ההשקעות במרץ 2010 כי החקלאים יהיו רשאים לרכוש את המכונות החקלאיות מיד עם הגשת הבקשה ועוד לפני שמשרד החקלאות דן בה והחליט אם לאשרה, פעולה שיש בה מעין התחייבות שלטונית. נוסף על כך, בשנת 2010 אִפשר המשרד לחקלאים להגיש בקשות למענקים אף לאחר שהתקציב לאותה שנה כבר נוצל במלואו על חשבון התקציב לשנת 2011.

בשנת 2011 החליט משרד החקלאות להוציא כ-60 מכונות חקלאיות מרשימת המכונות חוסכות כוח אדם. אולם על אף החלטת המשרד הוא שילם מענקים עבור אותן מכונות גם בשנת 2011, וזאת משום שהתחייב כי המועד הקובע לרכישתן הוא מועד הגשת הבקשה ולא מועד אישורה.

אי-קיצוץ במכסת העובדים הזרים והוספת כוח אדם

משרד החקלאות לא כרך את מתן המענקים בוויתור בפועל על העסקת עובדים זרים. לפיכך חקלאים אשר קיבלו מענקים כאמור המשיכו להחזיק באותו כוח אדם זר.

מכסת העובדים הזרים (ובכלל זה עובדים פלסטינים) בשנת 2011 לא רק שלא קוצצה אלא אף גדלה. למרות זאת המשיכו משרד החקלאות ומשרד האוצר לתת מענקים בסכום כולל של 45 מיליון ש"ח באותה שנה לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם.

העסקת ישראלים: במסגרת מסמך העקרונות הוקצו 45 מיליון ש"ח לחמש שנים לתשלום מענקים שנועדו להביא להעסקתם של 1,500 עובדים ישראלים בחקלאות. נמצא שבשנת 2010 אישר משרד החקלאות מתן מענקים להעסקתם של 19 עובדים ישראלים בלבד; וכי עד דצמבר 2011 הגישו 42 מעסיקים בקשות להעסקת 161 עובדים ישראלים בסך הכול, אולם המשרד טרם דן בבקשותיהם ולמותר לציין כי הוא לא אישר מענקים להעסקתם.

הסכם המים - סדרי מתן מענקים לשם שיפור תשתיות המים

יישום ההסכם והשגת מטרותיו: ההסכם השיג את מטרותיו באופן חלקי בלבד, ואחת הסיבות לכך הייתה שהוא שימש עילה למתן הטבה כספית למשקים החקלאיים  ללא התניה ודרישת השקעה חוסכת מים. כך, הסכימו הצדדים כי התמורה מעליית מחירי המים עבור השנים 2005 ו-2006 תשולם למשקים החקלאיים במזומן ולא כנגד תכניות השקעה וביצוען. ואכן, משרד החקלאות העביר למשקים החקלאיים כ-138 מיליון ש"ח, ללא ביצוע השקעות. הסדר זה נמשך גם עבור השנים 2007-2009 לגבי חלק מהמשקים החקלאיים, שלהם שילם משרד החקלאות כ-83 מיליון ש"ח בלא שהם נדרשו לבצע השקעות כאמור.

תמיכה באזורים נעדרי חלופה

ביולי 2009 החליטה ועדת השמונה  להקצות כ-20.5 מיליון ש"ח לקידום תכניות מים באזורים שבהם החקלאים צורכים מים שפירים  מחברת מקורות ואין להם חלופה למים אלה (להלן - יישובים נעדרי חלופה). בד בבד החליט משרד החקלאות כי מינהלת ההשקעות תקצה לתכנית ההשקעות במסגרת תכנית הפיתוח מענק בשיעור של 25% מעלות ההשקעה (מענק על פי החוק ותוספת מענק שלא על פי החוק). וזאת נוסף על הכספים שהועברו בגין ההסכם. כלומר, לגבי אותן תכניות השקעה נתן משרד החקלאות מענקים משלושה מקורות שונים, אף שהחוק אוסר לשלם כפל מענקים בגין אותה תכנית.

תוספת מענקים ליישובי המועצה האזורית מעלה יוסף

משרד החקלאות פרסם בנובמבר 2009 קול קורא לקבלת תוספת תמיכה במסגרת הסיוע לפרויקטים הלאומיים ליישובים נעדרי חלופה. התנאים לקבלת המענק שנקבעו בקול הקורא התאימו למאפייני כמה יישובים במועצה האזורית מעלה יוסף  (להלן - יישובי מעלה יוסף) שהם צרכני מים שפירים בלבד. הקול הקורא פורסם לאחר שהיו בידי יישובים אלה תכניות לביצוע השקעות, והן תאמו את הדרישות על פי הקול הקורא; גם לוחות הזמנים שנקבעו בקול הקורא להגשת הבקשות לקבלת תוספת התמיכה היו קצרים באופן בלתי סביר.

במסגרת הקול הקורא הוגשו 57 בקשות. מהן אישר משרד החקלאות, עד ספטמבר 2011, תוספת מענק רק לתשעה יישובים - כולם במועצה האזורית מעלה יוסף; עשר בקשות נדחו והטיפול ביתר 38 הבקשות טרם הסתיים, אף שחלפו 20 חודשים ממועד הגשתן.

כך העביר משרד החקלאות 13.5 מיליון ש"ח מהתקציב (66%) לתשעה מ-47 היישובים, כאשר כל התשעה הם יישובי מעלה יוסף, דבר המלמד על העדפה של יישובים אלו, שעלולה לבוא על חשבונם של היישובים האחרים שמשרד החקלאות עדיין לא סיים את הטיפול בבקשותיהם.

על פי הסכם המים, יישובי מעלה יוסף היו זכאים לשיעור מענק בסך כ-1.5 מיליון ש"ח. בפועל אושרו ליישובים אלה מענקים בסך של כ-19 מיליון ש"ח, מהם כ-4 מיליון ש"ח מתקציב מינהלת ההשקעות וכ-13.5 מיליון ש"ח מהתקציב לפרויקטים לאומיים, דהיינו תוספת של כ-17.5 מיליון ש"ח מעבר לסכום שהיו זכאים לו על פי ההסכם.

ליקויים בבקרה על ביצוע העבודות ביישובי מעלה יוסף

דוחות ביצוע: עלות ההשקעה בכל אחד מיישובי מעלה יוסף הייתה כמה מיליוני ש"ח; אולם מחוז הצפון של משרד החקלאות הכין מסמכים שכונו "דוחות ביצוע" ליישובים, ללא בדיקת מהנדס, כנדרש בנוהלי מינהלת ההשקעות. דוחות אלה לא כללו נתונים המשקפים בדיקה של ביצוע העבודות לעומת תכנית ההשקעה המאושרת אלא רק חישוב כספי של עלות ההשקעה. יתר על כן, המשרד הסתמך באופן מוחלט על דוחות בקרה שהזמינו אותם יישובים מחברה מסוימת (להלן - הפרויקטור) וששילמו לה תמורתם.

ניגוד עניינים : משרד החקלאות אפשר לפרויקטור להימצא במצב של ניגוד עניינים שלא לפי כללי מינהל תקין בכך שהעסיק אותו לצורך קידום תכניות ההשקעה בתשתיות המים ליישובים, ובו בזמן, בידיעת המשרד, הכין הפרויקטור דוחות בקרה לאותם יישובים שהמשרד הסתמך עליהם לתשלום המענקים.

ניוד מים שפירים

כדי לאפשר ניצול מיטבי של כמות המים הכוללת שהוקצתה למטרת חקלאות אִפשר המשרד לצרכני המים שלא ניצלו את מלוא מכסתם להעביר עד 30% מההקצאה שלהם לצרכן אחר (להלן - ניוד מים) בכפוף לאישורו. המשרד אינו מרכז בידיו נתונים בנושא ואינו יוזם ניוד מים בין הצרכנים. דבר זה פוגע בניצול יעיל של המים שהקצתה המדינה לחקלאות ואף הביא לספסור בהם על ידי חקלאים בעלי עודפי מכסות.

סיכום והמלצות

אף שבחוק נקבעה המסגרת הנורמטיבית למתן מענקים וכן נקבע שיעורם, השתמש משרד החקלאות במסלול שכינה "מענקים מינהליים" כנתיב העיקרי לנתינתם, שלא היה כפוף למגבלות שבחוק. משרד החקלאות קבע אפוא לאילו מטרות יוקצו אותם המענקים, את התנאים לנתינתם ואת שיעורם. ממצאי הביקורת מראים כי המשרד פעל דרך שגרה במסלול של מתן מענקים שאינו עומד בדרישות החוק, וכי את מרבית המענקים הוא נתן בדרך זו, ובכך הפך את מסלול המענקים לפי החוק לשולי, אף שהמשרד היה ער לקושי המשפטי הנעוץ במתן מענקים בדרך זו.

המדינה העבירה לחקלאים באמצעות משרד החקלאות מאות מיליוני ש"ח במסגרת ביצוע הסכם המים ומסמך העקרונות להפחתת מכסות העובדים הזרים כדי שכספים אלו ישמשו להשגת המטרות שעליהן התבססו ההסכמים ושלשמן הם ניתנו - ביצוע השקעות בתחום ייעול השימוש במים ורכישת מיכון חוסך כוח אדם; אולם מטרות אלו הושגו באופן חלקי בלבד. משרד החקלאות חילק בשנים 2006-2011 את כספי המענקים לעתים באופן בזבזני, ללא עבודת מטה מסודרת, בלא שקבע כי יינתן סיוע רק כנגד השקעות מאושרות, בלא שעמד על כך שיושגו מטרות ההסכמים ותוך הקצאת משאבים לא מיטבית ומתן כמה מענקים בגין אותה השקעה. אופן תפקוד זה פגע בהשגת מטרות ההסכמים: בנושא צמצום מכסות העובדים הזרים - מחד גיסא ניתנו מענקים שנועדו לשמש לרכישת מיכון שיביא לחיסכון בכוח אדם, אך מאידך גיסא לא קוצצה מכסת העובדים הזרים בהתאם למתווה ההסכם; בנושא ייעול השימוש במים - המשרד העביר מעל 200 מיליון ש"ח בלא שהחקלאים נדרשו לבצע השקעות כלשהן לשיפור התשתיות.

חלוקת המענקים במסגרת מימוש הסכמים אלו עתידה להימשך עוד שנים - לפי מסמך העקרונות עד שנת 2016 ולפי הסכם המים עד שנת 2022; בשנים הללו עתידה המדינה להעביר לחקלאים עוד מאות מיליוני ש"ח. נוכח ממצאי הביקורת, על משרד האוצר ומשרד החקלאות לפעול לכך שחלוקת יתרת המענקים תיעשה בכפוף לעבודת מטה מסודרת, בהתאם למדיניות הממשלתית ולביצוע השקעות שעולות בקנה אחד עם מטרות ההסכמים - והכול באופן שוויוני ושמירה קפדנית על כללי מינהל תקין.

המענקים הם כספי ציבור, והשימוש בהם חייב להיעשות כדין, ובהתאם למטרות שלשמן הם ניתנו. על משרד החקלאות לוודא כי המטרות אכן הושגו ולא להסתפק בהעברת הכספים לחקלאים.

משרד החקלאות לא ניהל את ניוד מכסות המים בין החקלאים כפי שהיה עליו לעשות מתוקף תפקידו. דבר זה גרם לספסרות במשאבי המדינה ולניצול מצוקתם של חקלאים בידי חקלאים אחרים. על משרד החקלאות לפעול לאלתר להסדרת הנושא ולפעול ללא שיהוי להפסקת הספסרות במכסות.

תקציר

חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 (להלן - החוק), קובע כי בית משפט רשאי למנות אפוטרופוס, בין היתר, לאדם שאינו יכול, דרך קבע או דרך ארעי, לדאוג לענייניו ואין מי שמוסמך ומוכן לדאוג להם במקומו. אדם שבית המשפט מינה לו אפוטרופוס נקרא חסוי. יחיד, תאגיד או האפוטרופוס הכללי שבמשרד המשפטים (להלן - אפ"כ) יכולים להתמנות כאפוטרופוס לחסוי - דהיינו לגופו של החסוי (להלן - אפוטרופוס לעניינים אישיים), לרכושו או לשניהם. החוק ותקנות הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (סדר הדין וביצוע), התש"ל-1970 (להלן - תקנות הכשרות המשפטית או התקנות), קובעים את סמכויות האפוטרופוס, את דרכי פעולתו ואילו דיווחים עליו להמציא לאפ"כ.

מפברואר 2002 עד יוני 2011 כיהן מר שלמה שחר כאפוטרופוס הכללי (להלן - האפ"כ). ביוני 2011, לאחר סיום הביקורת ולאחר קבלת תשובת האפ"כ, התמנה מר דוד האן כאפוטרופוס הכללי. על פי נתוני אגף האפוטרופוס הכללי והכונס הרשמי שבמשרד המשפטים (להלן - אגף האפ"כ) מאוגוסט ומספטמבר 2011  (להלן - נתוני אגף האפ"כ), בשנים 2008-2010 הוא ניהל כ-40,000, כ-41,000 וכ-43,000 תיקים, בהתאמה. מדובר בתיקים של חסויים שמונה אפוטרופוס לרכושם או אפוטרופוס לרכושם ולענייניהם האישיים (להלן - תיקי פיקוח). באוקטובר 2010 מנתה מחלקת הפיקוח שבאגף האפ"כ 27 עובדים, רובם מפקחים.

פעולות הביקורת

בחודשים מאי-אוקטובר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות אגף האפ"כ לפיקוח על אפוטרופסים. ביולי 2011 לאחר קבלת תשובת האפ"כ, נעשתה בדיקה משלימה . פגישות משלימות התקיימו עם הנהלת בתי המשפט, עם הנהלת בתי הדין השרעיים  ועם נציגי משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). משרד מבקר המדינה פרסם ביקורת קודמת בנושא כבר בשנת 2004  (להלן - הדוח הקודם).

 עיקרי הממצאים

1. הבדיקה העלתה כי לאגף האפ"כ לא היה מידע מלא ומעודכן על כל החסויים ועל האפוטרופסים שלהם מהסיבות שלהלן:   (א)  מזכירויות בתי המשפט - ובכלל זה מזכירויות בתי הדין השרעיים - לא מסרו לו את כל צווי המינוי שהוצאו לאפוטרופסים ואת המסמכים הנלווים להם;   (ב)  אגף האפ"כ לא ביצע השוואות תקופתיות בין רישומיו ובין רישומי בתי המשפט, כדי לוודא שקיבל את כל צווי המינוי שהוציאו בתי המשפט;   (ג)  אגף האפ"כ לא עדכן באופן רציף וסדיר את הנתונים במערכת הממוחשבת שלו בהתאם למידע שבמערכות מרשם האוכלוסין, אף שיש לו גישה למערכות אלה.

2. נמצא כי אף שהאפוטרופסים של כמה חסויים נפטרו, או מינוים בוטל, או התקשו לתפקד, מונה להם מחליף רק אחרי פרק זמן ארוך, אף שאותם חסויים סבלו מבעיות קשות ולא יכלו לדאוג לענייניהם.

3. אף שמבקר המדינה העיר בדוח הקודם  כי יש לקבוע את המאפיינים הנדרשים מאדם המתמנה לאפוטרופוס, הרי שבאוקטובר 2010 נמצא כי האפ"כ ומשרד הרווחה עדיין לא עשו כן.

4. במשק פועלים גופים, ובהם תאגידים, שעיסוקם מתן שירותי אפוטרופסות אשר ניתנים להם מינויים לחסויים רבים (להלן - אפוטרופוס מרובה חסויים). אגף האפ"כ ומשרד הרווחה לא בדקו את התאמתם לתפקיד של אפוטרופסים מרובי חסויים אשר אינם תאגידים ולא דרשו מהם לחתום על התחייבות לפעול בהתאם לחוק ולתקנותיו ולטפל בחסויים וברכושם על פי סל שירותים שצורף להתחייבות (להלן - מסמך הדרישות), כפי שנדרשים לעשות תאגידי אפוטרופסות.

5. אשר לתאגידי אפוטרופסות, נמצא כי חלקם לא עמדו בדרישות מהותיות שנקבעו במסמך הדרישות. אגף האפ"כ לא ביצע מעקב כדי לבדוק אם הם עומדים בדרישות אלה, ובכלל זה אם הם מעסיקים מערך מקצועי של עובדים מקצועיים למתן שירותים לחסוי ולטיפול בו ואם התאגידים מוסרים את דוחותיהם הכספיים הכוללים גם התייחסות לכספי החסויים ולנכסיהם. משרד המשפטים, האפ"כ ומשרד הרווחה אפשרו פעולת אפוטרופסים מרובי חסויים בלי שהסדירו תנאים לפיקוח מובנה, שיטתי ואחיד על פעולותיהם.

6. האפ"כ אינו מנהל רשימה של אפוטרופסים שפוטרו או שהתגלו ליקויים בתפקודם, אינו מרכז מידע על האפוטרופסים מרובי החסויים ועל אופן תפקודם ואינו דואג שהמידע יהיה נגיש לגורמים העוסקים במינוי אפוטרופסים, אף שגורמים אלה זקוקים למידע זה כדי שיוכלו להימנע ממינויים בעייתיים.

7. בשנים 2008 ו-2009 התגלה בבדיקות אגף האפ"כ כי מנהלי תאגידים הוציאו כספים שלא כדין מחשבונות חסויים שהיו בטיפולם, ובכך גרמו נזק רב ובעיות קשות לחסויים רבים. בדיונים שקיימו בנושא משרד המשפטים, פרקליטות המדינה, אגף האפ"כ ומשרד הרווחה הוצעו דרכים לטיפול בנושא, למניעת הישנות המקרים ולשיפור הפיקוח, אולם במועד סיום הביקורת עדיין לא יושמו ההצעות האמורות אשר חלקן מחייבות תיקוני חקיקה.

8. נמצאו מקרים שבהם אגף האפ"כ לא פיקח על אופן טיפולו של האפוטרופוס בחסוי ולא חייב את האפוטרופוס לתת לו את המידע הנדרש בתקנות הכשרות המשפטית על אופן טיפולו בחסוי. כמו כן, אגף האפ"כ קיבל דיווחים לקויים ולא העיר על כך לאפוטרופוס. עקב כך אגף האפ"כ אינו יכול לוודא שהאפוטרופוס מטפל בחסוי בהתאם לדרישות שנקבעו בתקנות ואינו יכול לפעול לשיפור הטיפול בחסוי.

9. לנוכח הערותיו של מבקר המדינה בדוח הקודם  ולפיהן יש לפעול בדחיפות לקיום מנגנון פיקוח הולם על אופן תפקודם של אפוטרופסים לעניינים אישיים, החליטה הנהלת משרד המשפטים בשנת 2007 לבצע באגף האפ"כ ניסוי להקמת יחידה לפיקוח בנושא. אולם בספטמבר 2011 עדיין לא התקיים הניסוי.

10. בעקבות פרסום הדוח הקודם של מבקר המדינה פעל האפ"כ לביצוע רפורמות: בוטל פטור מהגשת דוחות שנתיים שניתן לאפוטרופוסים; נוספו שני סוגי דוחות חלופיים שרשאי אפוטרופוס להגיש במקום הנוסח האחיד של הדוח השנתי. פעולותיו האמורות של האפ"כ נועדו להקל על ציבור האפוטרופסים ולייעל את עבודת האגף. נוסף על כך, אגף האפ"כ קיצר את משך הזמן שבין קבלת דיווחי האפוטרופוס לבדיקתם. ממצא זה ראוי לציון במיוחד נוכח הגידול הניכר שחל במספר הפרטות  והדוחות המוגשים בכל שנה ולנוכח מצבת המפקחים. עם זאת, במחוזות תל אביב וירושלים עדיין יש פיגור בבדיקת הפרטות והדוחות השנתיים.

11. מנתוני אגף האפ"כ על תיקי פיקוח שנפתחו בשנים 2004-2010 עלה כי כרבע מהאפוטרופסים שמונו בתקופה זו (7,227 מ-30,645) לא הגישו פרטות כחוק, וכי כמחצית מכלל הדוחות השנתיים שהיה על אפוטרופסים להגיש כחוק לא הוגשו (111,707 מתוך 236,040). אף על פי כן האפ"כ נקט פעולות אכיפה מועטות בלבד נגד אותם אפוטרופסים.

12. למרות הערותיו של מבקר המדינה בדוח הקודם , גם בבדיקה הנוכחית נמצא כי מפקחי אגף האפ"כ עדיין אינם יכולים לקבל מידע ישירות מהבנקים או מלשכות המקרקעין, ולו בדיעבד, והם ניזונים רק מהמידע שמספק להם האפוטרופוס. כמו כן אין למפקחי אגף האפ"כ סמכויות לבצע חקירה, ביקורת וביקורים בחצרות חסויים או אצל אפוטרופסים לגבי רכוש החסויים, ללא קבלת אישור מראש מבית המשפט, גם אם המפקחים חושדים כי האפוטרופוס אינו פועל כשורה.

13. חסויים ובאי כוחם ביקשו מהאפ"כ לקבל מידע מתיקי הפיקוח שלהם בעניין הפעולות שביצעו האפוטרופסים ברכוש החסויים, אולם האפ"כ דחה את בקשתם והפנה אותם לבית המשפט. יודגש כי חסויים זכאים לקבל מידע כאמור משום שהוא עשוי לסייע בגילוי פעולות של האפוטרופוס שאינן עולות בקנה אחד עם טובתם. אם האפוטרופוס התרשל במילוי תפקידו - רשאי החסוי לדעת זאת, ואין לאפוטרופוס זכות חיסיון מפני החסוי.

סיכום והמלצות

החסויים, שהם מוגבלים וחסרי ישע, הם מהחלשים שבאזרחיה של המדינה. לפיכך, הפיקוח על אפוטרופסים המתמנים לחסויים הוא צורך ממשי, והמדינה אינה יכולה להתנער מאחריותה להבטחת סיפוק צורכיהם הבסיסיים של החסויים. כאמור, מבקר המדינה העיר בדוחות ביקורת קודמים  על כך שמתקיים פיקוח רק על ניהול רכושו של החסוי, אולם במועד סיום הביקורת, למעלה מ-20 שנה לאחר מכן, הצורך בפיקוח כולל הולך ומתגבר ופתרון לבעיה אין. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העובדה שלמעשה אין פיקוח על ניהול ענייניו האישיים של החסוי. הדבר הוא בבחינת תעודת עניות לגורמים המוסמכים, והאחריות לכך מוטלת לפתחם של משרד המשפטים ומשרד הרווחה.

מצב שבו משרד הרווחה ממליץ לביהמ"ש על מינוי אפוטרופסים לחסויים והאפ"כ מפקח חלקית בלבד על האפוטרופסים אינו תקין והוא בבחינת כר פורה לגורמים המבקשים לנצל חסויים ורכושם, תוך הפקרתם על ידי המדינה. על האפ"כ, בתיאום עם משרד הרווחה ומשרד המשפטים, לקיים בדיקות תקופתיות לגבי תפקודם של האפוטרופסים - ובייחוד האפוטרופסים מרובי החסויים - ולגבי מידת עמידתם בסטנדרדים הנדרשים, לרכז ולנהל את המידע עליהם ועל תפקודם ולשתף בו את משרד הרווחה על מנת לסייע לעוסקים במינוי אפוטרופסים לקבל החלטה מושכלת לגבי מינוים.

לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים הנוגעים בדבר, ובייחוד משרד המשפטים, משרד הרווחה ומשרד האוצר להסדיר באופן מקיף וכולל את הטיפול שניתן לחסויים ואת השמירה על גופם ועל רכושם, תוך מתן הגדרה ברורה לחלוקת האחריות בין הגופים השונים. על המשרדים לפעול ללא דיחוי בשיתוף האפ"כ ליזום תיקוני חקיקה להסדרה מיטבית של תחום האפוטרופסות והפיקוח עליו, ולקיים פיקוח נאות בזמן אמת הן על טיפול האפוטרופסים בעניינים האישיים של החסויים, הן על טיפולם בתחום הרכוש, והן על פעילות אפוטרופסים מרובי חסויים.

תקציר

מערכת בתי המשפט של ישראל כוללת בין היתר את בית המשפט העליון, בתי המשפט המחוזיים, בתי משפט השלום, בתי הדין לתעבורה, בתי המשפט לענייני משפחה, בתי המשפט לנוער ובתי הדין לעבודה (להלן - בתי המשפט). בתי המשפט פרוסים ברחבי המדינה, מאורגנים בשישה מחוזות ומטפלים בכמיליון תיקים בשנה. את בתי המשפט מנהלת הנהלת בתי המשפט (להלן - הב"ה), ומתפקידה לפקח על פעילותם התקינה. בסוף שנות התשעים של המאה העשרים החליטה הב"ה לפתח מערכת ממוחשבת חדשה המבוססת על רעיון "התיק האלקטרוני - בית משפט ללא נייר" (להלן - מערכת נט-המשפט או המערכת או הפרויקט), ובשנת 2003 החלה בפיתוחה. פריסת המערכת בכל בתי המשפט הסתיימה במאי 2010.

פעולות הביקורת

בחודשים אוגוסט-נובמבר 2011 עשה משרד מבקר המדינה מעקב אחר תיקון הליקויים בהליכים ובפעולות למחשוב בתי המשפט, שאותם העלה בדוח 60ב . המעקב נעשה בהב"ה ובחלק מבתי המשפט.

עיקרי הממצאים

להלן הממצאים העיקריים שהועלו במעקב:

1. בדוח הקודם עלה כי הב"ה לא פעלה לפיתוח המערכת לפי הנוהל המחייב לפיתוח מערכות מידע במשרדי ממשלה - נוהל מפת"ח . במעקב נמצא כי גם בתוספות החדשות להסכם שחתמה הב"ה עם הספקים היא לא דרשה את יישום נוהל מפת"ח, ואף לא דרשה את יישומו כתנאי סף במכרז למתן שירותי ייעוץ וליווי למכרז פיתוח ותחזוקה של המערכת, והסתפקה בהכללת דרישות המבוססות על נוהל זה בחלק מפרקי המכרז.

2. בדוח הקודם עלה כי הב"ה קיבלה את המערכת שלא לפי נוהל מפת"ח ובלי שביצעה בחינות קבלה מטעמה אלא הסתפקה בבחינות המסירה שביצע הספק. לאחר התקנתה התברר כי היו במערכת בעיות שגרמו לתקלות חמורות, דבר שהיה יכול להימנע אילו הייתה הב"ה מבצעת בחינות קבלה כנדרש. ריבוי התקלות במערכת גרם לחוסר שביעות רצון בקרב המשתמשים. במעקב נמצא כי הב"ה טרם עשתה סקר שביעות רצון בקרב משתמשי המערכת, ואף לא ביצעה מבחני קבלה בלתי תלויים משלה למערכת.

3. בדוח הקודם עלה כי את הפרויקט ניהל צוות יועצים של הב"ה בלי ליבה ניהולית של עובדי מדינה המייצגים את האינטרס הציבורי. במעקב נמצא כי חלק מתפקידי הליבה עדיין לא אוישו בעובדי מדינה.

4. בדוח הקודם הועלו בעיות בתכנת מערך הכספים של הב"ה ובממשק שלה למערכת נט-המשפט. במעקב עלה כי הליקוי תוקן באופן חלקי בלבד, וכי אף שחל שיפור בתפקוד מערך הכספים ובממשק שלה למערכת, עדיין יש בו ליקויים.

סיכום והמלצות

מערכת נט-המשפט היא פרויקט הדגל של הב"ה, והיא אמורה לשפר את השירות הניתן לאזרחים ולייעל את התשתית המינהלית של מערכת המשפט. כיוון שבתי המשפט נותנים שירות לבאים בשעריהם, תוך שימוש מקוון במערכת אחת כוללת, על הב"ה לפעול למזעור התקלות במערכת על מנת למנוע פגיעה במתן השירות למשתמשים במערכת, הן עובדי הב"ה, והן גורמים חיצוניים - הצדדים המתדיינים ועורכי הדין.

בביקורת המעקב עלה כי הב"ה תיקנה חלק מהליקויים שהועלו בדוח הקודם. עם זאת לכמה ליקויים טרם ניתן מענה ונדרשת פעולה מהירה ויעילה לתיקונם. על הב"ה לנקוט את הצעדים האלה: לייצב את המערכת ולהגביר את קצב תיקון התקלות הפוגעות בתפקודה ובאמינותה; לבצע סקר סיכונים מקיף לגבי המערכת הן בתחום החמרה והן בתחום התכנה, להשלים את מיפוי התהליכים והדרישות של כלל המשתמשים ואת מוקדי הסיכון הגלומים בה ולבחון אם לא נדרשים שינויים במערכת בעקבות התקלות שהתרחשו בה; לבצע מכרז לתפעול המערכת ולתחזוקתה; לבצע בדיקות קבלה נאותות למערכת וסקרי שביעות רצון בקרב משתמשיה, לסיים את ריכוז דרישות המשתמשים מהתכנה ובחינתן, לאפיינן ולפתחן ולהפיק מהם את הלקחים הנדרשים לשם שיפורה וייעולה של המערכת.

תקציר

על פי הערכות, כ-15% מכלל אוכלוסיית הילדים בישראל  - 370,000 ילדים  - נתונים במצבי סיכון: הם סובלים מבעיות בתפקוד בתחום ההתפתחותי-לימודי, מבעיות בתפקוד בתחום החברתי-רגשי ומבעיות הנוגעות להשתייכות למשפחה וטיפול בילד.

בינואר 2004 מינו ראש הממשלה דאז, מר אריאל שרון, ושר הרווחה דאז, מר זבולון אורלב, ועדה ציבורית בראשות פרופסור הלל שמיד לבדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה (להלן - ועדת שמיד). במרץ 2006 הגישה הוועדה דין וחשבון בנושא, ובספטמבר באותה השנה החליטה הממשלה  לאמץ את המלצות הוועדה ולפעול ליישומן על פי תכנית שתגבש ועדה בין-משרדית. בנובמבר 2007 פורסמה התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון ובמצוקה (להלן - התכנית הלאומית או התכנית).

התכנית, המשותפת לחמישה משרדי ממשלה , מיועדת לצמצום מצבי הסיכון בקרב ילדים ובני נוער ומיושמת ב-56 יישובים ואגדי יישובים שנבחרו על פי קריטריונים חברתיים-כלכליים. התכנית מתוקצבת במלואה על ידי המדינה במתווה רב-שנתי:

מ-75 מיליון ש"ח בשנת 2008 עד 155 מיליון ש"ח בשנת 2014. משרדי הממשלה השותפים לתכנית אחראים, באמצעות ועדת היגוי ארצית, לקביעת המדיניות ודרכי הפעולה, לביצוע בקרה על איכות תהליכי התכנון ולהערכת תוצאות התכנית, והרשויות המקומיות אחראיות ליישום התכנית. הרשויות המקומיות נדרשו לאתר ולמפות את הילדים ובני הנוער בסיכון, וניתנה להן אפשרות לבחור את התכניות, ההתערבויות והפעולות (להלן - המענים) הנחוצות ביותר לילדים בסיכון בתחומן.

בשנת 2009 הושלם בכל היישובים ואגדי היישובים המשתתפים בתכנית תהליך איתור ומיפוי של ילדים ובני נוער בסיכון, על פי הגדרה משותפת ואחידה ובאמצעות כלים אחידים. בשנת 2010 החלו לפעול רוב המענים שתוכננו ביישובים הנכללים בתכנית.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי ההיערכות ליישום התכנית הלאומית ואת דרכי יישומה. בביקורת נבדקו בעיקר הנושאים האלה: הקמת התשתית הארגונית ליישום התכנית, בניית מאגר התכניות ומעורבות משרדי הממשלה השותפים לתכנית הלאומית; איתור ומיפוי של ילדים בסיכון ביישובי התכנית והפעלת המענים; תשתית מידע, הערכה ומערך הבקרה על יישום התכנית. הביקורת נעשתה במינהלת התכנית הלאומית במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) ובארבעה ממחוזות התכנית - מחוז תל אביב-מרכז, מחוז צפון ב', מחוז חיפה ומחוז הדרום. אופן יישום התכנית ביישובים נבדק במועצה האזורית אבו בסמה (מחוז הדרום), בעיריית עכו (מחוז צפון ב') ובעיריית טירה (מחוז תל אביב-מרכז).

עיקרי הממצאים

ההיערכות ליישום התכנית

הקמת התשתית הארגונית ליישום התכנית: במסמך שהכין האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה בינואר 2007 בעניין מתווה הפעילות של התכנית צוין שעד סוף אפריל 2007 ימונו בעלי התפקידים במינהלת התכנית, ובמהלך אותה השנה יחל יישום התכנית ברשויות המקומיות. בפועל הייתה חריגה ניכרת מלוח הזמנים המתוכנן, ורק לקראת סוף שנת 2008 הסתיימו רוב תהליכי גיוס כוח האדם. גם השאיפה להתחיל את יישום התכנית בשנת 2007 לא מומשה, ורק בשנת 2010 - יותר משלוש שנים לאחר שהחליטה הממשלה לאמץ את המלצות ועדת שמיד - החלו הרשויות המקומיות להקים את המענים המיועדים לטפל בילדים בסיכון ובהוריהם במסגרת התכנית הלאומית.

קביעת יעדים כמותיים למדידת תוצאות התכנית: ועדת ההיגוי הארצית לא הגדירה יעדים כמותיים למדידת תוצאות התכנית ולא נקבע מהו היקף השינויים המצופה בכל אחד מהיעדים.

בניית מאגר התכניות: כדי להבטיח שהתכניות שיבחרו הרשויות המקומיות יסייעו להשגת יעדי התכנית ויעמדו בקריטריונים מקצועיים הכינה מינהלת התכנית מאגר תכניות ובו כ-230 תכניות שמשרדי הממשלה השותפים בתכנית מפעילים או שותפים בהפעלתן. בביקורת נמצא שבמאגר התכניות נכללו תכניות שרשויות מקומיות שבחרו בהן התקשו ליישמן אם משום שהתברר שהמשרדים לא היו ערוכים לבצען, אם משום שאופן ההפעלה לא היה ברור דיו ואם משום שעלויות ההפעלה שנרשמו במאגר התכניות לא היו עדכניות. ביוני 2010 הוצג בישיבת ועדת ההיגוי הארצית מתווה תלת-שלבי לעדכון מאגר התכניות אולם במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011, עדיין לא הושלם עדכון המאגר על פי המתווה שהוצג.

יישום התכנית ברשויות המקומיות

1. איתור ומיפוי של ילדים ובני נוער בסיכון: במסגרת התכנית הלאומית בוצע בעת ובעונה אחת בכל הרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית איסוף מידע שיטתי ומקיף על ילדים בסיכון ועל מאפייניהם באמצעות כלים מובנים ועל פי הגדרה אחידה. ביצוע תהליך מורכב של איתור ילדים בסיכון ומיפוים, שבו אותרו ביישובי התכנית כ-156,000 ילדים ובני נוער בסיכון, הוא אחד מהישגי התכנית הלאומית. עם זאת ההערכה היא כי לא התקבלה תמונה מלאה על היקף הילדים בסיכון, בעיקר בכל הנוגע לבני נוער בסיכון, בין היתר בשל קשיים בהטמעת הגדרות הסיכון בקרב אנשי המקצוע המאתרים וחוסר מיומנותם בביצוע הליכי האיתור.

2. מספר הילדים בסיכון המטופלים במסגרת התכנית הלאומית: על פי נתוני מינהלת התכנית, במאי 2011 טופלו במענים שהוקמו באמצעות תקציבי התכנית כשליש מן הילדים בסיכון שאותרו. הבדיקה העלתה כי יש חוסר איזון גדול בין היישובים בשיעורי הילדים המשתתפים בתכנית: מתוך קבוצה המונה 41% מהילדים שאותרו בסיכון, המרוכזת ב-18 יישובים, 70% מהילדים משתתפים במענים שהוקמו במסגרת התכנית; לעומת זאת, מתוך הקבוצה המונה 59% מהילדים שאותרו בסיכון, המרוכזת ב-53 יישובים, רק 30% מהילדים שאותרו בסיכון משתתפים במענים שהוקמו במסגרת התכנית.

3. קשיים בהפעלת המענים: ועדת ההיגוי הארצית ומינהלת התכנית לא קבעו מתווה מוגדר לסיוע ביישום התכניות היישוביות שייתן מענה לצרכים הייחודיים של הרשויות המקומיות החלשות ביותר, שרובן נמנות עם המגזר הערבי.

בתהליך יישום התכניות היישוביות, שהחל בתחילת שנת 2010, נתקלו הרשויות המקומיות בקשיים בהפעלת כמה מהמענים, בגלל היעדר תשתיות פיזיות ובגלל קשיים בגיוס כוח אדם מקצועי להפעלת המענים.

4. יישום התכנית באגדי רשויות מקומיות: אחת ההמלצות של ועדת שמיד הייתה "ליצור אגדי רשויות מקומיות לאיגום משאבים ולניצולם היעיל באספקת השירותים". בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2007 נקבע, בין היתר, כי במסגרת התכנית יפעלו שישה אגדי רשויות. במועד הביקורת רוב פעילות התכנית הלאומית ביישובי האגדים נעשתה בכל יישוב ויישוב בנפרד והאגדים לא החלו להפעיל מענים משותפים.

הערכת התכנית ומערך הבקרה

הערכת התכנית: רק בתחילת שנת 2011 פרסם משרד הרווחה מכרז לביצוע מחקר בנושא "הערכת התוכנית הלאומית לילדים ונוער בסיכון". העיכוב הרב בפרסום המכרז פגע באפקטיביות שלה וביכולתה לסייע למפעילי התכנית לעשות בה שינויים נדרשים. זאת ועוד, בחלק מתחומי ההערכה תיעשה הבדיקה מנקודת מבט רטרוספקטיבית, וממצאיה בתחומים אלה יהיו בעלי ערך יישומי מוגבל.

בקרה על הפעלת המענים ומספר המשתתפים בהם: מערך הבקרה אמור היה להתבסס על מערכת מחשוב מרכזית של התכנית ועל מערך של "תשתית המידע היישובית" (להלן - תמ"י). במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011, כשנתיים לאחר תחילת יישום התכנית, עדיין לא הייתה לתכנית מערכת מחשוב מרכזית, ואילו תמ"י עדיין נמצאה בתהליך של הטמעה ולא פעלה באופן מלא. מערך הבקרה הקיים מבוסס על טופסי דיווח שאינם מקודדים ואינם מנותחים באופן מרוכז. הטפסים מרכזים מידע חלקי בלבד על אופן הפעלת המענים: הם אינם כוללים פרמטרים הנוגעים לאיכות ההפעלה, כמו מידת ההתאמה של המענה למאפייני הילדים וההורים המשתתפים בו, ואין בהם מידע המאפשר להשוות בין התכנון לביצוע בכל הנוגע למועד הפעלת המענה ולמספר המשתתפים.

בדיווחי הרשויות המקומיות אין הבחנה בין מענים הנמצאים בשלבי הקמה ובין מענים הנותנים שירות לילדים והוריהם, ושניהם מדווחים כמענים פועלים. לפיכך תמונת המצב המוצגת בדבר מספר המענים הפעילים אינה משקפת נאמנה את היקף יישום התכנית ביישובים. גם לגבי מספר הילדים המשתתפים במענים אין הבחנה בין אלו שאותרו כילדים בסיכון ובין אלו שלא אותרו ככאלה. לפיכך לא ניתן לדעת מהו שיעור הילדים בסיכון מבין סך כל הילדים המשתתפים במענים.

