היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה - פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית

 יוצאי אתיופיה  בישראל מונים כ-120,000 נפש - כשליש מהם ילידי הארץ - והם כ-1.5% מאוכלוסיית המדינה. בשנים האחרונות נמשכה העלייה מאתיופיה בקצב של כ-1,500 עולים לשנה בממוצע, כמחצית ממספרם לפני כעשור.

תהליך קליטתם של העולים מאתיופיה ייחודי בעיקר בשל השוני הניכר ברקע התרבותי, ביניהם לבין מרבית האוכלוסייה בארץ. מדינת ישראל ויהדות התפוצות השקיעו ומשקיעות משאבים ניכרים ב-20 השנים האחרונות בקליטתם של יוצאי אתיופיה. למרות השיפור שחל במצבה של אוכלוסייה זו במשך השנים, עדיין מצבה טוב פחות ממצבה של האוכלוסייה היהודית הכללית בהיבטים שונים בתחומי החינוך וההשכלה, הרווחה, התעסוקה, השירות הצבאי והדיור. שיפור מצבה של אוכלוסיית יוצאי אתיופיה בתחומים אלה יקדם באופן הטוב ביותר את השתלבותה באוכלוסייה הכללית בישראל, הן מהבחינה הסוציו-אקונומית והן מבחינת תחושת השייכות של הפרט לחברה.

בחודשים פברואר-אוגוסט 2012 בדק משרד מבקר המדינה מגוון היבטים ומגוון פעולות שנעשות לקידום שילובם של יוצאי אתיופיה בתחומי החינוך וההשכלה, השירות הצבאי, התעסוקה במגזר הציבורי והדיור. הבדיקה נערכה בגופים האלה: המשרד לקליטת העלייה (להלן - משרד הקליטה); משרד החינוך; משרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם); משרד הביטחון; משרד הפנים; משרד המשפטים; משרד התעשייה המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת); צה"ל; המועצה להשכלה גבוהה; אוניברסיטת בר-אילן; נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם); רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות); הפרויקט הלאומי לקהילה האתיופית בישראל בע"מ (חל"צ) (להלן - החברה); החברה למתנ"סים מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ (להלן - החברה למתנ"סים); עמותות; תאגידים ציבוריים וכמה רשויות מקומיות.

עיקרי הממצאים

פעולות לתכלול מאמצי הקליטה של יהודי אתיופיה

סדרי הנעת הפרויקט הלאומי לקליטת יהודי אתיופיה

מדינת ישראל פעלה ופועלת לקליטת יוצאי אתיופיה במישורים רבים ובמגוון תכניות רחב. פעילות ענפה זאת מחייבת יצירת גורם בעל סמכות אשר יראה את התמונה הכוללת על רכיביה, ויפעל על פי סמכות שתוענק לו. לפיכך החליטה הממשלה

ב-12.7.01 על פרויקט לאומי לקליטת יהודי אתיופיה בישראל (להלן - הפרויקט הלאומי), כלומר על הקמת מסגרת ארגונית להפעלת המאמצים והמשאבים בקליטתם של יוצאי אתיופיה, במטרה לייעלם, לרכזם ולתאמם. הוסכם כי הפרויקט הלאומי יפעל מינואר 2002 ויקבל ביטוי בתקציבי הממשלה והסוכנות היהודית. עמדת הסוכנות באותה עת הייתה כי הפרויקט יתפרש על פני תשע שנים בתקציב כולל של 660 מיליון דולר. לשם הפעלת הפרויקט הלאומי הוקמה במאי 2004 החברה, שאמורה הייתה לשמש המסגרת המשפטית ליישום החלטת הממשלה ולתכלול הפרויקט הלאומי.

משנת 2005 ואילך העבירו משרדי הממשלה בכל שנה כספים לחברה. כך, למשל, בשנים 2010-2012 היה תקציבה הממוצע כ-22 מיליון ש"ח לשנה - כ-8% מהתקציב השנתי הממוצע הנדרש לפי העמדה שהביעה הסוכנות בעת ההחלטה על הפרויקט הלאומי.

עוד נמצא כי הרעיון המסדר, לפי החלטת הממשלה, של הקמת מסגרת מתכללת, הכרוכה בהשקעת כספים רבים, נשחק; החברה שימשה הלכה למעשה גוף נוסף שריכז וניהל תכניות חינוכיות עבור חלק מהתלמידים יוצאי אתיופיה.

תכנית החומש

תקצובה ויישומה של תכנית לאומית מחייבים גם ראייה תקציבית וארגונית רחבת היקף וארוכת טווח. לשם כך ראוי לקבוע תקציב רב-שנתי במסגרת תכנית רב-שנתית. ואכן, בפברואר 2008 אישרה הממשלה את החלטה 3116 (להלן - החלטה 3116) בעניין תכנית חומש לשנים 2008-2012, שמטרתה לשפר את קליטת יוצאי אתיופיה (להלן - תכנית החומש). ביצוע התכנית הוטל על משרד הקליטה, על משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), על משרד הרווחה, על משרד החינוך ועל משרד התמ"ת.

