לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
 

רקע

קיומם של מקורות אשראי, כגון לקיחת הלוואות וגיוס חוב באמצעות הנפקת איגרות חוב (להלן - אג"ח), הוא נדבך מהותי לכל ישות כלכלית באשר היא. מצד אחד, מינוף נכון ומבוקר יכול לגשר על בעיות תזרימיות, להשיא את רווחי הישות ולאפשר את פיתוחה ושגשוגה. מצד שני, מינוף ברמת סבירות שאינה הולמת טומן בחובו סיכונים רבים, כמו חוסר יציבות כלכלית ובמקרה הגרוע - פשיטת רגל. 

חוק מילווה המדינה, התשל"ט-1979, מאפשר לממשלה ללוות כספים לטובת כלל צורכי המדינה ובכך למקסם את התועלות הנובעות מהנפקת איגרות חוב. בהתאם לכך, גיוס החוב של הממשלה נעשה באופן מרוכז על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר. לעומת זאת, ישויות שונות - חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריים - רשאיות להנפיק אג"ח וליטול הלוואות במגבלות מסוימות. לרשות ישויות אלה עומדות כמה אפשרויות מימון: בנקים, שוק ההלוואות הפרטי (משקיעים מוסדיים - קרנות פנסייה, חברות ביטוח, קרנות השתלמות וקופות גמל), אג"ח המונפקת למשקיעים מוסדיים בהנפקה פרטית ואג"ח המונפקת בבורסה בהנפקה ציבורית. 

דוח זה סוקר את דרכי המימון של חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריים, ומפרט בנוגע לשאלות עד כמה השתנו דרכי המימון במשך השנים, ועד כמה התאימו את עצמן לשינויים שהתרחשו בשוק האשראי. 


נתוני מפתח

  • 80 מיליארד ש״ח

    סך גיוס אג"ח קונצרני בשנת 2021 בכלל המשק

  • 15 מיליארד ש״ח

    עומס המלוות של הרשויות המקומיות ל-31.12.19

  • 2.01%

    יחס החוב של הרשויות המקומיות לתוצר בישראל (נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה-OECD)

  • 82%

    מההלוואות שאושרו על ידי משרד הפנים לרשויות המקומיות, בסכום של כ-12.8 מיליארד ש"ח, נלקחות מארבעה בנקים מבין 15 בנקים קיימים

  • 63%

    שיעור החוב הנסחר מסך האג"ח של החברות הממשלתיות, לעומת שיעור החוב הנסחר של האג"ח הקונצרני, שהוא 92% נכון לשנת 2021

  • רק 4

    רשויות מקומיות הנפיקו אג"ח מוניציפליות. הנפקות אלו בוצעו לפני שנת 2006. זאת לעומת שוק אג"ח מוניציפלי בארצות הברית בסכום של 4 טריליון דולר לשנת 2021

  • 100%

    ממקורות המימון של קופות החולים בשנת 2020 מבוססים על מסגרות אשראי לטווח הקצר (709 מיליון ש"ח)

  • 2,076 מיליון ש״ח

    הוצאות המימון של חברות ממשלתיות בשנת 2020

פעולות הביקורת

​בחודשים יולי 2021 עד מרץ 2022 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בדרכי המימון השונות של מגוון ישויות: חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריים. הבדיקה כללה סקירה של מסלולי המימון הפוטנציאליים והתחרותיים העומדים לרשות הישויות האמורות: אשראי בנקאי, אשראי מוסדי ואשראי חוץ-בנקאי, אג"ח המונפקות למשקיעים מוסדיים בהנפקה פרטית ואג"ח המונפקות בבורסה בהנפקה ציבורית. הבדיקה נעשתה בגופים האלו: במשרד הפנים - באגף בכיר לתאגידים עירוניים ובאגף בכיר לתקציבים;  במשרד האוצר - באגף החשב הכללי  ובאגף התקציבים; במשרד הבריאות - באגף לפיקוח על הקופות ושירותי בריאות נוספים (שב"ן); ברשות החברות הממשלתית, לרבות יחידת ההנפקות וברשות שדות התעופה. בדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות ערך ובמרכז השלטון המקומי. 


תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    יחסי החוב של הרשויות המקומיות – יתרת המלוות שעל הרשויות המקומיות להחזיר בשנים הבאות (עומס המלוות) ב-31.12.19 הייתה כ-15 מיליארד ש"ח; רובו המוחלט של עומס המלוות מבוסס על אשראי בנקאי. עבור הרשויות המקומיות האשראי הוא מקור מימון לשם השגת יעדים של התייעלות...
  • dislike
    הליך האישור והבקרה למתן היתר אשראי לרשויות המקומיות על ידי משרד הפנים - בשנים 2019 - 2021 אישר משרד הפנים לרשויות המקומיות היתרים למלוות בסכום כולל של כ-15 מיליארד ש"ח. בביקורת עלה כי (א) נוהל העבודה של משרד הפנים לאישור אשראי לא הופץ לרשויות המקומיות...
  • dislike
    משך הזמן של אישור בקשות הרשויות המקומיות לנטילת הלוואה על ידי משרד הפנים - עולה כי משך הזמן הממוצע של אישור בקשה כאמור - ממועד הגשתה על ידי מחוז הצפון למטה מינהל משרד הפנים ועד למועד אישורה על ידי מטה מינהל משרד הפנים - הוא 49 ימים. יש לציין כי משך זמן...
  • dislike
    קביעת פרמטרים או מגבלות על ידי משרד הפנים לגבי מסלולי הלוואות שלוקחות רשויות מקומיות - עלה כי קיימת שונות בין תנאי ההלוואות אשר אושרו לרשויות המקומיות; כך, נמצא כי הריבית המרבית שניתנה על הלוואות שאינן על בסיס ריבית משתנה לפי פריים היא 7%, ואלו הריבית...
  • dislike
    גיוון מקורות האשראי מהבנקים על ידי הרשויות המקומיות ומיחזור הלוואות - הרשויות המקומיות ביקשו לקחת כ-82% מהלוואות שלהן מארבעה בנקים: בנק א', בנק ב', בנק ג' ובנק ד', זאת מבין 15 בנקים קיימים. נמצא כי אין הנחיות של משרד הפנים לרשויות המקומיות השונות בדבר...
  • dislike
    הנפקת אג"ח על ידי רשויות מקומיות - משנת 2006 לא הונפקו אג"ח מוניציפליות על ידי רשויות מקומיות. רק ארבע מ-257 רשויות מקומיות גייסו חוב באמצעות הנפקת אג"ח מוניציפליות. הגיוסים האמורים בוצעו רק בשנים 2005 - 2006. סך הערך הנקוב שהונפק היה כ-470 מיליון ש"ח...
  • dislike
    היתרי אשראי לתאגידים עירוניים - 59% מסכום היתרי ההלוואות שניתנו לתאגידים עירוניים בשנת 2020 הם של עיריית תל אביב-יפו. כמו כן עלה כי ארבעה תאגידים עירוניים איתנים נדרשו לפנות למשרד הפנים בבקשה לקבלת היתרי אשראי להנפקת ערבויות בסכומים שאינם מהותיים...
  • dislike
    דרכי המימון של קופות החולים - קופות החולים אינן משתמשות בחלופות מימון נוספות מלבד הסדרת מסגרות אשראי לטווח קצר בסך כולל של 709 מיליון ש"ח נכון ל-31.12.20. מכבי שירותי בריאות היא היחידה מבין קופות החולים המציגה בדוחותיה הכספיים הלוואות לטווח ארוך, שכן...
  • dislike
    דרכי המימון של רשות שדות התעופה - הגם שוועדת הכספים של רשות שדות התעופה המליצה בספטמבר 2020 להיערך לגיוס אג"ח רצף מוסדי לטווח הארוך, עד ל-24.5.21 נוצל על ידי הרשות סכום של 465 מיליוני ש"ח ממסגרות האשראי לטווח קצר. יצוין כי לאחר מועד סיום הביקורת, בסוף...
  • dislike
    עלויות הנפקת אג"ח בחברות ממשלתיות לעומת הנפקת אג"ח מדינה - ב-31.12.21, היקף האג"ח של החברות הממשלתיות עומד על כ-32 מיליארד ש"ח. מניתוח הנפקות של חברות ממשלתיות (חנ"י, חח"י, מקורות, רפאל, נתג"ז, תש"ן ורכבת ישראל) בשנים 2019 - 2021 עולה כי ממוצע המרווחים...