פיקוחם של המפקחים הייעודיים מטעם המשרדים השותפים בתכנית: האחריות לקיום תהליכי הפיקוח והבקרה המקצועית והתקציבית על הפעלת המענים נתונה בידי המפקחים הייעודיים של משרדי הממשלה השותפים לתכנית. מאחר שהמפקחים אינם נדרשים לדווח למינהלת התכנית על תוצרי הפיקוח שביצעו, אין בידי מינהלת התכנית תמונת מצב במישור הארצי על איכות הפעלת המענים שבאחריות כל משרד ואף אין בידיה מידע על הבעיות העיקריות בהפעלתם. במועד סיום הביקורת טרם פותח כלי בקרה בין-משרדי המשותף לכל המענים הפועלים במסגרת התכנית.

סיכום והמלצות

התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון מיושמת בעקבות החלטת ממשלה משנת 2006 לאמץ את דוח הוועדה הציבורית לבדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה (ועדת שמיד). התכנית, המשותפת לחמישה משרדי ממשלה, מכוונת לצמצם את היקף מצבי הסיכון בקרב ילדים ובני נוער ומיושמת ב-56 יישובים ואגדי יישובים שנבחרו על פי קריטריונים חברתיים-כלכליים. התכנית מתוקצבת על ידי המדינה במתווה רב-שנתי, ושיעור ההקצאה המרבי הוא 155 מיליון שקל לשנה.

התכנית הלאומית הגיעה להישגים בכל הנוגע להקמת מערך של שיתוף פעולה בין-מקצועי בכל המישורים - הארצי, המחוזי והמקומי - ובכל הנוגע ליצירת מערך מובנה לאיתור ולמיפוי של ילדים בסיכון ולתכנון תכניות יישוביות להפעלת מענים עבורם. עם זאת תהליכי יישום התכנית נמשכו זמן רב מהמתוכנן, ובפועל החלו הרשויות המקומיות להקים את המענים המיועדים לטפל בילדים בסיכון ובהוריהם במסגרת התכנית הלאומית רק בשנת 2010 - יותר משלוש שנים לאחר קבלת החלטת הממשלה על יישום התכנית - ובמרבית היישובים חלק ניכר מהילדים ובני הנוער בסיכון שאותרו אינם זוכים במסגרת התכנית למענה טיפולי. עוד עלה כי לתכנית לא הוגדרו יעדים כמותיים בנוגע להיקף הצמצום המצופה במצבי הסיכון בקרב הילדים; כי לא בוצע מחקר הערכה מלווה, כחלק אינטגרלי מתהליך יישום התכנית, שעשוי היה לשמש ככלי לניהול ולתכנון השגת יעדי התכנית; וכי לא הוקמה מערכת מחשוב מרכזית לאיסוף נתונים על יישום התכנית.

זאת ועוד, בדיקת יישום התכניות ביישובים העלתה כי תהליך האיתור והמיפוי של ילדים בסיכון ביישובי התכנית נתקל בקשיים שמקורם בעיקר בהיעדר מיומנות של אנשי המקצוע המאתרים. התגלו גם קשיים בהפעלת חלק מהמענים שתוכננו עבור הילדים והוריהם שמקורם בהיעדר תשתיות פיזיות ומקצועיות ביישובים וכן בבחירה של מענים (מתוך מאגר תכניות) שדרכי ההפעלה שלהם או עלויות הפעלתם לא תמיד היו מעודכנות. עוד נמצא כי הנתונים שבידי מינהלת התכנית אינם משקפים נאמנה את תמונת המצב לגבי היקף יישומן של התכניות ביישובים ולגבי מספר הילדים בסיכון המשתתפים בהן, וכי מערך הבקרה בידי מפקחי התכניות אינו מתועד.

לדעת משרד מבקר המדינה על ועדת ההיגוי הארצית ומינהלת התכנית לבצע בקרת איכות לגבי הנתונים הכמותיים והאיכותיים הנוגעים ליישום התכנית ולהכניס לשימוש לאלתר מערכת מחשוב מרכזית. כמו כן ראוי להשלים במהרה הכנה של מאגר תכניות מעודכן שיאפשר בהמשך בחירה מושכלת של תכניות ליישום ביישובים. זאת ועוד, ראוי להגדיר יעדים כמותיים לצמצום היקף מצבי הסיכון בקרב ילדים בסיכון, שכן במועד סיום הביקורת - כחמש שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר יישום התכנית הלאומית וכשנתיים לאחר שהיישובים החלו ליישם תכניות עבור ילדים בסיכון - כלל לא ברור באיזו מידה הצליחה התכנית עד כה להשיג את יעדיה.

תקציר

אוטיזם, המכונה גם הפרעה אוטיסטית, הוא לקות הפוגעת ביכולת לקלוט מסרים מן הזולת ולפתח קשרים הדדיים באופן תקין. מידת החומרה משתנה מאדם לאדם, ולכן נוהגים לדבר על קשת רחבה של הפרעות אוטיסטיות (להלן - הספקטרום האוטיסטי ). אוטיזם נחשב לקות קשה ומורכבת, ואולם אבחון הלקות בגיל הרך, הפעלת תכניות טיפוליות מוקדם ככל האפשר ומתן הדרכה ותמיכה להורים בהתמודדות עם הקשיים שבגידולו - יכולים לסייע למשפחתו להתמודד עם הקשיים שבטיפולו, לתרום רבות לקידומו של האוטיסט, להביאו לידי שיפור ומיצוי של יכולותיו, ואף לאפשר לחלקם להשתלב בהמשך בחברה ובעבודה.

מחקרים ונתונים סטטיסטיים במדינות המערב מראים ששיעור הילדים הלוקים באוטיזם גדל בכל שנה. שיעור המאובחנים כאוטיסטים בארץ עדיין נמוך ביחס לשיעורם בעולם - בשנת 2007 עמדה שכיחות המאובחנים כאוטיסטים בארץ על 1:214 (0.47% מכלל הלידות), בעוד ששכיחותם בעולם עמדה על כ-1:150 (0.67%).

כ-80% מהאוטיסטים הם בנים; וכ-60%-80% מהלוקים באוטיזם לוקים גם בפיגור שכלי ברמות שונות.

על מתן השירותים לאוטיסטים מופקדים כמה גופים ממשלתיים: משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה); משרד הבריאות; המוסד לביטוח לאומי (להלן - המל"ל)  ומשרד החינוך  (להלן - המשרדים).

כמו כן קיימים בארץ עמותות וגופים פרטיים הפועלים לקידום זכויותיהם של הלוקים באוטיזם ולשיפור השירותים הניתנים להם ולמשפחותיהם; חלק מהשירותים שהמשרדים האמורים מעניקים ללוקים באוטיזם ניתן באמצעות עמותות וגופים אלו.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הטיפול של משרדי הרווחה והבריאות במתן שירותים ללוקים באוטיזם. הנושאים שנבדקו הם: תיאום בין-משרדי של מערך הטיפול באוטיסטים; המידע הקיים על היקף אוכלוסייה זו בישראל; פעולות שננקטו לאיתור הלוקים באוטיזם; הליך ההכרה בלקות לצורך מתן השירותים; סל השירותים הניתן בידי אותם המשרדים ודרכי הפיקוח על נתינתו. הבדיקה נעשתה במשרדי הרווחה והבריאות, ובדיקות השלמה נעשו במל"ל ובמשרד החינוך.

עיקרי הממצאים

ריכוז מערך הטיפול באוטיסטים

1. היעדר גורם שיוביל את מערך הטיפול באוטיסטים: כדי שיתקיים טיפול יעיל באוטיסטים נדרש תיאום ושיתוף פעולה מוסדר בין המשרדים המופקדים על הנושא. ואכן, דוח שהכין צוות לתכנון שירותים לאוטיסטים  באוקטובר 2000 המליץ למנות צוות בין-משרדי קבוע שיופקד על בירור הנושאים המשותפים ועל התיאום ושיתוף הפעולה ביניהם.

בבדיקה הועלה שאין כל גוף מוביל שינהיג וירכז את הטיפול באוטיסטים מתוך ראייה מקיפה של צורכי הלוקים באוטיזם ובני משפחותיהם. גוף מתאם כזה יכול היה לסייע בגיבוש פתרונות בין-תחומיים כוללים ובקביעת מדיניות טיפולית מוסכמת. ולא זו בלבד שאין כל גוף כזה, אף לא קיים פורום הידברות, מעין "שולחן עגול" שבו משתתפים כל המשרדים המעורבים בטיפול, לצורך תיאום בין המשרדים וקביעת מדיניות מוסכמת. הדבר פוגם ביכולת התכנון של מערך השירותים ובטיבם.

2. היעדר מאגר נתונים: איסוף מרוכז ושיטתי של נתונים עדכניים ואמינים יש בו כדי לתרום לייעול ולשיפור ההיערכות של כל הגופים העוסקים בתחום הטיפול באוטיסטים.

הועלה שאין בישראל מאגר נתונים על הלוקים באוטיזם, ואין נתונים כוללים על ההיקף של אוכלוסייה זו; קיימים רק נתונים חלקיים שאותם מרכזים המשרדים השונים בהסתמך על השירותים שהם מעניקים לאוטיסטים. ואולם הועלה שלא לכל המשרדים יש נתונים מלאים גם על כך. כן הועלה שהגופים המעורבים בטיפול באוטיסטים לא הסדירו העברת נתונים הדדית.

3. ריבוי הגורמים הקשורים בהכרה בלקות: בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי התשנ"ד-1994 (להלן - חוק ביטוח בריאות ממלכתי), אחראי משרד הבריאות למתן שירותי אבחון לצורך הכרה באוטיזם. ביוני 2007 פרסם מנכ"ל משרד הבריאות דאז נוהל בנוגע להליך "אבחון ילדים הסובלים מאוטיזם PDD (הספקטרום האוטיסטי)"  (להלן - אבחון משולב), ובו נקבע שרק אבחון שיעמוד בתנאים שנקבעו בנוהל יהיה קביל במוסדות המדינה לצורך הענקת זכויות המגיעות למאובחנים בלקות זאת. על פי הוראה של ראש מינהל רפואה במשרד הבריאות ייעשה האבחון המשולב באמצעות קופות החולים (להלן - קופו"ח), במכונים להתפתחות הילד וביחידות להתפתחות הילד שקיבלו הכרה של משרד הבריאות.

ואולם, גם לאחר הוראת ראש מינהל רפואה היו הורים שנתקלו בקשיים לביצוע האבחון המשולב במכונים להתפתחות הילד. יתרה מזאת - לצורך קבלת שירותים וזכויות ממשרדי הרווחה, הבריאות והמל"ל נדרשים הנזקק ומשפחתו, לאחר ביצוע האבחון המשולב, להטריח את עצמם ולפנות לכל משרד בנפרד כדי לעבור הליך של אישור תוצאות האבחון והכרה בלקות.

פעולות משרד הרווחה

על הטיפול בלוקים באוטיזם במשרד הרווחה מופקד השירות לטיפול באדם עם אוטיזם (להלן - השירות). תפקיד השירות להציע פתרונות מספקים לצורכיהם של האוטיסטים.

1. מעונות יום שיקומיים: בהתאם לחוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס-2000, (להלן - חוק מעונות יום שיקומיים) אחראים משרדי הרווחה והבריאות כאחד להשמת פעוטות עד גיל שלוש  שיש להם מוגבלות, כהגדרתה בחוק זה, במעונות יום שיקומיים. מעון יום שיקומי נועד לתת לאותם פעוטות (ובהם גם אלו הלוקים באוטיזם), מסגרת שיקומית, טיפולית וחינוכית נאותה. ביוני 2011 פעלו 24 מעונות יום שיקומיים ייעודיים לאוטיסטים שהופעלו בידי 13 עמותות או גופים פרטיים (להלן - גופים מפעילים), כאשר משרדי הרווחה והבריאות אחראים לרישוי ולפיקוח עליהם. בפועל עוסק משרד הרווחה בכל הקשור להקמתם של המעונות, לרישוים ולהשמת הפעוטות בהם; משרד הבריאות עוסק בנושאים הקשורים למתן סל בריאות מקדם לפעוטות שהושמו באותם המעונות (ראו להלן).

להלן תמצית הממצאים הנוגעים להשמת הלוקים באוטיזם במעונות אלו, לרישוי המעונות ולפיקוח עליהם.

(א) השמה במעון: הזכות להשמת פעוט במעון יום שיקומי מעוגנת בחוק מעונות יום שיקומיים. למרות זאת, בסוף מאי 2011 לא ניתן מענה ל-75 מתוך 398 (19%) פעוטות הלוקים באוטיזם שמשפחותיהם פנו למשרד הרווחה בשל מחסור במקומות. 25% מהפעוטות שלא ניתן להם מענה המתינו להשמה עוד לפני סוף מרץ 2011, ו-8% מהממתינים כבר לא יהיו זכאים למעון יום שיקומי בשנה הבאה. יתר על כן - ככלל מהפעוטות שלא זכו למעון יום שיקומי נמנע גם סל בריאות מקדם (ראו להלן).

(ב) רישוי מעונות יום שיקומיים ייעודיים לאוטיסטים והפיקוח עליהם: חוק מעונות יום שיקומיים מחייב קבלת רישיון לניהול מעון. מתן שירותים באמצעות גופים חיצוניים מחייב את המשרד המממן את השירות לפקח על נותני השירותים, כדי לבחון את טיב הטיפול הניתן, ולהבטיח ניצול נאות ומיטבי של התקציב שהוקצה לכך.

באוגוסט 2008 נקבעו תקנות  המסדירות את הליכי הרישוי, אך במועד סיום הביקורת, שלוש שנים לאחר מכן, רק למפעיל מעון אחד היה רישיון תקף, ויתרם - 23 מעונות, פעלו ללא רישיון. יתר על כן, השירות לא קבע נהלים המסדירים את הליך הפיקוח על מעונות היום השיקומיים - נושאי הפיקוח, דרך ביצועו ותדירותו. השירות גם לא בדק באופן שיטתי אם כוח האדם שהמעון התחייב להעסיקו אכן מועסק בפועל, ואם יש לו הכשרה כנדרש. כמו כן לא פיקח על ההסעות של הפעוטות למעונות היום השיקומיים כפי שנדרש בחוות דעתו של יועץ משפטי של המשרד. בשנת 2010 לא קיים השירות פיקוח כלשהו ב-17% מהמעונות שפעלו, וב-67% ממעונות נוספים התקיים ביקור פיקוח אחד בלבד במהלך אותה שנה.

(ג) גביית תשלומי הורים בידי גופים המפעילים מעונות: לפי הנחיית מנכ"ל משרד הרווחה מאוגוסט 2008 ניתן לגבות דמי השתתפות מהורים במעונות יום שיקומיים ייעודיים לאוטיסטים רק בעבור שירותים שאינם ממומנים בידי משרדי הרווחה והבריאות (להלן - שירותים נוספים). עם זאת הנחה המנכ"ל שהשירותים הנוספים יינתנו לכל הילדים השוהים במעון ולא רק לילדי ההורים ששילמו בעדם.

במועד הביקורת לא היה בידי השירות שבמשרד הרווחה מידע מלא ומפורט כמה גופים (מתוך 13 הגופים המפעילים את המעונות) גובים דמי השתתפות הורים, מהו סכום הגבייה ומהן מטרותיה. השירות גם לא בדק אם תשלומי ההורים אכן מממנים שירותים נוספים בלבד, ואם הם ניתנים לכל הילדים במעון. יצוין כי על אף שהאחריות להפעלת מעונות היום השיקומיים מוטלת על משרדי הרווחה והבריאות כאחד, מנוסח הנחייתו של מנכ"ל משרד הרווחה עולה שההנחיה לא ניתנה בתיאום עם משרד הבריאות.

מנתונים שריכז השירות לבקשת משרד מבקר המדינה באוגוסט 2011 הועלה שב-62.5% מהמעונות גבה הגוף המפעיל מההורים תשלום חודשי: במעון אחד 552 ש"ח, וב-14 מעונות אחרים 700 ש"ח.

2. דיור חוץ-ביתי: מסגרות לדיור חוץ-ביתי לאוטיסטים נועדו לשמש בית למי שאינם מסוגלים להמשיך ולשהות בביתם (להלן - דיור חוץ-ביתי או הוסטל). ביוני 2011 פעלו 34 הוסטלים ייעודיים לאוטיסטים שהופעלו באמצעות תשעה גופים מפעילים. השירות שבמשרד הרווחה אחראי לרישוי ההוסטלים ולפיקוח עליהם.

(א) תכנון רב-שנתי לפתיחת הוסטלים: משרד הרווחה מפרסם מכרז לבחירת הגוף שיקים ויפעיל את ההוסטל. הגופים המפעילים ביקשו ממשרד הרווחה לשריין תקציב למימון הדיירים שיופנו על ידו, כדי שיהיה להם די זמן להיערך ולהציע במכרז מבנה קבע עתידי. מתכונת זאת של מתן פתרונות לטווח הארוך מחייבת תכנון רב-שנתי מוקדם, מיפוי צרכים עתידיים ותיאום עם משרד האוצר, כדי שיאפשר למשרד הרווחה לתקצב מכסות עתידיות.

כבר בסוף שנת 2008, בדיון שנערך בראשותו של מנכ"ל משרד הרווחה, הועלה הצורך בבניית תכנית חומש בנושא. ואולם רק באוקטובר 2010, כשנתיים לאחר מכן, פנה המשרד לגוף חיצוני שיערוך תחזית לדיור חוץ-ביתי לאוטיסטים שתתבסס על המגמות בדפוסי השימוש בו בשנים האחרונות. במועד סיום הביקורת, כשנתיים ושמונה חודשים לאחר שהועלה הצורך בבניית תכנית החומש, טרם הוגש למשרד דוח מסכם בנושא.

(ב) רישוי הוסטלים והפיקוח עליהם: על פי חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965 ותקנותיו - בעלות על מעון וניהולו מחייבים קבלת רישיון משר הרווחה. למרות זאת, ביוני 2011 לא היה רישיון תקף ל-68% מתוך 34 ההוסטלים הייעודיים לאוטיסטים שהיו באחריות השירות.

אשר לפיקוח - לפי נוהלי השירות המסדירים את הפעלתו של הוסטל יש לפקח עליו אחת לחודשיים עד חודשיים וחצי. הועלה שבשנת 2010 - ב-76% הוסטלים שבאחריות השירות הייתה תדירות ביקורי הפיקוח נמוכה מהנדרש. בדיקת רואי חשבון חיצונים שנעשתה לבקשת משרד הרווחה באמצע שנת 2010, העלתה חשש לעיוותים בתשלום השכר לעובדים של גוף שהפעיל כמחצית מההוסטלים. ואולם, במועד סיום הביקורת באוגוסט 2011, כשנה לאחר מכן, עדין לא סיים משרד הרווחה לבחון את הממצאים שהועלו. 

(ג) גביית תשלומי הורים בידי גופים המפעילים הוסטלים: באפריל 2007 אימץ מנכ"ל משרד הרווחה דאז המלצות של ועדה פנים-משרדית, ולפיהן יפסיקו הגופים המפעילים דיור חוץ-ביתי את הגבייה של תשלומי ההורים באופן הדרגתי, כך שבתום 24 חודשים ישלמו ההורים רק תשלומים וולונטריים. לבקשת הגופים המפעילים נדחתה תחולת הביצוע כך שהפחתת הגבייה אמורה הייתה להתבצע בשנים 2010-2011.

במועד הביקורת ביוני 2011 עדיין גבו שניים מתוך תשעת הגופים שהפעילו את ההוסטלים תשלומי הורים. ואולם, בידי השירות שבמשרד הרווחה לא היו נתונים על גובה הסכומים שנגבו וייעודם, והוא אף לא בדק באופן שוטף את עניין הגבייה והפחתתה כנדרש.

מנתונים שריכז השירות ביולי 2011 לבקשת משרד מבקר המדינה, הועלה שגוף אחד שהפעיל 16 הוסטלים, שבהם שהו מחצית הדיירים שאכלסו באותו מועד את 34 ההוסטלים, גבה מבני 18 ומעלה (שהם למעלה ממחצית דייריו) כ-1,200 ש"ח לחודש. הגוף השני שהפעיל הוסטל אחד, גבה 400 ש"ח לחודש מדיירים עד גיל 18, ומבני 18 ומעלה 850 ש"ח.

פעולות משרד הבריאות

על הטיפול בלוקים באוטיזם מופקדת במשרד הבריאות המחלקה לטיפול בילדים אוטיסטים (להלן - המחלקה). מחלקה זו נועדה לקדם ילדים שאובחנו כמצויים בספקטרום האוטיסטי מלידתם ועד גיל 18.

1. סל בריאות מקדם: בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, חוק מעונות יום שיקומיים, והסדרים שנקבעו בהודעה מוסכמת מטעם הצדדים לעתירה שהוגשה לבית המשפט העליון  (להלן - הודעה מוסכמת) - משרד הבריאות אחראי על מתן טיפולים לילדים הלוקים באוטיזם בהיקף של 14 שעות שבועיות (להלן - ש"ש) המכונים "טיפול בריאותי מקדם" (להלן - סל בריאות מקדם). לסל זה זכאים ילדים עד גיל שבע. הסל ניתן במעונות היום השיקומיים בידי הגופים המפעילים את המעונות, ובגנים הטיפוליים שבאחריות משרד החינוך על ידי עמותות (להלן - נותני שירות). בנוסף אישר משרד הבריאות לכמה נותני שירות לתת את הסל במסגרות שהם מפעילים בעצמם (להלן - מסגרת חוץ-גנית).

(א) מספר הילדים שקיבלו את הסל: בידי המחלקה אין נתונים מלאים על מספר הילדים עד גיל שבע שאובחנו כלוקים באוטיזם, שהם יכולים להיות זכאים פוטנציאלים לקבלת הסל. המחלקה אינה יוזמת איתור של כל האוטיסטים הזכאים לסל, אלא רק מטפלת במימון בעבור אותם הילדים שנותני השירות דיווחו כי הם מקבלים באמצעותם את הסל.

מהשוואה שעשה משרד מבקר המדינה ביוני 2011 בין נתוני משרד החינוך לנתוני משרד הבריאות הועלה כי ב-37% מ-178 כיתות גן לאוטיסטים (גן טיפולי) לא ניתן סל בריאות מקדם לילדים; בכיתות אלו שהו 35% מ-1,222 ילדי הגן שהושמו בגנים המיועדים לאוטיסטים. למשרד החינוך אין נתונים על ילדים אוטיסטים ששובצו למסגרות החינוך המיוחד המטפלות בלקויות אחרות, למשל פיגור; לפיכך סביר להניח שמספר האוטיסטים בגיל הגן הזכאים לסל בריאות מקדם ולא קיבלו אותו גדול אף יותר.

משרד הבריאות מתנה את מתן סל הבריאות המקדם בכך שילד הלוקה באוטיזם ישהה במסגרת ייעודית (שיהיו בה לפחות ארבעה אוטיסטים) - דבר שאינו מתיישב לכאורה עם הקבוע בחוק מעונות יום שיקומיים, חוק ביטוח בריאות ממלכתי וההודעה המוסכמת; לפיכך - ילדים שאינם נמצאים במסגרת ייעודית אינם מקבלים את הסל (למעט מקרים חריגים שאישר משרד הבריאות, או כאלה המקבלים אותו במסגרת חוץ-גנית). כמו כן יש ילדים הלוקים באוטיזם שרמת תפקודם מאפשרת את השמתם במעונות ובגנים רגילים; גם ילדים אלו אינם זוכים לסל בריאות מקדם אלא אם כן הם מקבלים אותו באמצעות המסגרות החוץ-גניות. יצוין שבנוסף לשוהים במעונות ובגנים רגילים נעזרים במסגרות החוץ-גניות גם ילדים אחרים שלא קיבלו את הסל למשל - משום שהושמו במעונות או בגנים טיפולים ללקויות אחרות, או משום שלא הושמו במסגרות ייעודיות לאוטיסטים כאמור לעיל. ואולם ביולי 2011 פעלו שמונה מסגרות חוץ-גניות בהם ניתן הסל לכ-160 ילדים בלבד.

(ב) התקשרות עם נותני סל הבריאות המקדם: משרד הבריאות לא הסדיר את הנושאים הקשורים במתן סל הבריאות המקדם והפיקוח עליו במסגרת חוזה עם נותני השירות, כדי להבטיח, בין היתר, את רמת השירותים הניתנים על ידם.

(ג) העסקת כוח אדם מקצועי: משרד הבריאות מודע זה כמה שנים לקיומו של מחסור בכוח אדם מקצועי ומיומן, ולקושי של נותני השירות לגייס עובדים שיוכלו לספק לילדים את מלוא סל הטיפולים כפי שהוגדר בהנחיות משרד הבריאות. כך עלה גם מדוחות הבקרה של משרד הבריאות על נותני השירות שנעשו מאוקטובר 2010 עד יולי 2011. בשל כך יזם משרד הבריאות הצעה לנוהל שיקבע כי במקרים שנותן השירות יעסיק פחות כוח אדם מהנדרש - תקוזז עלות ההפחתה מהתשלום שיקבל. ואולם משרד הבריאות לא הוציא הליך זה מהכוח אל הפועל, גם משום שלא הסדיר את העניין בחוזה עם נותני השירות. יצוין שבאפריל 2011 הוגשה עתירה לבית המשפט העליון  בנוגע לגובה התעריף לשעה לכוח אדם מקצועי שמשלם משרד הבריאות לנותני השירות של סל הבריאות המקדם. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011, טרם הסתיים הדיון בעתירה בבית המשפט העליון.

(ד) פיקוח על מתן סל בריאות מקדם במעונות יום שיקומיים:

(1) במשרד הבריאות פועלים שני צוותי בקרה המפקחים, כל אחד בנפרד, על מתן הטיפולים שבמסגרת סל הבריאות המקדם במעונות יום שיקומיים. הועלה שיש חפיפה וכפילות בנושאים המבוקרים בידי שני הצוותים, וכי הם אינם נפגשים באופן שוטף כדי להחליף מידע, ללבן בעיות, לתאם עמדות ולקבל החלטות משותפות.

(2) במעון יום שיקומי ממומן סל הבריאות המקדם, בחלקו בידי קופו"ח והשאר בידי משרד הבריאות. הועלה שמשרד הבריאות לא עשה בקרה כספית וחשבונאית על קופו"ח בכל הקשור להעברת חלקן למעונות היום השיקומיים. בהיעדר בקרה שיטתית אין בידי המשרד מידע שיוודא שהעברת הכספים וההליכים הקשורים בהעברתם נעשים כראוי.

(ה) גביית תשלומי יתר מהורי ילדים בגיל הגן: בהתאם להסדרים שנקבעו בהודעה המוסכמת מטעם הצדדים לעתירה שהוגשה לבית המשפט העליון  כרוך מתן סל בריאות מקדם לילדים בגיל שלוש עד שבע בהשתתפות עצמית של הורי הילדים בסכום של 552 ש"ח לחודש, והשאר ממומן בידי משרד הבריאות. צוות בקרה של משרד הבריאות העלה שבשמונה מסגרות גבו נותני השירות מההורים סכום גבוה יותר: בשבע מהם גבו 1,400 ש"ח לחודש, ובאחת 1,500 ש"ח לחודש. עד מועד סיום הביקורת לא קבע משרד הבריאות הליך למניעת גביית יתר מצד נותני השירות.

2. סל קופו"ח: בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי (תיקון מס' 43), התשס"ט-2008 (להלן - התיקון לחוק), אחראי משרד הבריאות באמצעות קופו"ח למתן טיפול של צוות רב-מקצועי, בהיקף של שלוש ש"ש לילדים הלוקים באוטיזם עד גיל 18, למעט ילדים המממשים את זכאותם לסל בריאות מקדם (להלן - סל קופו"ח). בהחלטת הממשלה מדצמבר 2008  נקבע כי לצורך מתן שירות זה יקבלו קופו"ח בשנים 2009-2010 31 ו-14 מיליון ש"ח בשנה בהתאמה, והסכום המרבי של התוספת לשנת 2010 ייקבע בהתאם למספר הילדים שיטופלו. יצוין שתחשיב העלות של יישום מתן הסל התבסס על ההנחה ש-3,000 ילדים יטופלו בידי קופו"ח.

(א) היערכות קופו"ח למתן הסל והפיקוח של משרד הבריאות על נתינתו: כבר במרץ וביולי 2009 ביקש משרד הבריאות מקופו"ח לדווח לו פעמיים בשנה על סוג הטיפולים ומספרם, וכן על מספר הילדים שקיבלו טיפול מטעמן במסגרת הסל. ואולם בתחילת אוגוסט 2011 לא היו בידי משרד הבריאות נתונים מלאים על מספר הילדים שקיבלו את סל קופו"ח בשנת 2010. מנתונים שאסף משרד הבריאות מקופו"ח לבקשת משרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 הועלה, שבשנת 2010 היה מספר הילדים שקיבלו סל קופו"ח רחוק מהצפי של 3,000 ילדים, ועמד על 1,662 ילדים בלבד.

לפי התיקון האמור בחוק - עד דצמבר 2011 יכול סל קופו"ח להינתן על ידי מטפלים מהשוק הפרטי, והמשפחות יהיו זכאיות לקבל החזר כספי מקופו"ח בסכום שנקבע בחוק; אך נקבע כי מינואר 2012 יינתנו הטיפולים בידי קופו"ח עצמן. אף כי כבר בפברואר 2011 ביקש משרד הבריאות מקופו"ח לדווח על תכניות ההיערכות שלהן לצורך מתן הטיפולים אצלן - באוגוסט 2011 עדיין לא התקבלו במשרד הבריאות תכניות מפורטות בנוגע לכך.

אף כי עד מועד סיום הביקורת עברו שנתיים ושמונה חודשים ממועד החלת התיקון לחוק, לא עשה משרד הבריאות כל בקרה על הכשרתם ומקצועיותם של המטפלים שנתנו את הסל, וממילא לא בדק את איכות הטיפול שניתן על ידם לאוטיסטים.  

(ב) מחסור בכוח אדם מקצועי: החלת התיקון לחוק למתן סל קופו"ח מתחילת 2009 ייצרה דרישה נוספת לכוח אדם מקצועי והגבירה עוד יותר את המצוקה הקיימת. המחסור הגובר בכוח אדם מקצועי מעורר ספקות בדבר יכולתו של הקורס שמשרד הבריאות מתכנן להעביר להציע פתרון מקיף, יעיל ומספק למצוקה זו.

3. מיטות אשפוז לאוטיסטים: אוטיסטים החיים בקהילה זקוקים לעתים לאיזון תרופתי המצריך אשפוז; משרד הבריאות אחראי למתן שירותי האשפוז. הועלה שמספר המיטות לאשפוז אוטיסטים אינו מספיק, וקיימת רשימת המתנה ארוכה, בעיקר בקרב קטינים, כך שתקופת ההמתנה הממוצעת לאשפוז היא שלושה עד ארבעה חודשים. המתנה ממושכת לאשפוז ללא קבלת טיפול מתאים עלולה לגרור החמרה קשה במצבם של הנזקקים לו, המתבטאת לא פעם בהתנהגויות קשות ואלימות.

סיכום והמלצות

אוטיזם נחשב לקות קשה, אך אבחון הלקות בגיל הרך וטיפול מוקדם בקידומו של הלוקה באוטיזם יכולים להביא למיצוי הפוטנציאל הקיים בו, ולאפשר לו ולבני משפחתו לחיות חיים איכותיים וראויים.

משרד מבקר המדינה מברך על כך שהמשרדים המעורבים בטיפול בלוקים באוטיזם יזמו הסדרים, ולו חלקיים, כדי להקל על הנזקקים ובני משפחותיהם בנוגע להכרה בלקות.

עם זאת לדעת משרד מבקר המדינה - מן הראוי שמשרד ראש הממשלה ישקול למנות גוף שיוביל את הטיפול בלוקים באוטיזם; כל עוד לא נעשה הדבר על המשרדים לחבור יחד, ולקיים לפחות פורום של "שולחן עגול" שבו ינסו המשרדים לגבש ראייה כוללת ומוסכמת על כולם ולהסדיר נהלים לתיאום בין-משרדי בכל הקשור לטיפול באוכלוסייה זו. כדי לייעל ולשפר את איכות השירות הניתן להם, ולמנוע טרחה מיותרת מהנזקקים ומהוריהם, על המשרדים להסדיר הליך מוסכם שבו ההחלטה על ההכרה בלקות לצורך קבלת שירותים, והמידע על כל השירותים שהם זכאים להם ייעשו בידי גוף אחד. על המשרדים הנוגעים בדבר לתאם ביניהם ולהקים במשותף מאגר נתונים אחד שיקיף את כל אוכלוסיית האוטיסטים הנזקקים לשירותים בישראל.

על משרד הבריאות ליזום איסוף וריכוז של נתונים מלאים שישקפו את פוטנציאל הילדים עד גיל שבע הזכאים לסל בריאות מקדם; ולהיערך, בשיתוף עם משרדי הרווחה והחינוך ובתיאום עם משרד האוצר, להבטחת מתן הסל לכל הזכאים לו. כדי להבטיח מתן טיפולים מלאים ובאיכות נאותה במסגרת סל הבריאות המקדם, על משרד הבריאות להסדיר בהקדם את ההתקשרות בחוזה עם נותני השירות. על קופות החולים להיערך לכך שמתחילת שנת 2012 יהיה עליהן לתת את סל קופו"ח לילדים עד גיל 18 הזכאים לו בהתאם לקבוע בחוק, ובשיתוף עם משרד הבריאות יש לחפש דרכים לפתור את מצוקת כוח האדם של המטפלים המקצועיים. על משרד הבריאות למצוא פתרון גם למצוקת אשפוזם של אוטיסטים החיים בקהילה ונזקקים לעתים לאיזון תרופתי.

על משרדי הרווחה והבריאות להיערך באופן שיוכלו לממש את זכותם של פעוטות הלוקים באוטיזם למסגרת שיקומית, טיפולית וחינוכית במעון יום שיקומי כפי שנקבע בחוק; כן עליהם להדק את הפיקוח על נותני השירותים (ובכללם גופים המפעילים מעונות), באופן שיבטיח שהשירותים יינתנו במלואם ובאיכות נאותה. על משרדי הרווחה, הבריאות והחינוך לפעול כדי שלא יגבו מהורי האוטיסטים תשלומים מעבר לסכומים שהם מחויבים לשלם, דבר שעלול לפגוע בשוויוניות.

תקציר

ביולי 2002 החליטה הממשלה להקים ולהפעיל באמצעות זכיין פרטי "נתיב מהיר" בכביש מס' 1, בקטע שבין מחלף נמל התעופה בן גוריון שבלוד (להלן - נתב"ג) למחלף קיבוץ גלויות (להלן - הנתיב המהיר), כדי לצמצם את עומסי התנועה הכבדים בכניסה לתל אביב. במסגרת פרויקט הנתיב המהיר (להלן גם - הפרויקט) הוחלט להקצות נתיב אחד לנסיעת כלי רכב ציבוריים וכלי רכב פרטיים שתפוסתם גבוהה ללא תשלום אגרה, וניתנה גם האפשרות לכלי רכב פרטיים שתפוסתם נמוכה לנסוע בנתיב תמורת תשלום אגרה. הנתיב מיועד לשרת כ-1,600 כלי רכב בשעה שמהירות נסיעתם לא תפחת מ-70 קמ"ש, ולרשות הנהגים בנתיב יועמד מתחם חניה ל-2000 כלי רכב סמוך למחלף שפירים (להלן - "מתחם חנה וסע"). נהגים אשר ישאירו את רכבם בחניון שבמתחם, הפועל ללא תשלום, יוכלו ליהנות משירות הסעות חינם לאזור הקריה בתל אביב והבורסה ברמת גן. הפרויקט מתבצע בשיתוף המגזר הפרטי (BOT) . באוגוסט 2006 הוכרז כי חברת הנתיב המהיר בע"מ  (להלן - הזכיין) היא הזוכה במכרז. החברה הציעה לשלם למדינה תמלוגים בסך 182 מיליון ש"ח. בחוזה הזיכיון נכללה אופציה להפעלת "נתיב מהיר" בכניסה לירושלים.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את נושא הקמת פרויקט הנתיב המהיר. הבדיקה נעשתה במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרדי חברת "ענבל חברה לביטוח בע''מ"  ובחברת "נתיבי איילון בע"מ".

עיקרי הממצאים

1. משרדי האוצר והתחבורה החלו לקדם את הפרויקט ובכלל זה פרסמו מכרז לביצוע הפרויקט עוד לפני שהושלמה מלאכת החקיקה שעליה התבססו תנאי המכרז. היה בכך כדי לסכן, מהבחינה הכלכלית והמשפטית, את הליך המכרז ואת יישום הפרויקט, גם אם בפועל סיכון זה לא התממש.

2. במשרד האוצר ובמשרד התחבורה לא נמצאו מסמכים המלמדים כי נבדק מהי הסיבה לפער של 282 מליון ש"ח, בין סכום האומדן שקבעה המדינה (100 מליון ש"ח שהמדינה התכוונה לשלם) ובין סכום ההצעה הזוכה (182 מליון ש"ח שהזכיין התחייב לשלם למדינה), וכי הופקו לקחים בנושא.

3. בעת שהוחל בגיבוש הפרויקט להקמת הנתיב המהיר בשנת 2002 כל הגורמים שקידמו את המכרז, ובהם מתכנני הפרויקט, משרד האוצר ומשרד התחבורה, היו ערים לכך שכביש מס' 1, שהוקם כ-40 שנה לפני כן, חופף בחלקו לתחום רצועת מסילת הרכבת, וכי הפעלת הנתיב המהיר בתוואי זה עלולה לפגוע בפיתוח תוואי עתידי של מסילת רכבת בין צפון הארץ לדרומה שתעבור דרך תל אביב. אף על פי כן, משרד האוצר ומשרד התחבורה, פעלו להקמת הנתיב בלי שניסו למצוא פתרון יסודי לבעיה. במקום זאת הם התחייבו להוציא סכומים גדולים להעתקת חלק מהנתיב המהיר בעת שיוחלט להקים את המסילה הרביעית, בלא שציינו את מקור התקציב שיידרש למימון העתקתו.

4. משרד האוצר ומשרד התחבורה יצאו למכרז לסלילת הנתיב המהיר בלי שחלקים מכביש מס' 1 הנמצאים בשטח הפרויקט הוסדרו מהבחינה התכנונית והסטטוטורית. הדבר גרם להפסקת העבודות ולסכסוך בין הזכיין ובין המדינה, וכתוצאה מכך להגדלת רשת הביטחון לזכיין מעבר למתוכנן. כמו כן על פי החוזה, הקמת הפרויקט הייתה אמורה להסתיים עד הרבעון הראשון של שנת 2010, אולם בפועל הפרויקט החל לפעול רק כשנה לאחר מכן, בינואר 2011.

5. הנהנים העיקריים מהנתיב הם כלי רכב המגיעים מכיוון ירושלים, מודיעין, רמלה ולוד המתחברים לכביש מס' 1 לפני מחלף שפירים. לנהגים המבקשים להשתלב בנתיב המהיר מכביש 412 מצפון או מכביש 4 מצפון או מדרום וכלי רכב שיוצאים מנתב"ג אין גישה ישירה לנתיב זה ועקב כך נפגע פוטנציאל השימוש בנתיב והכנסותיו.

6. במתחם "חנה וסע" ניתנים שירותי הסעות בשני קווים בלבד: קו סובב הקריה בתל אביב וקו למתחם הבורסה ברמת גן. אין במתחם "חנה וסע" מערכת הסעה לנוסעים שצריכים להגיע למקומות המרכזיים אחרים בתל אביב כגון התחנה המרכזית, והדבר מצמצם את מספר הנוסעים שכדאי להם להחנות במתחם "חנה וסע" ולנסוע בנתיב המהיר באמצעות ההסעות.