מגבלת משאבים ומחויבות תקציבית רב-שנתית

בכל תכנית סיוע יש להניח כי אי-אפשר לגייס את המשאבים ליישום כל הצרכים שיאותרו. לכן יש לתכנן ולקבוע את המשאבים שיוקצו לתכנית. הקצאת המשאבים צריכה להתבטא בתכנית ובתקציב רב-שנתיים. ואמנם, הממשלה קבעה סדר עדיפות ברור בתכנית החומש, ולשם כך ייעדה תקציב של כ-870 מיליון ש"ח להפעלה בשנים 2008-2012.

נמצא כי הממשלה בהחלטה 3116 לא הקימה מחויבות תקציבית רב-שנתית לתכנית החומש המאפשרת ניהול רב-שנתי של התכנית כנדרש. רק ביולי 2010, בהחלטת ממשלה 1979, אחרי שחלפו כשנתיים ממועד הפעלת התכנית, ורק לאחר הגשת עתירה לבג"ץ , יוצבה תכנית החומש; בהחלטת ממשלה זו תוקנו חלק מהליקויים הבסיסיים שמנעו את הפעלת התכנית במתווה רב-שנתי, ובכלל זה נקבע תקצוב רב-שנתי בהתאם למגבלת המשאבים.

סדרי שיתוף ותיאום אגב ניהול תכנית החומש

ככלל הפרקטיקה הנוהגת בממשל הישראלי היא שהנהגת תכניות רב-שנתיות ובין-משרדיות היא בידי משרד רה"ם. ואולם, בהחלטה 3116 הממשלה הטילה את תפקיד הנהגת-העל של תכנית החומש על משרד הקליטה.

על רקע תכניות רבות וניסיון העבר בניהולם של פרויקטים ראוי היה שתהיה בידי ממשלת ישראל ומשרדיה תורה כתובה וסדורה באשר להפעלת תכניות רב-שנתיות. נמצא כי הממשלה לא יזמה הכנת כלי ממלכתי-רשמי להדרכה, להעברת ידע ולבקרה בכל הנוגע להפעלת תכניות רב-שנתיות. אם יש כלי כזה בידי אחד המשרדים, הרי שהוא אינו מועבר ומונחל. זהו פגם יסודי המחייב אסדרה מצד הממשלה. זאת ועוד, לא נמצא כי משרד רה"ם פעל להעביר את הידע אשר בידיו למשרד הקליטה, בכל הנוגע לדרך ניהול תכניות רב-שנתיות.

בהיעדר תורה כתובה, הרי שהסרגל הוא "התורה שבע"פ" בנושא הפעלת תכניות רב-שנתיות, המשקפת עקרונות משותפים לתפעול תכניות רב-שנתיות ובין-משרדיות, ובהם: שיתוף פעולה בין-משרדי ותיאום הפעילות הבין-משרדית באמצעות ועדת היגוי עליונה; הקמת ועדות משנה המתמקדות בנושא מסוים; שיתוף המגזר השלישי ושותפים אחרים בוועדות אלה כדי להבטיח שהתכנית הרב-שנתית תשמש מנוף לתיאום ולמיצוי כלל התקציבים המושקעים; אחריות הגורם המתכלל להבניית שיטות עבודה המבטיחות ניהול בין-משרדי ובין-מגזרי.

תכנית החומש לוותה על ידי ועדת הקודקודים - ועדה בדרג של סמנכ"לים וראשי אגפים במשרדים המשתתפים בתכנית. נמצא כי, חלק מדיוני ועדת הקודקודים עסקו בדיווח של משרדי הממשלה המשתתפים בתכנית ולא כללו סיכומים ופעולות תכלול. זאת ועוד, משרד הקליטה לא פעל להבטיח שכל אחד מהמשרדים יקים "שולחן עגול" או מסגרת שבה כל הגורמים המתקצבים נושא מסוים יתאמו את פעילותם, בין שהם פועלים במסגרת תכנית החומש ובין שלאו, בין שהם חלק ממשרדי הממשלה ובין שהם חלק מהמגזר השלישי.

היעדר ראייה תקציבית ורעיונית אחודה

זולת תקציב תכנית החומש, זכאים יוצאי אתיופיה לתקציבים נוספים, שאינם מיועדים רק להם. אפשר היה לצפות כי משרד הקליטה או גורמי האוצר ימפו את כלל התקציבים הממשלתיים כדי להבטיח ראייה ממשלתית כוללת. ואולם, הלכה למעשה לא היו בידי המשרד ואף לא בידי גורמי האוצר מיפוי ובסיס מידע, הכוללים את כלל התקציבים הממשלתיים המיועדים ליוצאי אתיופיה. זאת ועוד, אף שבהחלטת הממשלה 3116 נדרש משרד הקליטה למפות עד סוף שנת 2008 את כלל התקציבים המושקעים באמצעות המגזר השלישי, עד מועד סיום הביקורת טרם בוצע מיפוי זה כנדרש.

