מוכנות המדינה לרעידות אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים

​רעידת אדמה היא תופעת טבע שכיחה המתרחשת כאשר האנרגייה המצטברת מתחת לקרום כדור הארץ גוברת על החיכוך שבין לוחות טקטוניים. אנשי מקצוע מעריכים כי באזורים שהתרחשו בהם רעידות אדמה בעבר יתרחשו רעידות אדמה גם בעתיד. רעידות אדמה פקדו את אזור ארץ ישראל לאורך ההיסטוריה והסבו פגיעות קשות ברכוש ובנפש. בשנת 1837 התרחשה רעידה חזקה שמוקדה היה בסמוך לעיר צפת, והיא הסבה נזק רב לעיר ולסביבותיה. 90 שנים לאחר מכן, בשנת 1927, התרחשה רעידת אדמה שמוקדה היה באזור בקע ים המלח ועוצמתה 6.25 בסולם ריכטר. רעידה זו גרמה למאות הרוגים ופצועים ולנזקים רבים בישראל וסביבותיה. מאז רעידה זו, אשר התרחשה לפני כ-90 שנים, התרחשו באזור ישראל רעידות אדמה בעוצמות נמוכות יותר.

היערכות לרעידת אדמה היא תהליך ארוך ומורכב, המחייב שיתוף פעולה בין רשויות שונות במדינה, וכולל תרגול של גופי סיוע ושל אוכלוסייה, חקר המבנה הגיאולוגי של הקרקע, הכשרת בעלי מקצוע בתחום הבנייה והסיסמולוגיה, הקצאת משאבים לחיזוק מבנים שאינם עמידים ברעידות אדמה ופעולות רבות אחרות העשויות, יחד ולחוד, לצמצם את נזקיה של רעידת אדמה ואת הפגיעה באוכלוסייה. חלק מהתשתיות הקריטיות של מדינת ישראל, ובהן תשתיות מים, חשמל ותחבורה, ממוקמות באזורים המועדים לרעידת אדמה או בקרבתם, בכלל זה באזור מפרץ חיפה. פגיעה בתשתיות אלה עלולה לפגוע באספקת שירותים קיומיים וחיוניים לאוכלוסייה או לגרום לשיבוש באספקת שירותים ומוצרים חיוניים למשק.

ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה (להלן - ועדת ההיגוי) היא גוף מטה מייעץ לוועדת השרים לעניין היערכות לטיפול ברעידות אדמה (להלן - ועדת השרים) בכל הקשור להיערכות לרעידת אדמה. הוועדה הוקמה כדי לגבש צעדים ביצועיים להיערכות לרעידות אדמה, ותפקידה קידום נושא זה, הכוונת ההיערכות של הגופים השונים והוצאה לפועל של מדיניות ועדת השרים. הוועדה עוסקת בתיאום הפעילות הלאומית של כלל משרדי הממשלה, גופי החירום ומכוני המחקר ובבקרה על פעולות אלה. בשנת 2014 הועבר שטח הפעולה של ועדת ההיגוי למשרד הביטחון, ולאחר יותר משנתיים מונה ראש רשות חירום לאומית (להלן - רח"ל)  לשמש, נוסף על תפקידו, גם יו"ר ועדת ההיגוי.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי 2017 עד פברואר 2018 בדק משרד מבקר המדינה את היערכותם של גופי התשתית במדינה לרעידות אדמה. הביקורת התמקדה בשלב ההיערכות הקודם להתרחשותה של רעידת אדמה . נבדקו פעולותיהם של רח"ל; ועדת ההיגוי; משרד האנרגייה, לרבות רשות הגז הטבעי, הרשות הממשלתית למים וביוב (להלן - רשות המים) ורשות החשמל; משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה); משרד האוצר לרבות אגף התקציבים, רשות שוק ההון, הביטוח והחיסכון (להלן - רשות שוק ההון), אגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) ומינהל התכנון; משרד החינוך; משרד הפנים; משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון); משרד הבריאות; המשרד להגנת הסביבה; משרד התיירות; המכון הגיאולוגי לישראל (להלן - המכון הגיאולוגי); חברת החשמל לישראל בע"מ; מקורות חברת המים הלאומית בע"מ (להלן - מקורות); רשות שדות התעופה בישראל (להלן- רש"ת); רשות הספנות והנמלים; חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ; חברת נמל אשדוד; חברת נמל חיפה; חברת נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן - נת"י); חברת רכבת ישראל בע"מ; חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ (להלן - נתג"ז); חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן - תש"ן); מכון התקנים; ענבל חברה לביטוח בע"מ (להלן - חברת ענבל) והקרן הפנימית לביטוחי הממשלה (להלן - הקרן הפנימית); עיריות צפת, חיפה, בית שאן, טבריה וירושלים; ותאגידי מים (מי כרמל וחברת הגיחון).

בדיקות השלמה נעשו במשרד הביטחון, בפיקוד העורף ובמינהל האזרחי ביהודה ושומרון (להלן - המינהל האזרחי); במשרד לביטחון הפנים; ברשות הארצית לכבאות והצלה (להלן - רשות הכבאות); במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה); וברשויות המקומיות שלהלן: עיריות נצרת, עפולה, מגדל העמק, אילת, אשקלון, אשדוד וקריית אתא; המועצות המקומיות קריית טבעון וחצור הגלילית; המועצות האזוריות עמק יזרעאל, עמק המעיינות, מגילות-ים המלח, תמר וזבולון.