7. בספטמבר 2009, במסגרת אישור והסדרת הקטע הסופי של הנתיב המהיר, התנתה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה את קידום התכנית בכך שהמדינה תתחייב לתת לה שיפוי מלא על סכום הפיצויים שהיא תידרש לתת בעתיד לגורמים שייפגעו מביצוע הפרויקט. משרד האוצר ומשרד התחבורה הסכימו לדרישת הוועדה בלי שבדקו ביסודיות את היקף הפיצויים שיצטרכו לשלם בעתיד.

סיכום והמלצות

בינואר 2011 החל לפעול הנתיב המהיר אשר הוקם בעקבות החלטת ממשלה שמטרתה לצמצם את עומס התנועה בכניסה לתל אביב. הנתונים מלמדים כי ממועד הפעלת הנתיב המהיר מספרם הממוצע של כלי הרכב החונים בחניון "חנה וסע" הוא כ-900 כלי רכב ביום, מהירות הנסיעה הממוצעת בנתיב היא 93 קמ"ש ועוברים בו כ-1,200 כלי רכב בשעה בשעות השיא, בממוצע.

נמצאו ליקויים בהקמתו של פרויקט זה כדוגמת היעדר תכנון מוקדם של הפרויקט ואי-תיאום בין כל הגורמים המשתתפים בהקמתו. זאת ועוד, אף שהגורמים האחראים על הפרויקט ובהם משרד האוצר ומשרד התחבורה ידעו שחלק מכביש 1 - שבאחד ממסלוליו הוקם הנתיב המהיר - חופף לתוואי מסילת רכבת עתידי, הם לא פעלו לפתרון יסודי של הבעיה אלא התחייבו להוציא סכומים גדולים להעתקת חלק מהנתיב המהיר בעת שתוקם מסילת הרכבת.

על משרדי התחבורה והאוצר להפיק לקחים מהליקויים האמורים שהעלתה הביקורת בנוגע לאופן הקמת הפרויקט, כדי למנוע את הישנותם בעתיד. כמו כן, עליהם לבחון דרכים לתיקון המצב נוכח הצרת כביש מס' 1 ונוכח הצורך לפנות את הנתיב שעליו מיועדת להיסלל המסילה הרביעית.

תקציר

רשות הספנות והנמלים (להלן - רספ"ן) היא זרוע של משרד התחבורה לגיבוש וליישום של מדיניות הממשלה בתחומי הספנות, הנמלים, מעגנות וכלי שיט קטנים. היא פועלת במתכונת הזאת מפברואר 2005 - מועד תחילת חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד-2004.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים של פעילות רספ"ן. הביקורת נעשתה ברשות הספנות והנמלים, במשרד התחבורה, במינהלות הנמלים  באשדוד ובחיפה, בחברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ (להלן - חנ"י) ובמשרד המשפטים.

עיקרי הממצאים

1. מתוך רשימה של 61 אמנות בין-לאומיות בתחום הימי, ישראל חתומה על 21 אמנות בלבד. במדינת ישראל יש פיגור של ממש בהצטרפות לאמנות בין-לאומיות בנושא ספנות ושיט וביצירת הנורמות הנדרשות בחקיקה הישראלית לצורך יישומן. המדינה הצטרפה לחלק מהאמנות בעיכוב של יותר מ-20 שנים. רספ"ן ומשרד התחבורה לא קידמו הצטרפות לאמנות.

2. בשנת 2009 עשתה הסוכנות האירופית לבטיחות ימית  ביקורת כדי לבדוק אם מערכת ההכשרה הימית של ישראל עומדת באמות המידה של הקהילה האירופית. הארגון העיר כי חלקים מאמנת STCW, הקובעת נורמות בנושא הכשרה והסמכה של ימאים, אינם מעוגנים בחקיקה הישראלית. רספ"ן העסיקה עד יולי 2010 מעריך חיצוני למערכת ההכשרה של הימאים, אולם רספ"ן טרם מינתה מעריך אחר במקומו.

3. למרות תמיכת הממשלה בספנות תחת דגל ישראלי כדי לשמר את מספר הימאים הישראלים בצי הסוחר הישראלי, קטן מספרם משנת 2007 ועד 2010 בכ-17%.

4. משנת 2005 לא ביצעה רספ"ן ולא הזמינה מחקרים בנושאי הספנות והנמלים, שלא לפי הגדרת תפקידה בחוק. רספ"ן מסתמכת על מחקרים וסקרים שחנ"י מזמינה, אף שבהגדרתם הם שונים מצורכי רספ"ן, כרגולטור של ענף הספנות. כיוון שחנ"י נמצאת בעניינים מסוימים בפיקוחה של רספ"ן, עלול להיווצר ניגוד עניינים לגבי ביצוע המחקרים.

5. ברספ"ן לא בוצעו רישום ותיעוד מרוכז של כל תאונה ימית שהתרחשה בשנים 2008-2011 על פי הגדרת תאונות ים בתקנות, ובכלל זה לא פורטו היכן התרחשו התאונות, כיצד הן התרחשו וכיצד טופלו. ברספ"ן גם לא היה נוהל לחקירת תאונות ולא נקבעה הנחיה בדבר הכישורים הנדרשים וההשכלה הנדרשת מחוקר תאונות ימיות. מאחר שרוב החוקרים ממונים מקרב האגף לפיקוח ובקרה ברספ"ן, אגף בעל סמכויות נוספות בתחום הפיקוח והבקרה על אוניות ונמלים, לעתים עלול הדבר להעמיד אותם במצב של ניגוד עניינים.

6. משנת 1999 לא ביצעה המועצה הארצית לתכנון ובנייה בחינה נוספת של תכנית הפיתוח למעגנות אף שתמ"א 13  מבוססת על תחזית ביקוש למקומות עגינה שהוכנה לפני למעלה מ-30 שנים. במעגנות לחופי הים התיכון מדרום לתל אביב ועד צפון הארץ יש מחסור במקומות עגינה לכלי שיט קטנים.

7. החקיקה וחקיקת המשנה הרלוונטיות לא הסמיכו את רספ"ן ואת מנהלי המעגנות לאכוף את ההוראות המחייבות על המשיטים או על בעלי הספינות באמצעות הליך מינהלי של הטלת עיצום כספי  על ידי גורמי הרשות המבצעת. ההליך החלופי במישור הפלילי כרוך בהשקעת אמצעים מרובים ואורך זמן רב.

8. רספ"ן לא הכינה נוהלי פיקוח למעגנות ונמלים וגם לא הכינה תכנית לפיקוח על תשתיות במעגנות ועל תפעול מעגנות. לחלק מהמעגנות (נמל עכו, מעגן שביט, ונמל יפו) לא היה רישיון עסקים, אף שהם טעוני רישוי על פי החוק.

9. טרם יושם ההסכם שבין חנ"י ובין רספ"ן להפעלת סמכויות מנהלי הנמלים בנמלי אשדוד וחיפה. בידי מנהלי הנמלים לא היו סמכויות בתחום של ניתוב אניות בנמלים ושל תצפיתנים ובתחום הפיקוח על הכנסת משאיות לנמל ואף לא הייתה בידיהם אחריות לביטחון המרחבי. לפיכך חברות הנמל הן שהפעילו סמכויות אלה, שלא בהתאם להחלטת הממשלה מאוגוסט 2008. כפיפות מנהלי הנמלים לרספ"ן מחד גיסא ומימון פעילותם השוטפת באמצעות חנ"י מאידך גיסא, עלולים ליצור חשש לניגוד עניינים בפעילותם כמנהלי נמלים, ומן הראוי שרספ"ן תנתק את הקשר עם חנ"י לגבי המימון של מנהלי הנמלים ולגבי תפקודם.

10. רספ"ן לא יזמה השוואה בין תעריפי השירותים בנמלים השונים ובין התעריפים בנמלים בעולם. משרד התחבורה ומשרד האוצר קבעו במסגרת הרפורמה בתעריפים נורמה מינימלית של התייעלות בשיעור 1% לשנה, בשעה שיועץ מטעם צוות בין-משרדי של משרד האוצר ומשרד התחבורה המליץ לקבוע מקדם התייעלות של 2.5% לשנה.

11. כדי לאפשר לבעלי המטענים הסתגלות הדרגתית לשינוי בתעריפים, נקבע בצו הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (שירותי נמל), התש"ע-2010, מנגנון ההשבה, ולפיו בעלי המטענים הקטנים שערך המטען שלהם גבוה יסבסדו את בעלי המטענים הגדולים שערך המטען שלהם נמוך יותר. בצו הפיקוח לא הוגבל סכום ההשבה, וחנ"י מימנה את הגירעון בסכום של 60 מיליון ש"ח שנוצר בגין מנגנון ההשבה.

סיכום והמלצות

בדוח זה הועלו ליקויים בנושאי הצטרפות המדינה לאמנות בין-לאומיות, כוח אדם ימי, ביצוע סקרים ומחקרים, חקירת תאונות ימיות במעגנות לחופי הים התיכון ורפורמה בנמלים.

על משרד התחבורה ומשרדי הממשלה השונים הנוגעים בדבר לפעול בנחרצות לקידום ההצטרפות של מדינת ישראל לאמנות בין-לאומיות בתחום הספנות שעליהן חתומות המדינות החברות בארגון הימי הבינלאומי, על מנת למנוע חשיפה לסנקציות בין-לאומיות אפשריות כגון: מניעה מימאים ישראלים לעבוד באניות ברחבי העולם, החמרה בתנאי העגינה של ספינות ישראליות בנמלים זרים או מניעה מחברות ספנות זרות מלעגון בנמלי ישראל.

על משרד התחבורה ורספ"ן למצוא דרכים לשמירה על כוח האדם הימי ולפיתוחו, שתכליתו להבטיח את אי-התלות של הספנות הישראלית בימאים זרים, בייחוד בשעת חירום. הדבר חיוני ביותר מכיוון שהסחר של מדינת ישראל מתקיים ברובו בדרך הים.

תקציר

שנת 2010 הייתה שנת שיא לתיירות הנכנסת לישראל, ובמהלכה ביקרו בארץ למעלה מ-3.4 מיליון מבקרים. לפי תחזיות משרד התיירות, בשנת 2015 צפויים להגיע לישראל כ-5 מיליון מבקרים. תחזית זו מחייבת את התאמת תשתית התעופה לגידול הצפוי בתנועת הנוסעים, התאמת תשתית חדרי המלון בארץ וכן התאמת התשתיות הפיזיות והשירותים שבהם משתמשים התיירים במהלך ביקורם בארץ, תוך ראייה אסטרטגית ותכנון ארוך טווח.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר עד ספטמבר 2011 (להלן - מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הממשלה לקידום התיירות הנכנסת לישראל. הבדיקה נעשתה במשרד התיירות, במשרד האוצר, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד המשפטים ובמשרד החוץ. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, במשרד להגנת הסביבה, במינהל מקרקעי ישראל, בחברה הממשלתית לתיירות בע"מ, בחברה לפיתוח מזרח ירושלים בע"מ, בעיריית תל אביב, בעיריית ירושלים, וברשות לפיתוח ירושלים.

עיקרי הממצאים

1. כדי להתאים את תשתיות התעופה לגידול הצפוי בתיירות נדרשים הסכמים בילטרליים. הליך אשרור הסכמי תעופה בילטרליים אורך בחלק מהמקרים זמן ממושך (חודשים ואף שנים). משרד המשפטים, משרד החוץ ומשרד התחבורה חלוקים ביניהם בדבר האפשרות ליישם באופן מידי הסכמי תעופה בילטרליים. רק במהלך הביקורת החלו משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לגבש הסכמה עקרונית בדבר אשרור הסכמים שהחלו ביישומם עוד לפני השלמת הליך האשרור וכן לגבי תיקון הסכמים קיימים. בכל הנוגע להסכמים חדשים, יישומם נדחה עד סיום ההליכים הפורמליים לאשרורם, הליך שלפי ניסיון העבר עלול להימשך כמה חודשים ואפילו שנים, ובכך לעכב הוספת טיסות למגוון יעדים.

2. במועד סיום הביקורת, כחמש שנים לאחר שהחליטה הממשלה על קידום הסכם תעופה גלובלי עם האיחוד האירופי, משרד התחבורה לא קידם דיו את ההסכם האמור, והמשא ומתן בין נציגי ממשלת ישראל ובין נציגי האיחוד עדיין נמשך.

3. בשל מחלוקת בין משרדי הממשלה - ובהם משרד התחבורה, משרד הביטחון, משרד הפנים, משרד האוצר, משרד התיירות והמשרד להגנת הסביבה - החלטות הממשלה לעניין הקמת שדה תעופה משלים לנמל התעופה בן גוריון אינן מיושמות. צוותי היגוי שהוקמו במשך השנים לא הביאו לקידום תכנונו והקמתו של שדה תעופה בין-לאומי משלים ולא הגיעו להסכמות לגבי מקומו המועדף. העיכוב עלול לפגוע בטווח הארוך בתשתית התעופתית של ישראל ובתנועת התיירות הנכנסת למדינה.

4. משרד התיירות לא גיבש תכנית אסטרטגית, ותכנית חומש לאתרי התיירות המרכזיים, לרבות תכנית למימון ולתחזוקה של כמה פרויקטים בראייה אזורית.

5. משרד התיירות ומשרד האוצר חלוקים ביניהם בדבר הצורך במעורבות ממשלתית לשם עידוד בניית בתי מלון בשנים הקרובות, בשל גישות שונות ואי-הסכמה לגבי נתונים ותחזיות. משרד התיירות לא הביא את המחלוקת להכרעת הממשלה.

6. במקרים שונים נעשה במשך שנים שימוש במבנים שיועדו למלונאות החורג מהייעוד המקורי של הקרקע, לאחר קבלת אישור חורג לכך מהרשויות המוסמכות. כך נגרעו ממצבת הקרקעות לייעוד מלונאי קרקעות אשר יכלו לשמש כפתרונות אפשריים בטווח הקצר והבינוני למחסור בחדרי מלון.

7. משרד האוצר ומשרד התיירות לא מיצו את בדיקת ההיתכנות של רשת ביטחון או של כל חלופה אחרת כדי להעניק ליזמים את רמת הוודאות הדרושה להם, לצורך החשת בנייתם של חדרי מלון.

8. נמצא כי יש חסמים ביורוקרטיים וקשיים סטטוטוריים הניצבים בפני יזמים פוטנציאלים בתחום התיירות, על אף ניסיונות מקומיים מצד רשויות מקומיות אחדות ומשרד התיירות להסרתם.

9. משרד התיירות לא יזם בחינה מחודשת של לשכות המידע שהוא מפעיל, שמטרתה לזהות צרכים נוספים וחדשים של התיירים, המחייבים שינוי במתן השירות בלשכות, בייחוד לאור הגידול במספר התיירים שחל בשנים האחרונות ושהמשרד צופה כי יחול גם בשנים הקרובות.

סיכום והמלצות

התיירות הנכנסת היא אחד הענפים בעלי הפוטנציאל הגדול ביותר לקידום המשק הישראלי ויש לה תרומה רבה גם לתדמיתה ולמעמדה של ישראל בעולם. בענף זה מועסקים עובדים רבים, בפריסה גאוגרפית נרחבת, מכל המגזרים ומחתכים סוציו-אקונומיים שונים. הביקורת העלתה כי הממשלה לא נערכה כראוי בהתאם לתחזית משרד התיירות בנוגע לגידול בתיירות הנכנסת. על משרד התיירות להכין בשיתוף משרדי ממשלה אחרים תכנית אסטרטגית, המגובה במשאבים הדרושים, הן בתחום פיתוח התשתיות והן בתחומי העידוד והשיווק של התיירות. על הממשלה להכריע בעניינן של המחלוקות הבין-משרדיות ולאשר תכנית אסטרטגית כדי למנוע מצב של קיפאון בנושא.

במסגרת זו על משרדי הממשלה, ובראשם משרד התיירות ומשרד האוצר, להסיר את החסמים המונעים את הקמתם ואת הרחבת מספרם של חדרי מלון, ולפעול במקרים שבהם נדרשת מעורבות ממשלתית. בד בבד, עליהם לשמור על עתודות קרקע המיועדות למלונאות. כמו כן, על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובראשם משרד התחבורה, לקדם את הקמת שדה תעופה משלים ולהסיר מגבלות על ענף התעופה כדי שלא לעכב את תנועת התיירים לארץ. על משרד התיירות לבחון גם כיצד לרתום את המגזר העסקי כדי ליצור מחויבות לאומית וכדי למקסם את התועלת הגלומה בתיירות הנכנסת למשק הישראלי.

תקציר

בית הספר המרכזי למלונאות בע"מ (להלן - תדמור או החברה) הוא חברה ממשלתית שהוקמה בשנת 1961. המדינה מחזיקה בכ-68% ממניות תדמור, והיתר מוחזקות בידי התאחדות המלונות. החברה מפעילה תיכון המכשיר נוער בתחום אומנות הבישול, בית ספר למבוגרים להכשרה מקצועית ובית מלון. בד בבד עם החלטת הממשלה להפרטת החברה בשנת 2005, מצבה הכספי, הניהולי ומצב התשתיות של החברה בשנים האחרונות הלך והתדרדר.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ 2011 עד ספטמבר 2011 (להלן - מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את הפעילות של תדמור ושל שלושה גופי ממשלה שיש להם נגיעה לפעילותו. הבדיקה נעשתה במשרד התיירות; במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת); ובמשרד האוצר: ברשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות), במינהל נכסי הדיור הממשלתי (להלן - הדיור הממשלתי), ובאגף התקציבים.

עיקרי הממצאים

1. בספטמבר 2005 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה להפריט את תדמור. משרד התיירות, הממונה על תדמור, לא פעל בהתאם להחלטת הממשלה - הוא שינה את עמדתו בנוגע להפרטה בשנים מסוימות, ולחלופין התנה את יישום ההחלטה בתנאים חדשים שלא הוזכרו בהחלטת הממשלה או השהה את יישום ההחלטה כדי שיוכל ללמוד את הנושא. במועד סיום הביקורת טרם יצאה ההפרטה אל הפועל.

2. החברה התקשרה עם יזם פרטי לביצוע מיזם להכשרת ברמנים בלא שביקשה את אישור הממשלה לכך, כנדרש לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975. החברה לא חתמה עם היזם על הסכם התקשרות. מבקר הפנים חשף טעויות בניהול ספרי החשבונות של תדמור העוסקים במיזם. הדירקטוריון ונציגי הרשות, המשמשים משקיפים בדירקטוריון, הסתפקו בדיווחי ההנהלה ולא יזמו בדיקה של המיזם, אף שמדובר במיזם מהותי מבחינת החברה.

3. נמצא כי תדמור לא פעל לפי הנחיית היועץ המשפטי שלו, ולפיה התקשרויות בסכום של מעל 200,000 ש"ח יבוצעו באמצעות מכרז. עוד נמצא כי הרשות המליצה "לערוך נוהל של חובת ניהול מכרזים" אך לא עמדה על כך שתיושם המלצה זו. גם דירקטוריון החברה לא הקפיד על כך שתדמור תיישם את הנחיית היועץ המשפטי ואת המלצת הרשות.

4. אף שתדמור מקיים קורסים עסקיים, הוא החל לתמחר את חלקם רק בשנת 2011 וחלק מהותי מהם אינו מתומחר כלל. כמו כן, תדמור לא מנצל באופן מיטבי את תשתיות החברה ובהן המלון, התיכון והמטבחים, דבר התורם למצבו הכספי הירוד.

5. חלק מהבקרות בתדמור לוקות בחסר ואינן מספקות מענה לסיכונים הרבים הגלומים בתחום פעילותו. למשל, תדמור פועל ללא נהלים מקיפים. החתימה על הדוחות הכספיים לשנים 2009 ו-2010 התעכבה, ורואה חשבון מבקר נמנע ממתן חוות דעת בנושא הדוחות הכספיים בשנים אלו. עוד נמצא כי המבנה הארגוני של תדמור אינו עולה בקנה אחד עם מגוון פעילויותיו ועם מספר המועסקים בו, ההפרדה בין תפקידיהם השונים של עובדים בתדמור לוקה בחסר, לא מבוצע שרשור חתימות  ומערכת המחשוב בו ישנה ואינה עונה על צורכי החברה.

6. דירקטוריון החברה פעל ללא יו"ר משנת 2003 ועד ינואר 2012, דבר שפגע בתפקודו של הדירקטוריון ובניהול החברה. משרדי התיירות והאוצר לא עשו די מאמצים למנות יו"ר. נוסף על כך, משנת 2009 הדירקטוריון ייחד את מרב זמנו לעניינים שוטפים ולטיפול בחילופי ההנהלה ולא עסק בקביעת המדיניות הכללית של החברה ובתכניות פעולה לטווח הקצר ולטווח הארוך.

7. אף כי משרד התיירות הוא המשרד הממונה על תדמור, נמצא כי למשרד התיירות היה קשר רופף בלבד עם תדמור, וכי מטרותיו ויעדיו לשנים 2008-2011 בתחומים שבהם פועל תדמור הוגדרו הגדרה רחבה ולא התייחסו באופן ספציפי למטרותיו של תדמור.

8. נמצאו ליקויים בהתקשרות של משרד התמ"ת עם תדמור, ובכלל זה נמצא כי אף שתקופת המכרז הקודם להכשרה מקצועית הסתיימה בסוף אוגוסט 2011, משרד התמ"ת לא נערך לכך מבעוד מועד ולא פרסם מכרז חדש. באוקטובר 2011 משרד התמ"ת חתם עם תדמור על הסכם הארכה לשנה נוספת.

9. מבני תדמור, שבבעלות המדינה, לא שופצו באופן יסודי משנת 1961, ויש בהם בעיות בטיחות שלא טופלו, אף שמשרד התיירות ומשרד האוצר ערים לבעיות האמורות.

סיכום והמלצות

במועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר שהוחלט להפריט את החברה, טרם בוצעה ההפרטה. הביקורת העלתה ליקויים מהותיים בניהול ובתפקוד של תדמור - הדירקטוריון שאמור להוביל אותה ולפקח על פעילותה אינו מתפקד כנדרש ופעל ללא יו"ר שנים רבות. משרד התיירות פועל שלא לפי החלטת ההפרטה ובד בבד אינו עושה דבר לביטולה, ואף אינו משקיע מאמצים ומשאבים מתאימים כדי לפתח את החברה ולחלצה מהמשבר שנקלעה אליו. גם תהליכי הפיקוח והבקרה של הרשות בעניין תדמור לא היו אפקטיביים דיים ולא תמיד הביאו לפתרון הבעיות שהתגלו.

סדרי הבקרה בחברה לוקים בחסר וחושפים אותה לסיכונים. נוכח הליקויים נמנע רואה החשבון מלחוות דעתו על הדוחות הכספיים לשנים 2009 ו-2010. על הדירקטוריון והנהלת החברה לנקוט ללא דיחוי את הצעדים המתחייבים כדי להבטיח שיתוקנו הליקויים שבגינם נמנע רואה החשבון מלחוות דעתו על הדוחות הכספיים ובסדרי הבקרות ובממשל התאגידי.

על משרדי הממשלה הרלוונטיים, ובראשם משרד האוצר ומשרד התיירות, לנקוט את כל הפעולות הנדרשות כדי לסיים את הליך ההפרטה או כדי לשנות החלטה זו בהקדם. עד אז, על משרדים אלו לקדם תהליך של הבראה, שבו החלה החברה, כדי להעלותה על דרך המלך וכדי למצות את יכולותיה על פי אמות מידה עסקיות. בד בבד, על החברה והדירקטוריון שלה לפעול בנחרצות לתיקון הליקויים החמורים בתפקודם שהועלו בדוח זה.

תקציר

1. על פי דוח ה-OECD  על ישראל, שפורסם לקראת קבלתה לארגון בשנת 2010, שיעור העוני בישראל הוא הגבוה ביותר מכל מדינות הארגון, בעיקר בקרב האוכלוסייה הצעירה. הדוח קובע כי הדבר נובע משיעור השתתפות נמוך בכוח העבודה בהשוואה למדינות ה-OECD, בייחוד בקרב המגזר החרדי והמגזר הערבי. הדוח קבע כי שיעור ההשתתפות הנמוך בכוח העבודה מאיים על התפתחות הכלכלה בישראל, והמליץ כי ישראל תנקוט צעדים לשיפור מעמדם של מגזרים אלה בשוק העבודה. יצוין בהקשר זה כי ביולי 2010 ציינה הממשלה, בהחלטה על עידוד תעסוקת חרדים , את הצורך הלאומי לשלב את המגזר החרדי בתעסוקה.

2. על פי אומדנים שונים (שהשוני ביניהם נובע מהקושי להגדיר מיהו חרדי), בשנת 2009 מנה המגזר החרדי בין 600,000 ל-800,000 נפש . בשנת 2008 עמד שיעור ההשתתפות בתעסוקה - שיעור המועסקים מקרב האוכלוסייה בטווח הגילים 25-64 - על 48% בקרב האוכלוסייה החרדית לעומת 77% בקרב האוכלוסייה היהודית הלא חרדית. יודגש כי שיעור ההשתתפות של הגברים החרדים נמוך במיוחד - כ-40% לעומת 82% בקרב יהודים לא חרדים ; בקרב הנשים החרדיות שיעור ההשתתפות בתעסוקה גבוה יותר - כ-57%, אם כי גם הוא קטן מהשיעור בקרב יהודיות לא חרדיות - כ-74%. עוד יצוין כי שיעור המגזר החרדי בגילים אלה נמצא בגידול ניכר: שיעורו עלה מ-4% מכלל האוכלוסייה בישראל בשנת 2000 ל-6% מהאוכלוסייה בשנת 2010, והוא צפוי לעלות לכ-17% בשנת 2030 , דהיינו אם לא יהיה שינוי מהותי בתחום התעסוקה במגזר זה, שיעור העוני בישראל ילך ויגדל ויביא לפגיעה חמורה במשק כולו.

3. חישובי משרד האוצר העלו כי הפסד התוצר הישיר למשק הישראלי בשנת 2009, כתוצאה מדחיית כניסתם של גברים חרדים לשוק העבודה לגיל שמעל 31, נאמד בכ-4 מיליארד ש"ח. בחישוב ההפסד העקיף השיעור גבוה אף יותר, כי הגדלת ההשתכרות בקרב משפחות חרדיות פירושה גם הגדלת הצריכה ועמה שיפור ברמת החיים - ובכך יש תרומה עקיפה ניכרת למגזר עצמו ולמשק המדינה בכללותו; כמו כן, משמעות הגדלת ההשתכרות לטווח ארוך עשויה להיות גם הקטנת התמיכה מכספי המדינה. כלומר - שילובם של החרדים בשוק העבודה הוא אתגר ומנוף כלכלי-חברתי מהשורה הראשונה.

4. הגוף הממשלתי העיקרי העוסק בשנים האחרונות בשילוב המגזר החרדי בשוק העבודה הוא משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת). עיקר פעילותו נעשית באמצעות האגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם במשרד (להלן - האגף להכשרה מקצועית) בשיתוף ארגון ג'וינט ישראל  (להלן - הג'וינט), ועם חברה-בת משותפת לשניהם בשם תב"ת - תנופה בתעסוקה בע"מ (להלן - חברת תב"ת או תב"ת). מטרת החברה לבנות ולבצע תכניות לעידוד ולקידום תעסוקה ולימודים בקרב אוכלוסיות שאינן משתתפות בשוק העבודה, ובכלל אלה החרדים, ולהשימן בעבודה. כמו כן משרד התמ"ת תומך במפעלים המעסיקים חרדים. גופים ממשלתיים נוספים בעלי נגיעה לנושא הם משרד החינוך, המפקח על הסמינרים החרדיים להכשרת עובדי הוראה; המועצה להשכלה גבוהה, המפקחת בין היתר על מסגרות אקדמיות המיועדות לחרדים; וצה"ל, שבמסגרתו מתקיימות לאחרונה הכשרות למתגייסים מקרב החרדים.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר עד אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את פעילויות הממשלה המוכוונות לעידוד השתלבות המגזר החרדי בשוק העבודה . הבדיקה נעשתה בשתי רמות: הרמה הכללית - הצבעה על החסמים המובנים במגזר החרדי המקשים על השתלבותו בתעסוקה; והרמה התפעולית - התכניות שמטרתן לעודד חרדים ולסייע להם לצאת לעבוד ותרומתן עד כה, וכן יישומן של החלטות הממשלה שהתקבלו בנושא בשנים 2007-2011. הבדיקה נעשתה במשרד התמ"ת, ובדיקות השלמה נעשו בחברת תב"ת. במסגרת הביקורת נעשו בירורים במשרד האוצר, במשרד החינוך, במועצה להשכלה גבוהה, במינהלת השירות האזרחי-לאומי שבמשרד המדע והטכנולוגיה, במשרד ראש הממשלה, בעיריית בני ברק ובעיריית מודיעין עילית.

עיקרי הממצאים

חסמים המקשים את העלאת שיעור השתתפותו של המגזר החרדי בכוח העבודה

המדינה מבקשת למצוא דרכים שיאפשרו למגזר החרדי לצאת למעגל העבודה בלי לשנות את אורחות חייו. מאמץ זה כרוך מטבע הדברים בהתמודדות עם חסמים רבים - והעיקריים שבהם : מחסור בהון אנושי-תעסוקתי (בין היתר בשל חסר בידע באנגלית ומתמטיקה ובהכשרות מוכרות) המביא למגוון מצומצם של אפשרויות לתעסוקה; הסדרים שלטוניים - הסדרי תשלום של קצבאות שיוצרים כדאיות כלכלית נמוכה לצאת לעבודה; חובת השירות הצבאי (לגברים), שכן גברים חרדים המבקשים להימנע מחובה זו חייבים ללמוד בישיבה ונאסר עליהם לעבוד או לקבל הכשרה מקצועית.

החלטות הממשלה בנושא תעסוקת חרדים וביצוען

כדי לעודד את השתלבותו של המגזר החרדי בתעסוקה תוך התמודדות עם החסמים דלעיל, קיבלה הממשלה בשנים 2007-2010 כמה החלטות. משרד מבקר המדינה בדק את סדרי ביצוען של המרכזיות שבהן והעלה כדלקמן:

1. תכנית פרטנית להשתלבות בתעסוקה: באפריל 2007 החליטה הממשלה  לאמץ את עקרונות הפעולה המופיעים במסמך המדיניות "אג'נדה כלכלית-חברתית לישראל 2008-2010" (להלן - מסמך האג'נדה), שהכינה המועצה הלאומית לכלכלה. המסמך הציע להקנות כלים פרטניים להשתלבות בתעסוקה, בעיקר עבור המגזר החרדי ומגזר המיעוטים. החלטת הממשלה קבעה, בין היתר, כי תוקם ועדה בין-משרדית (להלן - ועדת האג'נדה) לשם תכנון, יישום וליווי של תכנית הפעולה. לשם גיבוש המלצות שידונו במגזר החרדי הוקמה ועדת משנה.

הביקורת העלתה כי ועדת המשנה לא הגישה דוח שהיה אמור לכלול תכנית פרטנית למגזר החרדי. כך נמנע מהממשלה המידע הנחוץ כדי לבחון את הכלים שהוצעו במסמך האג'נדה ולדון בהמלצות על הפעולות שיש לנקוט כדי לשלב חרדים בתעסוקה. עוד הועלה כי משרד התמ"ת טרם הכין תכנית עבודה אופרטיבית למגזר החרדי ולא הקים מטה לעידוד התעסוקה בקרב האוכלוסיות מעוטות ההשתתפות . הנה כי כן, מדובר במטלות בעלות חשיבות לאומית חברתית-כלכלית אך התמונה שעולה מצביעה כי התקדמות הטיפול בהן מועטה ואטית.

2. הצורך במדידת העמידה ביעדים: במסמך האג'נדה צוין כי יש לקבוע יעדים כמותיים תלת-שנתיים לצמצום העוני ולהגדלת שיעור התעסוקה. רק ביולי 2010, שלוש שנים לאחר אישור עקרונות מסמך האג'נדה, החליטה הממשלה  לקבוע את יעדי התעסוקה. היעד שנקבע לשנת 2020 למגזר החרדי (בטווח הגילים 25-64) היה שיעור תעסוקה של 63% הן לגברים הן לנשים. זהו יעד מאתגר, בעיקר בנוגע לגברים (שכן בבסיסו הנחה שיתווספו לשוק העבודה 9,200 מהם בכל שנה), וחובת מימושו נמצאת על כתפי מוסדות השלטון.

הועלה כי הממשלה לא קבעה יעדי ביניים הנגזרים מהיעד הסופי לשנת 2020. עוד נמצא כי אין במדדי ההצלחה הכמותיים שקבע משרד התמ"ת בשיתוף חברת תב"ת לשנת 2011 כדי להביא להשגת יעדי הממשלה. הנה כי כן, היעד ארוך-הטווח שקבעה הממשלה עשוי להיות בגדר שאיפה והצהרה גרֵדא שספק אם היא בת השגה.

פעילות משרד התמ"ת וחברת תב"ת

משרד התמ"ת בשיתוף הג'וינט וחברת תב"ת הפעילו תכניות ניסיוניות שמטרתן לעודד חרדים לצאת לעבודה ולסייע להם להתמיד בה. משרד מבקר המדינה בדק את תוצאות הפעלת התכניות האלה, כפי שעולה מנתוני משרד התמ"ת ותב"ת בנוגע לשנים 2005-2010, והעלה כי הגם שמדובר בפעילות העשויה להיות פורצת דרך, ואף שחלק מהתכניות הן רק בתחילת דרכן, נכללות בה יותר נשים מגברים, ובכל הקשור לגברים היקפה עודנו מצומצם:

1. בתכנית המרכזית להכשרה מקצועית של גברים המכונה "פרנסה בכבוד" השתתפו בשנים האמורות לעיל, על פי נתוני תב"ת, כ-620 גברים ומתוכם הושמו בעבודה כ-250. בתכנית להכשרת הנדסאים הוכשרו 30 תלמידים בלבד, ובתכנית לעידוד לימודים אקדמיים השתתפו כ-700 איש. תכנית מפת"ח (מרכזי פיתוח תעסוקת חרדים) שבמסגרתה מופעלים מרכזי השמה והכוונה תעסוקתית ייחודים לאוכלוסייה החרדית, הביאה להשמתם של כ-1,250 גברים מאז הפעלתה ב-2006. לפי חישובי משרד מבקר המדינה מספרם הכולל של הגברים המושמים בתכניות המשותפות של משרד התמ"ת וחברת תב"ת, הוא כ-1,600. תרומה זו אמנם חשובה אך שיעורה בטל בשישים לנוכח היעד שקבעה הממשלה. על הממשלה ומשרדיה להגביר את המאמצים למימוש היעד האמור לעיל.

2. הועלו ליקויים בפעולות המעקב והבקרה של משרד התמ"ת בנוגע לדרכי הפעלת התכניות שמטרתן לעודד חרדים לצאת לעבודה, ובהם: היעדר נתונים בדבר מספר התלמידים שהוסמכו בחלק מהתכניות ואי-התאמה בין נתוני תב"ת לנתוני משרד התמ"ת באשר למספר התלמידים בקורסי ההכשרה השונים; חלק מוועדות ההיגוי של התכניות, שבהן משתתף משרד התמ"ת, אשר תפקידן קביעת מדיניות, יעדים ומעקב אחר התכניות וביצוען מיעטו להתכנס; משרד התמ"ת לא בדק כראוי את התקדמות ביצוען של התכניות; טרם הושלם ליווין של חלק מהתכניות במחקרי הערכה של משרד התמ"ת והן לא נבחנו במבחני עלות מול תועלת.

3. תכניות תב"ת פותחו מתוך כוונה שאם יצליחו יוטמעו ויופעלו בהיקף נרחב יותר. התברר כי משרד התמ"ת טרם נערך לכך כראוי: תכנית "פרנסה בכבוד" החלה עוד בשנת 2001 אולם רק במהלך שנת 2011 הוחל בשלב מעבר לקראת הטמעתה; תכנית מפת"ח החלה בשנת 2006 בכמה יישובים אולם רק באחד מהם (ירושלים) הוחל בפעילות להטמעתה.

פעולות להנגשת לימודים אקדמיים למגזר החרדי

לפי נתוני הוועדה לתכנון ותקצוב (להלן - ות"ת) של המועצה להשכלה גבוהה, מספר הסטודנטים החרדים שלמדו בשנת התשע"א (2010-2011)  לתארים אקדמיים היה כ-6,400 (מתוכם כ-60% נשים). אף שהמועצה להשכלה גבוהה, ות"ת ומשרד האוצר הכירו בחשיבות הנושא ופעלו לקידומו עדיין לא נעשה די בעניין זה:

1. לשם הגדלת מספר הסטודנטים החרדים במהלך שנות הלימודים התשס"ה-התשס"ח העמידו משרד האוצר וות"ת בכל שנה תקציב מיוחד למימון מסלולי לימוד ייחודים לחרדים. אולם הבדיקה העלתה כי ניצול התקציב היה דל (בשנת הלימודים התשס"ח [2007-2008] נוצל רק 50% מהתקציב), ומנגד לא אושרו פניות של מוסדות אקדמיים אשר ביקשו לקיים אצלם לימודים למגזר החרדי, ושהיו עשויות להביא להגדלת מספר הסטודנטים. רק בשנת 2009 פנתה המועצה להשכלה גבוהה לאגף התקציבים במשרד האוצר בבקשה לעדכן את הקריטריונים כדי שיהיה אפשר לתת מענה להיקף נרחב יותר של ביקוש ולאפשר אפיקי לימוד נוספים.

2. באוקטובר 2010 חתמו אגף התקציבים וות"ת על תכנית רב-שנתית למערכת ההשכלה הגבוהה לשנים התשע"א-התשע"ה (2010-2015), שכללה בין היתר את נושא הגברת נגישות האוכלוסייה החרדית למערכת ההשכלה הגבוהה. בתכנית נקבע כי התקציב לשם מימוש היעדים הנוגעים לנושא זה יוקצה בכפוף לתכנית מפורטת שתגיש ות"ת לאגף התקציבים במהלך שנת הלימודים התשע"א. אולם רק בינואר 2012, דהיינו בעיצומה של שנת הלימודים התשע"ב (2011-2012), הגישה ות"ת את התכנית המפורטת.

פעולות להכשרה תעסוקתית במהלך השירות האזרחי

אחד מתפקידי מינהלת השירות האזרחי-לאומי שבמשרד המדע והטכנולוגיה הוא לפעול לכך שתקופת השירות של תלמידי ישיבות בשירות האזרחי תנוצל גם להכשרה מקצועית-תעסוקתית. בפועל, מאז החלה מינהלת השירות לפעול בשנת 2008, ועד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2011, דהיינו במשך כשלוש שנים וחצי, טרם הופעלו במסגרתו הכשרות לתעסוקה.

סיכום והמלצות

ההכרה בחשיבות שילובם של חרדים בשוק העבודה גברה מאוד בשנים האחרונות. בראש ובראשונה מדובר במשימה לאומית חברתית-כלכלית בעלת חשיבות עליונה. הממשלה קבעה יעד אתגרי בתחום הזה לעוד כעשור, ואמנם בשנים האחרונות נעשות במגזר הציבורי פעולות בכמה מישורים כדי לשלב את החרדים בשוק העבודה ולהוציאם ממעגל העוני.

בדיקת פעילותם של המשרדים והגופים הציבוריים העוסקים בנושא, ובראשם משרד התמ"ת, העלתה כי הגם שמדובר בפעילות העשויה להיות פורצת דרך, ואף שחלק מהתכניות הן רק בתחילת דרכן, נכללות בה יותר נשים מגברים, ובכל הקשור לגברים היקפה עודנו מצומצם (כ-1,600 השמות בשנים 2005-2010). ספק אפוא אם יוכלו גורמי השלטון לעמוד ביעד של הממשלה לשנת 2020 - שיעור של 63% מועסקים בקרב גברים חרדים בטווח הגילים 25-64.