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      מומלץ כי משרד הפנים יבחן את נחיצות בדיקת המלוות הן על ידי המחוז עצמו והן על ידי המטה, כדי שהליך אישור המלוות יתבצע בצורה יעילה שאין בה כדי לגרום לנטל בירוקרטי עודף על הרשויות. כמו כן, מומלץ למטה משרד הפנים לבחון מדי פעם בפעם את המדיניות בנוגע לאישור הה...
    • [alt]
      מומלץ כי משרד הפנים יבחן גיבוש מדיניות לגבי תמהיל ההלוואות של הרשויות המקומיות והחשיפה שלהן לשינויים בגובה הריבית ובמדד (בדומה למגבלות שקבע בנק ישראל בתחום המשכנתאות).
    • [alt]
      מומלץ כי משרד הפנים ישקול מתן הנחיות לכלל הרשויות המקומיות לקבל הצעת מחיר מכמה נותני אשראי, וזאת כדי לקבל את תנאי האשראי הטובים ביותר. עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן הקלה בדרישות מתאגידים עירוניים המבקשים היתרים להלוואות או לאשראי, ובפרט בסכומים נמוכים...
    • [alt]
      מומלץ כי רשות החברות הממשלתית ומשרד האוצר יבחנו מודלים להפחתת העלויות העודפות של חברות ממשלתיות למול גיוס ההון באמצעות המדינה. עוד מומלץ כי רשות החברות הממשלתיות תמשיך לעודד חברות ממשלתיות להנפיק אג"ח לציבור במקרים המתאימים ותגבש נוהל עבודה כדי לייעל א...
    • [alt]
      מומלץ כי משרד הפנים - בשיתוף החשב הכללי, אגף התקציבים והגורמים הרלוונטיים בשלטון המקומי - יבחן מתווה להנפקות אג"ח של רשויות מקומיות, דבר שיכול להביא לגיוון מקורות המימון לשלטון המקומי. עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן את מעבר הרשויות המקומיות לדיווח על בסי...

    סיכום

    הרחבתם של מקורות המימון של הישויות הממשלתיות השונות וגיוונם חשובים ביותר לשם חיזוק הצמיחה במשק, עידוד ושכלול של שוק ההון הסחיר והבלתי סחיר ויצירת חלופה נוספת למימון הבנקאי. שכלול ופיתוח של שוק ההון בישראל צפויים לקדם את הנזילות בשוק ההון הישראלי, להגדיל את מחזורי המסחר בבורסה ולשפר את רמת האטרקטיביות של שוק ההון המקומי למשקיעים. שימוש של כלל הישויות הממשלתיות במקורות מימון כגון מימון מהגופים המוסדיים ומציבור המשקיעים בשוק ההון יכול ליצור חלופה למימון הבנקאי ובכך להגדיל את התחרות בשוקי החוב ולהביא לשיפור גם בתהליך קביעת הריבית במסלולים הבנקאיים. 

    הביקורת העלתה חסמים שונים ובירוקרטיה המוטלת על הישויות הממשלתיות, הגורמים לכך שמרבית הישויות הממשלתיות (מלבד החברות הממשלתיות) בוחרות בחלופת המימון הקלָסית - הלוואות מהבנקים. כמו כן, חלק מהמאסדרים האחראים לישויות הממשלתיות אינם מעודדים מציאת פתרונות מימוניים אחרים מלבד נטילת הלוואות מהבנקים. 

    מומלץ כי משרד האוצר, רשות החברות הממשלתית, משרד הפנים והמאסדרים הרלוונטיים של הישויות הממשלתיות השונות יבצעו חשיבה משותפת לצורך מציאת אלטרנטיבות מימוניות נוספות עבור הישויות הממשלתיות ויפעלו לאתר את החסמים המונעים מישויות אלו פנייה לאפיקי מימון נוספים (גודל הישות הממשלתית, דרישות סף גבוהות מדי, חוסר התאמה בין עלויות האסדרה הקיימות לגודל הישות הממשלתית וכו').