אי-קביעת מדדים כמותיים לבדיקת הצלחת התכנית

עוד בהחלטה 3116 הנחתה הממשלה את משרד הקליטה לקבוע, בשיתוף המשרדים השותפים בתכנית החומש, מערכת של מדדי תוצאה הבודקים את הצלחת התכנית בהשוואה ליעדים הכמותיים שנקבעו. עד מועד סיום הביקורת - ארבע שנים לאחר החלטת הממשלה 3116 - טרם נבדקו ביצועי תכנית החומש באמצעות המדדים הללו. דהיינו, אין בידיו של משרד הקליטה מידע בדבר הצלחת תכנית החומש.

ניהול תכניות תגבור לבגרות

יוצאי אתיופיה היו 2.3% מכלל התלמידים בישראל בחינוך היסודי והעל-יסודי בשנת הלימודים התש"ע. השקעה בחינוך בכלל, ובאוכלוסיית יוצאי אתיופיה בפרט, היא אחד האמצעים העיקריים לשילובהּ באוכלוסייה הכללית. הפערים בהישגים בין תלמידים יוצאי אתיופיה לכלל התלמידים דוברי עברית ניכרים עדיין. פערים אלה אינם מוסברים במלואם על ידי השונוּת ברקע החברתי-כלכלי של יוצאי אתיופיה .

1. שיעור הכיסוי של תכניות התגבור לבגרות

כדי לצמצם את הפערים הללו, משרדי החינוך, הקליטה והאוצר, בעזרת גורמים חיצוניים , מימנו בשנים האחרונות תכניות לימוד תוספתיות-ייעודיות לתגבור תלמידים יוצאי אתיופיה בכיתות ז-יב (להלן - תכניות התגבור לבגרות). נמצא כי למרות הפערים הניכרים בשיעורי הזכאות לתעודת בגרות ובפרט לתעודת בגרות העומדת בדרישות הסף של האוניברסיטאות, רק כ-40% מהתלמידים יוצאי אתיופיה בכיתות ז-יב השתתפו בתכניות התגבור לבגרות בשנת הלימודים התשע"ב (2011-2012).

2. שיעור התרומות בתקציב התכניות והשלכותיו

לאור חשיבות הזכאות לתעודת בגרות, ובהתאם להחלטה 3116 , היה על משרד החינוך ועל משרד הקליטה לפעול להעלות את שיעורי הזכאות לתעודה. בכלל זה היה עליהם להבטיח מימון הולם ויציב למילוי המשימות שנקבעו על פי החלטה 3116 בתחום זה. נמצא כי חלק ניכר ממימון תכנית התגבור לבגרות - תכנית "ספייס" (Space) - הגיע מתרומות, אף על פי שהשתתפו בה יותר ממחצית התלמידים שהשתתפו בארבע תכניות התגבור לבגרות. יתרה מכך, רצון הגופים התורמים הפך אחד השיקולים בקביעת סדר העדיפויות של תכניות התגבור הלימודי, המיועדות למרבית התלמידים יוצאי אתיופיה, אשר השתתפו בהן.

3. העדר פיקוח של משרד החינוך על כל תכניות התגבור לבגרות

חמישה ארגונים מימנו בשנת הלימודים התשע"ב את הפעלת ארבע התכניות העיקריות לתגבור לבגרות לתלמידים יוצאי אתיופיה (להלן - ארבע התכניות) . החברה, הג'וינט והחברה למתנ"סים (להלן - הגופים המְרַכְּזִים) ריכזו וניהלו את הפעלת תכניות התגבור לבגרות במישור הארצי והעבירו את המימון הממשלתי  לתאגידים אחרים שהפעילו את התכניות  (להלן - הגופים המפעילים) . נמצא כי התכניות שמשרד הקליטה היה אחראי למימונן הממשלתי (פלא ואופק) לא עברו פיקוח פדגוגי על ידי משרד החינוך. זאת, כאשר בתכניות אלו השתתפו בשנת הלימודים התשע"ב, על פי דיווח הגופים המפעילים, 35% מהתלמידים שהשתתפו באותה שנה בתכניות התגבור לבגרות.

4. אי-קביעת תקן עבור תכניות התגבור לבגרות

נמצא כי משרד החינוך לא קבע תקן להפעלת תכניות התגבור לבגרות לתלמידים יוצאי אתיופיה, ובכלל זה לא הגדיר את תקן שעות ההוראה, את גודל קבוצת התלמידים, את מספר שעות הפעילות החברתית, אם התכנית כוללת הזנה ועלותה, ומהם תנאי הסף למורים. כך נוצר הבדל ניכר בסל הפעילויות שכללה כל תכנית. שוני זה לא נבע מצרכיהם השונים של התלמידים אלא מהחלטותיהם השונות של הגופים, שקבעו לעצמם מדדים לתכניות התגבור לבגרות.

5. היעדר גורם מתכלל לתכניות התגבור לבגרות

(א)  מידע כבסיס לקבלת החלטות: בידי משרד החינוך לא היה מאגר מידע שלם ומעודכן אשר באמצעותו הוא או משרד הקליטה יכלו להקצות ביעילות את משאבי התכניות לתגבור לימודים ולבדוק ביסודיות את הדיווחים שמסרו הגופים המְרַכְּזִים והגופים המפעילים.