באשר לעתיד לבוא, לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה ומשרד התמ"ת לבחון לעומק את התכניות ואת דרכי הפעולה, וחשוב לא פחות - את המשאבים וניצולם האפקטיבי ואת תרומתן של התכניות השונות להגדלת התעסוקה של הגברים במגזר החרדי. עוד ראוי כי הממשלה תקבע יעדי ביניים הנגזרים מהיעד האמור והניתנים למדידה ולבקרה. אחרת, ייוותר יעד ארוך טווח זה בגדר שאיפה והצהרה גרֵדא.

נוכח הצלחתן החלקית של הפעולות שריכז משרד התמ"ת להשתלבות המגזר החרדי בעבודה, שומה עליו לגלות מעורבות גדולה יותר בתכניות השונות באמצעות ועדות היגוי ובקביעת יעדיהן. בכלל זה על המשרד לעקוב אחר ביצוע התכניות, להשלים בהקדם את הערכתן, לרבות בחינת עלות מול תועלת, לזרז הטמעתן של התכניות שנמצאו ראויות ולהגדיל את היקפן, ולהפסיק את פעילותן של יתר התכניות. עוד ראוי שהמשרד יסדיר באופן קבוע מפגשים בין מעסיקים לבין דורשי עבודה חרדים, ויגדיל את מודעות המעסיקים לכלי העידוד הממשלתיים.

כדי להמשיך ולהרחיב את השתלבותם של החרדים בהשכלה הגבוהה, על ות"ת לקדם וליישם בהקדם את התכנית המפורטת בנושא הגברת נגישות האוכלוסייה החרדית למערכת ההשכלה הגבוהה. יתר על כן, ראוי כי המועצה להשכלה גבוהה תפעל לגיוון אפשרויות הלימוד במסגרות המותאמות לחרדים, תקדם את הפעלתן של מכינות קדם-אקדמיות מותאמות לחרדים, תסייע במציאת דרכים להקטנת שיעורי הנשירה ממסגרות הלימוד, ותשקול מתן מענה לצורך בדמי קיום במהלך הלימודים.

אשר לשירות האזרחי - על מינהלת השירות האזרחי-לאומי לפעול ביתר שאת ליישום תכנית שתסייע למשרתים לנצל את תקופת השירות להכשרה מקצועית ותעסוקתית.

תקציר

מדינת ישראל מעודדת את רכישתם של מוצרים מתוצרת הארץ בשני מישורים: האחד, העדפת הצעות לרכישת טובין מקומיים על פני טובין מיובאים במכרזים ממשלתיים אם מחירם של הטובין המקומיים אינו גבוה מהם ב-15%; והאחר - המכונה "רכש גומלין" - חיובו של ספק חוץ שזכה במכרז ממשלתי לקיים שיתוף פעולה תעשייתי בארץ.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים דצמבר 2010-אוגוסט 2011 את נושא עידוד הרכישה של מוצרים מתוצרת הארץ. בביקורת נבדקו פעולותיהם של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), משרד האוצר, משרד הביטחון, משרד החינוך ומשרד הפנים. בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל, במועצה הלאומית לכלכלה, ברשות החברות הממשלתיות, וכן בוועדות המכרזים של גופים מבוקרים נוספים.

עיקרי הממצאים

1. בשנת 1995 הותקנו תקנות חובת המכרזים (העדפת תוצרת הארץ), התשנ"ה-1995 (להלן - תקנות העדפת תוצרת הארץ או התקנות). מאז לא נעשתה בדיקה של התועלות המופקות מהתקנות, אף לא קודם להקצאת תקציב ייעודי לנושא "כחול לבן" במשרד התמ"ת. הוועדה המיוחדת לבחינת העדפת תוצרת הארץ במכרזים ממשלתיים הוקמה רק במרץ 2011, ועל אף החלטתה מאותו החודש למנות יועץ כלכלי שיבחן את תרומתן של התקנות למשק, במועד סיום הביקורת היא טרם מינתה יועץ למטרה זו.

הביקורת העלתה כי: לא כל הגופים הכפופים לתקנות כוללים במכרזיהם תנאי העדפה להצעות לרכישת טובין מתוצרת הארץ שמחירם אינו גבוה ביותר מ-15% מזה של טובין מיובאים; ככלל, הגופים הכפופים לתקנות אינם מוודאים כי הספק שזכה במכרז בגין אותה העדפה מספק בפועל טובין מתוצרת הארץ; התקנות אינן מקנות לגופים הכפופים להן סמכות להטיל סנקציות על ספק שהצהיר כי הוא מספק טובין מתוצרת הארץ, והתברר כי הצהיר הצהרת שווא; התקנות אינן חלות על קופות החולים, על הצעות לרכישת עבודה ושירותים (ובעיקר בשל כך הן אינן חלות על מכרזי BOT ) ועל רכישה באמצעות פטור ממכרז.

2. בהוראות המחילות את החובה להעדפת תוצרת הארץ בהתקשרויות של הרשויות המקומיות - שלא כמו בתקנות העדפת תוצרת הארץ - לא נקבע מנגנון השוואת מחירים, ואין בהן נורמה המחייבת תאגידים מקומיים וגופים אחרים המבצעים רכישות עבור הרשויות המקומיות להחיל את חובת העדפת תוצרת הארץ במכרזיהם.

3. משרד התמ"ת לא מיצה את הכלים שבידיו לחיזוק התעשייה והתעסוקה כדי לעודד את רכישת תוצרת הארץ. המשרד בחר בדרך של הקמת מטה ייעודי לצורך כך - מטה "כחול לבן". שיתוף הפעולה של מטה "כחול לבן" עם היחידות הרלוונטיות במשרד מועט, והוא אינו מאגם עמן משאבים לצורך עידוד רכישת תוצרת הארץ. מטה "כחול לבן" לא מיפה את הצרכים בנושא עידוד הרכישה של תוצרת הארץ ולא הציב יעדים ברורים לעבודתו.

4. אין פיקוח מהותי (תוכני) רציף, לא מטעם משרד התמ"ת ולא מטעם משרד החינוך, על תכנית "כחול לבן" שמפעילה עמותת חינוך בתחום התעשייה.

5. אין למשרד התמ"ת רשימת מוצרים ישראליים של היצרנים שקיבלו תו "מיוצר בישראל". זאת ועוד, אף שמשרד התמ"ת מחויב לעשות בקרה על עסקים שקיבלו תו "מיוצר בישראל", משנת 2009 ועד מועד סיום הביקורת נעשו ביקורים רק ב-13 מכ-500 העסקים בעלי התו. כשנתיים ורבע לאחר הקמת מטה "כחול לבן" עדיין לא יודע משרד התמ"ת אם השקעתו בתו "מיוצר בישראל" נושאת פרי.

6. במועד סיום הביקורת, כ-17 שנים לאחר שחתמה מדינת ישראל על ההסכם הבין-לאומי לרכישות ממשלתיות (Government Procurement Agreement; להלן: הסכם ה-GPA), היא עדיין לא עשתה בדיקה יסודית, המגובה בנתונים מספריים, לגבי התועלת הכלכלית שהיא מפיקה מההסכם.

סיכום והמלצות

המדינה התקינה תקנות לעידוד רכישת מוצרים ישראליים לצורך פיתוח התעשייה ויצירת מקומות תעסוקה בישראל. משרד מבקר המדינה מצא ליקויים ביישום התקנות על ידי הגופים הכפופים להן. כמו כן, נמצא כי אין פיקוח אפקטיבי לצורך יישום התקנות והשגת מטרותיהן. לפיכך, מן הראוי כי משרד התמ"ת בשיתוף משרד האוצר יגבשו עמדה המבוססת על בדיקה יסודית וייצרו כלים ליישומה, לרבות באמצעות התאמת החקיקה והתאמת אמצעי אכיפה לצורך כך. כמו כן, על משרד התמ"ת לבחון כלים חלופיים לעידוד רכישה של מוצרים ישראליים, נוכח הביטול ההדרגתי הצפוי של רכש הגומלין במסגרת הסכם ה-GPA.

תקציר

שירות התעסוקה (להלן גם - השירות) הוא תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959 (להלן - החוק). עיקר תפקידו של שירות התעסוקה הוא להגדיל ככל שניתן את היקף המועסקים במדינה, וזאת באמצעות יצירת מפגש בין דורשי עבודה ובין מעסיקים המציעים מקומות עבודה בתיווך השירות. התוצאה המצופה מפעולת התיווך הזאת של השירות היא השׂמה בעבודה.

היקף ההשמות שמבצע שירות התעסוקה הוא הבסיס העיקרי לפעילותו. הנתונים בדבר היקף ההשמות שמבצע השירות משמשים מדד מרכזי לבחינת יעילותו ותרומתו, ואף משמשים מרכיב מרכזי בחישוב שכר עידוד לעובדי השירות. חשוב לא פחות, הנתונים הללו אמורים לשקף במידה מסוימת את מצב התעסוקה במדינה ולסייע בידי מקבלי ההחלטות לקבוע את המדיניות הראויה בתחום זה. נוכח האמור לעיל, חיוני שהדיווחים של השירות על נתוני ההשמות יהיו מקיפים, מלאים ומדויקים ככל האפשר - תוך הוספת ניתוח כמותי ומילולי של השירות על מצב משק העבודה מזווית ראייתו.

חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי), קובע כי אדם נחשב מובטל אם הוא רשום בלשכת שירות התעסוקה כמחוסר עבודה. גם תובעי קצבת הבטחת הכנסה מחויבים ברישום בלשכות התעסוקה. מבחן תעסוקה - התייצבות ורישום של דורש העבודה בשירות התעסוקה וכן נכונות לקבל כל "עבודה מתאימה" הוא תנאי לקבלת הקצבאות האמורות לעיל מהמוסד לביטוח לאומי (להלן גם - הביטוח הלאומי). סירוב של דורש עבודה לקבל הצעת עבודה (להלן - סירוב) עלול לפגוע בזכאותו לקבלת קצבה.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2009-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה כמה סוגיות בנוגע לדיווחיו של שירות התעסוקה. בדיקות השלמה וניתוח הנתונים נמשכו עד ינואר 2011. במסגרת הבדיקה נבחנו הדיווחים על השמת דורשי עבודה, סדרי הדיווח על ההשמות וטיב הנתונים, ונעשה ניתוח נתונים מהשנים 2008 ו-2009. כמו כן נבדקו ההשפעות שיש לנתונים על שכר העידוד הנהוג בשירות התעסוקה. הבדיקה נעשתה במשרד הראשי של שירות התעסוקה, בכמה לשכות תעסוקה ובמוסד לביטוח לאומי.

עיקרי הממצאים

בקרת נתונים

נמצא כי המידע ששירות התעסוקה מפרסם בדבר ההשמות הוא כללי מדי ואינו מאפשר קבלת תמונה מפורטת ובהירה בדבר תרומת השירות בהשמת עובדים ובדבר מצב התעסוקה במשק. כמו כן רוב הנתונים במערכת הממוחשבת אינם מבוססים על אסמכתאות ואין בקרה נאותה על אמינותם.

שכר עידוד ששולם לכ-520 עובדים בלשכות התעסוקה מחושב, בין היתר, על פי מספר ההשמות שביצעו העובדים, על פי מספר הסירובים שנרשמו ועל פי מספר הדרושים במאגר השירות. בביקורת נמצא כי לעתים רישומי הלשכות אינם מדויקים, וכי הלשכות אינן מקיימות בקרה נאותה על הרישומים.

השמת לשכה מול השמה עצמית

1.  ברישומי שירות התעסוקה מופיעים שני מונחים עיקריים המתייחסים להשמות: "השמת לשכה" - השמה שבה שירות התעסוקה הוא המתווך בין דורש העבודה ובין המעסיק; "השמה עצמית" או "השמת אישור"  - השמה שבה דורש העבודה מצא את העבודה בכוחות עצמו ללא תיווך של שירות התעסוקה. הועלה כי בשנים 2008 ו-2009 כמחצית ממספר ההשמות ששירות התעסוקה דיווח עליהן היו "השמות עצמיות". דיווחי השירות על היקף ההשמות כללו גם את ההשמות העצמיות הללו. אמנם החל ממרץ 2010 ציין שירות התעסוקה בדיווחיו את מספר ההשמות הללו, אך הוא עשה זאת ללא הבחנה ופירוט ראויים.

2.  על פי שיטת שכר העידוד של השירות שהייתה נהוגה עד שנת 2011, משקלה של השמת לשכה בחישוב שכר עידוד גדול יותר מהשמה עצמית, כי התשומות שהעובד נדרש להשקיע בהשמת לשכה מטבען הן גדולות יותר. אולם בשנת 2011 החל שירות התעסוקה, על פי נוהל חדש, להחשיב כהשמות לשכה גם השמות עצמיות של דורשי עבודה אשר השתתפו בפעולות תומכות השמה שמעניקה הלשכה. הגופים המנהלים את מערך שכר העידוד (ועדת ההיגוי ומועצת הייצור)  לא אישרו את הנוהל.

משך ההשמה

אחד המדדים החשובים להצלחת ההשמה ולמידת התרומה של השירות בהשמה הוא משך הזמן שדורש עבודה עובד במקום העבודה שבו הושם. שירות התעסוקה קבע כי השמה איכותית היא השמה שנמשכת שלושה חודשים ומעלה. אולם נמצא כי השירות אינו מפרסם בציבור נתונים מפורטים על משך ההשמה ועל השמות קצרות משלושה חודשים. בכך לא נותן השירות מידע חשוב על מצב התעסוקה במשק.

הבדיקה העלתה כי 35% מכלל ההשמות שנרשמו בשירות התעסוקה בשנים 2008 ו-2009 הסתיימו בתוך פרק זמן של פחות משלושה חודשים, ולפיכך אינן נחשבות השמות איכותיות. 67% מההשמות הללו היו לפרק זמן של חודש ומטה, וכ-5% מההשמות (4,649 מהן) היו לפרק זמן של יום אחד בלבד, דהיינו למחרת יום רישום ההשמה חזר דורש העבודה להתייצב בלשכה. מכאן שרבות מההשמות ששירות התעסוקה דיווח עליהן בתקופה זו היו השמות אשר לא הוו פתרון תעסוקתי לטווח ארוך, וחלק ניכר מהן הסתיים בתוך פרק זמן קצר מאוד.

מדידת משך ההשמה

על פי מדדי השירות, משך ההשמה נמדד על פי המועד שבו חזר דורש העבודה להתייצב בלשכה. שירות התעסוקה הסביר שאין בידיו כלים למדידת משך ההשמה. לכן השמה איכותית נחשבת ככזאת בכל מקרה שבו דורש העבודה לא חזר להתייצב בלשכה במשך שלושה חודשים לפחות - גם אם הוא לא עבד כלל או עבד רק חלקית והחליט, משיקוליו שלו, לא לחזור ללשכה לבקש השמה לעבודה נוספת.

רישום נתונים במערכת הממוחשבת של השירות

כללי מינהל תקין מחייבים תיעוד וגם בקרה, לפחות מדגמית, בדבר רישומם של נתונים. הבקרה חשובה לבחינת אמינותם של הדיווחים, והיא חשובה גם משום שנתונים אלה עשויים לשמש לצורכי שכר עידוד. הביקורת העלתה כי מרבית הרישומים במערכת הממוחשבת של שירות התעסוקה, ובכלל זה רישום השמות וסירובים, אינם מלווים באסמכתאות לאימות רישום הפעולה, וכי שירות התעסוקה אינו מבצע בקרה נאותה על איכות הרישומים במערכת.

נוסף על כך בדיקת נתוני ההשמות לשנים 2008 ו-2009 העלתה אי-דיוקים בחלק מההשמות שנרשמו בשנים אלה: נמצאו השמות שלא כללו, כנדרש, את פרטי המעסיק אלא רישום של "מעסיק זמני" או את שירות התעסוקה כמעסיק; השמות זהות שנרשמו לכמה דורשי עבודה בשנים עוקבות; כמה השמות שנרשמו לאותם דורשי עבודה אצל אותו מעסיק באותו חודש; כמה השמות שנרשמו לאותו דורש עבודה באותו יום; השמות שנרשמו לאותו דורש עבודה לתקופה ארוכה אצל שני מעסיקים שונים בו זמנית; ועוד.

אי-התאמות בין נתוני שירות התעסוקה לנתוני הביטוח הלאומי

כאמור, חוק הביטוח הלאומי קובע כי רואים אדם כמובטל אם הוא רשום בלשכת שירות התעסוקה כמחוסר עבודה. נוסף על כך החוק מחייב מעסיקים לדווח למוסד לביטוח לאומי על פרטי עובדים שהעסיקו ועל מועדי העסקתם. שירות התעסוקה מעביר לביטוח הלאומי את פרטיהם של מחוסרי העבודה, אולם נמצא כי השירות אינו מדווח לביטוח הלאומי על ההשמות הרשומות אצלו.

בבדיקת נתוני ההשמות לשנת 2008  נמצאו 6,200 (כ-6%) מתוך 103,963 ההשמות שנרשמו בשירות התעסוקה, כהשמות של דורשי עבודה אשר על פי נתוני הביטוח הלאומי כלל לא עבדו באותה שנה אצל מעסיק כלשהו.

כמו כן, בדיקה של 15,591 דורשי עבודה אשר נרשמו להם השמות שנמשכו פחות משבוע, בשנת 2008, העלתה כי על פי נתוני הביטוח הלאומי כ-16% מהם (2,585 דורשי עבודה) לא עבדו כלל במהלך אותו השבוע. משמע ששירות התעסוקה רשם השמות לדורשי עבודה שלא עבדו או שיש פגם ברישומי המוסד לביטוח לאומי בעניינם.

השמות לאוכלוסיית תובעי הבטחת הכנסה

רישום דורשי עבודה בקטגוריית "הבטחת הכנסה" בשירות התעסוקה נעשה על סמך בקשתם מהמוסד לביטוח לאומי להכיר בהם כמקבלי הבטחת הכנסה ועוד לפני שהבקשה אושרה. יודגש שהשמת מקבלי הבטחת הכנסה היא פעולה הדורשת השקעה גדולה יותר של משאבים, ולכן חשוב להבחין בין אוכלוסייה זו לדורשי עבודה אחרים. למשל, בשנת 2008 רשם שירות התעסוקה 24,397 השמות ל-18,648 דורשי עבודה בקטגוריית תובעי הבטחת הכנסה. אולם השוואת נתונים אלה לנתוני הביטוח הלאומי העלתה שרק כ-50% מהם היו זכאים לקצבת הבטחת הכנסה. מכאן שהדיווח של השירות לא היה מדויק.

נוסף על כך, 55% מהשמות הלשכה בשנת 2008 לתובעי הבטחת הכנסה היו השמות לא איכותיות - כלומר הן הסתיימו בהתייצבות מחודשת בשירות בתוך פחות משלושה חודשים; רובן (75% מהן) הסתיימו בתוך פחות מחודש ימים. כלומר מרבית תובעי הבטחת הכנסה שבים לפקוד את הלשכות ואינם מועסקים לפרקי זמן ארוכים, דבר המעיד על אי-הצלחת אותן השמות.

כאמור, שירות התעסוקה אינו מבחין בין תובעי הבטחת הכנסה למקבלי הבטחת הכנסה. יתרה מזו, השירות אינו מפרט בדיווחיו את משך התמדתם בעבודה, אף שרובם המכריע אינו מתמיד בעבודה וחוזר להתייצב בלשכות. נתונים אלה עשויים להשפיע על מקבלי ההחלטות בבואם לבחון את הטיפול באוכלוסייה זו.

רישום מרובה של השמות לתובעי השלמת הכנסה

27% מההשמות של תובעי הבטחת הכנסה בשנים 2008 ו-2009 נרשמו לתובעי "השלמת הכנסה", שהם מקבלי הבטחת הכנסה אשר עבדו במשרה חלקית ובשכר נמוך ותבעו קצבת השלמת הכנסה מהביטוח הלאומי. לשם קבלת הקצבה היה עליהם להתייצב בשירות התעסוקה בתדירות מסוימת (לרוב אחת לחצי שנה). נמצא כי שירות התעסוקה רשם התייצבויות אלה כהשמות לכל דבר וחלקן אף כ"השמות לשכה", ורישומים אלה חזרו ונשנו בכל התייצבות של דורשי העבודה. לפיכך המידע לגבי אוכלוסייה זו קיבל ביטוי לא נאות ברישום ההשמות. יצוין כי שירות התעסוקה דיווח למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2011 כי ניתנה הוראה להפסיק כל דיווח על השמה בעניין זה.

רישום סירובים

כאשר דורש עבודה מסרב לקבל הצעת עבודה מתאימה, רושמים לו פקידי ההשמה "סירוב". רישום סירוב הוא אחד המדדים לחישוב שכר עידוד לעובדי שירות התעסוקה. על פי מודל שכר עידוד, מספר הסירובים המחושב יהיה מספר דורשי העבודה שלגביהם הופעלה סנקציה של שלילת דמי אבטלה. על פי נתוני שירות התעסוקה, בשנת 2009 רשם השירות 40,777 סירובים. הביקורת העלתה כי שכר עידוד שולם גם בגין כ-67% מהסירובים שנרשמו לדורשי עבודה שממילא לא היו זכאים לקצבה כלשהי ולכן לא היו עובדי השירות זכאים בגינם לשכר עידוד.

נוסף על האמור לעיל נמצא כי 43% מ-10,048 סירובים אשר נרשמו לתובעי הבטחת הכנסה בשנת 2009 היו סירובים אשר נרשמו כמה פעמים לאותו דורש עבודה, לעתים באותו יום או בהפרש של כמה ימים. יצוין שלרישום הנוסף אין השפעה מבחינת דורש העבודה, אולם יש לו השפעה כספית בחישוב שכר העידוד.

הצעות עבודה ממעסיקים

מערכת ההשמה של שירות התעסוקה כוללת את הצעות העבודה שהגיעו לשירות התעסוקה ממקורות שונים. "מאגר הדרושים" של שירות התעסוקה כולל את המשרות הפנויות שאפשר להציע לדורשי העבודה. מאגר זה משמש מרכיב בחישוב שכר העידוד. נמצא כי בהיעדר בקרה על רישום הנתונים בדבר המשרות במאגר - שירות התעסוקה רשם הצעת עבודה בכל דיווח על "השמה עצמית", וכן רשם הצעות עבודה ללא פרטים מלאים של המעסיק.

סיכום והמלצות

הנתונים בדבר היקף ההשמות שמבצע שירות התעסוקה משמשים מדד מרכזי לבחינת יעילותו ותרומתו של השירות, ואף משמשים מרכיב מרכזי בחישוב שכר עידוד לעובדי השירות. בשל כך חיוני שהדיווחים של השירות בדבר נתוני ההשמות יהיו אמינים, מלאים, מפולחים לחתכי משנה, מבוארים ומדויקים ככל האפשר.

על שירות התעסוקה להבחין בין דיווח על השמות שהשירות ביצע ובין תשומות אחרות שהושקעו בדורשי עבודה שמצאו עבודה בכוחות עצמם.

נמצא כי הדיווחים על השמות ופעולות אחרות במערכת הממוחשבת של שירות התעסוקה נעשים ללא אסמכתאות לאימות הנתונים וללא בקרה מספקת על הנתונים שמוזנים למערכת. ממצאי הדוח מעלים כי התבצע רישום לקוי של נתונים, והדבר מלמד על פגמים במערך הבקרה של השירות ועל הצורך בחסמים במערכת הממוחשבת של רישום ההשמות.

לדעת משרד מבקר המדינה, יש לנקוט את הצעדים הנחוצים על מנת שהמערכת הממוחשבת של השירות והבקרה עליה יכללו נתונים המשקפים נאמנה את פעולותיהם של עובדי לשכות התעסוקה ואת מידת הצלחתם בהשגת היעדים שלשמם הוקם שירות התעסוקה.

הממצאים מלמדים גם על הצורך בתיאום בין מערכת ההשמה של שירות התעסוקה למאגר הנתונים של המוסד לביטוח לאומי. ובכלל זה על הצורך בדיווח מלא ומדויק של השירות לביטוח הלאומי על כל השמה שהוא מבצע, לרבות על משך ההשמה ועל הסירובים הנרשמים.

לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות התעסוקה לדאוג לכך שאופן תשלום שכר עידוד לא יחרוג מהמסגרת שקבעו ואישרו הגופים המוסמכים, ובכלל זה לבחון את המדדים הכלולים בחישוב שכר העידוד בשירות ואת אמצעי הדיווח והבקרה על נתוני הביצוע.

תקציר

ההסדרים להפעלת שידורי טלוויזיה בכבלים ובלוויין נקבעו בחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982 (להלן - חוק התקשורת). מכוח חוק זה הוקמה בשנת 1986 המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין (להלן - המועצה), שתפקידה, בין היתר, לקבוע את המדיניות לגבי מערך השידורים הרב-ערוציים. במאי 2008 מונה מר ניצן חן לתפקיד יו"ר המועצה (להלן - יו"ר המועצה או היו"ר). בנובמבר 1997 הסמיכה הממשלה את שרת התקשורת דאז להקים מינהלה להסדרת השידורים לציבור (להלן - מינהלת ההסדרה), שנועדה להרחיב ולארגן מחדש את מערך שידורי הטלוויזיה הציבורית והמסחרית, ובפועל משמשת זרוע ביצועית של המועצה.

גופי השידור שהמועצה מאסדרת את פעילותם הם בעלי הרישיונות לשידורי טלוויזיה רב-ערוצית - חברת הוט מערכות תקשורת בע"מ (HOT) (להלן - הוט), וחברת די.בי.אס שירותי לוויין (1998) בע"מ (YES) (להלן - יס) - וכן בעלי רישיונות לשידורים לפי דרישה (VOD ), בעלי רישיונות מיוחדים, הערוצים הייעודיים  וערוץ הכנסת.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ 2010 - אוגוסט 2011 בדק לסירוגין משרד מבקר המדינה את נושא הפעילות של המועצה ושל מינהלת ההסדרה. הבדיקה נעשתה במועצה, במינהלת ההסדרה ובמשרד התקשורת. בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה. משרד מבקר המדינה פרסם בעבר דוחות הנוגעים לשידורי הטלוויזיה בכבלים ובלוויין  ולפעילותה של המועצה.

עיקרי הממצאים

הרכב המועצה

1. לפי חוק התקשורת תמנה הממשלה מועצה ובה 13 חברים (שישה עובדי מדינה ושבעה נציגי ציבור). נמצא כי החל משנת 2005 ועד מועד סיום הביקורת, כיהנה המועצה בהרכב חסר שמנה 6-10 חברים בלבד. משנת 2007 ועד מועד סיום הביקורת לא כיהן במועצה נציג שלדעת שר התקשורת מייצג את האמנים והיוצרים בישראל. משנת 2008 מספרם של נציגי הציבור במועצה קטן ממספרם של עובדי המדינה, ולא נשמר היחס שנקבע בחוק התקשורת.

2. בכל אחת מהשנים 2008-2010 קיימה המועצה כ-30 ישיבות. נמצא כי בפתיחתן של חלק מהישיבות לא נכחו רוב חברי המועצה המכהנים, כנדרש בתקנות עבודת המועצה, הגם שבעת קבלת ההחלטות נכחו ארבעה חברים.

עבודת המועצה ומינהלת ההסדרה

1. נושאים שונים, ובהם אופן ביצוע מעקב אחר יישום ההחלטות שקיבלה המועצה, נושאים ודיווחים שיועלו לדיון במועצה מדי תקופה, אופן פרסום השימועים  והממשק בין המועצה וועדות המשנה שלה, לא הוסדרו בנהלים, למעט נוהל הטיפול בהפרות שאושר במועצה בשנת 2002 ומסדיר את הטיפול בבעלי הרישיונות שהפרו את הדין.

2. על אף החלטת המועצה ולפיה ועדות המשנה שהוקמו באפריל 2010, יתכנסו פעמיים בחודש, ועדת משנה לענייני אכיפה צרכנית ופיקוח לא התכנסה ולו פעם אחת, וועדת המשנה לענייני הפקות מקור קיימה ישיבה אחת בלבד.

3. במועד סיום הביקורת עדיין לא הסתיים הטיפול בעניין הסדרת המבנה הארגוני ויחסי הגומלין במועצה ובמינהלת ההסדרה, אל מול נציבות שירות המדינה.

4. יו"ר המועצה לא העלה לדיון במועצה נושאים מרכזיים רבים הקשורים לעבודתה ולעבודת מינהלת ההסדרה . עקב כך המועצה לא קיימה דיונים בכמה מהנושאים הנוגעים לתחומי אחריותה ולא גיבשה בהם את עמדתה.

5. אף שחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, והתקנות שהותקנו מכוחו קובעים כי על רשות ציבורית לפרסם בכל שנה דוח על פעילותה לא יאוחר מהאחד ביולי בשנה העוקבת, פורסמו הדוחות השנתיים של המועצה לשנים 2007-2010 באיחורים של למעלה מחצי שנה.

6. ביולי 2007 התקשרה המועצה עם יועץ לענייני ספורט. אף שההתקשרות עמו הוארכה רק עד מרץ 2010, נמשכה העסקתו עד אוגוסט 2010 בלא הסכם תקף כנדרש. רק כעבור כשנה וחצי מיום שתמה תקופת העסקת היועץ הקודם, הסתיים הליך בחירתו של יועץ חדש. המועצה המקבלת החלטות רבות בתחום שידורי הספורט, נאלצה לפעול תקופה ארוכה - מאוגוסט 2010 ועד דצמבר 2011 - בלא סיועו של יועץ מקצועי.

הפיקוח והאכיפה

1. בחוק התקשורת, בכלליו, בתקנותיו ובהוראות חוק נוספות הנוגעות לשידורים, וכן ברישיונות שנתנה המועצה ובהחלטותיה, מוקנות ליו"ר המועצה ולמועצה סמכויות אכיפה שונות. היו"ר והמועצה לא קבעו אמות מידה וקווים מנחים שיסייעו בקבלת החלטות שמתעוררות אגב השימוש באמצעי האכיפה, בהפעלת סמכויותיהם ובהבניית שיקול דעתם בנושא.

2. בחוק התקשורת נקבע כי היו"ר רשאי להטיל עיצום כספי על בעלי הרישיונות אם יופרו הוראות הדין ותנאי הרישיונות. מתחם שיקול הדעת הנתון ליו"ר המועצה במקרים של הפרות הדין על ידי בעלי הרישיון נדון במועצה, אך למרות חילוקי הדיעות בנושא, הוא לא הוסדר.

3. אף שכבר בדיון במועצה ביולי 2009 התברר כי הוט לא קיימה את חובתה להביא לידיעת הציבור כי באפשרותו להתנתק בלי קנס כל אימת שהיא מסירה אחד מהערוצים, הטיל היו"ר על הוט עיצום כספי בגין הפרה זו רק כעבור כשנה, באוגוסט 2010.

4. היו"ר לא הטיל על יס והוט עיצום כספי בגין אי-מסירת מידע שדרש לצורך מילוי תפקידו, אף שהן לא העבירו מידע כמבוקש.

5. באוגוסט 2007 התקבלה במועצה תלונת ציבור ולפיה בנו של חבר כנסת מכהן, מועסק כמפיק ראשי בערוץ הכנסת, שלא לפי כללי שידורי טלוויזיה מהכנסת, התשס"ז-2006. הוראת המועצה להפסיק את העסקתו בערוץ לא יושמה. רק בשנת 2010 החל היו"ר לנסות להסדיר את המשך העסקתו של העובד בערוץ באמצעות תיקון הכללים, אולם נסיונות אלה לא צלחו, ובמאי 2011 הופסקה העסקתו של העובד בערוץ הכנסת.

6. החל משנת 2008 נתן היו"ר להוט כמה הזדמנויות לקצר את ההמתנה הממושכת למענה במוקד שירות הלקוחות שלה, אולם רק לאחר כשנתיים, באפריל 2010, נשלח להוט מכתב התראה בנושא והוטל עליה עיצום כספי בגין ההפרה.

7. כללי השידורים והרישיונות אוסרים לכלול בשידורים פרסומת גלויה או סמויה. שידור תוכן שיווקי בטלוויזיה הרב-ערוצית הוא נושא סבוך ובעל היבטים מגוונים, בעיקר מהבחינה הכלכלית. המועצה לא פעלה להשגת נתונים על שוויין הכלכלי של הפרות בתחום זה, ככל שהדבר ניתן למדידה, ועקב כך לא היו בידיה כלים המאפשרים לבחון את מכלול ההיבטים של שידור תוכן שיווקי בטלוויזיה הרב-ערוצית.

8. באפריל 2009 הטיל יו"ר המועצה שני עיצומים כספיים על הוט ושני עיצומים כספיים על יס, אחד מהם בגין חריגה של ערוצי הספורט ממגבלת הזמן המותר לשידור הודעות חסות. בספטמבר 2009 החליט היו"ר לבטל עיצום כספי זה. אף שההפרות בנושא בוצעו גם בשנת 2010, לא הטיל היו"ר עיצום כספי בגינן.

9. נמצא כי בשנים 2009 ו-2010 קיימה המועצה שימוע ציבורי לגבי שני נושאים - הוספת כתוביות לשידורים בערוץ המשדר בשפה הרוסית ומדיניות המועצה לגבי שידורים למבוגרים. אולם במועד סיום הביקורת טרם הסתיימו ההליכים לקביעת מדיניות המועצה בנושאים אלה והיא לא קיבלה החלטות בעניינם.

סיכום והמלצות

שידורי הטלוויזיה בכבלים ובלוויין מגיעים לכמיליון וחצי בתי אב בישראל, ונודעת להם השפעה רבה על השיח הציבורי, התרבות, ענפי הפרסום, הקולנוע והטלוויזיה ותרבות הפנאי. המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין, שהוקמה בשנת 1986, היא מועצה ציבורית שמהות תפקידה היא לייצג את האינטרסים הציבוריים בתחום שידורי הטלוויזיה הרב-ערוצית, המאופיין בשליטה דואופולית של שתי חברות. לדעת משרד מבקר המדינה כדי שהמועצה תוכל למלא את ייעודה וכדי שתוכל להביא לידי ביטוי את מגוון האינטרסים בתחום השידורים, על שר התקשורת והממשלה לפעול לכך שהמועצה תפעל בהרכב הנדרש באופן שישתתפו בה נציגים של המגזרים השונים בציבור, ובכלל זה נציגי היוצרים והצרכנים.

כדי שהמועצה תוכל לקיים את תפקידה הרגולטורי בתחום הטלוויזיה הרב-ערוצית ולמלא כיאות את תפקידה בתחומים שהיא אחראית להם, עליה לדון בסוגיות הליבה שעל סדר יומו של ענף התקשורת המשפיעות על אסדרת שידורי הטלוויזיה. על היו"ר ועל המועצה לגבש את עמדותיהם בסוגיות אלו ולהתוות את אופן פעילותם הנדרש בנושא.

לדעת משרד מבקר המדינה על היו"ר והמועצה להגביר את הפיקוח על בעלי הרישיונות תוך שימוש מושכל בסמכויות שהקנה להם החוק לעניין זה - ובהן הסמכות להטיל עיצומים כספיים, לחלט ערבויות ולבטל רישיונות - כל אימת שמתבצעות הפרות של הוראות הדין או הוראות הרישיון ולפעול בשיקול דעת כנדרש מגוף הפועל לאסדרת שוק מורכב זה. כמו כן, על המועצה לגבש אמות מידה וקווים מנחים שיסייעו לה וליו"ר למלא את תפקידם כראוי במקרים של טיפול בהפרות, שבהם החוק מאפשר להם מרחב של שיקול דעת, להנהיג אופן טיפול אחיד בהפרות אלה, באמצעות הליכי פיקוח ואכיפה שוויוניים ואפקטיביים.

תקציר

משרד התקשורת (להלן - המשרד), ובראשו שר התקשורת ומנכ"ל המשרד מופקדים על אסדרה  של שירותי תקשורת בישראל. שירותי תקשורת הם, בין היתר, שירותים למתן תקשורת פנים-ארצית נייחת וניידת ותקשורת בין-לאומית, שירותים מיוחדים, שירותי אינטרנט ושירות לווייני. חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982 (להלן - החוק), קובע כי אדם לא יבצע פעולת בזק ולא ייתן שירותי בזק אלא אם כן קיבל מאת השר רישיון או היתר. מכוח סמכותו בחוק התקין השר את תקנות הבזק (הפיקוח על פעולותיו של בעל רישיון), התשמ"ו-1986 (להלן - תקנות הפיקוח). החוק, התקנות והרישיונות (להלן - הוראות הדין) קובעים את כללי האסדרה. במועד הביקורת החזיקו 170 תאגידים ברישיון לביצוע פעולות בזק בתחום הטלקומוניקציה, 24 מהם היו בעלי רישיונות כלליים ו-146 מהם בעלי רישיונות מיוחדים.

נתח עיקרי מהפעילות בענף התקשורת שייך לכמה תאגידים המבצעים פעילות עסקית ופיננסית ענפה. לפיכך גובר הצורך בפיקוח ציבורי על פעילותן של חברות עסקיות פרטיות בענף התקשורת ובאיזון בין שורה של אינטרסים ממלכתיים, עסקיים, כלכליים וחברתיים. הפיקוח הציבורי מורכב משני חלקים: אסדרה של פעילות פרטית ואכיפת הכללים באמצעות מנגנוני פיקוח שונים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות שונות הנוגעות לפיקוח על שירותי תקשורת בתחום הטלקומוניקציה ונוגעות לפעולות שנוקט המשרד כדי לבצע את הפיקוח והאכיפה בקרב מקבלי הרישיונות. הבדיקה נעשתה בהנהלת המשרד, באגף פיקוח ואכיפה שבמשרד (להלן - האגף) וביחידות המטה של המשרד. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים. במועד עריכת הביקורת כיהן ח"כ משה כחלון כשר התקשורת, ומר עדן ברטל כיהן כמנכ"ל המשרד (להלן - המנכ"ל). אשר לבדיקות קודמות - בשנת 2007 בדק משרד מבקר המדינה את נושא ה"פיקוח על בעלי רישיונות למתן שירותי תקשורת" , ובשנת 2008 הוא בדק את נושא "הטיפול בכשלים ברגולציה ובהסרת המכשולים הפוגעים בתחרות".

עיקרי הממצאים

1. מסמכי המדיניות של המשרד עוסקים בנושאי אסדרה שבתחום אחריותו, ובהם הטמעת טכנולוגיות תקשורת לסוגיהן, הקצאת תדרים ברשתות ובטכנולוגיות שונות והוראות הניתנות לבעלי רישיון. נמצא, כי מסמכי המדיניות אינם מפרטים את עמדתו בסוגיות הפיקוח והאכיפה.

2. הנהלת המשרד לא קבעה הנחיות ואמות מידה לפעולות הפיקוח שעל האגף לבצע כדי לבדוק את קיומם של התנאים וההגבלות שהוטלו על בעלי הרישיונות בדין וברישיונות. לפיכך לא קיבל האגף הנחיות לגבי עניינים אלה: סדרי העדיפויות שעליו לנקוט, הנושאים שיש לתת בהם הדגשים, הסמכויות שעליו להפעיל ונושאים שבהם הוא נדרש לקיים שיתוף פעולה עם גורמים נוספים במשרד ומחוצה לו.

3. הנהלת המשרד לא פירטה בתכנית העבודה את התכניות המרכזיות המתוכננות ואת היעדים המרכזיים שיש לבצע בתחומי הפיקוח והאכיפה, חוץ מיעד יחיד - "הקניית כלי אכיפה" - שמטרתו להסדיר בחוק הטלת עיצומים כספיים מדורגים. הסמנכ"ל הבכיר לפיקוח ולאכיפה במשרד, מר מימון שמילה (להלן - המנהל) הכין תכנית עבודה אגפית למחצית השנייה של שנת 2011, אולם התכנית האגפית אינה יכולה להחליף תכנית משרדית מרכזית של הנהלת המשרד, המיועדת להנחות את כל יחידות המשרד מתוך ראייה כוללת של סדרי עדיפויות וחלוקת משאבים.