הליקויים העיקריים

סמכויות מוגבלות של ועדת ההיגוי

ועדת השרים הטילה על ועדת ההיגוי לקדם את היערכותה של המדינה לרעידת אדמה. ואולם הממשלה לא העניקה לוועדת ההיגוי סמכויות אופרטביות שיאפשרו לה להשיג את המטרה שלשמה הוקמה, ולכן אין לוועדה סמכות חוקית לחייב את משרדי הממשלה, את גופי התשתית ואת הרשויות המקומיות להיערך לרעידת אדמה. היעדרה של סמכות זו פוגע ביכולתה לאכוף את ביצוע הפעולות הנדרשות ולפקח על ביצוען, לשם אִפחוּת  ומניעה של נזקים שעלולים לקרות בעקבות רעידת אדמה.

היעדר יָתירוּת במשק הגז הטבעי

בהיעדר תשתית מספקת של נתונים על התנהגותה של קרקעית הים באזור ישראל ברעידת אדמה, קשה לצפות את מידת הנזק העלול להיגרם לתשתיות הממוקמות בים ובראשן תשתיות הגז הטבעי.

קיים חשש שצינור הגז הימי היחיד שמוביל גז לישראל ייפגע. לפיכך, עיכובים במימוש התוכנית לחיבורם של מאגרי גז טבעי נוספים למערכת ההולכה דרך נקודת כניסה נוספת לשם יתירות באספקת הגז למשק וביזור הסיכונים, מעמידים את משק החשמל, המבוסס ברובו על גז טבעי, בסכנת שיבושים כבדים באספקת החשמל הרציפה במקרה של רעידת אדמה.

היעדר חיבור תשתיות חיוניות למערכת הולכת הדלק בשעת חירום

במקרה חירום, במיוחד בעקבות רעידת אדמה שתתרחש ללא כל התרעה מוקדמת ותשבית את מערך הגז הטבעי, צפויים קשיים באספקת דלקים חלופיים לגז הטבעי לתשתיות חיוניות למשק, אשר אינן מחוברות למערכת הולכת הדלקים, ובהן חלק מיצרני החשמל הפרטיים הגדולים. שנתיים ויותר מיום שקבע משרד האנרגייה כי רצועת התשתיות שהוגדרה בתמ"א 37/2 צרה מלהכיל את כל תשתיות הגז והדלק הנחוצות, תמ"א 37/3, שמקדם המשרד לשם פתרון בעיה זו, עדיין אינה נותנת מענה לכל הצרכנים הזקוקים לדלק כגיבוי לגז טבעי.

מידע חלקי בדבר פריסת צוברי גפ"ם

רעידת אדמה עלולה לגרום לשריפות ולפיצוצים כתוצאה מפגיעה בצנרת הגפ"ם. במועד סיום הביקורת טרם הסתיימה פעילות משרד האנרגייה לעדכון של מסד הנתונים של צוברי הגפ"ם הממוקמים ברחבי המדינה.

במועד סיום הביקורת טרם העביר משרד האנרגייה לרשות הכבאות מידע על כלל הצוברים, ובכלל זה על מקום הצוברים שלא הותקנו בהם התקני סגירה אוטומטית בעת רעידת אדמה. היעדר המידע פוגע פגיעה קשה ביכולתה של רשות הכבאות לתת מענה מיטבי לאוכלוסייה שעלולה להיפגע עקב היפגעותם של מבנים ברעידת אדמה.

ליקויים במוכנות משק המים לרעידת אדמה

רשות המים שבמשרד האנרגייה אחראית לניהולו, תפעולו ופיתוחו של משק המים, בעיתות שגרה ובעיתות חירום. רשות המים אינה מנחה את תאגידי המים וספקי מים אחרים בעריכת סקרים הנדסיים של תשתיות מים שבאחריותם לשם בחינת עמידותם ברעידות אדמה. בהיעדר הנחיה ברורה מרשות המים, ספקי מים בוחנים את עמידות התשתיות שבאחריותם ברעידת אדמה באופן עצמאי, על פי הידע שבידי יועצים חיצוניים שנשכרו לשם כך.

יחידת המים של המינהל האזרחי בשטחי יהודה ושומרון (להלן - איו"ש) אינה מפקחת על עמידותן של תשתיות המים, לרבות מגדלי המים באזור זה, ברעידת אדמה או על היערכותן ומוכנותן של הרשויות המקומיות באיו"ש לרעידת אדמה בכל הנוגע לתשתיות המים.

פגיעות בצנרת הביוב בעת רעידת אדמה עלולות להביא להתפרצות מחלות ולחלחול מי הביוב למי תהום ולמקורות מים אחרים. משום כך חשוב למצוא פתרונות חלופיים למערכת הביוב למקרה שתושבת בשל רעידת אדמה. רשות המים קיבלה עליה לקבוע את מקומם של כ-6,000 תאי שירותים כימיים, שיסופקו לאוכלוסייה באזורים שיפגעו, אך טרם השלימה את המשימה וטרם נחתמו הסכמים עם החברות המחזיקות שירותים כימיים לאספקתם בשעת חירום.