משרד החינוך לא ביצע מיפוי צרכים ארצי לכל אוכלוסיית התלמידים הרלוונטית, ועל כן לא יכול היה לקבוע את רשימות התלמידים שישתתפו בתכניות השונות, לאור הישגיהם בלימודים ובהתאם לצרכיהם. במקרים רבים הופעלו תכניות התגבור לבגרות ברשויות מקומיות, שאליהן פנו הגופים המפעילים והגופים המְרַכְּזִים, ומנהלי בתי הספר באותן רשויות היו אלה ששיבצו את התלמידים בתכניות. בכמה יישובים אחרים פנו גופים מפעילים וגופים מְרַכְּזִים ישירות למנהלי בתי הספר ללא תיאום עם הרשות המקומית. יתרה מכך, בכמה יישובים מפעילי אחת התכניות לא תיאמו את הפעלת התכנית עם בתי הספר, ופנו ישירות לתלמידים.

(ב) הערכת התכניות והשוואתן: נמצא כי משרד החינוך לא ביצע הערכה אובייקטיבית ואחידה לכלל התכניות, אשר מומנו בכספי המדינה, כך שיוכל להשוות את האפקטיביות של הקצאת המשאבים לכל אחת מארבע התכניות.

(ג) חוסר התיאום בין משרד החינוך ומשרד הקליטה והשלכותיו: משרד החינוך ומשרד הקליטה לא תיאמו ביניהם את הקצאת התכניות ולא העבירו ביניהם רשימות תלמידים שהשתתפו בתכניות תגבור לבגרות, שכל אחד מהם מימן. כך נמצאו מקרים שבהם מימנו שני המשרדים הללו כמה תכניות באותו יישוב, באותו מוסד חינוכי, באותה שכבת כיתות ואף את שיתופו של אותו תלמיד בכמה תכניות. כך נוצרו תקורות "כפולות", בלי שמשרד החינוך בחן אם אפשר לצמצם תקורות אלו, ולהפנות עוד משאבים להוראה.

6. ליקויים בסדרי הדיווח והבקרה

צֶבֶר הממצאים מעלה ספקות בדבר דיוקם של הדיווחים שמסרו הגופים המְרַכְּזִים והגופים המפעילים למשרדי הממשלה, דיווחים ששימשו אסמכתה לתשלום של משרדי הממשלה לגופים האמורים. צֶבֶר הממצאים אף מעלה חשש כי משרד הקליטה שילם עבור פעילויות, שחלקן לא בוצעו. מממצאים אלה גם עולה כי משרדי הממשלה לא בדקו כראוי את הדיווחים שהעבירו להם הגופים המְרַכְּזִים, וכי הגופים המְרַכְּזִים לא בדקו באופן מספק את הדיווחים שקיבלו לידיהם.

השתלבות יוצאי אתיופיה בצה"ל - תמונת מצב

בשנים האחרונות שיעור העולים החדשים המתגייסים לצבא הוא כחמישית מהמתגייסים , בעיקר ממדינות חבר העמים ומאתיופיה. הצבא ממלא תפקיד חשוב בתהליך קליטתם. על פי נתוני אגף כוח אדם בצה"ל (להלן - אכ"א), סך החיילים יוצאי אתיופיה, אשר שירתו בצה"ל בסוף שנת 2010, היה כ-5,800 . בשנה זו התגייסו כ-2,430 יוצאי אתיופיה, ושיעור גיוסם היה כ-86% לעומת 74% בכלל צה"ל. עובדה זו מעידה על מוטיבציה גבוהה. ואולם, לאחר הגיוס חל שבר, וחיילים יוצאי אתיופיה נקלעים לליקויי שירות בשיעורים גבוהים.

מיצוי השירות הצבאי

על פי נתוני אכ"א, בשנת 2010 היה מצוי הגיוס של החיילים יוצאי אתיופיה נמוך יחסית לשאר המתגייסים בצה"ל. כך, למשל, רק 9% מהם עברו הכשרות וקורסים מקצועיים כלשהם לעומת 20%, והמיצוי לפיקוד זוטר בקרבם היה כמחצית מיתר חיילי צה"ל, ולקצונה - כחמישית. באשר לנשירה מהשירות ולליקויי השירות נמצא כי ב-2010 נשרו יותר מ-20% מהחיילים יוצאי אתיופיה במהלך השירות, בעיקר עקב מה שמוגדר בצבא "התנהגות רעה חמורה" (66% מהם), ומבין החיילים שנכלאו ב-2010 היו 53% מיוצאי אתיופיה לעומת 25% מכלל צה"ל; גם שיעור הנפקדות והעריקות היה גבוה פי שלושה ויותר מהשיעור בכלל צה"ל. משרד מבקר המדינה מדגיש כי נתונים אלה מדליקים נורת אזהרה חברתית.

על רקע נתוני השירות האלה החליטה ראש אכ"א במאי 2011 להקים צוותים שיכינו עבודת מטה (להלן - עבודת המטה), שתעסוק בשילובם של יוצאי אתיופיה בצה"ל. הצוותים השלימו את עבודת המטה בינואר 2012, ראש אכ"א אישרה אותה, והיא צפויה לשאת פירות בשנים הקרובות.