4. לעובדי המשרד העוסקים הלכה למעשה בפעולות פיקוח אין כתב הסמכה מטעם המנכ"ל כנדרש ברישיונות הכלליים למתן שירותי רדיו טלפון נייד (רט"ן). נוסף על כך, לא הוסמך "ממונה" שיפעיל את סמכות הפיקוח כאשר עולה חשד שמתבצעת בציוד קצה  פעולה למטרה מסחרית ללא אישור.

5. המשרד סבר שהעיצום הכספי הקבוע בחוק אינו מתאים למגוון של הפרות והחל לפעול לשינוי החוק. מאז יולי 2008 ועד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2011, קיימו גורמים במשרד בראשות הלשכה המשפטית ובאגף היועץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, עבודת מטה ודיונים במטרה לקדם את הצעת החוק של המשרד. אף שהמשרד עסק בנושא במשך תקופה ארוכה - מעל שלוש שנים - הוא לא סיים לגבש את הצעתו הסופית לתיקון החוק, וטרם הוסדר הליך הטלת עיצומים כספיים מדורגים.

6. ביוני 2008 מינה המנכ"ל דאז ועדה לשם בחינה של תפקידי המשרד וסמכויותיו בתחומי הפיקוח והאכיפה. הוועדה לא הגישה את המלצותיה והיא חדלה מעבודתה בלי שהדבר אושר או הוסדר בידי הנהלת המשרד. אי-השלמת עבודת הוועדה הביאה לכך שבפועל הנהלת המשרד לא דנה בהמלצות שנועדו לאפשר למשרד לגבש ולייעל נושאים מהותיים הנמצאים בליבת הפיקוח והאכיפה, לא החליטה איזה המלצות יש לקדם ולא יזמה עבודת מטה מסודרת בדבר יישום ותעדוף נושאים אלו ואחרים מדיוני הוועדה.

7. הדרישות לבחינת מבנה האגף והצורך להתאימו למורכבות הנושאים שבטיפולו עלו בשנים האחרונות כמה פעמים הן בעת מינוי הוועדה והן בעתות אחרות בידי המנהל דאז ובידי המנהל הנוכחי, אולם רק במהלך הביקורת החלה הנהלת המשרד לקדם נושאים אלה.

8.  לאגף אין נהלים והנחיות המסדירים את פעילות המנהל. נהלים אלה נדרשים להסדרת מכלול הנושאים שבתחום סמכותו על פי הוראות החוק, התקנות והרישיונות.

9. אין התאמה בין סוגי הדוחות ומספרם הנדרשים מבעלי הרישיונות על פי התקנות ובין הדוחות הנדרשים על פי הרישיונות.

10. המשרד לא הקפיד לקבל את מרבית הדוחות שדרש ברישיונות: בשנת 2008 הוגשו למשרד כ-21% מן הדוחות הנדרשים, בשנת 2009 הוגשו לו כ-20% מן הדוחות הנדרשים ובשנת 2010 - כ-26%. האגף אינו מרכז נתונים וממצאים מן הדוחות ואינו מתאם את הטיפול בהם עם אגפים נוספים במשרד.

11. קיים פער גדול בין המטלות הנדרשות מעובדי האגף על פי תיאורי התפקיד שלהם לבין הביצוע בפועל.

12. בדיקת פעולות המשרד והליך קבלת ההחלטות בכל הנוגע להפעלת אמצעי אכיפה כנגד בעל רישיון שהפר לכאורה את חובת ההפרדה המבנית העלתה כי בלשכת המנכ"ל אין מסמכים המראים שנבחנו עמדות הגורמים השונים במשרד לצורך קבלת החלטה בנושא זה, ואין מסמכים המעידים שהמנכ"ל קיבל החלטה אם להטיל עיצום כספי על בעל הרישיון אם לאו.

13. במשך יותר משנתיים קיבל המשרד מידע שבעל רישיון הפר לכאורה הוראה מהוראות רישיונו ובמשך הזמן הזה התריע המשרד לפניו כמה פעמים בעניין והורה לו לחדול מכך. אולם מכלול נסיבות הטיפול בתלונות שהתקבלו בעניין זה מלמדות כי הנהלת המשרד לא פעלה בעניין בנמרצות ולא הצליחה לאכוף את ביצוע ההוראה האמורה, ולמעשה היא לא הצליחה לקיים פיקוח ציבורי יעיל בעניין הפסקת השירות.

14. המשרד לא בדק בדצמבר 2010, בעת שהתרחשה תקלה ברשת התקשורת של בעל רישיון אם הוא עמד בהוראות הרישיון שניתן לו, אם מולאו כל ההוראות והתנאים הטכנולוגיים ואם הוא פעל לפי התכנית ההנדסית. למרות עמדת המשרד שאין לחכות זמן רב מעת ההפרה ועד נקיטת צעדי אכיפה, עד נובמבר 2011 לא התקבלה החלטה אם יש לנקוט באמצעי אכיפה כנגדו.

15. בדיקת תקלה ברשת התקשורת של בעל רישיון למתן שירותי טלפוניה נייחת העלתה תמונה מדאיגה לגבי יכולתו של המשרד לבצע פיקוח טכנולוגי, בייחוד בעקבות תקלות מהותיות, ולגבי המידע המצוי ברשותו על הנתונים הטכנולוגיים של בעל הרישיון.

סיכום והמלצות

הפיקוח הציבורי מורכב מאסדרה של פעילות פרטית ומאכיפת הכללים באמצעות מנגנוני פיקוח שונים. הם נועדו לשמור על האיזון בין האינטרסים הפרטיים ובין האינטרסים הציבוריים. בשוק התקשורת, המופעל בידי תאגידים בעלי עצמה כלכלית, יש משנה חשיבות לתפקידו של המשרד לשמור על האיזון האמור באמצעות הפעלה יעילה של מנגנוני הפיקוח והאכיפה.

האסדרה בענף התקשורת לקתה בחסר. המשרד לא קבע נהלים ואמות מידה שיסדירו את פעילות הפיקוח והאכיפה כך שיישומה ירתיע את בעלי הרישיונות מלהפר את תנאי רישיונם. משרד מבקר המדינה מעיר שעל המשרד להתמקד בתפקידו החשוב בענף מורכב זה, להקפיד לשאת באחריות למתרחש בענף, לפקח על עמידת בעלי הרישיונות בכל הוראות הדין, להגדיר במפורט איזה מידע טכנולוגי נדרש לו לצורכי הפיקוח, לעדכן את סוגי הדוחות שעליו לקבל מבעלי הרישיונות ולפעול בהליך סדור, יעיל וממוקד שיביא לידי ייעול הפיקוח וקיצור הזמן החולף בין הפרה של הוראות רישיון ובין ההחלטה האם לנקוט באמצעי אכיפה כלפי המפרים אותן.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד להתוות מדיניות פיקוח ואכיפה ברורה לשנים הבאות, לקיים חשיבה כוללת בנושא, לדאוג לקידום תיקוני החקיקה הנדרשים, לנצל ולמצות באופן מיטבי את המשאבים העומדים לרשותו לשם שמירה על האינטרס הציבורי.

תקציר

החברה הממשלתית לתיירות בע"מ (להלן - החברה) משמשת זרוע ביצוע של משרד התיירות לפיתוח תשתיות תיירות. לצורך ביצוע פעילותה מסתייעת החברה בשירותים של קבלנים ובעלי מקצוע מומחים, לרבות מומחים בתחומי התכנון, ההנדסה, הפיקוח וניהול פרויקטים (להלן - יועצים חיצוניים).

פעולות ביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל עד יולי 2011 את ההתקשרויות עם שני יועצים חיצוניים: יועץ הנדסי ויועצת חוזי תכנון (להלן - יועצת החוזים), וכן בדק העסקת עובדים לשעבר של החברה כיועצים חיצוניים בשנים 2007-2010. הבדיקה נעשתה בחברה, ובדיקות השלמה נעשו ברשות החברות הממשלתיות.

עיקרי הממצאים

1. החברה העסיקה שנים רבות יועץ הנדסי; במהלך השנים לא בוצעו ההליכים הנדרשים לבחירתו על פי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - החוק), והתקנות על פיו.

2. השכר ששילמה החברה ליועץ ההנדסי וליועצת החוזים חרג מתעריפי החשב הכללי המרביים הרלוונטיים, שאותם אימצה החברה בנהליה. סך החריגה בשכר היה 564,000 ש"ח, שהם כ-37% מהשכר ששולם ליועצים אלו בשנים 2007-2010.

3. בשנת 2007 אישר דירקטוריון החברה מבנה ארגוני ותהליך שינוי ארגוני אשר הוצע על ידי יועץ ארגוני. השינויים היו אמורים, בין השאר, לחסוך לחברה את הצורך בשירותיהם של היועץ ההנדסי ויועצת החוזים. אף שהחברה ביצעה שינויים לפי המלצת היועץ הארגוני ובכללם קליטת עובדים חדשים והקמת אגף פיתוח, היא המשיכה, עד מועד סיום הביקורת (יולי 2011), להעסיק את שני היועצים הללו.

4. החברה העסיקה במהלך השנים 2007-2010 שבעה עובדי חברה לשעבר כיועצים חיצוניים בתחומים שונים, ההתקשרות עמם בוצעה בניגוד לדרישות החוק והתקנות על פיו. חמישה מהם הועסקו אף שפרשו פרישה מוקדמת בתנאים מועדפים, זאת בניגוד למדיניות רשות החברות הממשלתיות. חמישה  עובדי חברה לשעבר הועסקו מיד עם סיום העסקתם בחברה.

סיכום והמלצות

החברה היא זרוע לביצוע פרויקטים של משרד התיירות וככזו עליה להקפיד על נורמות של מינהל תקין, תחרותיות ושוויוניות. על החברה לקיים הליך בחירה תקין לכל היועצים ולהימנע מהעדפת העסקת עובדים לשעבר, על מנת למנוע פתיחת פתח לעקיפת תנאי ההעסקה הנהוגים בשירות המדינה. על החברה לבחון את נחיצותם של היועץ ההנדסי ויועצת החוזים ולבדוק אם באפשרותה להתייעל ולנצל את משאביה הפנימיים לביצוע פעילותה.

תקציר

הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל (להלן - הע"ל) היא ארגון עובדים הפועל כאיגוד מקצועי של עשרות ענפי עבודה בארץ. הע"ל התאגדה כאגודה עותמאנית בשנת 1934 בידי עובדים שהשתייכו לזרם הרוויזיוניסטי כדי לשמש חלופה להסתדרות העובדים הכללית , והיא פועלת לפי חוקה המגדירה את מטרותיה ואת אופן ניהולה (להלן - חוקת הע"ל או החוקה). במרוצת השנים הקימה הע"ל גופים (להלן - מוסדות העזר) שבאמצעותם נתנה שירותים לחבריה בתחומים של בריאות, נדל"ן, חינוך, ביטחון סוציאלי ועוד. בד בבד עם פעילותה כארגון עובדים קיימה הע"ל פעילות כלכלית ענפה באמצעות כמה ממוסדות העזר שלה, והיו תקופות שבהן גופים הקשורים אליה ניהלו כספי ציבור בסכום כולל של עשרות מיליארדי ש"ח.

בעל התפקיד הבכיר ביותר בהע"ל הוא יו"ר הע"ל, אשר נבחר בידי הוועידה הארצית שלה . הוא משמש כיו"ר של כל המוסדות המנהלים של הע"ל - הוועידה הארצית, המועצה הארצית והוועד המנהל; ולפי נוסח חוקת הע"ל במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010, מינוי מנכ"ל הע"ל הוא בסמכותו. מר אברהם הירשזון כיהן כיו"ר הע"ל בשנים 1995-2004; מר יצחק רוסו כיהן כמנכ"ל הע"ל משנת 1997 עד פברואר 2007; מר אנשל אשכנזי כיהן כממלא מקום יו"ר הע"ל משנת 2003 עד פברואר 2007 (הנהלות הע"ל בראשותם של מר הירשזון, מר רוסו ומר אשכנזי ייקראו להלן - ההנהלות הקודמות). בפברואר 2007 נבחר מר יואב שמחי לתפקיד יו"ר הע"ל (להלן - היו"ר החדש), והוא מינה את מר יאיר שלם למנכ"ל הע"ל (להלן - המנכ"ל החדש) (הנהלת הע"ל בראשות היו"ר החדש והמנכ"ל החדש תיקרא להלן - ההנהלה החדשה).

בעקבות תלונות אנונימיות שהתקבלו במשרד מבקר המדינה שמהן עלה חשש לאי-סדרים חמורים בפעילות הע"ל וגופים הקשורים אליה לרבות חשש שמיליוני ש"ח נעלמו מקופת הע"ל וגופים שבשליטתה, החליט מבקר המדינה, כב' השופט (בדימוס) מיכה לינדנשטראוס, ביוני 2006 להפעיל את ביקורת המדינה על הע"ל בהתאם לסמכותו לפי סעיף 9(9) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. הפעלת הביקורת על הע"ל, ובאפריל 2007 גם על חברת בת של הע"ל ששמשה כזרוע הכלכלית שלה באותה עת, עוררה התנגדות עזה. אף על פי כן משרד מבקר המדינה עמד על כך שהביקורת תתקיים כסדרה, ובסופו של דבר החלה הע"ל לשתף פעולה עמו.

פעולות הביקורת

לצד העלאת ממצאים לגבי גוף מבוקר כמקובל (שעיקריהם יפורטו להלן), הובילו פעולות משרד מבקר המדינה לחקירות ולבדיקות מעמיקות של כמה רשויות מדינה בעניינים שבתחום אחריותן הנוגעים להע"ל ולגופים הקשורים אליה, ובהן חקירת משטרה שבה נחשפה פרשה חמורה של מעילות שנעשו בשנים 1998-2005 בסך כולל של כ-13 מיליון ש"ח בכספים של הע"ל ושל עמותה מיסודה, עמותת ניל"י - נוער יהודי למען ישראל. את המעילות ביצעו בעלי תפקידים לשעבר בגופים אלה, ובהם יו"ר הע"ל דאז מר אברהם הירשזון. המעורבים בפרשה הועמדו לדין פלילי, הורשעו, ועל מרביתם נגזרו עונשי מאסר ממושכים.

בשנים 2007-2010 עשה משרד מבקר המדינה לסירוגין ביקורת בהע"ל בשני נושאים עיקריים:   1.  נבדקו הנסיבות שאפשרו את המעילות האמורות, ובכלל זה נבדקו סמכויותיהם ואופן תפקודם של מוסדות הע"ל ושל נושאי תפקידים בה - המועצה הארצית, הוועד המנהל, יו"ר הע"ל, המנכ"ל וגורמי הביקורת הפנימית - בשנים 2000-2006 ; שמירתה של הע"ל על אינטרסים כלכליים שלה בשנים אלה; והפיקוח החיצוני עליה.   2.  בפברואר 2007, כמה חודשים לאחר הפעלת ביקורת המדינה בהע"ל, נבחרה כאמור הנהלה חדשה בהע"ל, ובעקבות כך בדק משרד מבקר המדינה גם אם חל שינוי בנושאים האמורים בתקופת כהונתה. הבדיקה האמורה נעשתה, בין היתר על מנת לאפשר להנהלה החדשה להכיר את הארגון ואת מוסדותיו, לפעול לשיקומו לאחר הטלטלה שעבר עם חשיפת פרשת המעילות בו ולנקוט שינויים שיקטינו את הסיכוי להישנותם של המעילות וליקויים אחרים שהתרחשו בעבר בהע"ל ובמוסדות העזר. הבדיקה הסתיימה בספטמבר 2010, ובדצמבר 2010 נשלחה בראשונה טיוטת דוח ביקורת להע"ל, לקבלת תגובתה בעניין. בשנת 2011 נעשה מעקב אחר יישום התיקון של כמה מהליקויים. בדיקות משלימות נעשו במשרד הפנים, המופקד בעת הביקורת על אגודות עותמאניות, ובמשרד המשפטים.

עיקרי הממצאים

המועצה הארצית

המועצה הארצית של הע"ל (להלן גם - המועצה) מונה 84 חברים הנבחרים מבין חברי הוועידה הארצית ואת יו"ר הע"ל, ומשמשת אספה כללית של הע"ל בין כינוסי הוועידות הארציות. בין תפקידיה של המועצה: אישור שינויים בחוקה, קביעת המדיניות המקצועית של הע"ל, קיום דיונים בסוגיות עקרוניות בעלות משמעות ציבורית הנוגעות לחיי העובדים במדינה וקבלת החלטות בעניינים אלו, אישור הרכב הוועד המנהל לפי המלצת היו"ר, וקבלת דיווחים מהוועד המנהל ומהנהלות מוסדות העזר.

נמצא כי בתקופת כהונתן של ההנהלות הקודמות ושל ההנהלה החדשה לא פעלה המועצה הארצית כנדרש למימוש ייעודה. בין היתר, בחלק משנות כהונתן לא התקיימו ישיבות של המועצה בתדירות המינימלית הקבועה בחוקה (אחת לשישה חודשים לפחות), יו"ר הע"ל או המנכ"ל הם שקבעו את סדר יומה במקום הוועד המנהל כנדרש בחוקה, וחבריה אישרו את שהתבקש מהם ללא דיונים או שאלות ולא הקפידו לקבל דיווחים על הנעשה במוסדות העזר.

הוועד המנהל

לפי חוקת הע"ל בנוסחה בעת הביקורת, התפקידים העיקריים של הוועד המנהל (להלן גם - הוועד) הם: אחריות לניהול השוטף של הע"ל ופיקוח שוטף על הנעשה במוסדות העזר. בוועד המנהל אמורים לכהן 13 חברים ובכלל זה יו"ר הע"ל העומד כאמור גם בראשו.

1. עצמאות חברי הוועד המנהל: לפי חוקת הע"ל, ללא המלצת יו"ר הע"ל לא ניתן למנות חבר לוועד המנהל. הוראה זו יוצרת תלות גדולה של מועמדים לחברות בוועד המנהל באדם אחד שהוא בעל התפקיד הבכיר והמשפיע ביותר בהע"ל המשמש גם יו"ר הוועד המנהל, ואשר פעילותו בניהולה השוטף של הע"ל אמורה להיות נתונה לפיקוחם של שאר חברי הוועד. נמצא כי בתקופת כהונתן של ההנהלות הקודמות ושל ההנהלה החדשה כל ההצעות של ממלא מקום היו"ר או היו"ר החדש למינוי חברי הוועד המנהל או לשינויים בהרכב הוועד אושרו בישיבות המועצה הארצית. ברוב ישיבות אלה, למעט ישיבה שהתקיימה בשנת 2006, האישור ניתן ללא שאלות, ועל פי רוב גם בלא שממלא מקום היו"ר או היו"ר נימקו מדוע יש צורך במינוי או מדוע הם בחרו במועמדים שהציעו, ובלי הצגת קורות החיים של המועמדים.

2. תנאי סף לכהונה בוועד המנהל: בחוקת הע"ל בנוסחה בעת הביקורת לא נקבעו תנאים לגבי ההשכלה והניסיון הנדרשים לחברות בוועד המנהל. במאי 2009, בתגובה על הערת משרד מבקר המדינה בנושא, המליץ היו"ר החדש למועצה להוסיף לחוקת הע"ל תיקון ולפיו עד 5 מ-12 חברי הוועד המנהל (לא כולל יו"ר הע"ל) לא ייבחרו מבין חברי המועצה הארצית כפי שהחוקה קבעה עד אותה עת אלא יהיו דירקטורים חיצוניים (להלן - דח"צים) כהגדרתם בחוק החברות, התשנ"ט-1999. המועצה אישרה פה אחד את התיקון. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב יזמה זו של היו"ר החדש להעברת תיקון בחוקת הע"ל המאפשר מינוי דח"צים לוועד המנהל.

עם זאת נמצא כי היו"ר החדש פעל במסגרת יישום התיקון האמור לשינוי של הרכב הוועד המנהל באופן שאינו מתחייב מן התיקון. בין היתר, הוא הביא לפיטוריהם של שלושה מחברי הוועד המנהל ולמינויים של שני חברי ועד חדשים שלא במסגרת תקן של דח"צים. שינוי זה נעשה בחוסר שקיפות וללא הנמקות. הממצאים ממחישים את הצורך במעורבותם של חברי המועצה הארצית במינויים של מועמדים לוועד המנהל ובפיטורים של חברי הוועד.

3. הדרכה באשר לתפקידי הוועד המנהל והטמעתם: נמצא כי עם מינוים של חברי ועד מנהל בעת כהונתן של ההנהלות הקודמות לא המציאה להם הע"ל העתק של חוקת הע"ל ואף לא הסברים על סמכויותיהם ואחריותם לפי החוקה. בפגישות שקיים משרד מבקר המדינה עם כמה מהם התברר כי הם לא הכירו תפקידים מסוימים שהיו מוטלים עליהם לפי החוקה. בעת כהונת ההנהלה החדשה חל שיפור בהדרכה שקיבלו חברי הוועד המנהל לגבי תפקידיהם לפי החוקה, אולם נמצא שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש עשו לבדם פעולות שלפי החוקה הן בסמכות הוועד המנהל (כגון מינוי מנהלי מחוזות ומחלקות בהע"ל). לעתים דיווח היו"ר החדש לוועד המנהל על פעולות אלו כבדרך אגב והציגן כעובדה מוגמרת.

4. כינוס ישיבות הוועד המנהל: בחוקת הע"ל בנוסחה בעת הביקורת, כינוס הוועד המנהל נמסר לשיקול דעתו הבלעדי של יו"ר הע"ל. בשנים 2007-2010, שבהן כיהנה ההנהלה החדשה, פחתה תדירות התכנסותו של הוועד ככל שחלף הזמן. בתגובה על הערות משרד מבקר המדינה, בינואר 2011 אישרה המועצה הארצית בהמלצת הוועד המנהל, תיקון בחוקה ולפיו הוועד המנהל יתכנס לפחות שש פעמים בשנה.

5. הכרת מוסדות העזר: חברי הוועד המנהל שכיהנו בתקופת ההנהלות הקודמות לא קיבלו סמוך למינוים הסבר על מוסדות העזר ולא נאמר להם מי הם נציגי הע"ל והמנהלים במוסדות אלה. כמה מחברי ועד אלה מסרו למשרד מבקר המדינה כי במשך שנים הם לא היו ערים לדבר קיומה או לפעילותה של חברת בת של הע"ל שניהלה פעילות בהיקף כספי גדול. בתקופת כהונתה של ההנהלה החדשה חל שיפור בנושא: חברי הוועד המנהל קיבלו בסמוך למינוים מידע לגבי כמה ממוסדות העזר.

6. מינוי נציגים במוסדות העזר: בשנות כהונתן של ההנהלות הקודמות ושל ההנהלה החדשה מינה הוועד המנהל נציגים שייצגו את הע"ל באספות הכלליות של מוסדות עזר בלי להגדיר את היקף ייפוי הכוח של הנציגים ואת חובותיהם כלפי הע"ל, לרבות באילו נושאים הם רשאים לקבל החלטות באופן עצמאי ובאילו נושאים הם נדרשים לקבל מראש הנחיות מהוועד המנהל.

7. קבלת דוחות כספיים של מוסדות העזר: בעת כהונתן של ההנהלות הקודמות וההנהלה החדשה לא הוצגו לפני הוועד המנהל הדוחות הכספיים של מוסדות העזר. לא נמצא כי מי מחברי הוועד המנהל בשנים אלה ביקש לקבל העתק של הדוחות האמורים.

8. קבלת דיווחים שוטפים על הנעשה במוסדות העזר: בשנים 2000-2006 קיבל הוועד המנהל רק דיווחים בעל פה לגבי פעילותם של חלק מהמוסדות בלבד. דיווחים אלה לא נמסרו בקביעות, ולרוב תדירות הדיווחים הייתה פחותה מזו שנדרשת בחוקת הע"ל (אחת לשלושה חודשים לפחות). כמה מהדיווחים לא תועדו בפרוטוקול, ולכן אין לדעת מה הייתה רמת הפירוט שלהם. לא מעט מהדיווחים נמסרו בעקבות בקשה מהע"ל לתמיכה כספית או לאישור פורמלי לביצוע פעולה, המתחייב על פי דין. לא נמצא כי חברי הוועד שכיהנו בשנים אלה דרשו לקבל דיווחים שוטפים ומלאים על הנעשה במוסדות העזר.

לאחר שמשרד מבקר המדינה הסב את תשומת לבה של ההנהלה החדשה להוראות החוקה בעניין פיקוח הוועד המנהל על מוסדות העזר, פנו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש למוסדות עזר והתחילו לקבל מכמה מהם דיווחים שוטפים על פעילותם. אולם היו"ר והמנכ"ל לא העבירו דיווחים אלה לוועד המנהל. נמצא כי גם בעת כהונתה של ההנהלה החדשה קיבל הוועד המנהל דיווחים לגבי כמה מהמוסדות בלבד בתדירות לא קבועה. לעתים חלפה יותר משנה בין דיווחיו של מוסד עזר. כמה מהדיווחים לא תועדו בפרוטוקולי הישיבות, ואין לדעת מה הייתה רמת הפירוט שלהם.

9. בינואר 2011, בתגובה על ממצאי הביקורת, המליץ הוועד המנהל לבצע תיקון בחוקת הע"ל "לשינוי מבני, לפיו הגוף המנהל את [הע"ל] באופן שוטף יהיה המנכ"ל, הסמנכ"לים ומנהלי האגפים והמחוזות, ואילו הוועד המנהל יהפוך מגוף מנהל לגוף מפקח, ושמו אף יוחלף לדירקטוריון'... ותפקידיו יהיו זהים לתפקידי דירקטוריון בחברה, בשינויים המתחייבים מצורת המבנה הארגוני של [הע"ל]. הדירקטוריון... יתכנס [כאמור] 6 פעמים לפחות בשנה ויקיים פיקוח צמוד יותר על פעילות ההנהלה"; המועצה הארצית אישרה לבצע את התיקון האמור.

מנכ"ל הע"ל

הוראות החוקה בנוסחה בעת הביקורת הביאו להיווצרות תלות גדולה מאוד של מנכ"ל הע"ל ביו"ר הע"ל. בין היתר נקבע כי היו"ר מוסמך למנות מנכ"ל ולפטרו, כי הוא מוסמך לקבוע את תנאי העסקתו באישור הוועד המנהל, וכי במסגרת ביצוע תפקידו יהיה המנכ"ל כפוף במישרין ליו"ר. הלכה למעשה נמצא כי המנכ"ל החדש תלוי כמעט לחלוטין ביו"ר החדש ופועל לפי הנחיותיו . עוד נמצא כי לא נקבעו בהע"ל תנאי סף לתפקיד המנכ"ל המיועדים להבטיח שלתפקיד זה ייבחר מועמד בעל ניסיון וכישורי ניהול מתאימים.

בתגובה על הערות הביקורת האמורות, נעשו הפעולות האלה: (א) בדצמבר 2009 הע"ל קבעה תנאי סף לתפקיד מנכ"ל הע"ל, אולם נמצא כי הם אינם ברורים. בין היתר, לא נקבעו בהם רמת ההשכלה הפורמלית, הוותק המינימלי של הניסיון המקצועי ובכירות התפקידים הקודמים הנדרשים; (ב) בינואר 2011 אישרה המועצה הארצית בהמלצת הוועד המנהל שינויים בחוקה שמטרתם למנוע את "תלות המנכ"ל ביו"ר ו[להגדיל את] מחויבותו של המנכ"ל לוועד המנהל". בין היתר נקבע כי המנכ"ל "אחראי לניהול השוטף של ענייני [הע"ל] במסגרת המדיניות [שיתווה הוועד המנהל] וכפוף להנחיותיו"; הסמכות למנותו או לפטרו הוענקה לוועד המנהל לפי המלצת היו"ר; הוועד המנהל יאשר את שכר המנכ"ל ויפקח על פעילותו.

ביקורת פנימית

1. זה זמן רב, לפחות מתקופת כהונתן של ההנהלות הקודמות, מעוגנת בחוקת הע"ל החובה לקיים בה ביקורת פנימית, אף שנכון לנובמבר 2011 אין חוק המטיל על הע"ל חובה זו. עם זאת הועלה כי רבות מהוראות החוקה הנוגעות לביקורת פנימית אינן ברורות או לוקות בחסר.

2. לפי החוקה, הביקורת הפנימית בהע"ל אמורה להתבצע בידי ועדת ביקורת ומבקר פנימי, ועליהם לקבוע את חלוקת העבודה ביניהם. בתקופת כהונתן של ההנהלות הקודמות נעשתה הביקורת רק בידי ועדת ביקורת, והיא לא קיבלה את מלוא הכלים למילוי ייעודה כראוי.

בשנת 2008, בעת כהונתה של ההנהלה החדשה, מונה מבקר פנימי בהע"ל, לראשונה זה שנים רבות. משרד מבקר המדינה רואה זאת בחיוב. עם זאת נמצא, בין היתר, כי בשנים 2008-2010 או עד למועד סיום הביקורת ספטמבר 2010, היו"ר החדש ביצע לבדו פעולות בנושאים הקשורים במבקר הפנימי שלפי הוראות החוקה נמצאים בסמכותו של הוועד המנהל (בהם קביעת זהות המבקר, סמכויותיו ותנאי העסקתו), והנחה את המבקר הפנימי להעביר את תכנית הביקורת השנתית רק לאישורו ולאישור ועדת ביקורת, ומכאן שהוועד המנהל גם לא היה מעורב באישור תכנית זו.

שמירת אינטרסים כלכליים של הע"ל

דיבידנדים: ההנהלות הקודמות לא עשו די כדי לברר או לעגן במקרים מסוימים את האפשרות לקבל דיבידנדים מחברות שבבעלות הע"ל. ההנהלה החדשה החלה לפעול לתיקון ליקויים בנושא.

זכויות בנכסי מקרקעין: לאחר שנים רבות שבהן לא טיפלה הע"ל כראוי בנכסי המקרקעין שלה היא הביאה לידי איתור מרבית הנכסים ולידי הכרעה - עוד בשנת 1998 - בדבר שיעור זכויותיה בנכסים שבבעלות משותפת שלה ושל לאומית שירותי בריאות (להלן - קופ"ח לאומית) ובדבר דמי השכירות שהיא זכאית לקבל בגין שימוש קופ"ח לאומית בחלק מהנכסים. אלא שגם אחר כך לא ניהלו ההנהלות הקודמות כראוי את המידע על נכסי המקרקעין, ובכלל זה המידע על השימוש בהם, ולא רשמו את זכויות הע"ל בהם בפנקסי הרישום של המדינה. לפיכך התקשתה הע"ל לממש את זכויותיה בנכסים.

בשנת 2008 החלו הע"ל וקופ"ח לאומית הליך של בוררות שנסב בעיקר על מחלוקות כספיות שהתגלעו ביניהן לאחר שנת 1998 בעניין חובותיהן זו לזו בשל שימוש בנכסים בעבר ודמי השכירות הראויים שעל קופ"ח לאומית לשלם להע"ל בעתיד. היקף נכסי המקרקעין שבהם מדובר, משמעותם מבחינת הניהול הכלכלי של הע"ל והתמשכות המחלוקות בין הע"ל לקופ"ח לאומית לגבי הנכסים, הביאו לכך שדרך ההתמודדות של הע"ל עם מחלוקות אלה דרשה קביעת מדיניות. למרות זאת נמצא כי את ההחלטה לקיים את הבוררות קיבל היו"ר החדש, וכי הוחל בביצוע הבוררות בלא שהוועד המנהל אישר הליך זה.

פעילות כלכלית באמצעות מוסדות העזר: במהלך השנים קיימה הע"ל פעילות כלכלית ענפה באמצעות כמה ממוסדות העזר שלה, והיו תקופות שבהן גופים הקשורים אליה ניהלו כספי ציבור בסכום כולל של עשרות מיליארדי ש"ח. מן הראוי שהמוסדות המנהלים את הע"ל ידונו בשאלה אם יש מקום שגוף כדוגמת הע"ל, יחזיק - במישרין ובעקיפין - בגופים בעלי אופי כלכלי - פיננסי ויתוו מדיניות ברורה בנושא.

המידע על מספר החברים: מספר חברי הע"ל שהציגה ההנהלה הקודמת בשנת 2006 לפני הציבור ומוסדות מדינה היה גדול במידה ניכרת ממספר חבריה בפועל. לפי הודעתה למשרד מבקר המדינה, ההנהלה החדשה בדקה מהו מספר חברי הע"ל המדויק והסדירה את הרישומים בנושא. עם זאת רק לאחר למעלה משנה, לאחר שמשרד מבקר המדינה העיר לה על כך פעמיים, היא הסירה פרסום מטעה שהוצג באתר האינטרנט שלה בסוף שנת 2008 ואשר הוצג בו מספר גדול בהרבה ממספר חבריה בפועל.

הליכי אישור תנאי העסקה של בכירים בהנהלה החדשה והפיקוח בנושא : במועד עריכת הביקורת בהע"ל לא היו בחוקת הע"ל ובנהליה הוראות בדבר אופן אישור תנאי העסקתם של בכירים בהע"ל, חוץ ממנכ"ל הע"ל.

1. הליכי אישור שכר: ההחלטה בעניין שכרם של היו"ר החדש, המנכ"ל החדש ובכיר נוסף התקבלה בשנת 2007 בישיבתה של ועדת הכספים, שהיא ועדת משנה של הוועד המנהל, בהרכב של שני חברי הוועד המנהל שהיו חברים בה, שלא על סמך עבודת מטה מסודרת וללא הצגת מסמכים. ההחלטה התבססה על נתוני שכר שהיו"ר החדש מסר לוועדה בעל פה ושמקורם לא ברור, ועל השוואה לשכר שלדברי אחד מחברי הוועדה היה נהוג בגוף הקשור להע"ל, אשר בביקורת נמצא כי מחזור פעילותו השנתי הממוצע גדול פי 100 מזה של הע"ל. עוד נמצא כי סמכויות ועדת הכספים כלל לא הוגדרו בשנים 2007 ו-2008, וכי ההחלטה יושמה בלא שהובאה לאישור הוועד המנהל, ואף לא דווחה לו.

המנכ"ל החדש קיבל בשנת 2008 גם תוספת שכר בסכום של משכורת חודשית ("משכורת 13") ללא אישור של הוועד המנהל כנדרש בחוקה, ובלא שדווחה לו. המשכורת שולמה למנכ"ל אפילו לפני שוועדת הכספים דנה באפשרות לאשרה.

2. גילום דמי ביטוח לאומי וביטוח בריאות (להלן ביחד - דמי ביטוח): נמצא כי המנכ"ל החדש הורה לאגף הכספים של הע"ל לשלם לו וליו"ר החדש, החל באוגוסט 2009, תוספות שכר חודשיות קבועות בסכום של אלפי ש"ח, וזאת מאחר שסכום ההכנסה המרבית החייבת בדמי ביטוח הוכפל באותו מועד וחייב את היו"ר והמנכ"ל לשלם דמי ביטוח גבוהים מבעבר. משמע שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש קיבלו, לפי הוראת המנכ"ל החדש, הטבה כספית שבמסגרתה הע"ל שילמה ממקורותיה תשלום שהם חייבים בו. ההוראה לא קיבלה אישור של ועדת הכספים או של הוועד המנהל, ותוספות השכר גם לא דווחו לגופים אלה עד סוף שנת 2010, בעת שמשרד מבקר המדינה הציג את ממצאיו בנושא לפני המנכ"ל והיו"ר. היו"ר מסר למשרד מבקר המדינה כי לא ידע כלל על הוראת המנכ"ל האמורה ועל תוספת השכר ששולמה לו בעקבותיה.

3. כרטיסי אשראי וקופה קטנה: זה שנים מקובל בהע"ל לאפשר לעובדים לקבל החזר על הוצאות מסוימות - שאותן הם נדרשים להוציא לשם מילוי תפקידם וקידום ענייני הע"ל - באמצעות "קופות קטנות" של כסף מזומן הנמצאות במחלקות ובמחוזות. ההוצאות המותרות לתשלום מקופות אלה הן קטנות וכוללות בעיקר על הוצאות חניה, על כיבוד קל למשרד ועל אירוח עסקי.

המבקר הפנימי של הע"ל המליץ בשנת 2008 ליו"ר החדש ולמנכ"ל החדש להשתמש בכרטיסי אשראי במקום בקופה קטנה, מאחר שהוא סבר שההוצאות שהם נדרשים להוציא לצורכי עבודה גדולות מדי להיקפי המזומן הנמצאים על פי רוב בקופה קטנה. נמצא כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש אימצו המלצה זו ובאותה שנה הנפיקו לעצמם כרטיסי אשראי ללא אישור הוועד המנהל כפי שראוי היה, וגם ללא ידיעתו. אף שכרטיסי האשראי נועדו לשמש כאמור תחליף לקופה קטנה, נוסף על השימוש בהם המשיכו היו"ר והמנכ"ל לבקש ולקבל החזרי הוצאות מקופה קטנה. בשנת 2009 אישר המנכ"ל נוהל המסדיר שימוש בכרטיסי אשראי ואת הסכום המרבי של הקופה הקטנה המיועדת לשימושו ולשימוש היו"ר, בלי שהציגם לבחינתו ואישורו של הוועד המנהל כפי שראוי היה שייעשה. נוסף על כך נמצא כי אף שלכל קופה קטנה יש מסגרת אשראי קבועה מראש, היו"ר והמנכ"ל לא הגבילו את סכום ההוצאות החודשי שהם יכולים להוציא באמצעות כרטיסי האשראי (מותנה ביתרה בחשבון הבנק). בהע"ל לא נעשה מעקב אחר היקף ההוצאות שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש מוציאים באמצעות כרטיסי האשראי וקופה קטנה. נושא שימושם של היו"ר והמנכ"ל בכרטיסי האשראי לא הובא לדיון בישיבת הוועד המנהל, וכלל לא דווח לוועד על ההוצאות שהשניים מוציאים באמצעות כרטיסי האשראי וקופה קטנה.

שלא בהתאם לנהלים ולהנחיות של הע"ל בנושא, היו"ר והמנכ"ל נהגו להגיש לאגף הכספים של הע"ל את החשבוניות בגין השימוש בכרטיסי האשראי ואת החשבוניות להחזרים מקופה קטנה, עבור הוצאות אירוח, בלי לציין את שמות האורחים ואת נסיבות האירוח. עקב כך לא היה אפשר לקיים פיקוח ובקרה כדי לוודא כי אותן הוצאות שהיו"ר והמנכ"ל מבקשים לקבל בגינן החזר מותרות לתשלום לפי ההנחיות והנהלים. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי היו"ר והמנכ"ל השתמשו בכרטיסי האשראי ובקופה קטנה גם לכיסוי הוצאות שאינן נמנות עם סוגי ההוצאות שמותר להוציאן באמצעות כרטיסי האשראי או קופה קטנה לפי הנהלים וההנחיות של הע"ל.

4. הוצאות רכב: זה שנים נוהגת הע"ל לתת לרוב עובדיה על חשבונה הטבה של רכב לשימוש אישי. נמצא כי בשנת 2010 אישרה ועדת הכספים את דגמי הרכב של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש, לפי בקשתם של היו"ר והמנכ"ל, ולא בתהליך קבלת החלטות מסודר לאחר בחינת שיקולים וחלופות, ובהתחשב בין היתר במצבה הכספי של הע"ל, כפי שנעשה לגבי 38 עובדים אחרים של הע"ל שהוחלט באותה עת כי יקבלו רכב לשימוש אישי.

