facebook

פרסום דוח שנתי 72א - חלק שני, אוקטובר 2021

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם היום (ה-19 באוקטובר 2021) את דוח הביקורת בנושאי כלכלה ותשתיות הלאומיות

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "המדינה חייבת 3.6 מיליארד ₪ - כספי מיסים שנגבו מהאזרחים - זהו כסף פרטי והמדינה מחויבת בהשבתו. רשות המסים לא פועלת באופן יזום למתן החזרי מס לזכאים".

על מתווה הגז: "בקרן העושר - 741 מיליון ש"ח בלבד במקום תחזית של 12.8 מיליארד ש"ח עד ל- 2022. הממשלה לא פועלת ביעילות למיצוי פוטנציאל ההכנסות הטמון במשאב הגז ולהגדלת העושר של הקופה הציבורית".

על "רב קו" – "אין מספיק הגנה על פרטי המשתמשים ברב קו בהתאם לחוק הגנת הפרטיות. הגנת סייבר היא אחד הנושאים החשובים ואנחנו עוקבים אחריו בכל המישורים".

על הנגשת תחבורה ציבורית – "60% מאנשים עם מוגבלות אינם מרוצים מההנגשה בתחבורה ציבורית. יש לנו מחויבות גדולה לאנשים עם מוגבלות ועל המדינה לעשות הרבה יותר כדי לתת להם את המענה הנכון עבורם".

על ניהול היתרות בבנק ישראל: "נכון לפברואר 2021 סך יתרות המט"ח המוחזקות בידי בנק ישראל נאמדו ב-185 מיליארדי דולרים, זאת למול הרמה הרצויה, העומדת על 70 עד 110 מיליארדי דולר. הדבר הביא לגירעון מצטבר בהון בהיקף של כ-70 מיליארד ש"ח ועלול להטיל סיכון מוניטין על בנק ישראל".

על הסכמי הגג בשוק הדיור: "מ - 2008 עד 2020 מחירי הדיור זינקו ב 103%. בביקורת נמצא כי בפועל שווקו קרקעות לבניית 80,000 יח"ד בלבד שהן כ-33% מיעדי השיווק בהסכמי הגג שנחתמו".

להלן הודעות לכל אחד מהנושאים: 

היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות - דוח מיוחד

העלייה הניכרת שחלה במחירי הדיור במדינה מתחילת שנת 2008 ועד סוף שנת 2020 הכבידה את נטל ההוצאה על משקי הבית, בייחוד מהמעמד החברתי-הכלכלי הנמוך וממעמד הביניים, וחוללה משבר בתחום הדיור. אחד הגורמים לעליית מחירי הדירות הוא מחסור ביחידות דיור (יח"ד). מתוך כוונה לעודד את הרשויות המקומיות לקדם בתחום שיפוטן פיתוח של שכונות מגורים חדשות ושיווק של יח"ד בהיקף נרחב ובקצב מהיר קיבלה הממשלה באוקטובר 2013 החלטה בנושא "הסכמי גג עם רשויות מקומיות לטובת הסרת חסמי שיווק ופיתוח". בהחלטה זו נקבע כי על משרד האוצר, משרד הבינוי והשיכון ורשות מקרקעי ישראל להתקשר עם רשויות מקומיות בהסכמים לפיתוח ולשיווק של קרקעות בתחום שיפוטן (הסכמי גג). 

מבקר המדינה בדק כמה היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות בשנים 2013 - 2020. הביקורת נעשתה ברמ"י ובמשרד הבינוי, במשרד האוצר, במשרד הפנים, ברשות להתחדשות עירונית ובכמה רשויות מקומיות.

בביקורת עלה כי:

קצב שיווק הקרקעות למגורים: בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג נקבע כי הרשות המקומית תתחייב בהסכם הגג לאפשר שיווק קרקע בתחום שיפוטה בקצב שיווק שלא יפחת מ-2,000 יח"ד לשנה (קצב השיווק). כלומר, נכון למחצית השנייה של שנת 2020, היו אמורות להיות משווקות קרקעות שלפי התוכניות החלות עליהן ניתן לבנות בהן כ-241,000 יח"ד, אילו השיווק היה בהתאם לקצב השיווק כאמור. בביקורת נמצא כי בפועל שווקו בהצלחה קרקעות לבניית כ-80,000 יח"ד, שהן כ-33% מהקרקעות שהיו משווקות לו היה השיווק בהתאם לקצב השיווק כאמור, במונחי יח"ד.