עבודת המטה לקידום חיילים יוצאי אתיופיה

עד אוגוסט 2012, מועד סיום הביקורת, יושם חלק גדול מרכיבי עבודת המטה הנוגעים להכנה לשירות הצבאי ולשירות עצמו, וטרם מומשו מרבית הרכיבים הנוגעים להכנה לשחרור. על כן מוקדם להעריך את תוצאות עבודת המטה. יודגש כי למרות האמור לעיל, היקף עבודת המטה מלמד שהצבא פועל נמרצות לקדם חיילים יוצאי אתיופיה לשירות משמעותי ולפיקוד, ולמצות כל הזדמנות לסייע בידיהם.

הכנה לגיוס של יוצאי אתיופיה

עם הגופים הציבוריים העוסקים בהכנה לשירות הצבאי נמנים: משרד החינוך, משרד הביטחון, צה"ל ורשויות מקומיות. עם הגופים הפרטיים העוסקים בהכנה לגיוס נמנים ארגונים וקרנות כגון ארגון הג'וינט ועמותות פרטיות המתמחות בכך. ניסיונם של הגורמים הללו מלמד כי ההכנה לגיוס תורמת במידה רבה להצלחת החיילים במהלך השירות.

צרכיהם של יוצאי אתיופיה ייחודיים ומחייבים טיפול אישי במקרים רבים. רצוי היה כי מידע עליהם יהיה זמין לגורמים העוסקים בהכנתם לגיוס ובהצבתם ביחידות, וכן לגורמי מחקר, אגב הערכת תכניות ההכנה לגיוס שבהן הם נוטלים חלק. הביקורת העלתה כי אין שיתוף פעולה בין מרכז מדעי התנהגות בצה"ל  לבין הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך , וכי אין מסד נתונים אחיד ומסונכרן בכל הנוגע ליוצאי אתיופיה.

מ-2007 מתנהל שיתוף פעולה של נציגי צה"ל עם נציגי משרד החינוך ומשרד הביטחון במסגרת "שולחן עגול" (להלן - השולחן העגול). הנציגים בשולחן העגול מתכנסים פעם בחודש לדון ביישומן ובהערכתן של תכניות קיימות להכנה לגיוס, והעיסוק ביוצאי אתיופיה הוא רק אחד מני רבים. ואולם, בשולחן העגול טרם עוגנו אופני פעולת המשתתפים בנוהל: לא נקבע הגוף שיוביל את פעולות המשתתפים, ואין זה ברור מי מהשותפים נושא באחריות כוללת לפעולות שעליהן הוחלט בשולחן העגול.

מעורבות משרדי הממשלה ורשויות מקומיות

מינהל חברה ונוער במשרד החינוך והאגף הביטחוני-חברתי במשרד הביטחון מקיימים פעילות סדירה של הכנה לגיוס במרבית בתי הספר העל-יסודיים. לאלה חוברים גם חיל החינוך והנוער בצה"ל, משרד הקליטה והרשויות המקומיות.

משרד הקליטה משתתף במימון קורסי הכנה לגיוס ופעולות הכשרה הנעשים בצה"ל . ואולם, אף שמשרד זה נבחר כגורם המתכלל בהחלטות הממשלה על תכנית החומש, תפקידו בדבר ההכנה לגיוס ולשירות הצבאי של יוצאי אתיופיה שולי בלבד; בין היתר, הוא אינו שותף קבוע בשולחנות העגולים.

רשויות רבות רואות בהשגת יעדי הגיוס ומיצוי השירות הצבאי כנתונים לאחריותן.

ב-2009 יזם משרד החינוך, בצוותא עם רשויות מקומיות, את ההקמה של כ-50 מרכזי הכנה יישוביים לשירות בצה"ל, כדי ליצור רצף טיפולי בין בתי הספר והרשות המקומית. מרכזי ההכנה הרשותיים נועדו לרכז את כל הפעילויות ברשות הקשורות בהכנה לצה"ל. אחד התפקידים של המרכזים הוא לתת מענה לאוכלוסיות ייחודיות כגון עולים חדשים.

על פי נתונים ראשוניים של מינהל חברה ונוער במשרד החינוך, ומתשובות של רשויות מקומיות מנובמבר 2012 לדוח זה, עולה כי בכל יישוב שהוקם בו מרכז של הכנה לגיוס גדלו שיעורי הגיוס. לדעת משרד מבקר המדינה על מסגרת השולחן העגול לעודד את הקמתם של מרכזים כאלה ביישובים שבהם מתגוררים יוצאי אתיופיה אך פעילות ההכנה לגיוס (באמצעות עמותות פרטיות) אינה עונה על צרכיהם.