5. בתגובה על ממצאי משרד מבקר המדינה האמורים, נעשו הפעולות האלה:   (א)  היו"ר החדש והמנכ"ל החדש החזירו להע"ל בדצמבר 2010 עד פברואר 2011 את תוספות השכר שהם קיבלו ללא אישור בנושא של דמי ביטוח;   (ב)  בינואר 2011 אישרה המועצה הארצית בהמלצת הוועד המנהל, תיקון בחוקה ולפיו הוועד המנהל יאשר את מדיניות השכר בהע"ל ואת שכרם של יו"ר הע"ל ושל המנכ"ל שלה;   (ג)  בישיבת הוועד המנהל באותו החודש הודיע היו"ר החדש כי הוא הקים ועדה ציבורית שבה יכהנו אב בית הדין של הע"ל, נציג מוסדות הע"ל ואיש ציבור, ואשר תדון בתנאי ההעסקה של היו"ר החדש ושל המנכ"ל החדש - ובכלל זה בשכרם, בהוצאותיהם ובעניינים הנוגעים לרכב שהם מקבלים לשימוש אישי - ותיתן לוועד המנהל המלצות בעניינם. עד לדיון והכרעה באשר לתנאים אלה - הפחית היו"ר ביזמתו את שכרו במידה ניכרת, המנכ"ל הפחית חלק משכרו והחזיר את משכורת ה-13 שקיבל בעבר, היו"ר והמנכ"ל החזירו את כרטיסי האשראי וכן הפסיקו להשתמש בקופה קטנה ולדרוש החזר הוצאות אשל וכלכלה ולבקשת היו"ר הוחלף רכבו לדגם זול יותר מבעבר. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיהם האמורות של היו"ר והמנכ"ל. יצוין כי היו"ר מסר בישיבת הוועד המנהל בינואר 2011 כי הוועדה הציבורית תביא את המלצותיה לוועד המנהל עד ל-14.2.11. נמצא כי בפברואר 2012 הוועדה טרם גיבשה המלצות בנושא.

סיכום והמלצות

הע"ל עברה שינויים וטלטלות בשנים האחרונות, נוכח ההליכים הפליליים ומיצוי הדין עם המעורבים בפרשת המעילות שאירעה בשנים עברו בה ובעמותה מיסודה, וכן בעקבות החקירות והבדיקות המעמיקות שביצעו כמה רשויות מדינה בגופים אחרים הקשורים להע"ל בהתייחס לפעילות הכלכלית הענפה שקיימה והטיפול בממצאיהן.

הע"ל כתבה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2012, בין היתר, כי היא "עברה טלטלה קשה וזעזוע עמוק תחת ניהול כושל של ההנהלה הקודמת אשר למרבה הצער הביא את ההסתדרות לשפל שלא נראה כדוגמתו. עם היבחרה של ההנהלה החדשה בשנת 2007... נכנסה הע"ל לתהליך ארוך, מקיף ומעמיק לשיקום, במהלכו נערכו שינויים מבניים יסודיים בארגון, אשר שמו את עקרון השקיפות, הפיקוח והבקרה כערך עליון, והעלו את הארגון לדרך חדשה. אכן, ישנה עוד דרך ללכת, וישנה עוד עבודה לפנינו". עוד כתבה הע"ל בתשובתה כי כפי שצוין בדוח, הערות רבות של משרד מבקר המדינה "כבר הוטמעו בארגון... בכדי לייעל [את] הארגון ולהבטיח כי הכשלים ואי הסדרים שאפיינו אותו תחת ההנהלה הישנה, לא ישנו בעתיד... ההסתדרות פעלה ועודנה פועלת במלוא המרץ והיא לא תשקוט עד שיתוקן אחרון הליקויים, ויוטמעו כללים, הליכים ושיטות עבודה אשר יבטיחו כי התנהלות הארגון בהמשך תעמוד במלוא דרישות הדין והתנהלות תאגידית תקינה ונאותה".

ראויות לציון פעולותיה ונכונותה של ההנהלה החדשה של הע"ל, שנבחרה בפברואר 2007, לתקן ליקויים ולהחיל נורמות ניהול ופיקוח מתקדמים בהע"ל, בין היתר בתגובה על ממצאי ביקורת המדינה שלעיל; משרד מבקר המדינה מביע תקווה כי ההנהלה תתמיד בדרך זו ותנקוט בפעולות הנדרשות כדי להבטיח את אי-הישנותם של הכשלים שהתרחשו בהע"ל בעבר.

מאז הקמתה, הע"ל, כמו ארגוני עובדים נוספים, מאוגדת כאגודה עותמאנית ופועלת רק לפי מסמכי יסוד פנימיים שניתן לשנותם במהירות ובקלות במסגרת הארגון עצמו, לפי רצון העומדים בראשו, ללא כל חובה לעגן בהם מנגנונים פנימיים שיבטיחו עמידה בכללי מינהל תקין וללא פיקוח חיצוני של ממש. בנסיבות אלה, גם בשנת 2012 תקינות פעילותם של ארגונים ציבוריים-חברתיים מסוגה של הע"ל והטמעת ערכים של ניהול, חיסכון, בקרה ושקיפות בקרבם תלויות בהסדרים וולונטריים לריסון עצמי ובמידת תשומת הלב שהארגונים והעומדים בראשם נותנים לאותם נושאים.

ארגוני עובדים בישראל זוכים לסמכויות רבות עצמה על פי חוק והם נאמנים לכספי ציבור. הם משמשים נאמנים לכספי העובדים ולאינטרסים נוספים של העובדים, המופקדים בידיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הפנים - המופקד, בעת הביקורת, על אגודות עותמאניות - ומשרד המשפטים יבחנו, לאחר שישמעו את עמדת ארגוני העובדים, את האפשרות לעגן ולהחיל בדרך הולמת נורמות שראוי שיחולו על ארגוני עובדים על מנת להבטיח את פעילותם התקינה בתחומי המינהל והכספים, לרבות סדרי פיקוח ובקרה בתחומים אלה. הסדרה כאמור צריכה להתבצע תוך שמירה על מאפייניהם המיוחדים של הארגונים ועל יכולתם לפעול באופן עצמאי להשגת המטרות החשובות שלשמן הם הוקמו בתחום האיגוד המקצועי ובתחום החברתי .

תקציר

משק המים בישראל נמצא זה למעלה מארבעה עשורים בתהליך משברי מתמשך. כבר בדוח של ועדת החקירה הפרלמנטרית  ביוני 2002 נקבע כי משק המים נמצא במשבר יותר משלושים שנה ואף הגיע לנקודה קריטית. רצף של שנות בצורת גרם לגירעון מצטבר במקורות המים הטבעיים, ולכן קיבלה הממשלה כמה החלטות להגדיל את כמות המים המותפלים, כך שעד שנת 2013 תסופק כמות של 600 מיליון מטר מעוקב (להלן - מלמ"ק) בשנה. בסוף שנת 2011 הסתכמה כמות המים המותפלים בכ-292 מלמ"ק בשנה בשלושה מתקנים להתפלת מי ים. בשנת 2010 נחתם הסכם להקמת מתקן התפלה בשורק, והוא אמור להתחיל לספק מים בהיקף של 150 מלמ"ק בשנה במחצית השנייה של שנת 2013. באוקטובר 2011 החלה הקמת מתקן התפלה באשדוד אף על פי שמתוקף החלטת ממשלה מאפריל 2001 הוא אמור היה לקום עד מרץ 2003 על ידי מקורות חברת מים בע"מ (להלן - מקורות). הסכם להקמתו של מתקן התפלה נוסף בגליל המערבי בוטל בינואר 2007 וטרם נקבע אתר חדש להקמתו. חברת מקורות מבצעת במסגרת עבודות הפיתוח שלה גם את חיבור מתקני התפלת מי הים למערכת הספקת המים הארצית.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ 2010 עד פברואר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את יישום החלטות הממשלה להקים מתקנים להתפלת מי ים (להלן - מתקני התפלה או מתקנים) ונעשו עדכונים עד חודש נובמבר 2011. נוסף על כך נעשה מעקב אחר דוח שנתי 56ב של מבקר המדינה  (להלן - דוח 56ב). כמו כן נבדק פרויקט חיבור מתקן ההתפלה בחדרה לרשת המים הארצית. הביקורת נעשתה ברשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים), במקורות, במשרד האוצר וברשות להגבלים עסקיים. בירורי השלמה נעשו במשרד התשתיות הלאומיות  (להלן - משרד התשתיות). נוסף על כך נאספו מסמכים בחברת ענבל בע"מ.

עיקרי הממצאים

1. בדוח 56ב ציין משרד מבקר המדינה כי החלטת הממשלה מאפריל 2001 בדבר הקמת מתקן להתפלת מי ים באשדוד עד מרץ 2003 לא בוצעה והדבר מעיד על חוסר יכולתה של הממשלה לתכנן ולהקים פרויקט חשוב בזמן הדרוש ובתהליך תקין. מאוגוסט 2007 ועד ינואר 2011 קיבלה הממשלה ארבע החלטות נוספות בעניין הקמת מתקן להתפלת מי ים באשדוד. אולם רק באוגוסט 2011 - לאחר מועד סיום ביקורת המעקב ולמעלה משנה ממועד הגשת דוח ועדת החקירה הממלכתית  בנושא ניהול משק המים בישראל - חתמו הממשלה וחברת מקורות פיתוח וייזום בע"מ (להלן - מקורות ייזום)  הסכם להקמתו של המתקן. אי-הקמת המתקן באשדוד במשך עשר שנים מעידה על כשל מתמשך ובעיית משילות חמורה של הממשלה אשר פוגעים באינטרס הציבורי.

2. באוגוסט 2007 החליטה הממשלה כי מקורות ייזום תקים את המתקן באשדוד בכפוף לקבלת רישיון מטעם רשות המים. החלטה זו לא אפשרה למקורות ייזום לקדם את הקמת המתקן ולהשיג מימון עבורו, משום שרשות המים, שרק החלה לפעול שמונה חודשים קודם לכן, (בינואר 2007), לא נערכה לבצע את האסדרה (הרגולציה) הנדרשת, ובכלל זה הנפקת רישיונות להקמת מתקני התפלה, ועד נובמבר 2011 לא הכינה אסדרה זו.

3. אופן קביעת המחיר עבור המים המותפלים במתקן באשדוד בידי ועדת המכרזים הבין-משרדית להתפלת מי ים  (להלן - ועדת המכרזים), בסוף שנת 2009, אחרי שמקורות ייזום כבר סיימה את הליך המכרז לבחירת קבלן להקמת המתקן, הביא למחלוקת ממושכת בין ועדת המכרזים לבין מקורות ייזום על מחיר המים. אי-ההסכמה על מחיר המים עיכבה במשך שנה ושמונה חודשים נוספים את יישום החלטת הממשלה להקים את המתקן. היעדר הכרעה עד יולי 2011 ואי-הקמת המתקן באשדוד במשך כעשר שנים מלמדים על עומק בעיית המשילות של הממשלה הפוגעת באינטרס הציבורי. רק באוגוסט 2011 אישרה ועדת המכרזים את ההסכם להקמת המתקן בין הממשלה לבין מקורות ייזום.

4. עלות הנזקים למשק ולסביבה מאי-הספקת מים גדלה ככל שתקופת המחסור מתארכת. לא נמצא שמשרד האוצר, ועדת המכרזים ומקורות בדקו והעריכו את המשמעויות הכספיות והסביבתיות של מצב משק המים והמחסור בו וכן את עלות הנזקים למשק ולסביבה מאי-הספקתם.

5. משנת 2007 עד שנת 2009 לא קידמה רשות המים את התכנית להקמת מתקן ההתפלה בגליל המערבי, ומועד הפעלתו נדחה משנת 2013 לשנת 2015.

6. ועדת המכרזים לא השיגה עבור כמות המים הנוספת מהרחבת המתקן בחדרה, שהיה באותה עת בשלבי הקמה, מחיר נמוך יותר ממחיר המים במתקן המקורי, כמו שקבעה במתקנים באשקלון ובפלמחים.

7. ועדת השיפוט של רשות המים שינתה שלוש פעמים את האומדנים להקמת המאגר של מתקן ההתפלה בחדרה ואישרה תקציב ביצוע שהיה גבוה בכ-25% מסכום האומדן. התיקונים באומדני עלויות המאגר מעידים על תכנון לקוי ולא מגובש של הפרויקט.

8. מקורות משלמת לחברה לפיתוח קיסריה (להלן - החפ"ק) עבור חכירת שטח המאגר ממנה פי 7.7 מהשמאות שהוכנה עבורה (במונחים דולריים).

סיכום והמלצות

הממשלה החליטה ביוני 2008 שבשנת 2013 תגיע כמות המים המותפלים עד 600 מלמ"ק בשנה. כמו כן הממשלה קיבלה החלטות רבות במהלך עשר השנים האחרונות, ולפיהן תקים מקורות מתקן התפלה באשדוד. משרד האוצר, משרד התשתיות, רשות המים וחברת מקורות לא עשו די כדי להוציא מן הכוח אל הפועל את החלטות הממשלה, כדי להבטיח שתותפל כמות המים להתמודדות עם המחסור במים, מוקדם ככל האפשר.

משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר היה להכריע בעניין הקמת המתקן באשדוד ולנקוט את הצעדים הנדרשים ליישום החלטות הממשלה במטרה להגיע לכמויות המים שעליהן החליטה.

על הגורמים האחראים - רשות המים, משרד התשתיות הלאומיות ומשרד האוצר ובכללם ועדת המכרזים הבין-משרדית להתפלת מי ים - להבטיח את הקמת המתקן בגליל המערבי ואת הספקת המים ממנו, בהתאם להחלטת הממשלה.

היזם הפרטי שזכה במכרז להקמת מתקן התפלה בשורק שותף בשלושה מחמשת מתקני התפלה בהיקף של כ-400 מלמ"ק בשנה שהם כ-70% מכמות המים שיותפלו בסך הכול במתקנים בישראל עד שנת 2013. הבעלים של קבוצת היזם הפרטי הם גם הבעלים של חברות בתחום הספקת גז, דלקים ותחנות כוח פרטיות במשק הישראלי המספקות גם אנרגיה למתקני ההתפלה. נוצר מצב של אינטגרציה אנכית  בתחום הספקת הגז הטבעי, ייצור החשמל והתפלת מי ים וחשש ליצירת כוח שוק לא רצוי בענף המים המותפלים ולהרחבת הריכוזיות המשקית בידי היזם הפרטי.

משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר, למשרד התשתיות הלאומיות, לרשות המים ולוועדת המכרזים הבין-משרדית להתפלת מי ים, כי במכרזים להקמת מתקני התפלה נוספים בעתיד עליהם לבחון את יישום מדיניות הממשלה להגברת התחרותיות במשק המים. עליהם לעשות זאת באמצעות שילוב שיקולים נוספים בעת בחירת המציע הזוכה, כגון: גיוון ספקים, ניתוח מפת התחרות העתידית בענף ושיפור התחרות. שקלול פרמטרים אלה, בצד ההתחשבות במחיר המוצע במכרז, יתרום להתפתחות של תחרות, לצמצום הריכוזיות במשק, ולמניעת תלות של המדינה בקבוצת יזמים אחת בלבד להספקת מוצר חיוני כמו מים.

משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שעל אף ההערות בביקורת הקודמת ועל אף הערותיה של ועדת חקירה ממלכתית לא נקטו משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, צעדים מספיקים כדי שהחלטות הממשלה יוצאו מן הכוח אל הפועל. על הממשלה לוודא שהיעדים להתמודדות עם המחסור במים יושגו במועד שנקבע לכך.

תקציר

חברת נמלי ישראל - פיתוח ונכסים בע"מ (להלן - חנ"י או החברה) הוקמה כחברה ממשלתית בשנת 2004 מכוח חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד-2004 (להלן - החוק או חוק הספנות והנמלים), והחלה לפעול בפברואר 2005. מטרת החוק הייתה לעשות רפורמה מקיפה בניהול ובמבנה של ענף נמלי הים (להלן - הרפורמה או הרפורמה בנמלים) , באופן שתהיה הפרדה בין תפעול הנמלים ובין ניהול הנכסים הפיזיים ופיתוחם העתידי, לשם יצירת תחרות בענף.

במסגרת הרפורמה החלו לפעול, נוסף על חנ"י, חברת נמל אילת בע"מ, חברת נמל אשדוד בע"מ וחברת נמל חיפה בע"מ (להלן - חברות הנמל), ותפקידן לתת שירותי נמל בנמלים. נוסף על כך, הוקמה על פי החוק במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) רשות הספנות והנמלים (להלן - רספ"ן). תפקידה להיות אחראית לפיקוח על הספנות והנמלים, על פיתוחם ועל קידומם וכן להסדרת פעילותם.

בשנת 2005 הסמיכו שר התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - שר התחבורה) ושר האוצר (להלן - השרים) את חנ"י להיות חברת הפיתוח והנכסים של נמלי ישראל לתקופה של 49 שנים. היא נועדה להיות חברה בבעלות ממשלתית מלאה במשך כל תקופת הסמכתה. תפקידיה העיקריים של חנ"י הוגדרו בסעיף 9(ב) בחוק, ובהם: להחזיק את המקרקעין המועברים ואת הנכסים האחרים שהועברו אליה; להעמיד נכסים לשימוש חברות הנמל והתאגידים המורשים ; לתכנן ולפתח את הנמלים במטרה לתת מענה לצורכי המשק; להבטיח את תחזוקת הנכסים; לייעץ לרספ"ן בדבר רמת השירות הנאותה שחברות הנמל והתאגידים המורשים יפעלו לפיה; לפעול לקידום התחרות בין הגורמים הפועלים בנמלים. תמורת העמדת הנכסים לשימוש חברות הנמל והתאגידים המורשים החברה מקבלת מהם דמי שימוש. על החברה לשלם למדינה תמלוגים ודמי שימוש בשיעור קבוע מהכנסותיה. בחוק ובצווים שהוציאו השרים נקבע אילו מהנכסים ומההתחייבויות של רשות הנמלים יועברו לחנ"י ולחברות הנמל.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוקטובר 2011 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בפיתוח נמלי הים על ידי חנ"י. בדיקות משלימות נעשו במשרד התחבורה, ברספ"ן, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים).

עיקרי הממצאים

1. במועד סיום הביקורת, כשבע שנים לאחר מועד חקיקת החוק, טרם נחתם בין חנ"י ובין המדינה הסכם חכירה המסדיר את העברת הזכויות במקרקעין שהועברו מהמדינה לחנ"י, וטרם נחתמו הסכמים מפורטים בין חנ"י ובין חברות הנמל בנוגע לנכסים שחנ"י העמידה לרשותן, כמתחייב מחוק הספנות והנמלים.

2. במאי 2007 החליטה הממשלה  (להלן - החלטת הממשלה משנת 2007) לקדם את הליכי התכנון והפיתוח הסטטוטוריים של רציפים חדשים בנמל אשדוד (להלן - נמל הדרום) ובנמל חיפה (להלן - נמל המפרץ) בלוחות זמנים שיאפשרו את השלמת התכנון והפיתוח של רציף אחד לפחות בכל אחד מהנמלים, ובכלל זה את השלמת התכנון והפיתוח של התשתיות הנדרשות להפעלתו, לא יאוחר מתחילת שנת 2015. הממשלה הסמיכה את השרים לאשר את שיטות מימון ההקמה וההפעלה של הרציף, את מיקומו ואת עיתוי פיתוחו והפעלתו. עוד החליטה הממשלה להקים ועדה בין-משרדית לפיתוח נמלי ישראל. החלטה זו הסתמכה על בדיקות שעשתה חנ"י, ושביססו, לדעתה, את הצורך בהקמתם של נמלים חדשים שימלאו את הצרכים המשתנים בתחום הספנות העולמית.

במועד סיום הביקורת, באוקטובר 2011, טרם הסתיימו ההליכים הדרושים לבניית נמלים חדשים על פי החלטת הממשלה משנת 2007, וטרם הסתיימו שלבי הכנת הפרויקט: קבלת אישור השרים לשיטות מימון ההקמה וההפעלה של הרציף, למיקומו ולעיתוי פיתוחו והפעלתו; קבלת האישורים הסטטוטוריים הנדרשים; הכרעה במחלוקות בין גופים שונים; ופרסום מכרז ליזם להפעלת הנמל הראשון שיוקם, עובדה שמעכבת חלק מעבודות התכנון - אלה מהן התלויות בשיטות העבודה של המפעיל העתידי.

עוד העלתה הביקורת כי על פי הערכותיה של חנ"י, העיכוב בהקמת הנמלים החדשים יגרום לצפיפות רבה בנמלים, להארכת זמני השהייה וההמתנה של אניות בנמלים, ובעקבות זאת - להעלאת העלות הכוללת של ייבוא סחורה וייצואה. לפי רספ"ן, יהיה צורך ברציפי מים עמוקים משנת 2014 ואילך. ממועד זה צפוי שהספינות בצי הספנות העולמי בנתיבי אסיה - הים התיכון - אירופה יהיו בגדלים שהנמלים הנוכחיים לא יוכלו לתפעל. להערכת רספ"ן, בשל אי-התאמת הנמלים לגודל האניות יהיה צורך להזין  את כלל המטענים בנמלי מדינות אחרות. ההזנה תאריך את זמני הספקת הסחורות ותייקר את עלויות הסחר הימי בסכום של כ-300 מיליון דולר לשנה משנת 2015 ואילך. עם זאת, יש גופים המחזיקים בעמדה שונה מזו של חנ"י ורספ"ן.

3. נמצא כי משנת 2009 לא התכנסה כלל הוועדה הבין-משרדית לפיתוח נמלי ישראל, שהוקמה בהתאם להחלטת הממשלה משנת 2007. ועדת המשנה שהוקמה לצורך טיפול בסוגיית יחסי העבודה - הסוגיה העיקרית המעכבת את מימוש תכניות הפיתוח - לא התכנסה כלל. מכאן שהוועדה לא עשתה את המוטל עליה.

4. רשות הנמלים ובהמשך חנ"י הקימו בנמל חיפה את רציף קישון מזרח למטען כללי ולתפזורת לאחר שהקמתו אושרה ערב הרפורמה בנמלים. הקמת חלקו העיקרי של הרציף הסתיימה בשנת 2009, וההקמה של החלק הנותר - בשנת 2011. נמצא כי לחברת נמל חיפה אין צורך לפרוק ולטעון בו מטענים בשלב זה. עד מועד סיום הביקורת נותר הנכס ללא שימוש של ממש, ואין כוונה להשתמש בו לייעודו המקורי, אף שבהקמתו הושקעו כ-190 מיליון ש"ח. מדובר בהשקעה שניתן היה לעמוד עליה מראש וגם היה ניתן אולי למנוע אותה אם אין לנמל צורך ברציף.

5. חנ"י סיימה להקים בשנת 2009 בנמל אשדוד מבנה שער חדש על שטח של כ-120 דונם ובעלות של כ-130 מיליון ש"ח (סכום זה אינו כולל את עלות הקרקע). השער כולל 14 נתיבי כניסה ו-18 נתיבי יציאה, ומשולבות בו מערכות מכשור ואוטומציה מתקדמות. כמו כן כולל השער מתחם תפעולי ובניין משרדים בשטח של כ-3,000 מ"ר. את השער ואת מבנה המשרדים העבירה חנ"י לחברת נמל אשדוד לאחר שהוחלט, על דעת מנכ"ל משרד התחבורה, שהתשלום עבור השער מגולם בדמי השימוש המשתנים שמשלמת חברת נמל אשדוד לחנ"י. את מבנה המשרדים הכלול בשער העבירה חנ"י לחברת נמל אשדוד "ללא תמורה" וללא מכרז כמתחייב מחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992. חנ"י בנתה את השער ואת בניין המשרדים כתשתית משותפת בשטח שלא נועד להעברה לחברת נמל אשדוד. העברת הנכסים באופן המתואר לעיל לידי חברת נמל אשדוד אינה מתיישבת עם חוק חובת המכרזים ותקנותיו ומנוגדת לעקרונות הרפורמה בנמלים ולהחלטת הממשלה בדבר חיזוק מודל ה-Land Lord, שלפיו תשתיות משותפות בנמלים אינן ניתנות למפעיל מסוים, אלא אמורות לעמוד לרשות כלל המפעילים.

6. במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2011) עדיין לא הכינו הנהלת החברה והדירקטוריון שלה מסמכים סופיים המפרטים את מדיניות ייעוד הרווחים של החברה; והדירקטוריון עדיין לא הגיש לרשות החברות את הצעתו לייעוד רווחי החברה, כפי שנדרש על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות). רשות החברות אישרה את דוחותיה הכספיים השנתיים של חנ"י בלי להידרש למדיניות ייעוד הרווחים שלה ובלי שניתן לחברה פטור רשמי מתשלום דיבידנד.

הרווחים הלא מחולקים מצטברים בחברה ואינם מרוכזים בשום קרן ייעודית לפיתוח הנמלים. גם במאזן החברה לא נרשמה יעודה לפיתוח הנמלים. כספים אלה הצטברו בחברה במשך השנים, והם משמשים אותה - נוסף על הכנסותיה השוטפות במהלך השנה - הן להוצאותיה השוטפות והן להשקעותיה בפיתוח הנמלים: עבודות תחזוקה ופיתוח שהחברה מבצעת בנמלים הקיימים וכן עבודות פיתוח עתידיות להקמת נמלים חדשים. בנסיבות אלה אין ודאות שהכספים שהושארו בידיה ולא חולקו כדיבידנד אכן ישמשו אך ורק לפיתוח הנמלים ולא "יזלגו" לצרכים שוטפים או אחרים.

7. באפריל 2010 העבירה חנ"י לרשות החברות את טיוטת הדוחות הכספיים ל-31.12.09, בהתאם ללוח הזמנים הנדרש. ואולם בשל מחלוקת שהתגלעה בינה ובין רשות החברות הוציאה החברה את הדוחות הכספיים לשנת 2009 רק באוגוסט 2011 ועדיין לא סיימה לערוך את דוחותיה הכספיים לשנת 2010. המחלוקת בין חנ"י ובין רשות החברות נסבה על דרך הצגתם של נכסים שחנ"י העבירה לחברות הנמל בדוחות הכספיים. לדעת רשות החברות, מכיוון שחברות הנמל תיקנו את דרך הצגת הנכסים בדוחותיהן הכספיים, גם על חנ"י לבצע שינוי מקביל בדוחותיה כדי לשמור על אחידות בין דוחותיה הכספיים ובין דוחותיהן של חברות הנמל. ברשות החברות לא נמצאו מסמכים המסבירים את שינוי עמדתה ביולי 2011 - שחנ"י תציג בדוחותיה הכספיים לשנים 2009 ו-2010 את הענקת הזכויות בנכסים המחוברים לקרקע כחכירה מימונית, ואילו חברות הנמל יציגו את אותם הנכסים כחכירה תפעולית.

סיכום והמלצות

משרד מבקר המדינה העלה בדוח זה ליקויים כבדי משקל בתחומים האלה: הסדרי המקרקעין בין הממשלה ובין חנ"י; הסדרים בהקמת נכסים על ידי חנ"י עבור חברות הנמל; הסדרי ייעוד רווחים ותשלומי דיבידנד; סדרי אישור הדוחות הכספיים של החברה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על המדינה, חנ"י וחברות הנמל לפעול ללא דיחוי כדי לחתום על ההסכמים הנדרשים וכדי להסדיר את זכויות הצדדים במקרקעין המועברים.

לדעת משרד מבקר המדינה, על כל הגופים הנוגעים בדבר לפעול בנחישות וביעילות לביצוע החלטות הממשלה ולנקוט את כל הפעולות הדרושות להשלמת פעילות התכנון לצורך קידום פיתוח נמלי הים בישראל והקמת נמלים חדשים בהתאם לצרכים.

משרד מבקר המדינה מעיר כי הוועדה הבין-משרדית לפיתוח נמלי ישראל לא ביצעה את המוטל עליה בעניין ריכוז עבודת המטה וליווי התכניות הסטטוטוריות לצורך קידום פיתוח הנמלים.

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה וחנ"י לבחון דרכים לעשות שימוש יעיל יותר ברציף קישון מזרח בנמל חיפה, נוכח ההשקעה הגדולה בהקמתו.

על חנ"י להגיש ללא דיחוי את דוחותיה הכספיים לסוף שנת 2010.

תקציר

ביולי 2003 הועברו עובדי הרכבת וכל פעילותה מרשות הנמלים והרכבות אל חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - חברת הרכבת או החברה). בסוף 2010 הועסקו בחברה 2,117 עובדים, ומספר הנוסעים ברכבת הגיע באותה השנה לכ-35.9 מיליון.

ביוני 2003 נחתם "הסכם עבודה קיבוצי מיוחד לעובדי רכבת ישראל בע"מ". בעקבות סכסוך משפטי, ב-2007 נחתם הסכם פרישה (להלן - הסכם הפרישה או ההסכם), ויישומו החל ב-2008. עד 2009, מועד פקיעת תוקפו של ההסכם, פרשו במסגרתו 184 עובדים, רוב רובם לפנסיה מוקדמת. עד סוף 2010 הסתכמו תשלומי החברה עבורם בכ-83.9 מיליון ש"ח (עיקרם בגין מענקי פרישה, פיצויים ופנסיה מוקדמת). נוסף על כך, בשנים 2007-2009 פרשו עוד 86 עובדים שהועסקו לפי הסכמי עבודה אישיים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ 2010 - מרץ 2011 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין, את סדרי פרישתם של עובדים במסגרת הסכם הפרישה ובמסגרת הסכמי עבודה אישיים. הבדיקה נעשתה בחברה, ובדיקות השלמה נעשו באגף לשכר והסכמי עבודה וברשות החברות הממשלתיות שבמשרד האוצר.

עיקרי הממצאים

1. הנהלת החברה לא גיבשה סייגים לפרישה במסגרת ההסכם. בבדיקת הביקורת בתיקיהם של 21 פורשים הועלה כי לגבי 16 מהם לא היו מסמכים שבהם הסברים או נימוקים לפרישתם המוקדמת.

2. אשר לפורשים במסגרת ההסכם שנחשדו בעברות משמעת או בעברות פליליות, הועלה כי המטפלים בפרישה המוקדמת לא המשיכו לברר את החשדות שהועלו ולא התייעצו עם היועץ המשפטי של החברה אם ראוי למצות את החקירות בתחום המשמעתי, להעביר את הנושא להמשך טיפול במישור הפלילי, או להביא לידי פרישה מוקדמת של עובדים אלו. הנהלת החברה גם לא יידעה את הדירקטוריון בעניינם של מקרים אלה.

3. החברה חישבה את שיעור החיסכון הנובע מהעסקת עובד חדש במקום המשך העסקתו של עובד ותיק המועמד לפרישה. הצגת החיסכון בדרך זו - המתבססת על השוואת משכורתו של פורש ותיק בעל ניסיון רב בדרגה בכירה למשכורתו של עובד חדש בדרגה נמוכה - אינה משקפת נכונה את המצב משום שלא הובאה בחשבון העלייה במשכורתם של כל העובדים שיתקדמו בתפקיד ובסולם הדרגות עקב פרישת העובדים הוותיקים.

4. הביקורת העלתה כי לאחר שפקע תוקפו של הסכם הפרישה ב-2009 לא הכינה החברה תחשיב של החיסכון מיישומו, ולכן אין לדעת אם הוא אכן הביא לידי החיסכון המתוכנן. החברה גם לא אמדה את ההתייעלות שנבעה ממנו, ולא ערכה הפקת לקחים מיישומו.

5. החברה העניקה לעובדים בכירים בעלי הסכמי עבודה אישיים מענקי פרישה ופיצויים מיוחדים שעוגנו בהחלטת ממשלה עוד מ-1980, על פי המלצות המנכ"ל ובאישור הדירקטוריון. בהמלצות צוין שיעור הפיצויים המבוקש, אך לא פורטו הנימוקים לכך, אף לא בדיוני הדירקטוריון.

סיכום והמלצות

הביקורת על סדרי פרישתם של עובדי חברת הרכבת במסגרת הסכם הפרישה משנת 2007 העלתה ליקויים בסדרי קבלת החלטות, ביישום ההסכם ובבחינה של השגת מטרותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, בגוף ציבורי כחברת הרכבת חיוני לתעד את תהליך הטיפול בפרישת עובדים במסגרת הסכמי פרישה וכן לציין הנמקות לבחירת העובדים שיפרשו. חשוב גם לבחון את תוצאות ביצוע ההסכם ואת השגת מטרותיו לצורך הפקת לקחים להסכמי פרישה שיוצעו בעתיד.

משרד מבקר המדינה העלה ליקויים בתהליך קבלת ההחלטות בנושא הענקת פיצויי פרישה מיוחדים לעובדים בכירים. מדובר בפיצויים נוספים על הפיצויים הרגילים, שאינם מתחייבים מהסכמי העבודה האישיים וכרוכים בשיקול דעת. לכן חשוב לציין את הנימוקים להענקתם בהמלצות המנכ"ל ובפרוטוקולים של החלטות הדירקטוריון בעניינם ולוודא כי ההחלטות מתקבלות על בסיס שוויוני תוך שמירה על מינהל תקין.

תקציר

ביולי 2003 הופרדה הרכבת מרשות הנמלים והרכבות והחלה לפעול כחברה ממשלתית ושמה רכבת ישראל בע"מ (להלן - החברה או הרכבת). אלה, בין היתר, המטרות שלשמן נוסדה החברה, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה : להפעיל רכבות להסעת נוסעים ולהובלת מטענים, לפעול לעידוד השימוש בתעבורה מסילתית ולהפיכת הרכבת לכלי תחבורה יעיל וזמין. הפעלתן של מסילות הברזל מוסדרת בין השאר, בפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל"ב-1972 (להלן - פקודת המסילות) ובתקנות שנקבעו מכוחה. בעשור האחרון גדל מספר הנוסעים ברכבת בהיקף ניכר, מכ-17 מיליון נוסעים בשנת 2002 לכ-36 מיליון נוסעים בשנת 2010.

במרץ 2006 הקימה החברה חטיבה לבטיחות, ביטחון, איכות וסביבה. ביוני 2011 אישר דירקטוריון החברה תכנית בטיחות חדשה לחברה (להלן - תכנית הבטיחות החדשה), והיא אושרה על ידי שר התחבורה והבטיחות בדרכים מר ישראל כץ (להלן - שר התחבורה). ביולי 2011 הכינה הרכבת תכנית עבודה למימוש תכנית הבטיחות החדשה, ונקבעו בה יעדים להשגה בתוך חמש שנים. באוגוסט 2011 חתמו החברה וועד עובדי החברה, בהסכמת משרד התחבורה, על הסכם עקרונות בנושא ההשלכות של תכנית הבטיחות החדשה על העובדים ברכבת.

ביולי 2006 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת נפרד בנושא הטיפול בתאונות ובבטיחות ברכבת (להלן - דוח הביקורת הנפרד) , ובו בחן היבטים של בטיחות ברכבת, לרבות הטיפול בהסדרת מפגשים של מסילות הברזל עם כבישים (להלן - מפגשי מסילה-דרך), חקירת תאונות שבהן מעורבת רכבת וכשירות נהגי הקטרים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2011 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב אחר תיקון ליקויים שעליהם הצביע בדוח הביקורת הנפרד. הבדיקה נעשתה ברכבת, ובדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה.

עיקרי הממצאים

1. עד אוגוסט 2011 עדיין לא השלים משרד התחבורה את יישום החלטת הממשלה משנת 2002 בדבר קביעת כללים וסמכויות פיקוח על הרכבת באמצעות שינוי חקיקה.

משרד התחבורה לא פעל להסדיר את רישוי הנהגים ולהתקין דיני תעבורה לנהגי רכבת. טרם הוסדר בחקיקה גם הפיקוח על כשירותם של נהגי קטר מהבחינה הרפואית ובדיקת הנהגים לאיתור שימוש בסמים ובאלכוהול.

2. בשנת 2008 הקים משרד התחבורה אגף רישוי ובקרה מסילתי במינהל היבשה. האגף אויש רק במנהל אגף, ולא הועסקו בו עובדים מקצועיים. בכך נפגעה יכולתו למלא את התפקידים שהוטלו עליו.

3. החברה סיימה לבצע הפרדה מפלסית  במפגש מסילה-דרך ליד כפר מנחם כשלוש וחצי שנים אחרי מועד הסיום המתוכנן. החברה סיימה שמונה הפרדות מפלסיות שתוכננו בהסכם שחתמה עם הממשלה בשנת 2008; שבע מהן באיחור של כשנה לעומת המועד שנקבע בהסכם. רק בנובמבר 2011 התקינה משטרת ישראל מחדש שלוש מצלמות להמשך ניסוי לאכיפת הוראות החוק במפגשי מסילה-דרך.

4. טרם הוסדר בחקיקה נושא הסמכת נהגי קטרים. ביקורת קודמת העלתה שמדריך נהגים השתתף בהסמכת אחיינו. אף שהחברה הודיעה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2006 שתפעל למנוע ניגוד עניינים מעין זה, היה המדריך חבר גם בוועדה שאישרה את הסמכת אחיינו לתפקיד נוסף בשנת 2008.

5. באוקטובר 2009 אישר דירקטוריון החברה להקים אגף פיקוח תפעולי ארצי כדי להגביר את הבקרה והפיקוח של הנהלת החברה על הבטיחות ברכבת. האגף החל לפעול רק באוקטובר 2011, כשנתיים לאחר מכן.

6. מספר האירועים שבהם עברו נהגי רכבת על פני סימנור  אדום הלך וגדל במרוצת השנים. חוקר התאונות הראשי של החברה ציין שהתחקירים חשפו תפקוד לקוי של המעורבים באירועים והפרה של נהלים ותקנות.

7. בנוהל החברה לא הוגדר פרק זמן ברור להשלמת חקירת אירועים ותאונות אלא נכתב "פרק זמן סביר". בכמה מקרים עבר זמן ממושך למדי, ואף חודשים, מיום קרות האירוע ועד השלמת הבדיקה.

8. משרד התחבורה לא הסדיר בחקיקה את הבירור הפנימי של תאונות רכבת ואת היחס בינו ובין החקירה בידי גופים חיצוניים, קרי המשטרה או ועדת בירור שימנה השר.

9. משרד התחבורה טרם התקין תקנות בדבר מינוין, פעולותיהן וסמכויותיהן של ועדות בירור ובדיקה, אשר שר התחבורה רשאי למנות לשם חקירת גורמיה ונסיבותיה של תאונת דרכים שבה נהרג אדם או נחבל חבלה של ממש.

10. בכמה מקרים נמצא חוסר עקביות בעונשים בגין הפרת תקנות תפעוליות ונהלים של הרכבת. עונשים בגין הפרת תקנות כגון מעבר על פני סימנור אדום, נסיעה במהירות גבוהה ואי-עצירה לפני מחסום מקולקל היו לעתים קלים מדי, ולא ניתן משקל להצטברות עברות.

11. בדצמבר 2006 הודיעה החברה למשרד מבקר המדינה שדירקטוריון החברה אישר סולם עונשין חדש, ושהסולם יובא לידיעת כלל העובדים עד סוף ינואר 2007.

בנובמבר 2010 נמסר לדירקטוריון כי אין תוקף להסכמה לשינוי בסמכויות וועדת המשמעת. עד דצמבר 2011 טרם הונהג סולם עונשין חדש וטרם נקבעו עונשי מינימום מדורגים לעברות על פי חומרתן.

סיכום והמלצות

ביקורת המעקב על יישום ממצאי דוח הביקורת הנפרד שהכין משרד מבקר המדינה ביולי 2006 העלתה שהחברה טרם תיקנה חלק ניכר מהליקויים שעליהם עמד משרד מבקר המדינה. בין היתר, החברה לא פעלה ליישום מנגנוני הרתעה הולמים למניעת אירועים בטיחותיים שמקורם בכשל בהתנהגותם של עובדיה.