ליקויים במוכנות נמלי הים לרעידת אדמה

לנוכח גילו ומקומו של רציף הדלק בנמל חיפה, בסמוך לשבר יגור, ובהתאם לתרחיש האפשרי שהוצג במסמך "התפיסה הלאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה" שפרסמה ועדת ההיגוי בדצמבר 2016, לא מן הנמנע כי הרציף ייפגע בהתרחש רעידת אדמה שמוקדה יהיה באזור זה. פגיעה ברציף עשויה לגרום פגיעה ממשית באספקת הדלקים לצריכת המשק ואף לזיהום האזור הסמוך ומי הים. עד למועד סיום הביקורת לא הופקדה תוכנית מפורטת להקמת רציף דלק במסגרת התוכנית לנמל החדש בחיפה לשם מניעת נזק סביבתי ולשם שמירת התפקוד הרצוף של משק הדלק.

ליקויים במוכנות נמלי אוויר לרעידת אדמה

גורמי המקצוע בתחום החליטו לפני שנים אחדות כי שדה התעופה נבטים ישמש שדה תעופה חלופי לנמל התעופה בן-גוריון (נתב"ג) בשעת חירום, וכי רש"ת תקבע את אופן קליטתם של מטוסי המטען הצפויים לנחות בו. חרף חשיבות ההיערכות מבעוד מועד והכשרתו של שדה תעופה חלופי לנתב"ג, שיקלוט את מטוסי הסיוע הרבים הצפויים להגיע לישראל לאחר רעידת אדמה הרסנית, במועד סיום הביקורת טרם הסדירו משרד התחבורה ומשרד הביטחון את אופן תפעולו של שדה התעופה נבטים באמצעות רש"ת. עיכוב זה פוגע קשות במוכנות המדינה לקליטת סיוע בין-לאומי בעת רעידת אדמה קשה שתשבש את פעילות נתב"ג.

ליקויים במוכנות תשתיות התחבורה היבשתיות לרעידת אדמה

מבין יותר מ-70 גשרים ברמות סיכון סיסמי גבוהות, חוזקו עד מועד סיום הביקורת 3 גשרים בלבד. בהיעדרו של תקן ישראלי מחייב לחיזוק גשרים מפני רעידות אדמה פעלה נת"י, האחראית לתכנונה, לפיתוחה ולתחזוקתה של רשת הכבישים הבין-עירונית במדינה, לגבש מתווה לבדיקה תכנונית וקבלת החלטה על הגשרים הטעונים חיזוק שבאחריותה. נוסף על הגשרים שבאחריות נת"י יש דרכים וגשרים שבאחריותן של רשויות מקומיות ושל חברות תשתית אחרות, אך משרד התחבורה לא קידם גיבוש תקן אחיד ולחלופין הנחיות אחידות לבדיקת עמידותם ברעידות אדמה ולאופן חיזוקם.

למשרד התחבורה אין מיפוי שלם ומקיף של תשתיות התחבורה, לרבות הגשרים בערים וברשויות המקומיות, בדומה למיפוין של תשתיות הדרכים שבאחריות נת"י. בהיעדר מיפוי מלא, משרד התחבורה והרשויות המקומיות אינם יכולים לקבל החלטה מושכלת בדבר המשאבים הנדרשים לחיזוקן של תשתיות הדרכים העירוניות, כדי למנוע פגיעה בהן ברעידת אדמה, העלולה לסכן חיי אדם ולפגוע ברציפות התפקודית ובאפשרות התנועה ברחבי הערים אל מוסדות חיוניים ואל מוקדי אסון.

חיזוק חלקי של מבני חינוך

מבין כ-1,600 בתי ספר המיועדים לחיזוק חוזקו עד מועד סיום הביקורת כ-50 בתי ספר בלבד וכ-200 מצויים בתהליכי תכנון. בהיעדר תקן ישראלי לשדרוג מבנים (שפורסם רק בשנת 2017), משרד החינוך גיבש בעזרת יועצים חיצוניים נהלים לחיזוקם של בתי הספר שבתחום אחריותו והקצה לכך תקציבים גדולים בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח. ואולם המשרד התקשה לרתום חלק מהרשויות המקומיות למטרה זו ובהן לא חוזקו בתי הספר, למרות התקציב הייעודי לכך. התמשכות תהליך התכנון של חיזוק בתי הספר מצביעה על קשיים של ממש ביישום פרויקט החיזוק. זאת ועוד, במועד סיום הביקורת טרם התקבלה החלטה בדבר חיזוקם של בתי ספר השוכנים במבנים טרומיים. כמו כן יש בישראל אלפי תלמידים הלומדים במבנים פרטיים שאינם בבעלות הרשות המקומית ושלא נבחנה עמידותם ברעידת אדמה, לא מופו הסיכונים לתלמידים הלומדים בהם ולא גובשו כלים שיבטיחו את עמידותם כנדרש.