מעורבות המגזר השלישי

1. כאמור, משרדי הביטחון והחינוך יחד עם צה"ל עוסקים בהכנה לגיוס של בני הנוער. בד בבד, גם עמותות פרטיות רבות עוסקות בכך. הגדולות שבהן ממומנות בעיקר על ידי משרדי ממשלה ובמקצתן מתרומות. התברר כי הגופים המשתתפים במימון העמותות הפרטיות - כגון משרדי הביטחון, הקליטה והחינוך - אינם מתנים את תמיכתם בקיום מחקרי הערכה , ולא קבעו לעמותות מדדי הצלחה.

2. נמצא שאין יד המכוונת ומאסדרת את פעילות העמותות הנתמכות בידי משרדי ממשלה וגופים ציבוריים על פי מיפוי של צרכים.

3. לאור פעולתן של העמותות זה שנים, אפשר היה לצפות כי משרדי הממשלה המממנים אותן יקבעו "תו תקן" שיחייב כל עמותה המעוניינת לפעול במסגרת בתי הספר, ועל פיו ייעשה הפיקוח והבקרה עליהן. רק באוגוסט 2012, עובר למועד סיום הביקורת וכשבועיים לפני שנת הלימודים התשע"ג, פרסם מינהל חברה ונוער במשרד החינוך נוהל בעניין זה לשנת הלימודים התשע"ג.

פעילותם של משרדי הממשלה בשילוב יוצאי אתיופיה בלימודים הגבוהים

השכלה גבוהה משפרת את הסיכויים לתעסוקה, מצמצמת פערים ותורמת להשתלבות חברתית. תכנית החומש שעליה החליטה הממשלה בפברואר 2008, נועדה לשפר את קליטת יוצאי אתיופיה בחינוך, תוך כדי מתן תמיכה כלכלית ופדגוגית לסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה.

בשנת 2010 למדו כ-286,900 סטודנטים בכל המוסדות להשכלה גבוהה בישראל לכל התארים, ומתוכם 2,201 סטודנטים ממוצא אתיופי (0.76%), כמחצית משיעורם באוכלוסייה. שיעור הלומדים לתואר ראשון בקרב יוצאי אתיופיה גדל בשנים 2005-2010 פי שניים לערך, והוא עומד על 0.9% מכלל הסטודנטים, אך הוא עדיין כמחצית מהשיעור ביתר האוכלוסייה. מקצועות הלימוד הנפוצים בקרב סטודנטים יוצאי אתיופיה לתואר ראשון הם בעיקר מתחום מדעי החברה, מדעי הרוח, חינוך והכשרה להוראה, עסקים וניהול. מקצת הסטודנטים לומדים הנדסה, אדריכלות ומשפטים.

פעילותם של משרדי הממשלה

1. המכינות הקדם-אקדמיות (להלן - המכינות) פועלות באוניברסיטאות ובמכללות האקדמיות ומכשירות את הלומדים בהן לעמוד בדרישות הסף ללימודים הגבוהים. בשנת הלימודים התשע"א למדו בהן כ-1,000 סטודנטים יוצאי אתיופיה מבין 12,546 תלמידים (כ-8%). על פי נתוני למ"ס לשנת 2008, שיעור הנשירה של תלמידים יוצאי אתיופיה מהמכינות היה כ-28.5% לעומת כ-22% ביתר האוכלוסייה. שיעור בוגרי המכינות יוצאי אתיופיה, שלא המשיכו בלימודים גבוהים, היה בשנת 2008 כ-59% לעומת כ-41% בכלל האוכלוסייה.

2. בשנת הלימוד התשע"א סייע מינהל הסטודנטים  לכ-6,700 סטודנטים עולים, כ-2,170 מהם יוצאי אתיופיה, והוא תמך בהם בסכום הגבוה פי שלושה מהתמיכה בכל סטודנט עולה אחר. מלבד ההעדפה הכספית, סטודנטים יוצאי אתיופיה נהנים מהעדפות נוספות רבות בהשוואה לסטודנטים עולים אחרים. כמו כן מוסדות וגורמים פרטיים תורמים מלגות נוספות לסטודנטים יוצאי אתיופיה.

הביקורת העלתה כי אין תיאום על ידי גורם כלשהו בדבר מלגות המיועדות לשכר הלימוד, לדמי קיום ול"מעטפת"  מכספים שמקורם ציבורי - ממשרדי ממשלה, מרשויות מקומיות, ממפעל הפיס וממוסדות ההשכלה הגבוהה, וכי תיתכן שונות בתמיכות בסטודנטים יוצאי אתיופיה אשר נתוניהם הסוציו-אקונומיים דומים.

על פי נתוני למ"ס, מבין הסטודנטים שהחלו לימודים בשנה ראשונה ב-2011, שיעור הנושרים מהלימודים באוניברסיטאות היה 19% מיוצאי אתיופיה לעומת 11% ביתר האוכלוסייה; שיעור הנושרים ממכללות אקדמיות היה 13.5% לעומת 10%; ושיעור הנושרים ממכללות להוראה היה 21% לעומת 16% בהתאמה.