במשך השנים העיר משרד מבקר המדינה, שוב ושוב, על הליקויים המתמשכים בתחום האסדרה של משרד התחבורה על פעילות הרכבת. אף על פי כן נמצא שטרם הוסדרו בחקיקה - נושא מתן הרישיונות לנהגי רכבת, הפיקוח על סדרי הבטיחות וענישה ראויה של נהגי רכבת המתרשלים בתפקידם ומסכנים את הציבור. בפועל הרכבת עדיין מפקחת על עצמה ומשרד התחבורה טרם תיקן ליקוי חמור זה, חרף ההערות החוזרות ונשנות של משרד מבקר המדינה בעניין זה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על כל הגורמים המעורבים בדבר - הרכבת ומשרד התחבורה - להפנות תשומת לב מיוחדת לתחום הבטיחות ברכבת במטרה לשפרו ולוודא את תיקון הליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה בדוח זה ובדוחות ביקורת קודמים, ויפה שעה אחת קודם. מדובר בתחום שנוגע בחיי אדם ואין מקום לדחיות נוספות בתיקון הליקויים למניעת תאונות רכבת נוספות.

תקציר

בעשור האחרון (2000-2010) נקלעה מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל למשבר כספי עמוק, בין היתר עקב קיצוצים תקציביים שהושתו עליה. המשבר המתמשך הזה הניע את האוניברסיטאות לפעול בדרכים שונות להגדלת הכנסותיהן במטרה לשפר את מצבן הכספי. אחת הדרכים הייתה פיתוח תכניות לימודים מיוחדות, נוסף על תכניות הלימודים הרגילות, שלבוגריהן מוענק תואר אקדמי. תכניות אלו, שנותנות מענה גם לתופעה בולטת נוספת בתחום ההשכלה הגבוהה - עלייה בגילם של הסטודנטים הנרשמים ללימודים, נחלקות לשני סוגים עיקריים:   (1)  תכניות לימודים "חוץ-תקציביות" - תכניות לימודים שהוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן - ות"ת) של המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) אינה משתתפת במימונן וששכר הלימוד המשולם עבורן גבוה, לעתים במידה ניכרת, משכר הלימוד הרגיל (להלן - תכניות לימודים חוץ-תקציביות);   (2)  תכניות לימודים לאוכלוסיות תלמידים ייעודיות - תכניות שהותאמו למקומות עבודה מסוימים, לבעלי מקצועות מסוימים או למגזרים מסוימים בציבור, כגון כוחות הביטחון, אוכלוסיות חרדיות ובני מיעוטים (להלן - תכניות לימודים לאוכלוסיות ייעודיות). שכר הלימוד עבור תכניות אלה אינו בהכרח גבוה משכר הלימוד הרגיל, והרווח מהן טמון בכך שנרשמות אליהן קבוצות תלמידים גדולות. שתי התכניות ייקראו יחד בדוח זה "תכניות לימודים מיוחדות" או "תכניות מיוחדות".

לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת הלימודים התשס"ט (2008-2009)  למדו באוניברסיטאות בסך הכול כ-121,000 סטודנטים. מנתונים שהעבירה ות"ת למשרד מבקר המדינה, המסתמכים על דיווחים שקיבלה במהלך הביקורת מהאוניברסיטאות, עולה כי באותה שנה למדו בהן בתכניות לימודים חוץ-תקציביות 2,096 סטודנטים , וכי מעל 90% מהתכניות היו תכניות לימודים לתואר שני. בתכניות הלימודים לאוכלוסיות ייעודיות (לתואר ראשון ושני) למדו באותה שנה באוניברסיטאות 2,114 סטודנטים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-דצמבר 2010 לסירוגין בדק משרד מבקר המדינה את טיפולן של מל"ג ושל ות"ת בתכניות הלימודים המיוחדות באוניברסיטאות וכן היבטים שונים של הפעלת התכניות על ידי שתי אוניברסיטאות. הבדיקה נעשתה במל"ג ובוות"ת, באוניברסיטת תל-אביב, שהפעילה בעיקר תכניות לימודים חוץ-תקציביות, ובאוניברסיטת בר-אילן, שהפעילה בעיקר תכניות לימודים לאוכלוסיות ייעודיות.

יובהר שמשרד מבקר המדינה לא בחן את ההצדקה להפעלתן של התכניות המיוחדות ואין לראות בדוח זה משום חוות דעת כלשהי על רמתן האקדמית ועל הצורך בקיומן. ההחלטות בעניינים אלה נמצאות בתחום שיקול הדעת של מל"ג, ות"ת והמוסדות המנהלים של האוניברסיטאות.

עיקרי הממצאים

החלטות מל"ג וות"ת וטיפולן בתכניות הלימודים המיוחדות

1. בידי מל"ג וות"ת לא היו נתונים מלאים ומעודכנים על תכניות הלימודים המיוחדות שהפעילו המוסדות להשכלה גבוהה, ולכן הן לא יכלו לקיים בקרה ופיקוח נאותים בנושא חשוב ומהותי זה.

2. בנובמבר 2004 קבעה מל"ג, בין היתר, כי היקף תכניות הלימודים לאוכלוסיות ייעודיות הוא רחב הרבה יותר מהרצוי והחליטה כי על המוסדות המבקשים לקיים תכניות לימודים כאלה לקבל את אישורה לפני פתיחתן. מל"ג וות"ת לא פנו לאוניברסיטאות בהמשך להחלטה בדרישה חד-משמעית וברורה שידווחו להן על כל תכנית לימודים ייעודית שהן מפעילות, בייחוד על תכניות שנדרש אישור להמשך הפעלתן ועל התכניות החדשות שבכוונתן להפעיל. הועלה כי האוניברסיטאות שנבדקו כאמור בביקורת זו (בר-אילן ותל-אביב) לא ביקשו את אישור מל"ג להמשך הפעלתן של התכניות שעבורן נדרש אישור כזה, כפי שעולה מההחלטה, ואף פתחו והפעילו תכניות לימודים חדשות לאוכלוסיות ייעודיות בלי שעדכנו את מל"ג על כך ולמותר לציין שלא קיבלו לכך את אישורה כנדרש.

אוניברסיטת בר-אילן העלתה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כמה טענות והשגות לעניין סמכותן של מל"ג וות"ת לקבוע הוראות בעניינים שונים, ולעניין מעמדן של החלטות והנחיות של מל"ג וות"ת בכלל, וסמכויותיהן לעניין התכניות המיוחדות בפרט. בין היתר טענה האוניברסיטה כי מל"ג אינה מוסמכת להתנות כל תכנית לימודים, שנועדה להעניק תואר שאושר, באישור מחודש, וכי היא אינה מוסמכת להחליט עבור האוניברסיטאות מה יהיה היקף התכניות המיוחדות. מל"ג, שטענות והשגות האוניברסיטה הובאו לידיעתה, הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא דוחה "מכל וכל את הטענות המטילות ספק באשר לסמכות ות"ת/מל"ג". בין היתר ציינה מל"ג כי היא וות"ת הן המוסמכות לדון בסוגיית תכניות הלימודים המיוחדות במוסדות המתוקצבים על מכלול היבטיה ולגבש מסקנותיהן הן באשר לעצם קיומן של תכניות כאמור והן באשר לכללים לקיומן, ככל שיחליטו שניתן לקיימן.

על מל"ג וות"ת להבהיר במפורש לאוניברסיטת בר-אילן וליתר המוסדות להשכלה גבוהה את מעמד מל"ג כגוף מאסדר (רגולטור) המוסמך להכיר במוסדות להשכלה גבוהה ולאשר מתן תארים אקדמאים ואת מעמד ות"ת - הממונה, לפי החלטת הממשלה, על הפן התקציבי של תחום זה - ולא להותיר מצב של עמימות כלשהי בנוגע לסמכויותיהן. כן עליהן להבהיר למוסדות אלה את ההוראות שלפיהן עליהן לפעול ולאכוף הוראות אלה בעקביות.

3. בשנת 2002 נדרשה ות"ת לסוגיית התכניות החוץ-תקציביות. רק באפריל 2007, כחמש שנים מאז, קיבלה מליאת ות"ת החלטה ולפיה אין לאשר תכניות חוץ-תקציביות חדשות במוסדות המתוקצבים ואין להגדיל את מספר הסטודנטים הקיימים בתכניות החוץ-תקציביות של המוסדות המתוקצבים. העיכוב הרב של ות"ת בגיבוש עמדתה בנושא חשוב זה ואי-קביעת הנחיות או הוראות זמניות יצרו מצב שבו בפועל התאפשרה פתיחתן של תכניות חוץ-תקציביות חדשות רבות במהלך חמש השנים האמורות. יובהר כי מל"ג וות"ת ידעו, במשך שנים מספר, על מציאות בלתי תקינה זו ולא פעלו לשינויה.

החלטת ות"ת לא דנה בתנאים שבהם פועלות התכניות החוץ-תקציביות הקיימות ובהם תנאי הקבלה אליהן, ולא הוטל על הגורמים המקצועיים במל"ג וות"ת  לקבוע כללים ותנאים להמשך הפעלתן של תכניות אלה.

ות"ת ומל"ג לא אכפו את ההחלטה דלעיל, ובשל כך המשיכו המוסדות המתוקצבים לפתוח תכניות חוץ-תקציביות חדשות, דבר שהשפיע על מאפייני מערכת ההשכלה הגבוהה כולה.

4. יתר על כן, ספי הקבלה שקבעו אוניברסיטת תל-אביב ואוניברסיטת בר-אילן עבור מועמדים לכמה תכניות מיוחדות היו נמוכים מספי הקבלה שקבעו עבור מועמדים לתכניות הרגילות. מל"ג מצדה לא קיימה כל פיקוח ובקרה על האוניברסיטאות בעניין זה.

5. מליאת מל"ג לא דנה בנושא התכניות החוץ-תקציביות, אף שלפי מסמכי המטה המקצועי שלה ושל ות"ת, לנושא זה כאמור השפעה מהותית - תקציבית ואקדמית - על מערכת ההשכלה הגבוהה בכללותה. ות"ת מצדה לא יזמה דיון בנושא זה במליאת מל"ג על אף החלטה מפורשת של מליאת ות"ת מיולי 2002 ולפיה היא לא תקבל החלטות בעניין זה לבדה אלא תעביר את העניין לדיון במל"ג.

6. הפעלתן של תכניות לימודים מיוחדות במוסדות להשכלה גבוהה הממומנים בעיקר מכספי מדינה עלולה במקרים מסוימים לגרום למצב בלתי רצוי, שבו משאבים ותשומות הממומנים מכספי מדינה (סגל אקדמי, סגל מינהלי, תשתיות פיזיות) שאמורים לשמש את הציבור הרחב יופנו לתכניות לימודים מיוחדות המיועדות לציבור מסוים בלבד. לשם מניעת מקרים כאלו נדרשת בקרה קפדנית על הקצאת המשאבים והתשומות, ובייחוד תשומות כוח אדם (סגל אקדמי וסגל מינהלי) המופנות לתכניות אלה במסגרת של עבודה נוספת.

בכללים שקבעה ות"ת בנושא עבודה נוספת של חברי סגל אקדמי (להלן - כללי ות"ת) אין התייחסות לעבודה נוספת של חברי סגל באוניברסיטה שבה הם מועסקים דרך קבע בכלל, ולהעסקתם בתכניות הלימודים המיוחדות בפרט, אך ות"ת מתייחסת לעבודה כזאת, במכתבים שהיא מוציאה למוסדות, כמו לעבודה נוספת מחוץ למוסדות. ות"ת העירה לאוניברסיטאות שפעלו בניגוד לכללים, אך לא דרשה מהן דיווח על פעולותיהן בעניין ולא נקטה שום פעולה ממשית, גם כאשר היה מדובר בחריגות חוזרות ונשנות ובחריגות מהותיות או בוטות במיוחד.

בביקורת הועלו מקרים שבהם, בניגוד למתחייב מחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, שילמו אוניברסיטת תל-אביב ואוניברסיטת בר-אילן למרצים שלימדו בתכניות המיוחדות, ללא אישור ות"ת והממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר), שכר גבוה מהמותר . מתשובות האוניברסיטאות למשרד מבקר המדינה עולה כי עניין הפיקוח על השכר טרם הוסדר שכן הן מסתייגות מהחלת חוק יסודות התקציב עליהן.

תכניות לימודים חוץ-תקציביות באוניברסיטת תל-אביב

1. בשנות הלימודים התשנ"ד-התשע"א (1993-2011) החליטה אוניברסיטת תל-אביב (להלן בפרק זה גם - האוניברסיטה) להפעיל 23 תכניות לימודים חוץ-תקציביות לתואר שני ובפועל פתחה 21 מהן. בשנת התשע"א הפעילה האוניברסיטה 19 תכניות חוץ-תקציביות. האוניברסיטה לא ביקשה את אישור מל"ג לשום תכנית מתכניות אלה, גם לא לאלה שאין להן כלל תכנית תקציבית מקבילה.

מלבד הסנט והוועדה המרכזת, המשמשת כהנהלה האקדמית של האוניברסיטה, לא קיבלו מאז שנת 2005 המוסדות המנהלים הנוספים של האוניברסיטה - הוועד המנהל וחבר הנאמנים - דיווח כלשהו מהנהלת האוניברסיטה על התכניות החוץ-תקציביות, על חלקן היחסי בתכניות הלימודים של האוניברסיטה ועל השפעתן על דמותה של האוניברסיטה, אף שראוי היה לכלול דיווח כזה במסגרת הדיווח התקופתי על פעולות האוניברסיטה המוגש לוועד המנהל.

2. בנובמבר 2006 מינה הרקטור ועדה לבדיקת נושא התכניות החוץ-תקציביות באוניברסיטה, ספי הקבלה לתכניות אלה, הרמה האקדמית של הסטודנטים, רמת הלימודים, השפעת הלימודים בתכניות אלה על הסגל האקדמי, ואופן ניהול תכניות אלה (להלן - ועדת הבדיקה); הוועדה הגישה את המלצותיה בפברואר 2007, אך חלק מהותי מהן לא יושם, אף שהסנט החליט לאמצן. מדוח הוועדה ומדוחות ועדות המעקב שמינתה האוניברסיטה לליווי תכניות הלימודים החוץ-תקציביות עולה כי התקבלו לתכניות אלה גם תלמידים שאינם עומדים בתנאי הסף לקבלה ללימודי תואר שני שנקבעו על ידי מל"ג ועל ידי האוניברסיטה, וכי ספי הקבלה שנקבעו לתכניות אלו ללא אישור כנדרש של מל"ג, נמוכים וגמישים יותר מאשר ספי הקבלה של תכניות הלימודים הרגילות לתואר שני. לדוגמה, באחת התכניות שיעור התלמידים שלא עמדו בתנאי הקבלה הרגילים מסך התלמידים בתכנית זו היה כ-20%.

3. בשנים 2006 ו-2007 התקשרה האוניברסיטה בהסכם עם חברת הדרכה פרטית לצורך הפעלת תכנית לימודים לתואר שני במינהל עסקים (MBA) למהנדסים ומנהלי פרויקטים (להלן - התכנית למהנדסים) בשנים אלה. מממצאי הביקורת עולה כי האוניברסיטה פעלה שלא על פי הקבוע בכללי מל"ג, בהנחיותיה ובהחלטותיה: היא נתנה אפשרות לסגל הוראה חיצוני השונה מסגל ההוראה הרגיל ללמד בתכנית והציבה למועמדים לתכנית תנאי קבלה מקלים לעומת המועמדים ללימודים בתכנית הרגילה לתואר שני במינהל עסקים, וזאת בלי שהדבר נבחן כנדרש ואושר על ידי מל"ג וות"ת. כמו כן, האוניברסיטה לא בחנה אם הענקת בלעדיות על ניהול ההרשמה לתכנית לחברת הדרכה פרטית וקביעת תנאי קבלה ולפיהם רק מי שמעסיקו מוכן להתחייב לשאת בעלויות שכר הלימוד שלו רשאי להירשם לתכנית, פגעו בשוויוניות ומהווים פגיעה בעקרונות שנקבעו בחוק זכויות הסטודנט, התשס"ז-2007.

4. המרצים בתכניות החוץ-תקציביות הם ברובם חברי סגל אקדמי של האוניברסיטה המלמדים בתכניות אלה במסגרת עבודה נוספת. בעניין זה הועלו ליקויים אלה: נוהלי האוניברסיטה בעניין החובה להגיש אישורים לעבודה נוספת באוניברסיטה לא היו מלאים וברורים דיים ולא היו מותאמים לכללי ות"ת והנחיותיה; האוניברסיטה לא קיימה בקרה ופיקוח על עבודת חברי הסגל האקדמי שלה בתכניות הלימודים החוץ-תקציביות ובעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה; האוניברסיטה אינה פועלת על פי כללי ות"ת, כאשר אינה דורשת בחלק מהמקרים מחברי הסגל שלה לבקש אישור מראש לעבודה נוספת ולא אוסרת עבודה כזאת על מי שאינו ממלא את כל חובותיו בתכניות הרגילות כלפיה.

האוניברסיטה אפשרה לחלק מחברי הסגל האקדמי שלה לעסוק בהוראה בתכניות לימודים חוץ-תקציביות ובניהולן על חשבון שעות הלימוד הרגילות שלהם. מוסדות האוניברסיטה (הסנט, הוועדה לתואר שני) דנו בתופעה זו והחליטו להפסיקה, אולם הם לא וידאו כי החלטתם זו אכן יושמה על ידי האוניברסיטה.

5. את הפעולות הכספיות של האוניברסיטה הכרוכות בהפעלת רוב התכניות החוץ-תקציביות, לרבות התשלומים לחברי הסגל האקדמי שלימדו בהן, ביצעו שני מכונים חיצוניים  שלה בלא שוות"ת קיימה בקרה בנושא. באמצעות המכונים, שהיוו "מסלול עוקף" להסדרה המחייבת, שילמה האוניברסיטה לחברי סגל אלה שכר הגבוה בשיעור ניכר מאוד (פי שלושה עד שמונה) מהשכר שנקבע על ידי ות"ת ואושר על ידי הממונה על השכר. בדוח שהגישה ועדת הבדיקה היא המליצה על בחינה מחדש של הפערים הגדולים מאוד בשכר המרצים בתכניות החוץ-תקציביות. לא נמצא כי האוניברסיטה נקטה צעדים ליישום המלצה זו של הוועדה.

6. תכניות הלימודים החוץ-תקציביות נעזרות בתשתיות מינהליות של האוניברסיטה ומתקיימות במבנים שלה שנבנו מכספי מדינה או מתרומות שניתנו למטרות ציבוריות. האוניברסיטה אף שיפצה באיכות מיוחדת קומה שלמה בבניין בית הספר למינהל עסקים ע"ש רקנאטי לשימוש אחד מהמכונים האמורים; הכניסה לקומה זו אינה אפשרית לכלל הסטודנטים, והיא מתבצעת באמצעות כרטיס אישי המונפק רק לתלמידי המכון. חלק מהלימודים בתכנית החוץ-תקציבית מינהל עסקים למנהלים מתקיימים בקומה זו.

ההכנסות מהתכניות החוץ-תקציביות מסייעות לאוניברסיטה ואולי אף תורמות לתחזוקת התשתיות הפיזיות שלה. עם זאת השימוש שהיא עושה בתשתיות ציבוריות אלה לצורך התכניות האמורות מחייב בחינה עקרונית של הנושא.

7. בעוד שסטודנטים הלומדים בתכניות הלימודים הרגילות יכולים לקבל מהאוניברסיטה מלגות על פי אמות מידה שהיא קבעה, ברוב התכניות החוץ-תקציביות היא אינה מעניקה מלגות או הלוואות לתלמידים.

תכניות לימודים מיוחדות באוניברסיטת בר-אילן

1. אוניברסיטת בר-אילן (להלן בפרק זה גם - האוניברסיטה) הפעילה בשנת הלימודים התש"ע 30 תכניות מיוחדות: 26 תכניות לימודים ייעודיות לתואר ראשון ולתואר שני ו-4 תכניות לימודים חוץ-תקציביות לתואר שני.

האוניברסיטה לא ביקשה אישור ממל"ג להפעלת רוב התכניות הייעודיות שלה שהיו קיימות עוד לפני החלטת מל"ג מנובמבר 2004. גם לאחר החלטת מל"ג לא ביקשה האוניברסיטה את אישורה להמשך הפעלת התכניות הייעודיות הקיימות, שלגביהן נדרש אישור כזה. לא זו אף זו, לאחר ההחלטה פתחה האוניברסיטה ללא אישור שלוש תכניות לימודים חדשות לאוכלוסיות ייעודיות.

2. האוניברסיטה קבעה לתכניות מיוחדות ספי קבלה נמוכים מספי הקבלה לתכניות הלימודים הרגילות ואף נמוכים מספי הקבלה שקבעה מל"ג בנושא זה בלי שקיבלה אישור מראש ממל"ג לעשות זאת, כנדרש. לא נמצא שהדבר נעשה כדי לקדם אוכלוסיות חלשות מהבחינה הכלכלית-חברתית, ולא נמצאה כל אסמכתה המצביעה על כך שבאוניברסיטה התקיים דיון יסודי בעניין זה.

3. במסמך שאושר על ידי מל"ג במרץ 2004 נקבע כי אוניברסיטה לא תקבל כספי מדינה במישרין או בעקיפין מכל גורם שהוא, לרבות משרדי ממשלה, למעט הקצבות ות"ת, וכי ות"ת תוכל לאשר מראש לאוניברסיטה התקשרות עם גורם כאמור למתן שירותים להוראה אקדמית לקראת תארים אקדמיים, בנסיבות חריגות ועל פי שיקול דעתה.

מאז אישרה מל"ג את המסמך החלה האוניברסיטה להפעיל שלוש תכניות ייעודיות על סמך התקשרויות שלה עם משרד ראש הממשלה ועם משרד הביטחון אך היא לא דיווחה על כך לוות"ת ומיותר לציין כי לא קיבלה לכך את אישורה כנדרש להתקשרויות אלה ולהפעלת תכניות הלימודים שבגינן בוצעו ההתקשרויות.

בין האוניברסיטה לבין צה"ל או משרד הביטחון לא נחתם הסכם המעגן את חובותיהם וזכויותיהם של כל אחד מהצדדים בהתקשרות להפעלת תכנית חוץ-תקציבית מסוימת ובכלל זה בדבר התמורה שתקבל האוניברסיטה בגין הפעלת התכנית והתנאים המפורטים לקבלת תמורה זאת. בהיעדר הסכם מפורט כאמור התגלעו בשנת 2010 חילוקי דעות בין הצדדים בנוגע לדרישת האוניברסיטה לקבל מצה"ל או ממשרד הביטחון מיליון ש"ח המגיעים לה, לטענתה, בגין שנות הלימודים התשס"ח-התש"ע. במועד סיום הביקורת טרם יושבו חילוקי הדעות כאמור.

4.  לרמתם, דרגתם וכישוריהם של מורים בתכניות הלימודים השונות יש השפעה לא מבוטלת על רמתן המקצועית של התכניות, ולכן מצאה לנכון מל"ג, בהנחיות השונות שהיא מעבירה מפעם לפעם למוסדות, להתייחס לעניינים אלה. בעניין זה הועלו הליקויים האלה:

האוניברסיטה לא קיימה את הנחיות מל"ג, שקבעו כי כל המורים בתכניות הלימודים לתואר שני יהיו בעלי תואר שלישי לפחות ושלפחות שני שליש מהם יועסקו על ידי האוניברסיטה במשרה תקנית, שכן רק 8 מ-21 המורים שלימדו בתכנית לימודים חוץ-תקציבית, שהופעלה על ידי גורם פרטי, היו בעלי תואר שלישי, ואף אחד מהם לא הועסק על ידי האוניברסיטה במשרה תקנית.

האוניברסיטה שילמה לחברי הסגל האקדמי המועסקים בתכנית חוץ-תקציבית אחרת, המופעלת אף היא על ידי גורם פרטי, שכר הגבוה ב-50%-100% מהשכר הרגיל שהיא משלמת על פי התעריפים שקובעת ות"ת.

במסמכי האוניברסיטה לא נמצאו אסמכתאות המעידות שנעשתה על ידה בחינה של היתרונות והחסרונות הכרוכים בהפעלת תכניות לימודים על ידי גורם פרטי, ולמעשה לא התקיים כל דיון בעניין חשוב זה.

5. האוניברסיטה הנהיגה הסדר תשלום למרצים המועסקים בתכניות המיוחדות, שמשמעותו תשלום שכר שאינו תואם שעות הוראה בפועל, העוקף למעשה את מגבלת תשלום השכר למורים. בפועל שילמה האוניברסיטה על פי הסדר זה שכר גבוה ב-50% מהשכר שנהוג לשלם בהעסקות מעין אלה. יתרה מכך, מרצים בכירים בתכניות חוץ-תקציביות קיבלו לעתים, על סמך כללים שהתגבשו באוניברסיטה, שכר גבוה ב-100% מהשכר המאושר על ידי ות"ת ועל ידי הממונה על השכר. מתן התשלומים החריגים לא אושר על ידי אחד מהגופים המנהלים של האוניברסיטה (ועד מנהל, ועדת הקבע, ועדת הכספים), והאוניברסיטה אף לא ביקשה מוות"ת ומהממונה על השכר אישור לתשלומים חריגים אלה.

6. האוניברסיטה, באמצעות "תקנון הסנט לעבודה נוספת של חברי סגל אקדמי" שהתקינה, מאפשרת לחברי סגל אקדמי לעבוד שעות נוספות בהיקף גבוה מההיקף שמתירה ות"ת בכלליה. מאישורים לעבודה נוספת שקיבלו חברי סגל אקדמי המלמדים בתכניות המיוחדות אין לעתים אפשרות לוודא אם העבודה הנוספת הנעשית בפועל היא אכן זו שבגינה ניתן האישור. כתבי מינוי להוראה בקורסי קיץ בכלל, ובתכניות מיוחדות בפרט, ניתנו לעתים למרצים לאחר שכבר החלו ללמד; במקרים אחדים ניתנו כתבי המינוי אף לאחר שסיימו לעבוד.

סיכום והמלצות

מממצאי הדוח עולה כי בטיפולן בנושא תכניות הלימודים המיוחדות שמפעילים המוסדות להשכלה גבוהה (ובמיוחד האוניברסיטאות) לצד התכניות הרגילות נכשלו מל"ג וות"ת במילוי התפקידים שהוטלו עליהן ובכך נפגעה יכולתן לשמור על קיום האינטרסים הציבוריים. בתחום התכניות לאוכלוסיות ייעודיות - הן לא הפעילו בקרה על מנת לוודא שהמוסדות מבצעים את ההחלטות שקיבלו בדבר הגבלת התכניות הללו ולא אכפו את החלטותיהן; בתחום התכניות החוץ-תקציביות - ות"ת נמנעה מלקבל החלטה במשך זמן רב, ובכך אפשרה למעשה למוסדות להשכלה גבוהה לפתוח ולהפעיל תכניות לימודים חוץ-תקציביות ללא בחינה ובקרה. מל"ג כלל לא דנה בנושא עקרוני ומהותי זה.

הפעלת תכניות הלימודים המיוחדות על ידי אוניברסיטאות תל-אביב ובר-אילן נעשתה פעמים רבות בניגוד להנחיות מל"ג וות"ת ובלא קבלת אישורן כנדרש; תנאי הקבלה שנקבעו בחלק מהתכניות המיוחדות היו מקלים בהשוואה לתנאי הקבלה שנקבעו בתכניות הלימודים הרגילות וזאת בלי שמל"ג וות"ת בחנו ואישרו הקלות אלו כנדרש. מקרים אלו ראוי כי ייבחנו בקפידה הן על ידי האוניברסיטאות והן על ידי מל"ג וות"ת, וזאת על מנת להבטיח כי אין במצב זה כדי לפגוע בעקרון השוויון בקבלה לתכניות לימודים; האוניברסיטאות האמורות שילמו לעתים לחברי הסגל שלהן שכר גבוה מזה שהם אמורים לקבל על פי הנחיות ות"ת, אישור הממונה על השכר והסכמי השכר הקיבוציים שהן חתומות עליהם.

הפעלתן של התכניות המיוחדות במוסדות להשכלה גבוהה מחייבת את מל"ג וות"ת לקיים פיקוח בנושא אשר ביסודו יקוימו הליכי בחינה ואישור לגבי כל תכנית. כמו כן עליהן לגבש את עמדתן בנושא תכניות הלימודים החוץ-תקציביות ולגבש הנחיות שיסדירו נושא זה ויאפשרו פיקוח ובקרה עליו.

מלבד פיקוח שוטף ופרטני נדרשות מל"ג וות"ת לקיים הערכה כוללת באשר למגמה המסתמנת בתחום זה לאורך השנים ולבחון מכלול של היבטים תקציביים, ארגוניים ותכנוניים הנובעים מכך. הגידול במספר התכניות המיוחדות, הנובע במידה לא מעטה מהבעיות התקציביות שעמן נאלצות האוניברסיטאות להתמודד במהלך השנים, מחייב את מל"ג וות"ת לבצע הליכי בחינה והערכה יסודיים, לרבות ניתוח היבטים תקציביים כוללים.

יודגש כי מהגידול במספר התכניות החוץ-תקציביות והתכניות הייעודיות בלא קיום הליכי פיקוח נאותים ובלא שתתקיים הערכה ובחינה כוללת בנושא עולים סממנים של הפרטה בלתי מתוכננת ובלתי מבוקרת.

תקציר

המכללה האקדמית  עמק יזרעאל על שם מקס שטרן (להלן - מכללת יזרעאל או המכללה) הנמצאת סמוך לעפולה, הוקמה ביוזמת המכללה האזורית  שקדמה לה. המכללה התאגדה כחברה פרטית במאי 1996, והחלה את פעילותה באוקטובר אותה שנה. בנובמבר 1997 הוכרה המכללה כמוסד אקדמי עצמאי על ידי המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג). באוקטובר 1999 התאגדה המכללה כחברה לתועלת הציבור  (להלן - חל"ץ). משנת 1996 המכללה מתוקצבת בידי הוועדה לתכנון ולתקצוב של מל"ג (להלן - ות"ת).

במכללה לומדים תלמידים לתארים אקדמיים (ראשון ושני) ותלמידים במכינות קדם-אקדמיות. בשנת הלימודים התשע"א (אוקטובר 2010 - ספטמבר 2011) למדו במכללה ובמכינותיה הקדם-אקדמיות כ-5,000 תלמידים בהיקף לימודים מלא וחלקי. המכללה מקיימת 13 מסלולי לימוד לתואר ראשון ושני מסלולים לתואר שני. בשנה זו הועסקו במכללה 98 חברי סגל אקדמי, 284 חברי סגל אקדמי במעמד "עמיתי הוראה" ו-135 עובדים מינהליים. בשנת הלימודים התש"ע (אוקטובר 2009 - ספטמבר 2010) הסתכמו הכנסותיה של המכללה ב-97.2 מיליון ש"ח, והוצאותיה - ב-86.8 מיליון ש"ח. חלק ניכר (48%) מהכנסות המכללה הוא מתשלומי סטודנטים וחלק אחר (44.4%) מהקצבות ות"ת.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל 2011 - דצמבר 2011, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה, כמה נושאים הנוגעים לפעילותה של המכללה. בירורים וביקורת השלמה נעשו במל"ג, בוות"ת ואצל הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר).

עיקרי הממצאים

התאגדות המכללה ותקנוניה

בהנחיות מל"ג משנת 1999 נקבע כי הפעילות האקדמית של המכללות האקדמיות המתוקצבות על ידי ות"ת תהיה במסגרת עמותה (ולא תאגיד מסוג אחר), וכי התקנון של המכללה יהיה על בסיס תקנון שצורף להנחיות (התקנון המצוי). בדצמבר 2003 החליטה מל"ג כי גופים אשר יבקשו להפוך למוסדות להשכלה גבוהה יפעלו כמוסד ללא כוונת רווח ויתאגדו כעמותה או כחל"ץ, בהתאם להנחיותיה בנושא (להלן - ההחלטה משנת 2003). מל"ג לא עדכנה את הנחיותיה משנת 1999 בהתאם להחלטה משנת 2003. מל"ג לא פעלה בעקביות בעניין תקופת הכהונה המרבית המותרת לנשיא המכללה ושינתה את הנחיותיה בנושא במהלך השנים.

הביקורת העלתה הבדלים ניכרים, בין הנחיות מל"ג משנת 1999 (לרבות אלו שבאו לידי ביטוי בתקנון המצוי), לבין תקנון המכללה  בנושאים האלה: הכפפת פעילות המכללה להוראות מל"ג; מספר החברים בתאגיד המכללה; ייצוג של גורמים חיצוניים ופנימיים בחבר הנאמנים של המכללה; משך תקופת הכהונה של חברי חבר הנאמנים; משך תקופת הכהונה של יו"ר חבר הנאמנים; משך תקופת הכהונה של יו"ר הוועד המנהל; משך תקופת הכהונה של נשיאת המכללה; מספר חברי הוועד המנהל; הרכב הוועד המנהל; תדירות ההתכנסות של הוועד המנהל; ונכסי המכללה לאחר פירוקה.

התקשרויות עם בכירים

העסקת מנהל מרכז: המכללה חתמה באוקטובר 2007 על הסכם העסקה אישי עם איש מקצוע מומחה בתחומו לתפקיד מנהל מרכז. בהסכם נקבעו תנאי העסקה חריגים. הועלה כי שלא לפי הנחיות מל"ג קודם להתקשרות, לא ביקשה המכללה אישור לכך מהממונה על השכר ומוות"ת. רק כשנתיים לאחר חתימת ההסכם פנתה המכללה לוות"ת וביקשה את אישורה בדיעבד להעסקה האמורה לעיל. בבקשתה לא ציינה המכללה כי ההסכם כבר נחתם שנתיים קודם לכן ולא פירטה את כל תנאי העסקתו. באוקטובר 2009 העבירה ות"ת את בקשת המכללה להתייחסות הממונה על השכר וביקשה שתהליך הבחינה של פניות כאלה על ידו ייעשה בשיתוף עמה. במועד סיום הביקורת עדיין לא מסר הממונה על השכר את החלטתו בעניין.

העסקת סגן נשיא למחקר:   1. בסוף 2010 חתמה המכללה על הסכם העסקה אישי עם מדען בכיר לתפקיד סגן נשיא למחקר (להלן - סגן הנשיא). הועלה כי המכללה לא העבירה את ההסכם, אשר כלל תנאים חריגים, לאישור של ות"ת ושל הממונה על השכר קודם חתימתו, כמתחייב מהיותו גוף נתמך. יצוין כי נשיאת המכללה חתמה קודם לכן על זיכרון דברים עם סגן הנשיא, אשר כלל את התנאים החריגים האמורים, בלי שביקשה אישור לכך ממוסדות המכללה.

2. ביוני 2011 נשלח מכתב תלונה למשרד מבקר המדינה ולבעלי תפקידים במל"ג, בוות"ת ובמכללה, בעניין התקשרות המכללה עם סגן הנשיא. בעקבות מכתב התלונה הודיע מנכ"ל מל"ג וות"ת לנשיאת המכללה ולמנכ"ל המכללה כי תנאי ההעסקה של סגן הנשיא אינם ראויים ואינם מקובלים על ות"ת, ובעקבות זאת קבעה ות"ת בתיאום עם הממונה על השכר תנאי העסקה מצומצמים והנחתה את המכללה להחיל אותם על ההסכם להעסקת סגן הנשיא.

3. המכללה שכרה חברת חקירות לאיתורו של כותב מכתב התלונה הנזכר. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה מעשה זה ואף מל"ג הביעה את מורת רוחה מהמעשה הנזכר.

4. בסוף אוקטובר 2011, טרם שינתה המכללה את ההסכם להעסקתו של סגן הנשיא כפי שהנחו אותה ות"ת והממונה על השכר. בנובמבר 2011 קבעו הממונה על השכר וות"ת הסדר חדש להעסקתו של סגן הנשיא ובו אושרו בדיעבד חלק מהתנאים החריגים שהעניקה לו המכללה.

התקשרויות עם ספקים

1. ממצאים שהעלתה הביקורת בתחום הרכש והמכרזים מלמדים שפעולות המכללה לא תמיד עלו בקנה אחד עם חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, ועם תקנות חובת המכרזים (התקשרויות של מוסד להשכלה גבוהה), התש"ע-2010 שחלים על המכללה: נוהל הרכישות אינו נותן מענה מפורט להתקשרויות ומכרזים כפי שעולה מתקנות המכרזים; אין במכללה תיבת מכרזים; המכללה לא הקפידה להעביר לוועדת המכרזים בקשות הפטורות ממכרז פומבי לסיווג אופן ההתקשרות; לא הקפידה לתעד כנדרש דיונים, החלטות ונימוקים של ועדת המכרזים; ועדת המכרזים לא דיווחה לוועדת הפטור על החלטותיה למתן פטור ממכרז או על קיום מכרז סגור אחת לרבעון; המכללה לא ניהלה רשימת ספקים גלויה למכרזים. ממצאי הביקורת מלמדים גם שפעולות המכללה לא תמיד עלו בקנה אחד עם העקרונות שביסוד דיני המכרזים והמינהל התקין לפני החלת חוק חובת המכרזים התקנות: המכללה קיימה התקשרויות ללא חוזים כלל או ללא חוזים בתוקף; המכללה נהגה להאריך את תקופת ההתקשרות עם ספקים שונים ללא פרסום מכרזים חדשים; כמו כן המכללה לא הקפידה לשמור במרוכז ובמקום אחד את כל מסמכי המכרזים.

2. התקשרות המכללה עם היועץ המשפטי החיצוני שלה לא נעשתה תוך הקפדה על כללי המינהל התקין. המכללה לא תיעדה את אופן הבחירה והשיקולים לבחירתו של היועץ המשפטי החיצוני שלה; לא הגדירה אתו, מאז כניסתו לתפקידו בשנת 2005, את סוג שירותי הייעוץ המשפטי בריטיינר, את היקף השירותים הנוספים שעליו לספק ואת התמורה. היעדר ההגדרה בדבר השירותים הנזכרים גרם לאי-בהירות בקשר לסכומים שעל המכללה לשלם ליועץ המשפטי החיצוני. אשר לאספקת שירותים משפטיים מעורכי דין נוספים, בתחומים ייחודיים ושלא על בסיס קבוע, הועלה כי המכללה לא עשתה השוואה בין הסכומים המבוקשים, תחומי התמחותם ויתרונם המקצועי של עורכי הדין שאליהם פנתה בנושא ולא חתמה עם רובם על הסכם התקשרות.

ביקורת פנימית במכללה

1. סמכות חבר הנאמנים לגבי מינוי ועדת הביקורת נמסרה לידי הוועד המנהל של המכללה שלא בהתאם להוראות בחוק החברות, התשנ"ט-1999, ולתקנון המצוי של מל"ג. ועדת הביקורת לא התכנסה בתדירות שנקבעה בחוק החברות ועל פי תקנון המכללה. הוועדה לא דיווחה על פעולותיה לחבר הנאמנים ולוועד המנהל בתדירות שנקבעה.

2. המכללה לא הבטיחה את עצמאותו של מבקר הפנים כלפי הגופים הביצועיים במכללה.

שימוש בכרטיסי אשראי

לנשיאת המכללה ולמנכ"ל הונפקו כרטיסי אשראי שההוצאות בהם נזקפות לחשבון המכללה. אין במכללה נוהל או הנחיות להסדר השימוש בכרטיסי האשראי של המכללה על ידי בעלי תפקידים במכללה. המכללה לא קבעה מהן ההוצאות המותרות לבעלי התפקידים באמצעות כרטיס האשראי, מהם הסכומים המותרים להוצאה, מיהו הגורם המאשר את ההוצאות, ואילו אסמכתאות והסברים דרושים לאישור ההוצאות. נשיאת המכללה והמנכ"ל לא צירפו אסמכתאות לחלק מההוצאות שביצעו בכרטיס.