שילוב התחדשות עירונית בהסכמי הגג: ביעדי התכנון הממשלתי לשנים 2017 - 2020 נקבע שהתכנון בתחום ההתחדשות העירונית יהיה בהיקף של כ-76,000 יח"ד, כ-18% מיעד התכנון הכולל לשנים אלו (אשר מרביתן מרוכזות במחוזות תל אביב, המרכז, ירושלים וחיפה). לפי החלטת מועצת מקרקעי ישראל (המועצה), בהסכמי הגג התאפשר לרמ"י להקצות מגרש השלמה לעד 10% מיח"ד שבהסכמי הגג לשם התחדשות עירונית, כך שהפוטנציאל הוא לבניית עד כ-44,000 יח"ד. עלה כי עד סוף שנת 2020 מבין היישובים שלגביהם נחתם הסכם גג, הוקצו מגרשי השלמה ביישוב אחד בלבד במסגרת תכנית הכוללת 3,500 יח"ד (תוכנית שבה כ-0.8% מכלל יח"ד שבהסכמי גג). כלומר, ההסכמים לא שימשו ככלי מרכזי ליישום פרויקטים של התחדשות עירונית.

צורכי הדיור של האוכלוסייה ביישובי המיעוטים: עלה כי בינואר 2021, מועד סיום הביקורת, טרם חתמו משרד הבינוי או רמ"י על הסכם גג עם רשות מקומית מיישובי המיעוטים, אף שהממשלה ייחסה חשיבות לכך לקידום הבנייה ביישובי המיעוטים. יצוין כי בספטמבר 2021 (לאחר מועד סיום הביקורת) חתמה רמ"י על הסכם גג עם עיריית אום אל-פחם. 

צורכי הדיור של האוכלוסייה החרדית: על אף הצורך בהקמתן של 200,000 יח"ד לאוכלוסייה החרדית בשנים 2016 - 2035, נכון למועד סיום הביקורת לא שווקה שכונה חרדית בשום עיר הטרוגנית שלגביה נחתם הסכם גג, בהתאם להחלטת הממשלה לגבי הדיור לאוכלוסייה החרדית מאוגוסט 2016, ונמצא כי בשלוש רשויות נמצאות בשלבי תכנון שונים שכונות המיועדות לאוכלוסייה החרדית, בהיקף של כ-2,350 יח"ד (ברמלה ונתיבות) וכן בעכו כחלק מתוכנית "שערי עכו" הכוללת כ-8,000 יח"ד לכלל האוכלוסייה. במועד סיום הביקורת תוכניות אלו טרם קודמו לכדי שיווק. כמו כן, אף שחלפו יותר מארבע שנים ממועד החלטת הממשלה, משרד הבינוי ואגף תקציבים במשרד האוצר טרם גיבשו מערכת תמריצים להכללת שכונות לאוכלוסייה החרדית במסגרת הסכמי הגג. 

הדיווח על יישום החלטת הממשלה על הסכמי הגג: בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג לא נקבע מנגנון דיווח לממשלה על אופן יישום ההחלטה. כמו כן, בשנים 2013 - 2020 לא דנה מועצת רשות מקרקעי ישראל בנושא אי-העמידה בקצב השיווק ובחסמים המונעים את העמידה בו. נוסף על כך, עלה כי הדוחות השנתיים לשנים 2013 - 2019 שהגישה רמ"י למועצה כללו דיווח על הסכמי הגג שנחתמו בשנים הרלוונטיות, ולעיתים הם כללו פירוט של מספר יחה"ד ששווקו ודיווח על הסכמים שצפויים להיחתם. אולם לא היה בהם דיווח על החסמים ביישום ההסכם או על הפער בין השיווק בפועל לבין השיווק לפי קצב השיווק שנקבע בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג.

שיווק שטחי מסחר ותעסוקה במסגרת הסכמי הגג: עד יוני 2020 שווקו בהצלחה כ-7% בלבד מהקרקעות למסחר ותעסוקה הנכללות בתוכניות שבהסכמי הגג, במונחי מ"ר בנוי. ביותר ממחצית מהרשויות שחתמו על הסכמי הגג עד סוף שנת 2017 (13 מתוך 25) שיעור הקרקעות למגורים ששווקו בהצלחה (לפי מס' יח"ד) מתוך הקרקעות הנכללות בתוכניות שבהסכם היה גדול בכ-10% ויותר משיעור הקרקעות למסחר ותעסוקה ששווקו בהצלחה (לפי מ"ר של שטח בנוי לפי התוכניות) מתוך כלל הקרקעות למסחר ותעסוקה הנכללות בתוכניות שבהסכם. עקב ההסתמכות של הרשויות המקומיות במידה רבה על ההכנסות הצפויות להן מגביית ארנונה עסקית, הדבר עלול לפגוע במצבן הפיננסי של הרשויות וביכולתן לספק לתושביהן שירותים ברמה נאותה.