3. היחידה להכוונת חיילים משוחררים (להלן - היחידה) במשרד הביטחון מסייעת לחיילים על סף השחרור ולאחריו, והקרן לקליטת חיילים משוחררים (להלן - הקרן) מאפשרת ליחידה להגשים את יעדיה. בתחום קידום ההשכלה פועלות היחידה והקרן להעדפת חיילים משוחררים יוצאי אתיופיה, ומלגת הקיום החודשית שלהם במכינה גבוהה פי 1.5 מזו של חייל משוחרר אחר.

הקרן תומכת, בין היתר, במלגות ללומדים בבתי ספר להנדסאים או לטכנאים מוסמכים שבפיקוח המכון הממשלתי להכשרה טכנולוגית (מה"ט). רק 194 תלמידים יוצאי אתיופיה מבין 22,000 למדו במוסדות שבפיקוח מה"ט בשנת הלימודים התשע"ב (כ-0.9%). הגורם המעודד את הלימודים במוסדות הטכנולוגיים הוא המכללות עצמן בדרך כלל, אולם בהתחשב בכך שמקצועות הלימוד הללו מגדילים את אפשרויות התעסוקה יש מקום שמשרדי החינוך והתמ"ת ישקלו דרכים לעודד את יוצאי אתיופיה ללימודים אלה, למשל באמצעות הגדלת מלגות הקיום והמעטפת.

4. האגף לחינוך מבוגרים במשרד החינוך מקדם למידה של מבוגרים עולים חדשים וותיקים, בדרך כלל מעוטי השכלה או חסרי השכלה לחלוטין. בכל הנוגע ליוצאי אתיופיה, האגף הציב לעצמו יעד לקלוט אותם בתחומים הלשוני, התרבותי וההשכלתי. לשם כך מקיים האגף לחינוך מבוגרים, בין היתר, מסגרת להשלמת השכלה של 12 שנות לימוד המזכה בתעודת גמר, והעלות לתלמיד יוצא אתיופיה היא לכל היותר כ-8,300 ש"ח.

לשם השוואה, עלות מכינה קדם-אקדמית לבגרות היא 20,000-30,000 ש"ח לתלמיד לשנה, ומרבית המשתתפים  במסלול זה אינם ממשיכים ללימודים גבוהים. התוצאות הדלות של התלמידים, לרבות יוצאי אתיופיה, במכינות להשלמת בחינות הבגרות טומנות בחובן פוטנציאל לתסכול רב לפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לשקול לעודד, במקרים המתאימים, את הפניית התלמידים, לרבות מיוצאי אתיופיה, למסגרת של השלמת השכלה לבגרות והכשרה תעסוקתית באמצעות האגף לחינוך מבוגרים, אשר עשויה להוביל להצלחה רבה יותר הן במישור הלימודי והן במישור התעסוקתי, ועלותה אף נמוכה יותר.

קידום הייצוג ההולם של יוצאי אתיופיה בקרב עובדי השירות הציבורי

למרות השיפור שחל בתחום התעסוקה של אוכלוסיית יוצאי אתיופיה עם השנים, עדיין מצבה של אוכלוסייה זו בתחום זה טוב פחות ממצבה של האוכלוסייה היהודית הכללית ושל רבות מאוכלוסיות עולים ממדינות אחרות.

1. קידום הייצוג ההולם של יוצאי אתיופיה בקרב העובדים בשירות המדינה: בתיקון לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 מ-2005 נקבע כי יינתן ביטוי הולם, בנסיבות העניין לייצוגם של יוצאי אתיופיה בכלל הדרגות והמקצועות בקרב העובדים בשירות המדינה בכל משרד ובכל יחידת סמך. נמצא כי היו משרדי ממשלה ויחידות סמך שבקרב עובדיהם לא היה כלל ייצוג ליוצאי אתיופיה או ששיעורם מכלל העובדים היה נמוך במידה ניכרת, הן יחסית לשיעורם במשרדים וביחידות סמך אחרים והן יחסית לשיעורם באוכלוסייה הכללית.

2. קידום הייצוג ההולם של יוצאי אתיופיה בקרב העובדים בחברות הממשלתיות: בתיקון לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 מאפריל 2011 (להלן - התיקון לחוק החברות הממשלתיות) נקבע, בין היתר, כי יינתן ביטוי הולם לייצוגם של יוצאי אתיופיה בקרב העובדים בחברות הממשלתיות המעסיקות יותר מ-50 עובדים. מנתונים שמסרה רשות החברות עולה כי שיעורם של העובדים יוצאי אתיופיה בחברות הממשלתיות שנבדקו היה כמחצית משיעורם מכלל עובדי שירות המדינה ומהאוכלוסייה הכללית - וכי קיימות חברות ממשלתיות שבהן אין ייצוג הולם ליוצאי אתיופיה.

3. קידום הייצוג ההולם של יוצאי אתיופיה בקרב העובדים בתאגידים הציבוריים: נמצא כי במועד סיום הביקורת, אף לא מועצה אחת של תאגיד ציבורי דיווחה לשר המשפטים לגבי יישום ההוראות בדבר הרחבת ייצוגם ההולם של יוצאי אתיופיה בקרב עובדי התאגידים הציבוריים, כנדרש בתיקון לחוק החברות הממשלתיות.