חיזוק חלקי של מבני בתי חולים ומוסדות בריאות

חרף הזמן הרב שחלף מהחלטת הממשלה משנת 2008 על חיזוק מבני הציבור, לרבות בתי החולים, ולמרות החשיבות הרבה שבחיזוקם של בתי החולים הקרובים להעתקים  פעילים, לשם המשך תפקודם בעת רעידת אדמה, עד מועד סיום הביקורת לא קודם חיזוק מבניהם של בתי החולים אלא באופן חלקי. זאת ועוד, אין למשרד הבריאות מידע על מצבם הפיזי ועל מידת עמידותם ברעידת אדמה חזקה של המוסדות הגריאטריים והסיעודיים ברחבי המדינה, שמטופלים בהם אלפי אזרחים במחלקות סיעודיות, במחלקות שיקומיות ובמחלקות לתשושי נפש.

היעדר מידע בדבר עמידות מבני תחנות כבאות

לתחנות הכבאות תפקיד קריטי כבר בשלב המענה הראשון לאוכלוסייה שתיפגע ברעידת אדמה, הן בכיבוי השריפות הן בחילוץ. עד מועד סיום הביקורת לא היה בידי רשות הכבאות והמשרד לביטחון הפנים מידע מקיף על התחנות העלולות להיפגע בעצמן ברעידת אדמה.

היעדר מידע בדבר עמידות מבני תיירות

הגם שמלונות רבים בישראל קרובים לקו הבקע, ונוכח גילם של המבנים קיימת הסתברות גבוהה שייפגעו ברעידה חזקה, אין בידי משרד התיירות מידע מקיף על בתי המלון בארץ, קרבתם להעתקים פעילים ועמידותם ברעידת אדמה. כמו כן, למשרד התיירות אין כלים המאפשרים לו לחייב את בתי המלון לשתף עימו מידע על מידת המוכנות שלהם לרעידת אדמה, על אחת כמה וכמה שאינו יכול לחייבם לחזק מבנים, והוא מתקשה אף לעודד אותם לכך באמצעות כלי סיוע או תמריצים כלכליים.

פיקוח חסר על מבני תעשייה ומתקני חומרים מסוכנים

אם ייפגעו ברעידת אדמה מפעלים המחזיקים חומרים מסוכנים, הדבר עלול לסכן את האוכלוסייה ואת הסביבה ויחייב הקצאת משאבים נכבדים לטיפול במפגע. אף על פי כן, ההנחיות לחיזוק מתקנים של מפעלים אלה מפני רעידת אדמה ניתנות רק בשלב הטיפול בבקשה להיתר הרעלים הניתן מידי המשרד להגנת הסביבה, לאחר הקמת המפעל. יתר על כן, הבקרה על עמידת המפעלים בהנחיות אלה נתונה בידי מספר קטן מאוד של עובדי המשרד, ועל כן אין ביכולתם לבצע בקרה יעילה בנושא זה.

היעדר הכוונה מרכזית לחיזוק תשתיות

החלטת הממשלה משנת 2008 על חיזוקן של תשתיות ציבוריות כבתי חולים ומוסדות חינוך מפני רעידות אדמה והקצאת התקציבים לכך לא גובו במערך הנדסי לוגיסטי תומך ליישום ההחלטה, כגון מינהלה הנדסית להנעת פרויקט החיזוק. כל אחד מגורמי התשתית הרלוונטיים נאלץ לפעול בכוחות עצמו, באמצעות פנייה לגורמי מקצוע חיצוניים, לשם גיבוש נוהלי עבודה והנחיות לחיזוק התשתיות. הדבר עיכב מאוד את עבודות החיזוק, שעודן בתחילתן, והביא לידי הקפאת התקציבים הייעודים לחיזוק.

עיכובים בחיזוקם של מבני מגורים

עד סוף שנת 2015, עשר שנים ויותר ממועד אישורה של תמ"א 38, אושר חיזוקם של 2,780 מבני מגורים בלבד. רוב עבודות החיזוק בוצעו באזורי הביקוש, ואילו באזורי הפריפריה, הקרובים לקווי הבקע המועדים לרעידות אדמה ולנזקים כבדים בעטיין, תמ"א 38 כמעט אינה מיושמת.

החלטת ממשלה משנת 2016 הניחה לשיקול דעתו של משרד השיכון את עבודות החיזוק של פרויקטים של המשרד. ההחלטה הביאה לידי הסטתו של רוב התקציב השנתי (לשנים 2016 עד 2017) לפרויקטים שאינם כוללים עבודות חיזוק. בהיעדר תמריץ, ספק אם במתכונת הנוכחית יחוזקו מבנים אלה בעתיד בידי גורם כלשהו, פרטי או ממשלתי.

היעדר תקנים ואי-עדכון תקנים

אף שהמודל ששימש לבנייתה של מפת התאוצה  בתקן ישראלי (להלן - ת"י) 413 אינו תואם את השיטות המתקדמות הנהוגות כיום בארצות מפותחות, טרם בוצע עדכונו הדרוש לשם התאמת תכנונם של מבנים לסיכון והגברת בטיחותם ושרידותם של השוהים בהם.

חלק 3 בת"י 413, העוסק בהערכה ושיפור של עמידות מבנים קיימים ברעידת אדמה, אינו חל על מבנים רבים, לרבות מבנים הנדסיים, מפעלים ומבנים שפעילותם כרוכה בחומרים מסוכנים, ואינו חל על גשרים.

עיכוב בהשלמת הקמתו של מערך ההתרעה

עד מועד סיום הביקורת, אף שחלפו שנים מספר מהמועד שנקבע לכך, לא הושלמה הקמתה של מערכת לאומית לזיהוי רעידות אדמה והתרעה עליהן (מערכת תרועה).