סיכום והמלצות

הממצאים בדוח ביקורת זה מלמדים על היעדר פיקוח ובקרה מספיקים של מל"ג וות"ת על היבטים שונים הנוגעים לפעילות מכללת יזרעאל. כבר בדוח מיוחד משנת 2009  ציין מבקר המדינה כי כיוון שחלק ניכר מתקציבן ומהכנסותיהן של המכללות המתוקצבות הוא מהקצבות המדינה ומכספי ציבור, ונוכח משקלן ההולך וגובר במערכת ההשכלה הגבוהה, ראוי שמל"ג וות"ת יישמו בהקדם, כל אחת בתחומה, את הלקחים וההמלצות לשיפור מנגנוני הפיקוח והבקרה שלהן על פעילות המכללות, ויוודאו שייקבעו בהן סדרי בקרה נאותים ושהן יפעלו לפי כללי מינהל תקין. אם יתברר שתנאים אלו אינם מתקיימים, על מל"ג וות"ת לממש את סמכויותיהן ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים בעניין זה.

על מל"ג וות"ת לבחון את ממצאיו של דוח זה גם ביחס לפעילות הפיקוח שלהן בקשר לכלל המכללות. בכלל זה יש לתת את הדעת על הנושאים האלה: איסוף מידע וקבלת דיווח שוטף על תחומי הפעילות במכללות האקדמיות; הצורך בקביעת המעמד המשפטי הראוי של המכללות; ובחינת יישום ההנחיות הנוגעות למכללות בנושא זה; הצורך בפרסום הנחיות מתאימות ותקנון לדוגמה למכללות במעמד של חל"ץ. על מל"ג וות"ת גם לסקור את תקנוניהן של כל המכללות ולוודא שהם אינם חורגים מהנחיותיהן.

על מכללת יזרעאל להקפיד למלא את הנחיות מל"ג וות"ת כנדרש ולהתאים את תקנונה להנחיות מל"ג; יש לקצוב את תקופת כהונתם של בכירים בה בהתאם להוראות שנקבעו; יש להקפיד כי התקשרות עם בעלי תפקידים בכירים בהסכמים שבהם נכללים תנאים חריגים תתבצע רק באישור מוקדם של ות"ת ושל הממונה על השכר כנדרש; יש לוודא כי ההתקשרויות עם ספקים ונותני שירות ייעשו על פי חוק חובת המכרזים והתקנות על פיו וכן על פי כללי מינהל תקין. על המכללה להבהיר את כללי השימוש בכרטיסי אשראי שלה; בעניין זה, על מל"ג וות"ת לתת את דעתן על השימוש בכרטיסי אשראי בידי נושאי תפקידים במוסדות להשכלה גבוהה ולקבוע עמדה עקרונית והנחיות בנושא.

המכללות האקדמיות, ובכללן מכללת יזרעאל, ממלאות תפקיד ציבורי חשוב בשיפור נגישותם של תושבי הפריפריה להשכלה הגבוהה ובהגדלת מספר התלמידים במוסדות להשכלה גבוהה. כדי שיושגו המטרות החשובות של קידום המכללה וההשכלה האקדמית בעמק יזרעאל, על המוסדות המנהלים של המכללה לתת בהקדם את דעתם על ממצאי דוח זה והמלצותיו ולוודא שהנהלתה תתקן את הדרוש תיקון. עליהם גם לקבוע את ההסדרים ואת הבקרות הדרושים כדי למנוע את הישנותם של הליקויים שפורטו בדוח זה.

תקציר

1. מדינת ישראל הקימה את חברת "ערים חברה לפיתוח עירוני בע"מ" (להלן - ערים או החברה) בשנת 1974 לצורך הכנת תכניות פיתוח עירוניות וכדי להקים באזורים שונים בארץ תשתית עירונית: כבישים, רשתות מים, מערכות ניקוז, מערכות ביוב, חיבור לרשת החשמל, פיתוח שטחים ציבוריים וגינון. מדינת ישראל מחזיקה ב-99.98% ממניות החברה. החברה היא חברה ממשלתית כמשמעותה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות). שר הבינוי והשיכון (להלן - שר השיכון) הוא השר האחראי לענייניה, ובידיו הסמכויות המפורטות בחוק בענייני החברה. החברה אינה פועלת כמשק סגור, והיא משלמת למדינה דיבידנד מרווחיה.

2. בשנת 1995 החליט מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) להתקשר גם עם חברות אחרות לביצוע מיזמים שונים והפסיק כמעט למסור מיזמים חדשים לערים. בעקבות זאת קבעה רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות או הרשות) כי החברה אינה ממלאת עוד את המטרה העיקרית שלשמה הוקמה. בהחלטה מח/27 של ועדת השרים לענייני הפרטה מספטמבר 1998 (להלן - ועדת השרים), שהתקבלה מכוח סמכותה לפי חוק החברות הממשלתיות , נקבע כי החברה תופרט (להלן - ההחלטה מספטמבר 1998). עיקרי ההחלטה הם כדלקמן: (א) להפריט את החברה באמצעות מכירה פרטית  של מניות המדינה בחברה למשקיע או לקבוצת משקיעים מהארץ או מחו"ל. (ב) החברה לא תתקשר בכל התקשרות, לא תקבל עליה כל התחייבות ולא תעסוק בכל עיסוק שאינם מתחייבים לדעת הרשות מהסכמים שחתמה או תחתום החברה עם המינהל או משרד השיכון לביצוע של תכנון ופיתוח תשתיות, אלא באישור מראש ובכתב של הרשות ובהתאם לתנאים שייקבעו באישור. בהחלטה לא נקבע לוח זמנים ליישומה.

3. באוגוסט 2005, כשבע שנים לאחר שהתקבלה ההחלטה האמורה, החליטה ועדת השרים, לנוכח העובדה שההפרטה עדיין לא מומשה, להטיל על מנהל הרשות לפנות - בתיאום עם שר השיכון - לוועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים) כדי שתאשר את דרך המכירה של ערים ולפעול להפרטתה בהקדם. במועד סיום הביקורת טרם פנתה הרשות לוועדת הכספים לאישור דרך המכירה של החברה. משרד מבקר המדינה כבר בדק בעבר את נושא הפרטת החברה, וממצאיו פורסמו במאי 2001.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-יולי 2011 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא סדרי המימוש של שתי החלטות ועדת השרים - משנת 1998 ומשנת 2005 - בדבר הפרטת החברה. כמו כן נבדק אופן יישום ההגבלות על התקשרויות החברה. הבדיקה נעשתה בחברת ערים; בדיקות משלימות נעשו במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), ברשות החברות ובמינהל.

עיקרי הממצאים

אי-יישום החלטת ועדת השרים לענייני הפרטה

החלטת ועדת השרים מספטמבר 1998 בדבר הפרטת חברת ערים לא יושמה מאז קבלתה, מאידך הרשות או משרד השיכון לא פעלו לביטולה. בביקורת נמצא כי הגופים והגורמים המעורבים בתהליך לא פעלו בנחישות לקיים את ההחלטה.

להלן יפורטו הצעדים המשמעותיים שננקטו ולא ננקטו מאז קבלת החלטה זו:

1. באוקטובר 1998 דנה ועדת הכספים בסוגיית דרך ההפרטה של ערים. מנכ"ל ערים דאז, מר אריה בר, ביקש מהוועדה לדחות את ההחלטה בעניין זה, כדי שהוא יוכל לשכנע את הגורמים הנוגעים לחברה בדבר הצורך בהמשך קיומה של החברה כחברה ממשלתית. הוועדה נענתה לבקשתו, ללא הגבלה בזמן של פעילות זו. מנכ"ל החברה או מי מטעמו לא דיווחו לוועדת הכספים על הפעולות שנקטו בעניין זה. באוגוסט 2005, כחמש שנים לאחר קבלת ההחלטה מספטמבר 1998 ומאחר שתהליך ההפרטה עדיין לא קודם, החליטה ועדת השרים להטיל על מנהל רשות החברות דאז, מר איל גבאי, בתיאום עם שר השיכון, לפנות לוועדת הכספים לאישור דרך המכירה של ערים ולפעול להפרטתה בהקדם.

רשות החברות פעלה בעצלתיים ולא קידמה את התהליך באופן נחרץ, היא לא התוותה את דרך הפעולה ליישום ההחלטה להפריט את החברה אך גם לא הביאה לידיעת ועדת השרים את דבר התנגדותם של משרד השיכון ושרי השיכון דאז (מר נתן שרנסקי ומר מאיר שיטרית) להפריט את החברה ואת העובדה שהחלטת הוועדה עדיין אינה מיושמת. ועדת השרים אף היא לא פעלה בנחישות בעניין ההפרטה ולא קבעה לוח זמנים לביצוע התהליך ולהצגת אבני דרך לביצועו ולא עקבה אחר אופן הביצוע.

משרד השיכון לא ריכז נתונים מעודכנים על מידת עמידתה של החברה בקיום התחייבויותיה בביצוע הפרויקטים ועל שלבי התקדמות של ביצועם. לכן אין בידיו מידע מהותי שישמש להערכת שוויים של הפרויקטים ולמניעת פגיעה בזכויותיו, לצורך יישום החלטת ההפרטה.

עמדת משרד השיכון לשימור החברה

משרד השיכון הציג מסר כפול - מחד הוא התנגד להפרטה, ומאידך הוא לא פעל לבטל את ההחלטה. המסר הכפול בא לידי ביטוי גם בכך שעל אף ההחלטה להפריט את ערים, ביצע המשרד בשנת 2010 מהלכים מהותיים אשר מורים על כוונה ברורה לשימור החברה כחברה ממשלתית בלי לנקוט צעדים לביטול ההחלטה בדבר ההפרטה ולמעשה תוך התעלמות ממנה:

בפברואר 2011 החליט מנכ"ל משרד השיכון, מר מרדכי מרדכי - על דעת נציגי אגף התקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר - להעביר לטיפול ערים, בפטור ממכרז, שני פרויקטים כפיילוט ולהגדיר לשם כך קריטריונים למדידת ההצלחה בביצועם. מנכ"ל המשרד נימק את ההחלטה בכך שערים עשויה לסייע למשרד בהפעלת עבודות הפיתוח במסגרת הרחבת כלי הפיתוח שיעמדו לרשות המשרד בשנים הקרובות.

משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משרד השיכון ולהנהלת אגף התקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר כי הסיכום האמור אינו עולה בקנה אחד עם ההחלטה מספטמבר 1998, והוא מחדד את הבעייתיות בכך שהחברה פועלת מתוך חוסר ודאות בנוגע לעתידה ושגם המשרדים עצמם פוסחים על שתי הסעיפים.

מצבה הכספי של ערים לנוכח החלטות ההפרטה והשיהוי בביצועה

1. כדי שהפרטה תעלה יפה יש למכור את החברה כ"עסק חי", כלומר, כל עוד ערכה הכלכלי גבוה. בעת ובעונה אחת, בשל המגבלות שהוטלו על החברה, צומצמה אפשרותה להתקשר עם לקוחות לשם ביצוע פרויקטים חדשים ולכן נפח פעילותה הלך וקטן. כפועל יוצא מכך, במועד סיום הביקורת (יולי 2011) עסקה החברה ב-26 פרויקטים בלבד, אף שבנובמבר 2005 היא עסקה ב-75 פרויקטים. התנגדותו של משרד השיכון להפרטה מצד אחד והיעדר הנחישות של רשות החברות לקדם את ההפרטה מצד אחר, גרמו לפגיעה בשווייה הכלכלי של החברה בשוק.

2. בשנות פעילותה צברה החברה משאבים כספיים ניכרים - עודפי מזומנים רבים, שמקורם בפער הזמן שבין קבלת התשלום עבור הוצאות הפיתוח - מהזוכה במכרז או ממתיישבים במגזר הכפרי - ובין מועד התשלום של החברה לקבלנים בגין אותן הוצאות. עם זאת, עקב צמצום בהיקף הפרויקטים של החברה בשנים אלו, צברה החברה הפסדים תפעוליים - בשנים 2005-2010 הסתכמו ההפסדים בכ-12.5 מיליון ש"ח. אולם באותה תקופה עודף הנכסים הכספיים שלה היה בממוצע - כ-91 מיליון ש"ח לשנה; מקורו של העודף בעיקר בעודפי מימון ביניים שאותם השקיעה החברה באפיקי השקעה כגון ניירות ערך ופיקדונות לזמן קצר. הנכסים הנזילים של החברה אפשרו לה לשרוד ואף לשלם למדינה דיבידנד של כ-10.1 מיליון ש"ח, אף שפעילותה העסקית המצומצמת הסבה לה בדרך כלל הפסדים.

לשון אחר - משרד מבקר המדינה מדגיש כי כפועל יוצא מאופן תפקודה של החברה מהבחינה הכספית, בכלל זה לעניין יתרותיה הכספיות, נגרמו לה הפסדים תפעוליים רבים בתחום שהוא ליבת העשייה שלה ותכלית קיומה - תכנון ופיתוח מקרקעין. יתרות המזומנים של החברה מקורן בפעילות שאינה נמנית עם יעדיה אולם היא מגנה על שרידותה. הנה כי כן - היה על משרד השיכון, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות להביא עובדות אלו בחשבון בעת בחינתה של סוגיית המשך קיומה של החברה כחברה ממשלתית.

התקשרויות החברה עם ועדים מקומיים במושבים ועם אחרים

על אף ההגבלה שהוטלה על החברה שלא לעסוק בעיסוקים שלדעת הרשות אינם מתחייבים מהסכמים שהיא חתמה או תחתום עם המינהל או משרד השיכון, החל בשנת 2000 ועד מועד סיום הביקורת התקשרה החברה בתשע התקשרויות חדשות. הסכום הכולל של התקשרויות אלה היה כ-69 מיליון ש"ח. בכלל זה התקשרה החברה במישרין עם ועדים מקומיים ואגודות להתיישבות במועצות אזוריות, והיא מנהלת חמישה פרויקטים במושבים בסכום כולל של כ-59 מיליון ש"ח. משרד השיכון והרשות לא אכפו על החברה את האיסור להתקשר בעסקאות מסוג זה.

סיכום והמלצות

דוח ביקורת זה מביא לידי ביטוי כשל של רשויות השלטון - רשות החברות הממשלתיות שבמשרד האוצר וועדת השרים להפרטה. במועד סיום הביקורת נמצא כי שתי רשויות אלה, אשר החליטו כ-13 שנים לפני כן כי יש להפריט את החברה, פעלו מאז בחוסר נחישות ובחוסר תכליתיות למימוש החלטתן.

בגין תנאי אי-הוודאות שבהם פועלת החברה והיעדר תכנית אסטרטגית לפעילותה, נגרמים לחברה הפסדים תפעוליים; והיא מממנת אותם מהכנסות מימון על יתרותיה. כיוון שההחלטה על הפרטת החברה לא יושמה, היא נותרה כ"אות מתה", דבר שהביא את החברה למבוי סתום, תוך פגיעה בשווייה הכלכלי בשוק.

נוכח פרק הזמן הארוך שעבר מאז התקבלו החלטות ועדת השרים שלא יושמו, שינוי הנסיבות שבהן התקבלה ההחלטה, ותמורות שחלו במישור הכלכלי ובמישור החברתי, מתעורר צורך חיוני שוועדת השרים תבחן מחדש את ההחלטה בדבר הפרטת החברה. אם יוחלט כי יש לדבוק בהחלטה להפריט את החברה, יש לקבוע לכך לוח זמנים קצוב ולהטיל על רשות החברות לעקוב אחר תהליך יישום ההחלטה ולפקח עליו, באופן שניתן יהיה למכור את החברה במחיר המיטבי. אם יוחלט לבטל את ההחלטה, יהיה על הנהלות של משרד הבינוי והשיכון ושל החברה לגבש במשותף תכנית להתאוששות החברה מהנזקים שנגרמו לה בשל אי-הוודאות שבה פעלה בשנים האחרונות.

תקציר

הברון אדמונד בנימין דה רוטשילד רכש לפני קום המדינה זכויות על אדמות רבות בארץ ישראל, בהן אדמות קיסריה, והעבירן למדינת ישראל. בינואר 1962 חתמו שר האוצר דאז, לוי אשכול (בשם ממשלת ישראל), והברון אדמונד דה רוטשילד  על הסכם ולפיו הצדדים ישתפו פעולה בפיתוח אדמות קיסריה באמצעות החברה לפיתוח קיסריה אדמונד בנימין דה רוטשילד בע"מ (להלן - החברה או החברה לפיתוח קיסריה); הוסכם שפירות פעילותה של החברה ייועדו לקידום ההשכלה הגבוהה בישראל באמצעות קרן שתיוסד למטרה זו. ואכן, בסוף שנת 1962 הקימו ממשלת ישראל והברון רוטשילד את קרן קיסריה אדמונד בנימין דה רוטשילד (להלן - הקרן) בבעלות משותפת ושווה. לקרן הועברו זכויות החכירה והבעלות על אדמות קיסריה, וכן הבעלות על החברה לפיתוח קיסריה. בשנת 1989 האריכו שר האוצר דאז והברון רוטשילד את ההסכם לשיתוף פעולה עד שנת 2022.

אדמות קיסריה כוללות שכונות מגורים, אתרי ספורט ופנאי, אזור תעשייה ושטחים חקלאיים. על פי נתוני הקרן, בתחילת שנת 2011 היו בידיה כ-12,800 דונם קרקעות פנויות בהן 286 דונם למגורים וכ-11,180 דונם לחקלאות. במחצית שנת 2011 התגוררו בקיסריה כ-4,700 נפשות.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-יולי 2011 בדק משרד מבקר המדינה בעיקר את תפקודן של רשויות השלטון באשר לפעולות שעשו הקרן והחברה לפיתוח קיסריה למימוש מטרות הקרן.

הביקורת התמקדה בשנים 2000-2010 וכללה גם מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוחות של מבקר המדינה מהשנים 2000 ו-2007 . הביקורת נעשתה בקרן, בחברה לפיתוח קיסריה, ברשות המסים בישראל וברשות החברות הממשלתיות.

עיקרי הממצאים

התרומות וייעודיהן

במהלך השנים הלכו וגדלו המשאבים הכספיים של הקרן במידה ניכרת. הגידול במשאבים נבע מפעילות כלכלית של הקרן וכן מכך שהקרן נהנתה בכל השנים מפטור ממסים על הכנסותיה. כך בשנים 1998-2010 גדל ערכם של נכסי הקרן ביותר מ-150% - מכ-509 מיליון ש"ח לכ-1.296 מיליארד ש"ח. בה בעת בידי הקרן נצברו עודפי נזילות גבוהים מאוד מעבר להתחייבויותיה, והם הסתכמו בסוף שנת 2010 בכ-476 מיליון ש"ח; באותה שנה תרמה הקרן כ-21 מיליון ש"ח.

על אף הגידול הניכר במשאביה, מועצת הקרן לא שקלה לשנות את שיעור התרומות מרווחיה שהיא נותנת והוא נותר כפי שנקבע בשנת 1989. מועצת הקרן ומדינת ישראל לא בחנו מה צריך להיות הון הקרן והרכבו ומהי רמת הנזילות הסבירה אשר תבטיח את המשך קיומה של הקרן (ופעילותה התקינה של החברה), אשר על בסיסם ניתן יהיה לקבוע את היקף התרומות הראוי שעל הקרן לתרום. כמו כן הם לא קבעו את יעדי השימוש בעודפים אלו.

אי-ניצול עודפי המזומנים של הקרן וצבירתם כנכסים פיננסים אינם תורמים להשגת היעדים הציבוריים של הקרן ובמיוחד לקידום ההשכלה הגבוהה. על שר האוצר המייצג את המדינה בבעלות על הקרן היה להיות ער לעובדה זו אולם הוא לא ראה לנכון להצביע על הצורך בייעוד הכספים העודפים למימוש מטרות הקרן.

היעדר הסדרה של מיסוי הכנסות הקרן

מאז הקמתה הייתה הקרן פטורה מתשלומי מס הכנסה ומס שבח מקרקעין על הכנסותיה. מקורו של הפטור הוא בהבטחות שנתנו פעמים אחדות נציגי מדינה בכירים, ובהם שרי אוצר, שהפטור יעוגן בחקיקה, אך הפטור מעולם לא עוגן בחוק. הפטור ממסים שממנו נהנית הקרן מצוי במחלוקת בין הקרן בין רשויות המס; בשנת 2010 הטילה רשות המסים על הקרן לשלם מסי הכנסה בסך כ-145 מיליון ש"ח בגין הכנסותיה בשנים 2004-2008. הקרן השיגה על כך, ובסוף שנת 2011 נמצא העניין תלוי ועומד בבית המשפט.

פניית מנהל רשות החברות הממשלתיות והחשב הכללי לשרים

באוקטובר 2006 מסרו מנהל רשות החברות הממשלתיות דאז, מר איל גבאי, והחשב הכללי במשרד האוצר דאז, ד"ר ירון זליכה, לארבעה שרים שכיהנו באותו מועד: שר האוצר, מר אברהם הירשזון; שר המשפטים, מר מאיר שטרית; שר הפנים, מר רוני בר-און; שרת החינוך, פרופ' יולי תמיר, מסמך שבו השיגו על תפקודה של הקרן. השניים הדגישו כי מסמכי ההתאגדות של הקרן, מבני השליטה והניהול שלה מונעים את חלוקתם של עודפי כספים עצומים שנצברו בקופתה למטרות ציבוריות שלשמן היא הוקמה, ולכן אינם יוצרים תמריצים למימוש המקרקעין הרבים שבידיה, ומאפשרים לקרן להמשיך וליהנות מפטורים ומהקלות בתשלומי מסים. הפונים המליצו על נקיטת כמה דרכי פעולה: שינוי מעמד הקרן וביטול ההטבות הניתנות לה; פירוק הקרן בין בהסכמה, בין על ידי בית משפט ובין בחקיקה; וניצול היתרות הכספיות שבידי הקרן.

אף שמדובר במסמך מקיף המעלה שאלות מהותיות ועקרוניות, ואף כי מדובר בסכומים של מאות מיליוני שקלים שנצברו בהון הקרן, ארבעת השרים לא הביאו את הנושא לכלל פתרון; הם גם לא הביאוהו לדיון בממשלה או להכרעה בפני ראש הממשלה.

פארק תעשייה

שאלת חלוקת ההכנסות הנובעות מנכסי ציבור - כמו קרקעות ומשאבי טבע - אם לרשות המקומית שאותו נכס משויך אליה ואם בין הרשויות המקומיות הסמוכות לו, היא שאלה ערכית וחברתית שראוי לתת עליה את הדעת. בענייננו, הסוגיה עלתה באשר לפארק התעשייה של קיסריה. ההכנסות מהפארק בשנת 2009 היו כ-33 מיליון ש"ח ובשנת 2010 כ-31 מיליון ש"ח. במשך שנים דרשו הרשויות המקומיות הסמוכות לפארק התעשייה לספח את כולו או את חלקו לשטחי שיפוטן (וכך ליהנות מההכנסות שהוא יניב), אולם הקרן התנגדה לכך. על מנת שלא לשנות את השיוך המוניציפלי של פארק התעשייה הגיעה הקרן להסכמה עם ארבע רשויות מקומיות הסמוכות לפארק - אור עקיבא, פרדס חנה-כרכור, ג'סר א-זרקא ובנימינה-גבעת עדה, ולפיו החל בשנת 2009 ועד שנת 2022 תשלם להן הקרן סכום שנתי כולל של 3.5 מיליון דולר  למימון פרויקטים בתחומי החינוך.

סיכום והמלצות

קרן קיסריה הוקמה כדי לנהל את מקרקעי קיסריה, לפתח את היישוב ולתרום להשכלה הגבוהה בארץ. לקרן מאות מיליוני ש"ח יתרות כספיות ופיקדונות לזמן ארוך שלא נקבע להם ייעוד. אף כי סכומי התרומות שהקרן העניקה היו הסכומים שהיתה מחויבת לתרום, הם היו חלק קטן בלבד ממה שהיה ביכולתה לתרום. מדובר בסוגיה עקרונית שיש לה היבטים ציבוריים ושיש לתת עליה את הדעת. על מועצת הקרן ובעלי המניות בה - מדינת ישראל ובית רוטשילד - לקיים ביניהם דיאלוג רעיוני ומעשי, שבו תיבחן השאלה האם נוכח הזמן שחלף ונוכח שינוי הנסיבות והגידול במשאבי הקרן, אין מקום לשנות את שיעור התרומות שהיא נותנת. בכלל זה יש לבחון מהו היקף ההון ועודפי הנזילות שעל הקרן להחזיק כדי להבטיח את המשך פעילותה ופעילות החברה באופן תקין וכדי לחזק ולקדם את יעדיה. בדרך זו תמוצה מטרתה החברתית החשובה של הקרן - קידום ההשכלה הגבוהה בישראל. הימנעות מפעולה זו עלולה להביא לניצול של כספים מחוץ למטרות הקרן.

יש גם לתת את הדעת לסדרי חלוקת העושר האזורי הנובע ממשאבי המדינה בין היישובים שבסביבת קיסריה, שכן זו דרכה של המדינה לאזן בין פערים כלכליים וחברתיים. ראוי ששר הפנים, בשיתוף שר האוצר ושר המשפטים, ישקלו להקדים ולקבוע, עוד לפני שיפוג תוקפו של ההסכם בין הממשלה ובין בית רוטשילד בשנת 2022, מהי המתכונת הנכונה וההוגנת להפעלת פארק התעשייה וחלוקת רווחיו.

יש מקום ששר האוצר ושר המשפטים יבחנו במשותף ובהידברות עם הקרן את המתכונת הראויה להמשך פעילותה ואת מסמכי היסוד שלה - תזכיר ההתאגדות ותקנות ההתאגדות - ולהתאימם לנסיבות שהשתנו במשך כ-50 שנות קיומה של הקרן, זאת כדי שייעשה שימוש מיטבי בכספים הנצברים בקרן.

תקציר

רשות השידור (להלן - הרשות) הוקמה ופועלת מכוח חוק רשות השידור, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק) ועל ביצועו מופקד שר שממנה הממשלה לעניין זה (להלן - השר הממונה). על מילוי תפקידיה של הרשות לפי החוק מופקדים: יו"ר הרשות, המליאה וועד מנהל שחבריו הם חברי המליאה (להלן - מוסדות הרשות) ומנכ"ל. המליאה אחראית להתוויית מדיניות הרשות ולהנחיית הוועד המנהל במילוי תפקידו.

מפברואר 2010 מכהן ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, כשר הממונה על ביצוע החוק. במרץ 2011 מונתה מליאה חדשה ובה 31 חברים, וד"ר אמיר גילת מכהן כיו"ר שלה. שבעה מחברי המליאה החדשה, ובכלל זה היו"ר, נבחרו לשמש חברי הוועד המנהל, שהחל לפעול באפריל 2011. מנכ"ל הרשות הקודם סיים את תפקידו ביולי 2011, וכעבור כחודשיים נבחר מנכ"ל חדש, מר יוני בן-מנחם.

זה שנים חלה הידרדרות חמורה במעמדה הציבורי של הרשות ובתפקודה. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר, בגירעון מתמשך בתקציבה ובשחיקה במעמד השידור הציבורי. ביולי 2007 אישרו מוסדות הרשות תכנית רפורמה מקיפה, ובאפריל 2009 נחתם הסכם בין הרשות ומשרד האוצר ובין ארגוני העובדים המייצגים את עובדי הרשות, ולפיו יפרשו ממנה 700 עובדים בכפוף לחתימת הסכמי עבודה חדשים שיחליפו את הקיימים. עד יוני 2011 חתמה הרשות על הסכמי עבודה חדשים עם ארגוני העובדים, ובמועד סיום הביקורת, נובמבר 2011, טרם יושמו הסכמים אלה.

יחידות הרשות השונות (טלוויזיה, רדיו, מינהלה וגבייה) נמצאות במבנים, במשרדים ובמגרשים הפזורים בכל רחבי הארץ. עיקר הנכסים מרוכזים בירושלים - במתחם רוממה, במתחם שערי צדק ובמתחם הלני המלכה. פעילות הרשות בתל אביב מרוכזת במתחם בדרום הקריה. חלק מהנדל"ן נמצאים בשימוש הרשות שנים רבות, ורק מקצתם רשומים בבעלותה. בתכנית הרפורמה הוחלט כי פעילות הרשות תרוכז בשלושה מתחמים בשלוש הערים הגדולות (ירושלים, תל אביב וחיפה). בפועל תכנית הרפורמה לא יושמה, היות שהרשות ומשרד האוצר לא הגיעו להבנות בעניינה ולא חתמו על הסכם למימונה.

פעולות הביקורת

בחודשים מאי-נובמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול הרשות בנדל"ן שברשותה. הבדיקה נעשתה ברשות. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) וברשות לפיתוח ירושלים.

עיקרי הממצאים

1. בשנת 1965 נקבע בחוק שהממשלה תעמיד לרשותה של הרשות את כל הנכסים הנמצאים בידיה. עוד נקבע בחוק כי הרשות לא תהיה רשאית למכור או להעביר בדרך אחרת נכס שבבעלותה אלא באישור הממשלה. הנדל"ן שבשימוש הרשות היו אמורים להיות מועברים אליה, אך היא לא פעלה ברציפות כדי להבטיח כי יישמרו זכויותיה בנכסים, וכי הם יירשמו על שמה בלשכת רישום המקרקעין. בפועל, זכויות הרשות במרבית הנכסים לא נרשמו על שמה בלשכת רישום המקרקעין. עקב כך אין מידע מלא על הזכויות שיש לה בנכסים שבידיה.

2. במשך השנים לא ניהלה הרשות רישום עדכני של הנכסים, לא תיעדה את השינויים שנעשו בנכסיה ולא מינתה מנהל מקצועי לקדם את הטיפול בנדל"ן. מסד הנתונים על הנדל"ן שבידי הרשות אינו מאפשר ניהול נכסים בפריסה ארצית ובהיקף ניכר ואף אינו מאפשר מעקב ראוי אחר מצבם.

3. נמצא כי אין התאמה בין הרישומים במינהל נכסי הדיור הממשלתי לגבי נכסי המדינה שהועברו לשימוש הרשות ובין הרישומים שבידי הרשות - לפי רישומי מינהל נכסי הדיור הממשלתי שום נכס שלו אינו נמצא בשימוש הרשות, ואילו לפי רישומי הרשות שבעה מהנכסים שבשימושה שייכים לו.

4. לפני כעשרים שנים הוחל לקיים דיונים בנושא הקמת קריה לרשות בירושלים. במאי 1995 החליטה הממשלה לאשר את בניית פרויקט רשות השידור במתחם שערי צדק בשני שלבים  ולאשר לרשות לקבל הלוואות בהיקף של עד 25 מיליון דולר. באפריל 1998 הודיע מנכ"ל הרשות דאז על הקפאת הפרויקט ועל בחינתו מחדש. לנוכח העיכוב המתמשך במימוש של נכסי המימון , ההחלטה על הקפאת הפרויקט, ההיקף הגדול של ההתחייבויות הכספיות של הרשות, ותנאי ההלוואות שנלקחו באוגוסט 1996 - נגרמו לרשות במשך השנים נזקים כלכליים, מימוניים ותפעוליים שהשפעתם עדיין ניכרת בימים אלה.

5. ממרץ 1999, המועד שבו הסתיים שלב א' של פרויקט שערי צדק, עד ינואר 2012 לא התקדמה הרשות בכל הקשור למימוש שלב ב' של הפרויקט.

6. הרשות מחזיקה בשטחי קרקע הכוללים בניינים ושטחי חניה בקריה בתל אביב. ביוני 1996 נחתם בין המינהל ובין הרשות הסכם לפינוי השטחים והמבנים שמחזיקה הרשות בקריה בתל אביב. בתמורה לפינוי התחייב המינהל, בין היתר, להקצות לרשות מתחם חלופי בדרום הקריה. באפריל 2002 נחתמה תוספת להסכם שעניינה העברת יחידות הרשות למבנים זמניים חלופיים, ובהתאם לכך עברו יחידות הרשות למבנים אלה. בשנים 2002-2006 לא קידמה הרשות באופן משמעותי את מימוש ההסכם והמינהל לא שיווק את המגרש שעליו אמור היה להיבנות המבנה שיועד לרשות.

7. בשנים 2007-2009 התקיים דיון מחודש בין יו"ר הרשות דאז לבין המינהל לגבי החלופות לפינוי המתחם בדרום הקריה. בידי הרשות אין מסמכים המלמדים על כך שהיא עשתה עבודת מטה מקיפה שבמסגרתה נבחנו כל היבטי החלופות לגבי התמורה הכספית במתחם תל אביב. המשא ומתן שקיימה הרשות עם המינהל נעשה בלי שמוסדות הרשות דנו בו והחליטו לקיימו, ובלי שאישרו את המתווה שגובש עם המינהל בדבר קבלת תמורה כספית.

8. הרשות קיימה במשך שנים דיונים בנושא הנדל"ן, וקיבלה רק החלטות עקרוניות שלא לוו בהחלטות מעשיות לביצוע.

9. בשנת 2011 החלו לפעול מוסדות הרשות החדשים, שהציבו את הטיפול בנושא הנדל"ן כנושא מרכזי שעליהם לטפל בו וחזרו והחליטו על הקמת קריית השידור בשערי צדק. ביולי 2011 הנחה ראש הממשלה (השר הממונה) את הרשות שהרפורמה תמומן בעיקר ממכירת נדל"ן (להלן - הנחיית ראש הממשלה). אף שהנחיית ראש הממשלה יצרה זיקה ישירה ותלות בין תכנית הרפורמה ובין נושא הנדל"ן של הרשות, והייתה צפויה להשפיע השפעה ניכרת על הרשות, לא העלה יו"ר הרשות את הנושא לדיון במליאה סמוך לקבלתה, והיא נדונה רק בוועד המנהל.

10. בדצמבר 2011 קיבלה מליאת הרשות החלטה עקרונית הנוגעת למתחמים בירושלים ובתל אביב, אף שלא הוצג לחבריה מראש חומר רקע הכולל תכניות, תחשיבים וחלופות בנושא הנדל"ן.

11.  גם לאחר שניתנה הנחיית ראש הממשלה לא החלה הנהלת הרשות בעבודת מטה בעזרת כל מוסדותיה להבניית תכנית כוללת ובה גיבוש תמונת מצב עכשווית ועתידית, זיהוי, הגדרה ותיחום של יעדי תכנית הרפורמה, מימוש נכסיה, הקמת מנגנוני יישום ובקרה וקביעת אבני דרך ולוחות זמנים ליישומה.

12. בדצמבר 2011 אישרה הכנסת תיקון לחוק, הקובע שהאישור להעברת נכסי הרשות יינתן בידי השר הממונה בלבד. בהוראת המעבר לתיקון החוק נקבע שהרשות לא תמכור, לא תעביר בדרך אחרת ולא תשכיר לתקופה העולה על עשר שנים נכס מקרקעין שבבעלותה, כל עוד לא התקבל חוק המסדיר שינוי מבני ברשות. תיקון זה יצר מציאות חדשה שבה ספק אם הנחיית ראש הממשלה - שיצרה זיקה ישירה בין מכירת הנדל"ן ובין מימון תכנית הרפורמה - ניתנת ליישום בטווח הנראה לעין, ועל הרשות לתת דעתה להתפתחות זו.

סיכום והמלצות

יחידות הרשות שוכנות במבנים, במשרדים ובמגרשים הפזורים בכל רחבי הארץ. חלק מהנדל"ן נמצאים בשימוש הרשות שנים רבות, ורק מקצתם רשומים בבעלותה. במשך השנים טיפול הרשות בניהול הנדל"ן שלה היה כושל - היא לא ניהלה רשימות נכסים מסודרות, לא השכילה להסדיר את הזכויות בנכסיה בלשכת רישום המקרקעין ולא דאגה לממש את פוטנציאל ההשבחה שלהם.

במשך השנים עלה נושא ריכוז יחידות הרשות בקריית השידור בירושלים במתחם אחד והעברת יחידות הרשות בתל אביב מהמתחם שבו הן נמצאות למתחם חלופי. דיונים בנושא זה מתקיימים זה עשרות שנים, אולם בפועל אין התקדמות בעניין. פרויקטים אלה הם רחבי היקף, הן מן ההיבט הציבורי-ממלכתי והן מן ההיבט הכלכלי, ונודעת להם השפעה רבה על אופן תפקודה של הרשות בעתיד.

משרד מבקר המדינה ער להליכים שהחלה הרשות לנקוט בשנת 2011 בכל הקשור לקידום הטיפול בנדל"ן. עם זאת, ממצאי דוח זה מלמדים שנוצרה מציאות חדשה שבה שינוי החוק, השינוי המבני, מימוש הנכסים ומימוש הרפורמה שלובים אלו באלו בלא שניתן להפרידם. לפיכך על השר הממונה על ביצוע החוק ועל מוסדות הרשות לקדם את כל התהליכים הנדרשים כדי שהרפורמה תוכל להתבצע והרשות תוכל להיחלץ מן המשבר העמוק שאליו נקלעה.

תקציר

רשות ניירות ערך (להלן - הרשות) ובנק ישראל (להלן - הבנק) הם תאגידים שהוקמו על פי חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק ניירות ערך), וחוק בנק ישראל, התש"ע-2010 (להלן - חוק בנק ישראל). שני הגופים כפופים לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), ולתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים או התקנות). לצורך פעילותם השוטפת, הבנק והרשות מסתייעים בשירותיהם של בעלי מקצוע מומחים (להלן - יועצים חיצוניים).

פעולות הביקורת

בחודשים מאי-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות הבנק והרשות בנושא ההתקשרויות עם יועצים חיצוניים. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר.

עיקרי הממצאים

1. נמצא שוועדת המכרזים של הרשות עשתה שימוש רב מדי בדרך של פטור ממכרז ללא הצדקה ולא חייבה את היחידות המזמינות לפעול על פי הליך תחרותי בין מציעים מתאימים, כנדרש על פי דין.

2. ככלל, ההתקשרויות של הבנק עם היועצים החיצוניים שנבדקו נעשו בצורה תקינה. עם זאת, הבנק עשה שימוש רב בהגדרת יועצים בתור ספק יחיד: כרבע מההתקשרויות שנבדקו בבנק סווגו כהתקשרויות עם ספק יחיד, אף שלגבי חלקן לא הייתה סיבה מוצדקת לכך.

3. נמצאו ברשות התקשרויות שלא נעשו על פי תקנות חובת המכרזים ולא הובאו לידיעתה של ועדת המכרזים.

4. לא נמצאו מסמכים המעידים על קיומם של דיונים מקצועיים, ענייניים, מקיפים וממצים בין הרשות ובין משרד האוצר בעניין תקן כוח האדם ברשות ובעניין העסקת עובדים במיקור חוץ.

5. נמצא כי הרשות והבנק הסתייעו בשנים 2009-2011 באותו יועץ חיצוני לנושאי תקשורת ואסטרטגיה לטיפול בנושאים שונים העולים לסדר היום הציבורי ואשר יש להם עניין לקדם אותם. מצב שבו הרשות והבנק - שני גופים מאסדרים (רגולטורים) - מעסיקים את אותו יועץ עלול ליצור חשש לניגוד עניינים מאחר שמטרותיהם לא תמיד עולות בקנה אחד.

6. עוד נמצא כי נוסף על שירותי הייעוץ לרשות ולבנק, נתן היועץ שירותים לגופים שנמצאים בפיקוחם. נסיבות שבהן הגוף המפקח והגוף המפוקח משתמשים בשירותיו של אותו היועץ יכולות ליצור פתח לזליגת מידע מהגוף המפקח למפוקח ולהעמיד את היועץ במצב של ניגוד עניינים אפשרי. הרשות לא ניהלה פיקוח ובקרה שיטתיים על מנת לוודא �