4. קידום הייצוג ההולם של יוצאי אתיופיה בקרב העובדים ברשויות המקומיות: בשש מתוך שמונה רשויות שנבדקו היה שיעור העובדים יוצאי אתיופיה גבוה יותר משיעורם באוכלוסייה הכללית, אולם בארבע מתוכן היה שיעור יוצאי אתיופיה בקרב עובדיהן נמוך יותר משיעורם בקרב תושבי הרשות המקומית.

סיוע בדיור למשפחות צעירות

הממשלה קבעה בהחלטה 3116 כי כדי לאפשר למשפחות צעירות  להשתלב ביישובים ובשכונות בעלי חתך סוציו-אקונומי גבוה יחסית, יינתנו למשפחות הללו, בשנים 2008-2012, עד 200 משכנתאות לשנה, ברמת הזכאות המרבית הניתנת לחסרי דירה (להלן - תכנית המשכנתאות). נמצא כי במשך ארבע שנים - מפברואר 2008 ועד פברואר 2012 - מומשו רק שתי משכנתאות. כך, במשך ארבע שנים של כישלון צורם, הותירו משרדי הממשלה האחראים בנושא את תכנית המשכנתאות בתור "אות מתה", שכלל אינה מקדמת את האוכלוסייה ואת היעדים שלשמם נוצרה.

הממשלה החליטה במאי 2012, בהחלטה 4624 (להלן - החלטה 4624), בין השאר, להאריך את תכנית המשכנתאות לשנים 2014-2016 ולהגדיל את הסכום המרבי של המשכנתה. נמצא כי משרד ראש הממשלה שינה את תכנית המשכנתאות כמענה לפנייה פרטנית של כמה מיוצאי אתיופיה, בלי שהיו בידיו נתונים לגבי שיעור המשפחות הצעירות שהתכנית מתאימה להן ובלי שבדק את תרומתה האפשרית למימוש מטרת הממשלה. ספק אם תכנית המשכנתאות המעודכנת תצליח לקדם באופן מועיל את השגת המטרה שקבעה הממשלה.

במסגרת פעולות הממשלה להקל על המשפחות הצעירות בישראל לרכוש דירה, על משרד רה"ם לגבש, יחד עם המשרדים הנוגעים בדבר, מתווה שיענה גם על צורכי המשפחות הצעירות מקרב יוצאי אתיופיה, ויסתמך על נתונים רלוונטיים לצורכי כלל אוכלוסיית יוצאי אתיופיה ויכולותיה הכלכליות.

סיכום והמלצות

מדינת ישראל ויהדות התפוצות השקיעו ומשקיעות מאות מיליוני ש"ח ב-20 השנים האחרונות בקליטתם של יוצאי אתיופיה; כך, למשל, היקפה הכספי של תכנית החומש המופעלת בידי המדינה מגיעה ל-0.5 מיליארד ש"ח. דוח זה אינו מתיימר לסקור את כלל הפעילות הממשלתית הרחבה שמטרתה לקדם את יוצאי אתיופיה ולסייע להם, אולם הוא מציג ליקויים בפעילותם של משרדי הממשלה בכמה נושאים עיקריים: החינוך, השירות הצבאי, ההשכלה גבוהה, התעסוקה במגזר הציבורי והדיור. תחומים אלה הם בעלי השפעה מכרעת על מידת שילובם של יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית.

ממצאי דוח זה מצביעים כי למרות המאמצים הניכרים של משרדי הממשלה בשיתוף המגזר השלישי לקדם את יוצאי אתיופיה, הפערים ביניהם לבין האוכלוסייה עדיין ניכרים. תנאֵי יסוד לפעולה אפקטיבית של משרדי הממשלה אינם מתקיימים, ובראש ובראשונה ניכר חסרונה של פעולה מתואמת, המונהגת בידי גוף מתכלל שיפעיל ויתאם את כלל התקציבים של הממשלה ושל המגזר השלישי, כך שיענו על הצרכים של יוצאי אתיופיה. כמו כן לא נקבע מהו המינימום ההכרחי שהממשלה תספק כדי לוודא שההשקעה על פני זמן אינה יורדת לטמיון, ולכן משאבים ניכרים מתפזרים על תכניות רבות פעמים ללא בדיקת מועילותן. כך נוצר בזבוז רב, ולעתים משאבים, שיועדו ליוצאי אתיופיה "נספגים" בתקורות כפולות, ולעומת זאת משאבים אחרים שיועדו להם כמעט שאינם מנוצלים.

ניהול אפקטיבי של המשאבים הרבים, שאת הצורך בו מעלה דוח זה, אינו "תרופת פלא" לסגירת הפערים ולשילוב יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית. ואולם, אין ספק כי הוא תנאי יסודי לטיפול שיטתי, יעיל ומועיל בסגירת פערים אלה. ראוי על כן, כי ממשלת ישראל תפעל לממש באופן אפקטיבי יותר את תקציבי המדינה, בסיוע יהדות התפוצות, ותפעל לספק מענה המותאם לצרכיהם של יוצאי אתיופיה. כך יוחש שילובם של יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית בצורה המיטבית.