נוכח החמרת הדרישות הטכניות הנוגעות לפעילותן של ה"כרוזיות" - יחידות הקצה המחוברות למערכת ההפצה של פיקוד העורף ואשר מספקות התרעה קולית על רעידת אדמה - התקציב שהקצתה הממשלה לרכישתן אינו מספיק כדי לעמוד בהיקף הרכישה שנקבע בהחלטת ממשלה 4738.

אף שהממשלה החליטה עוד ב-2009 שפעילות האגף לסיסמולוגיה של המכון הגיאופיסי תועבר למכון הגיאולוגי, תהליך העברתם של עובדי האגף אל המכון הגיאולוגי טרם הסתיים. כמו כן, טרם הוקמה היחידה הסיסמולוגית במכון הגיאולוגי, האמורה לפעול בכל שעות היממה בכל ימות השנה ולהעסיק מומחים לרעידות אדמה שתפקידם לקיים הערכות מצב בעת רעידת אדמה. להקמת יחידה זו יש חשיבות לצורך ניתוח התרחשויות של רעידת אדמה, קבלת החלטה רשמית על התרחשותה והודעה עליה לאוכלוסייה.

ליקויים בהיערכות הפיננסית והביטוחית לרעידת אדמה

קרן לא רישומית  מצמצמת את הנתח מתקציב המדינה השוטף שיופנה לשיקום נזקיה של רעידת אדמה. על אף המלצות הצוות להיערכות ביטוחית, עד מועד סיום הביקורת לא בחנו החשכ"ל או רשות שוק ההון את הקמתה של קרן לא רישומית שתכסה נזקי רעידות אדמה לרכוש פרטי ולרכוש ציבורי, וממילא לא בחנו מקורות מימון אפשריים לקרן כזאת.

למרות היתרונות הרבים של כיסוי ביטוחי במסגרת הקרן הפנימית לביטוחי הממשלה המנוהלת בחברת ענבל , נציגי החשכ"ל הוציאו גופים ציבוריים וחברות ממשלתיות מן הכיסוי הניתן על ידי הקרן הפנימית.

משרד הביטחון הוא המשרד היחיד שאינו מבטח את נכסיו מפני רעידות אדמה (למעט חריגים) באמצעות חברת ענבל ואף אינו צובר כספים בקרן פנימית עצמאית.

תנאי הפוליסה התקנית לביטוח דירות מגורים קובעים כי יש להתחיל בביצוע הכינון  בתוך זמן סביר לאחר האובדן או הנזק, ובכל מקרה יש להשלימו בתוך 12 חודשים מקרות מקרה הביטוח. תקופה זו אינה מספיקה לכינונן של מרבית הדירות שייפגעו ברעידת אדמה.

ביטוח עבור ערך הקרקע, נוסף על ביטוח המבנה עצמו, מאפשר למבוטח לרכוש דירה אחרת תחת דירתו שנהרסה, במקום לשקם את הדירה שנפגעה ברעידת האדמה. לביטוח זה חשיבות במיוחד לבעלי דירות באזורים שערך הקרקע בהם גבוה. שיעור המבוטחים שרכשו ביטוח עבור ערך הקרקע בכל אחת מהשנים 2016 ו-2017 היה כ-4%, ומתוכם שיעור המבוטחים שרכשו ביטוח בשיעור 200% או 300% לפחות מסכום ביטוח הדירה הנקוב בפוליסה נמוך מאוד.

בהיעדר פוליסות לביטוח רכוש משותף בבנייני מגורים, לרוב יתקשו הדיירים בשיקום הבניין לאחר רעידת אדמה, שכן לא לכולם יש כיסוי ביטוחי או יכולת לממן את בניית חלקם ברכוש המשותף. שיעור הבתים המשותפים שביטחו את הרכוש המשותף מפני סיכוני רעידת אדמה נמוך מאחוז אחד.

חוק לימוד חובה, התש"ט-1949, קובע כי כל ילד בישראל  חייב להיות במסגרת חינוך (גן ילדים או בית ספר), וכי התלמידים יבוטחו בביטוח תאונות אישיות. בפוליסה לביטוח התלמידים יש החרגה הקובעת כי הביטוח אינו מכסה נזקי רעידת אדמה או תאונה שאירעה בעטייה. משרד החינוך, אגף החשכ"ל ורשות שוק ההון לא בחנו את האפשרות להקמת קרן לפיצוי תלמידים על פגיעות גוף עקב רעידת אדמה.

ההמלצות העיקריות

על הממשלה להבטיח את יכולת ועדת ההיגוי לקדם את הפעילות הקשורה להיערכות לרעידות אדמה ואת יכולתה לקדם באופן יעיל נושאים הקשורים בהיערכות זו; להעניק לוועדה את הסמכויות הדרושות לה כדי לאכוף את עמידתם של כלל הגופים הרלוונטיים בהחלטות הממשלה ובהנחיות הניתנות להם.

על ועדת ההיגוי, כגורם המקצועי בתחום ההיערכות לרעידות אדמה, לוודא שהגופים הרלוונטיים נערכים כראוי לרעידת אדמה ולפעול בשיתוף עימם להגברת המודעות הציבורית לחשיבות ההיערכות ההכרחית למניעת פגיעה נרחבת באוכלוסייה.

