מאז קום המדינה היה העורף נתון לאיומי פגיעה מצד מדינות אויב וארגונים עוינים. על פי איום הייחוס לעורף , שפרסמה רשות החירום הלאומית (להלן - רח"ל ), צפויים בעת מלחמה מאות הרוגים ואלפי פצועים, וכן פגיעה בפעילות הכלכלית ובפעילויות חיוניות אחרות בישראל. מלבד האיום הצבאי של ירי טילים ורקטות, עלולים להתרחש בישראל בעתות שגרה אירועי חירום רחבי היקף, דוגמת רעידת אדמה, שרפות ופליטת חומרים מסוכנים.
שיפור המענה הצבאי והאזרחי בתחום ההגנה על העורף, ובכלל זה שיפור ההיערכות והמוכנות לטיפול בעורף באירועי חירום, חיוני לצורך חיזוק כושר העמידה של האוכלוסייה בעורף בפני האיומים. הדבר יאפשר, בין היתר, לדרג מקבלי ההחלטות בממשלה, ובעת לחימה גם למטכ"ל בצה"ל, מרחב פעולה מדיני וצבאי גדול יותר.
פעולות הביקורת
בתקופה ינואר עד יולי 2012 בדק משרד מבקר המדינה נושאים מרכזיים אחדים הקשורים בהיערכות העורף לחירום: התשתית הנורמטיבית הנוגעת לטיפול בעורף בחירום, מצאי ערכות המגן, מערך ההתרעה הסלולארי ומיגון תשתיות לאומיות חיוניות. בחלקה מהווה הבדיקה גם ביקורת מעקב על דוחות קודמים של משרד מבקר המדינה בעניין היערכות העורף לחירום. הביקורת נערכה במשרד הביטחון, במשרד להגנת העורף וברח"ל, במטה לביטחון לאומי (המל"ל) ובצה"ל (בפיקוד העורף ובחיל האוויר והחלל).
עיקרי הממצאים
1. התשתית הנורמטיבית
א. היעדר הסדר חקיקתי מאוחד לטיפול בעורף בחירום
החלטת הממשלה (מס' 3740), שמכוחה השר להגנת העורף הינו ראש ועדת המל"ח (משק לשעת חירום) העליונה במקום שר הביטחון, אינה מתיישבת עם הוראות חוק יסוד: הצבא. מצב בלתי תקין זה מאפשר, לכאורה, ששר הביטחון והשר להגנת העורף יטילו על צה"ל לבצע מטלות שלא נעשה ביניהן תיאום ואף סותרות בתחום הטיפול בעורף בעת חירום. מצב זה עלול גם לפגוע בתפקוד הגופים המרכזיים המופקדים על עניין זה.
מאז הקמת המשרד להגנת העורף בינואר 2011 חלפה למעלה משנה וחצי, ואולם למועד סיום הביקורת, יולי 2012, טרם באה על פתרונה סוגיית הסדרת תחומי אחריותו וסמכויותיו של המשרד להגנת העורף. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012, סמוך למועד סגירת דוח זה, נמצא, כי לא חל שינוי במצב.
במועד סיום הביקורת לא תוקן הליקוי שעליו הצביע משרד מבקר המדינה בדוח מבקר המדינה שפורסם ביולי 2007 בנושא "היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה" (להלן - הדוח על מלחמת לבנון השנייה), ולפיו לא היה הסדר חקיקתי מקיף המרכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף בעתות חירום, והמבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים המטפלים בעורף בחירום ואת קשרי הגומלין ביניהם. בעת התרחשות אירוע חירום, מצב זה עלול לגרום לאי-בהירות בעניין חלוקת תחומי האחריות בין שר הביטחון, השר לביטחון הפנים והשר להגנת העורף, וכן בין כל הגופים המטפלים בעורף בחירום הכפופים להם, ובכך למנוע מיצוי מיטבי של היכולות של כל הגופים המופקדים על הטיפול בעורף, אשר חלקם כפופים לשרים אלו. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012, סמוך למועד פרסום דוח זה, נמצא, כי לא חל שינוי במצב של היעדר הסדר חקיקתי מקיף, כאמור.
פערים אלו בתשתית הנורמטיבית מקבלים משנה תוקף בחלוף למעלה משש שנים מאז מלחמת לבנון השנייה, כשטרם התקדמה חקיקתו של הסדר מקיף כאמור, ולפיכך יש לראות בכך משום ליקוי חמור.
ב. היעדר גוף מרכזי המתאם בין כלל הגופים
במצב הדברים הנוכחי, כאשר הסמכות לתאם בחירום את הגופים המטפלים בעורף לא ניתנה לשום גוף, הרי שבמועד סיום הביקורת אין עדיין בישראל גוף מרכזי לאומי המאחד אחריות וסמכות בנוגע לטיפול בעורף, ואשר יכול לרכז את הטיפול בעורף גם בעתות שגרה וגם בעתות חירום. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012, נמצא כי לא חל שינוי במצב.
2. מיגון תשתיות לאומיות חיוניות
משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה, כי למרות העובדה שהאיום של ירי טילים ורקטות על העורף החריף משמעותית, לא נעשתה עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012, עבודת מטה מקיפה הממליצה לדרג המדיני לקבוע את רמת השירות הנדרשת מכל אחת מהתשתיות הלאומיות החיוניות בישראל לצורך שימור תפקודו של המשק, לרבות בחירום.
3. ערכות מגן
אף שוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי רשמה בפניה בדצמבר 2009 "את הכוונה לצייד 100% של אזרחי ישראל במסכות אב"כ [ערכות מגן] - ביעד זמן של שנתיים וחצי", בפועל, נכון למועד סיום הביקורת מלאי ערכות המגן אינו נותן מענה לחלק ניכר מאזרחי מדינת ישראל.