על משרד האנרגייה לבחון בשיתוף המכון הגיאולוגי דרכים לעריכת מחקר ליצירת תשתית מדעית מספקת כדי לקבוע את רמות העצימות  של הקרקע בשטחה הימי של מדינת ישראל, כפי שנעשה בשטחה היבשתי, כדי לקבוע את מידת העמידות של התשתיות המונחות על קרקעית הים.

הסכנות הנשקפות לתשתיות הגז הטבעי ותלותו של המשק בגז זה מחדדות את הצורך בהקמתו של מערך כניסה נוסף לגז הטבעי, לשם יתירות באספקת הגז למשק וביזור הסיכונים. הקמתם הצפויה של מערכי הגז הטבעי הנוספים מול חופיה הצפוניים של המדינה, וקרבתם היחסית למוקדים המועדים לרעידת אדמה, מחייבים בחינה מדוקדקת של הסיכונים הנובעים מהם באזורים אלה.

על משרד האנרגייה לבחון אם אפשר להניח תשתיות דלק נוספות ברצועת הדלק הקיימת, כך שגם יצרני החשמל הפרטיים הקטנים יחוברו לרשת הדלק הארצית. עליו להסדיר נושא זה במסגרת תמ"א 37/3 ללא דיחוי.

על משרד האנרגייה ומאסדרים אחרים הנוגעים בדבר לגבש קריטריונים אחידים שישמשו את חברות הדלק כדי לבצע סקרים הנדסיים של תשתיות הדלק ועמידותן ברעידות אדמה ולוודא שתשתיותיהן עמידות בתאוצת הקרקע, לפי הנתונים המתעדכנים מדי פעם במפת התאוצה בת"י 413.

כדי לצמצם את הסיכון הנשקף מצוברי גפ"ם הממוקמים באזורים מאוכלסים, על משרד האנרגייה להעביר בהקדם לרשות הכבאות את מסד הנתונים על צוברי הגפ"ם, שיכלול מידע על מקומם ועל ומיקום ההתקנים לסגירתם האוטומטית בעת רעידת אדמה, עוד בטרם ישלים את הבקרה בנושא זה. כן עליו לוודא שחברות שמספקות גפ"ם מיישמות את ת"י 158 בנוגע להתקנת הֶתקנים למניעת דליפות גז ברעידת אדמה. על משרד האנרגייה להעביר מידע זה לרשות הכבאות.

על רשות המים בשיתוף ועדת ההיגוי לפעול מול ועדות התקינה לקידום גיבושו של תקן לחיזוק מתקני מים. על רשות המים לחדד את הנחיותיה לספקי המים בתחום ההיערכות לרעידת אדמה, ולהקפיד כי התאגידים יישמו הנחיות אלה באופן אחיד ובלוחות זמנים שיוגדרו מראש. זאת כדי שתוכל לקבל תמונת מצב אחידה ומקצועית בדבר עמידות כלל תשתיות המים ברעידות אדמה, ובהתאם לה לגבש תוכנית היערכות מקיפה. כמו כן, על רשות המים לוודא שבין ספקי המים מתקיימים הממשקים ההכרחיים להיערכות משק המים לשעת חירום.

על יחידת המים במינהל האזרחי באיו"ש לפעול בשיתוף רשות המים באיו"ש כדי לשפר את המוכנות של תשתיות מים באזור זה לרעידת אדמה, אם באמצעות הרישיונות שהוא מעניק לספקי מים ואם בדרך אחרת.

על משרד התחבורה ומשרד האנרגייה לבחון את סוגיית מצבו ההנדסי של רציף הדלק בנמל חיפה. כמו כן על גופים אלו בשיתוף המשרד להגנת הסביבה, עיריית חיפה, הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה וגורמים אחרים לקדם מענה ארוך טווח לצורך ברציף דלק עמיד ברעידות אדמה.

על משרד הביטחון ומשרד התחבורה לתאם את הפעלת שדה התעופה בנבטים כשדה חלופי בעת הצורך לאחר רעידת אדמה באמצעות רש"ת, על כל ההיבטים הכרוכים בכך, לרבות כתיבת פקודות המבצע הנדרשות ותרגולן דרך קבע.

מן הראוי שמכון התקנים ומשרד התחבורה יקדמו תיקון לתקן לחיזוק מבנים כך שיכלול גם הנחיות הנוגעות לרציפות התפקודית של מבנים חיוניים, כגון גשרים, לאחר רעידת אדמה. זאת כדי שגופי התשתית והרשויות המקומיות יוכלו לפעול לחיזוק תשתיות הגשרים שבאחריותם בהתאם לתקן ישראלי מוסכם ולא יידרשו לגבש לעצמם מתווה ושיטות לבדיקה ולחיזוק של גשרים ללא בקרה מקצועית ראויה.

על משרד התחבורה להוביל, בסיוע משרד הפנים, מיפוי שלם ומקיף של תשתיות התחבורה, לרבות הגשרים בערים וברשויות המקומיות, על מנת לקבל תמונה מקיפה של הסיכונים הקיימים בתחום זה בכל רשות ורשות. בהתאם לתוצאות המיפוי, על הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, בסיוע משרד התחבורה כגורם המקצועי בתחום זה, לגבש תוכנית לביצוע חיזוקים נדרשים בתשתיות הדרכים העירוניות, לרבות קביעת הגורם שיהיה אחראי להם ומקורות התקציב לשם כך. כמו כן, על משרד התחבורה להנחות את הרשויות המקומיות בדבר אופן ביצוע החיזוק בהתאם למתודולוגיה האחידה שתאומץ בעניין זה.

על הרשויות המקומיות הרלוונטיות לממש את תוכניות החיזוק של בתי הספר שבתחומיהן, לפי הנחיותיו של משרד החינוך. נוסף על הקצאת התקציב לחיזוק בתי ספר, על משרד החינוך לספק לרשויות מקומיות תוכנית מפורטת ולוחות זמנים לביצוע החיזוק ולסייע להן להוציא את התוכניות לפועל. עליו לפעול בשיתוף משרד הפנים לגיבוש מנגנון פיקוח ואכיפה, כדי לוודא שתוכניות החיזוק של בתי הספר מיושמות ברשויות המקומיות.

על משרד האוצר ומשרד הבריאות לוודא כי לא יעוכבו, כבעבר, הליכי התכנון והביצוע של הפרויקטים לחיזוק בתי החולים הממשלתיים. על משרד הבריאות לפעול למיפוי מצבם של כלל המוסדות הגריאטריים ועמידותם ברעידת אדמה. בהתאם לתוצאות המיפוי עליו להעלות סוגיה זו לפני ועדת ההיגוי וועדת השרים כדי שיחליטו במשותף מי הגורם הצריך לקדם חיזוק מוסדות אלו ומהם הכלים שיעמדו לרשותו לשם כך, ובמידת הצורך לקדם אסדרה מתאימה.

נוכח הקושי של המשרד להגנת הסביבה להטמיע את הנחיותיו לחיזוק מתקנים המחזיקים חומרים מסוכנים כבר בשלבי תכנון ראשוניים של מפעלים עם מתקנים אלה, על המשרד בשיתוף ועדת ההיגוי ומינהל התכנון לשקול הטמעת הנחיות אלה בשלב תכנונם של מפעלים המחזיקים חומרים מסוכנים ולמצוא את הדרכים היעילות ביותר לכך, לרבות באמצעות חקיקה או תקנות ייעודיות.

על משרד האוצר ומשרד השיכון לבחון כלים למימון פרויקטים של חיזוק מבנים לפי תמ"א 38, במיוחד פרויקטים באזורי פריפריה הקרובים לקווי השבר ובהם אין כוחות השוק מאפשרים חיזוק, משום שאינו רווחי ליזמים.

על ועדת ההיגוי, משרד השיכון, מינהל התכנון, המכון הגיאולוגי ומכון התקנים לשקול את עדכונה של מפת התאוצות שבת"י 413.

על מכון התקנים בשיתוף הגורמים הרלוונטיים להשלים את קביעת התקנים הנדרשים בנושא מבנים הנדסיים חדשים וחיזוק מבנים קיימים.

נוכח פרק הזמן הנוסף הדרוש להקמת מערכת תרועה, ונוכח חשיבותה ונחיצותה, על ועדת ההיגוי והמכון הגיאולוגי לבחון דרכים לזירוז הפיכתה למבצעית.

על ועדת ההיגוי בשיתוף אגף החשכ"ל ורשות שוק ההון לבחון את האפשרות להקים קרן הון לא רישומית לנכסים ציבוריים ולנכסים פרטיים, בהתאם להמלצת הצוות להיערכות ביטוחית, שהוקם לפי החלטת הממשלה משנת 2011 בנושא היערכות פיננסית וביטוחית לפעולות הנדרשות לאחר רעידת אדמה. לחלופין עליהם לבחון דרכים אחרות "לשיפור יכולת הממשלה וגופים פיננסיים להעמיד משאבים לפעולות השיקום הנדרשות לאחר רעידת אדמה", כפי שנקבע בהחלטת הממשלה.

מן הראוי שמשרד הביטחון והחשכ"ל יבחנו את הצורך בהיערכות של משרד הביטחון למימון שיקומם של נכסיו אם ייפגעו ברעידת אדמה.

על ועדת ההיגוי בשיתוף רשות שוק ההון לפעול להתאמתה של פוליסת הביטוח התקנית לצרכים הצפויים במקרה של קטסטרופה ובמקרה שיהיה צורך לשקם אלפי בתים שנפגעו, על מנת שחברות הביטוח ישלמו למבוטחים את ערך הכינון של בתיהם לשם שיקומם.

על ועדת ההיגוי בשיתוף רשות שוק ההון לבחון את הסיבות לשיעור הלקוחות הנמוך שבחר לבטח גם את ערך הקרקע ולשקול דרכים לעידודו של הציבור לרכישת ביטוח זה, בעיקר באזורים שערך הקרקע בהם גבוה במיוחד.

על ועדת ההיגוי בשיתוף אגף החשכ"ל ורשות שוק ההון לבחון את הכשלים בשוק הביטוח של הרכוש המשותף ולבחון את האפשרות לסייע לוועדי הבתים המשותפים ברכישת הפוליסה המתאימה לצורכיהם, וכן את הצורך בקביעת פוליסה תקנית לרכוש משותף בבית משותף, בדומה לפוליסה הקיימת לביטוח דירות.