4. מערך התרעה סלולארי
נכון למועד סיום הביקורת ולמרות מעורבותו של ראש הממשלה, המערך להפצת התרעה באמצעות מכשירי הטלפון הניידים טרם הושלם, לא הושגה עדיין הסכמה של חברות הסלולאר לספק שירות התרעה סלולארי, ולא החלה עדיין פעילות לתיקון הרישיונות שלהן או לתיקון החקיקה בנושא זה.
סיכום והמלצות
היערכות העורף האזרחי במדינת ישראל מפני התקפה של ירי טילים ורקטות וגם מפני אירועי חירום רחבי היקף בעתות שגרה, כמו רעידת אדמה, שרפות ופליטת חומרים מסוכנים, הוא נושא לאומי רב-חשיבות ובעל היבטים צבאיים ואזרחיים רבים. שיפור ההיערכות והמוכנות לטיפול בעורף באירועי חירום חיוני לצורך טיפול מיטבי באוכלוסייה בעת חירום ולחיזוק כושר העמידה של האוכלוסייה בפני האיומים. הדבר יאפשר לממשלת ישראל, ובזמן לחימה גם למטכ"ל בצה"ל, מרחב פעולה מדיני וצבאי גדול יותר.
כבר בדוח מבקר המדינה שפורסם ביולי 2007 בנושא "היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה", העיר משרד מבקר המדינה, כי על הממשלה ליזום הסדר חקיקתי מקיף, מאוחד ומתואם, שירכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף בעתות חירום, יבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד ממשרדי הממשלה ומהגופים המטפלים בעורף בחירום, וכן יגדיר את קשרי הגומלין ביניהם. בהתאם להסדר החקיקתי האמור, על הממשלה לפעול כדי לממשו באמצעות כל הגופים הרלוונטיים האחראים לטיפול בעורף בחירום.
בביקורת זו, שבחנה היבטים אחדים בתחום מוכנות העורף לחירום, ושמהווה גם ביקורת מעקב על דוחות קודמים של משרד מבקר המדינה בעניין זה, הועלו פערים משמעותיים בהיערכות העורף לחירום, שחובה על הגופים הנוגעים בדבר לטפל בהם בהקדם. הקמת המשרד להגנת העורף נועדה לשפר את מוכנות העורף לעתות חירום, אך עם זאת, במצב הקיים, הוסיפה לאי-הבהירות בחלוקת האחריות בין הגופים המטפלים בעורף בחירום. משכך, ראוי שכל הגורמים הנוגעים בדבר, ובעיקר שר הביטחון והשר להגנת העורף, יחליטו ויקבעו את חלוקת תחומי האחריות והסמכויות בין משרדיהם לעניין היערכות העורף לחירום, ויעלו את הנושא לדיון ולהחלטה בממשלה בהקדם. זאת, כדי שתחומי אחריותו וסמכויותיו של המשרד להגנת העורף יהיו ברורים. דבר זה יסייע לקיום פעילות מיטבית משולבת ומתואמת של משרד הביטחון והמשרד להגנת העורף בתחום הטיפול בעורף באירועי חירום.
משרד מבקר המדינה חוזר על המלצתו מהדוח על מלחמת לבנון השנייה, כי על הממשלה לבחון את האפשרות שגוף לאומי מרכזי יאחד אחריות וסמכות בנושא הטיפול בעורף בעתות שגרה ובעתות חירום. גוף זה, בין אם יהיה זה גוף ייעודי או משרד ממשלתי, יוכל להיות אחראי לתיאום בין כל הגופים המטפלים בעורף בחירום, ולהנחותם בקרות אירוע חירום בהתאם למדיניותו של השר שיהיה אחראי לטיפול באותו אירוע. בחלוף למעלה משש שנים מאז מלחמת לבנון השנייה, ראוי כי ראש הממשלה ידון בעניין זה ויכריע בו.
בהיות מתקני התשתיות הלאומיות חיוניים לצורך הפעילות הרציפה של המשק האזרחי והתמיכה בפעילות צה"ל ובעורף, יש להאיץ את הטיפול בהסדרת כל הדרוש להמשך תפקודם בעת חירום ולמיגונם. משכך, על המשרד להגנת העורף לגבש, בשיתוף המשרדים הממשלתיים והגופים הרלוונטיים, תכנית כוללת למיגון כלל מתקני התשתיות הלאומיות החיוניות, ולהביאה לאישור הממשלה בהקדם האפשרי.
נוכח המשמעויות של מחסור בערכות מגן לחלק ניכר מהאוכלוסייה ובהתחשב בהתגברות איום חומרי לחימה כימיים (חל"ך) על העורף, ראוי, כי הדיון בנושא ערכות המגן, אותו הנחה במרץ 2012 ראש הממשלה לקיים עד סוף שנת 2012, יתקיים מוקדם ככל הניתן, כדי שתתקבל החלטה בנושא.
כיוון שהמערך להפצת התרעה באמצעות מכשירי הטלפון הסלולאריים נועד להציל חיים, יש להשלים הטיפול בנושא זה ללא דיחוי נוסף.
מבקר המדינה מציין בחיוב את הצעדים שנקטו ראש הממשלה, משרדי הממשלה וצה"ל מאז מלחמת לבנון השנייה בהתייחס להגנה על אוכלוסיית העורף האזרחי במדינת ישראל, וביניהם הקמת המשרד להגנת העורף ופעולות מיגון שונות של האוכלוסייה. עם זאת, עקב החשש לפגיעה בעורף בעימות נוסף או בעת אירועי אסון רחבי היקף בשגרה, על הממשלה ועל כל הגופים העוסקים בכך לטפל בדחיפות בממצאים העולים מדוח זה, כדי לשפר את יכולת העמידה של העורף.