מן הראוי שמשרדי החינוך והאוצר ורשות שוק ההון ישקלו שוב את ההיבטים של חבות המדינה בהקשר של היפגעות תלמידים מרעידת אדמה בעת הימצאותם במסגרת החינוכית. על המשרדים להתחשב בכך שהתלמידים מחויבים להשתתף בפעילות הבית-ספרית מכוח חוק לימוד חובה ובכך שרבים מבתי הספר נבנו לפני 1980 וטרם חוזקו.

סיכום

בשל מיקומה של ישראל על בקע ים המלח ועל העתק הכרמל, צופים כי תתרחש בה רעידת אדמה חזקה שמוקדה לאורכו של אחד מקווי השבר האלה והשפעתה על אזורים שונים במדינה תהיה עצומה. גורמים מקצועיים סבורים שרעידת אדמה חזקה בישראל היא ודאית. לא נותר אלא להיערך לה.

קשה לחזות את מועד התרחשותה של רעידת אדמה, את מקומה ואת עוצמתה, ולכן אי אפשר למנוע לחלוטין את נזקיה. ואולם ניסיון העבר במדינות אחרות מלמד כי להיערכות מקדימה לרעידות אדמה יש השפעה מכרעת על אִפחוּתם של הנזקים הנגרמים לתשתיות, למבנים ולרכוש, ועל שמירת חיי אדם. ככל שהמבנים והתשתיות עמידים יותר ברעידות אדמה, כן יקטן היקף הנזק שייגרם להם, ויפחתו המשאבים שיידרשו להצלת חיי אדם ולטיפול בתשתיות שנפגעו.

בשנים האחרונות פעלה ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה להגברת המודעות בקרב האוכלוסייה הכללית, משרדי הממשלה וגופי תשתית שונים לסיכוני רעידת אדמה ולדרך שבה יש להיערך לקראתה. משרדי הממשלה וגופי התשתית השונים הרחיבו בשנים אלה את הפעולות לחיזוק התשתיות לשם צמצום הנזק שייגרם בעטייה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב מגמה זו, המהווה שיפור לעומת עבר.

עם זאת, בביקורת נמצא כי המדינה אינה ערוכה כנדרש לאירוע של רעידת אדמה. על מנת שהיערכותם של הממשלה ושאר הגופים הנוגעים בדבר לרעידת אדמה תהיה מיטבית, יש לנקוט עוד פעולות ארוכות טווח: להקצות את המשאבים והתקציבים שהממשלה החליטה על הקצאתם; לפעול להתקנתן של מערכות התרעה; להשלים את קביעת התקנים הנחוצים על מנת שבסיס הידע לחיזוק תשתיות יהיה רחב, אחיד ומשותף ככל האפשר; לפעול להרחבת הידע בנושא בקרב המתכננים; לחזק תשתיות, מבני ציבור ומבני מגורים בטכנולוגיות חדשות; לוודא כי הנחיות הגורמים האמונים על ההיערכות לשעת חירום ייושמו במלואן על ידי כלל הגופים הנוגעים בדבר; לגבש תוכניות לעידוד פעולות חיזוק בעיקר לאורך קווי השבר; ולהבטיח את קיומה של מערכת ביטוחית שלמה שתיתן מענה מיטבי לאזרחים שניזוקו, בגופם או ברכושם.

ועדת ההיגוי משמשת הגורם המקצועי, המתאם ומכווין את פעילות הממשלה בתחום ההיערכות לרעידות אדמה. הוועדה פועלת רבות להרחבת המחקר בתחום זה, לחיזוק תשתיות, מבנים ומוסדות ממשל ולקידום המודעות וההכנה של הציבור לקראת רעידת אדמה חזקה. פעילותה המבורכת של ועדת ההיגוי הכרחית לשם העמקת המודעות בקרב מקבלי ההחלטות ושיפור המוכנות של האוכלוסייה. עם זאת, הוועדה פועלת בלי שהוקנו לה סמכויות אופרטיביות הכרחיות, ופעילותה הועברה לאחריותו של ראש רח"ל והיא כפופה למדיניותו. מאחר שרח"ל בעיתות שגרה ובשעת חירום עוסקת במוכנות העורף על כלל היבטיה השונים, הרי שתחום ההיערכות לרעידות אדמה אינו עיקר עיסוקה. לפיכך, על מנת להבטיח את המשך ההיערכות המתמדת של העורף לרעידת אדמה ואת אפקטיביות פעילות הוועדה ויכולת הפיקוח שלה על היערכות הרשויות לקראת רעידת אדמה, יש להבטיח את עצמאותה, את מעמדה ואת סמכויותיה.

נזקים לרכוש ופגיעה בנפש עקב רעידת אדמה אינם גזירת גורל. השקעת משאבים בהיערכותם של משרדי ממשלה, של הרשויות המקומיות ושל חברות התשתית, לצד גופים פרטיים והציבור כולו, עשויה למנוע נזק רב. לשם כך על ועדת ההיגוי, המשמשת הגורם המקצועי המנחה, לוודא כי הגופים הנוגעים בדבר נערכים באופן מלא לרעידת אדמה ולפעול להגברת המודעות הציבורית לחשיבותה של ההיערכות לרעידת אדמה, אשר אף כי יש ספק לגבי מקומה, עוצמתה והעיתוי שלה - ברור כי בוא תבוא.