שיעור היתרי הבנייה ומשך הזמן להנפקתם: שיעור היתרי הבנייה מכלל יחה"ד הכלולות בתוכניות שבהסכמים ב-11 רשויות שנבדקו היה בין 7% בבאר יעקב לבין 58% בראש העין, שהיא אחת הרשויות הראשונות שחתמו על הסכם גג. בממוצע הונפקו היתרי בנייה עבור 23% מכלל יחה"ד הנכללות בתוכניות הכלולות בהסכמי הגג של 11 הרשויות שנבדקו. משך הזמן לקבלת היתר בנייה בעשר רשויות מקומיות שלגביהן נערכה בדיקה היה יותר מ-90 יום כפי שנקבע בהסכם הגג. משך הזמן לקבלת היתר היה בין 132 יום בנתיבות ל-504 יום בנתניה, ובממוצע 309 יום. יודגש כי משך הזמן לקבלת היתר תלוי בגורמים שונים, לרבות במגישי הבקשה ובעורכיה, ובנסיבות שחלקן אינן בשליטת הרשות המקומית. 

עוד נמצא כי מענק הסכמי הגג בעלות של 129 מיליון ש"ח ניתן לרשויות החתומות על הסכמי הגג בשנים 2019 ו-2020 לפי אמת מידה הנוגעת לגידול בהיקף האוכלוסייה ברשות ולא לפי מספר היתרי הבנייה שהנפיקה הרשות, אף שהתוכנית של משרד הפנים הייתה "תוכנית לתמרוץ רשויות למתן היתרי בנייה ליחידות דיור". עקב כך המענק לא שימש תמריץ להנפקת היתרי בנייה עבור רשויות אלה.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי מינואר 2008 עד דצמבר 2020 עלה מדד מחירי הדירות בכ-103% במונחים ריאליים, ומאוקטובר 2013, המועד שבו החליטה הממשלה על קידום החתימה על הסכמי גג עם הרשויות המקומיות, עלה המדד בכ-34%. מומלץ כי רמ"י ומשרד הבינוי יבצעו מעקב כדי לבחון אם הרשויות עומדות בקצב שיווק יח"ד שנקבע בהחלטה על הסכמי הגג, יקיימו במשותף עבודת מטה לצורך מיפוי החסמים והקשיים בכל אחד משלבי מימוש הסכמי הגג ויפעלו יחד לגיבוש הצעות להסרת אותם חסמים והתגברות על אותם קשיים. 

תוכניות לאומיות לפיתוח הצפון

 


בינואר 2017 התקבלה החלטת הממשלה 2262, "פיתוח כלכלי של מחוז הצפון וצעדים משלימים לעיר חיפה", שבה הממשלה החליטה להפעיל תוכנית רב-שנתית לפיתוח כלכלי של מחוז הצפון וצעדים משלימים לעיר חיפה. 

בתוכנית שמונה פרקים: כללי, פיתוח כלכלי, חינוך והשכלה גבוהה, פיתוח תשתיות תחבורה והגדלת הנגישות התחבורתית, מתן שירותים חברתיים וציבוריים, חיזוק השלטון המקומי, גיבוש צעדים אסטרטגיים לפיתוח כלכלי בטווח הבינוני ופיתוח כללי של העיר חיפה. היקף התוכנית עמד על כ-19.3 מיליארד ש"ח - מתוכם 17.3 מיליארד ש"ח הוקצו למחוז הצפון המשתרע מרמת הגולן והגליל העליון בצפון ועד בקעת בית שאן ורמות מנשה בדרום.

משרד מבקר המדינה בדק את תהליך קבלת החלטת הממשלה 2262 ואת יישומה בתחומי הכלכלה, התיירות, האנרגיה, החינוך, הבריאות והתחבורה. הביקורת נעשתה ברשות לפיתוח הגליל, במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרדי האוצר, התיירות, הבריאות והאנרגיה, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, בקרן הקיימת לישראל, בחברת נתיבי ישראל ובמשרד הביטחון.

בביקורת נמצא כי אין במשרד האוצר עבודת מטה מקיפה טרם החלטת הממשלה בנושא. כמו כן, התוכנית הרב-שנתית לא הסתמכה על עבודות שונות של משרדי ממשלה וגורמים נוספים, והיא הוכנה לפי תקציבים שכבר אושרו למשרדי הממשלה. לפיכך, היא כללה רק חלק מהפתרונות שהוצעו בעבודות קודמות. בהיעדר מסמכים המעידים על עבודת המטה לא ניתן ללמוד מדוע חלק מהפתרונות שהוצעו בעבודות המקצועיות לא קיבלו ביטוי בתוכנית הרב-שנתית, ואם נשקלו חלופות או שנבחנה עלות מול תועלת.

עוד עלה כי מתוך תקציב של 17.3 מיליארד ש"ח בתוכנית הרב-שנתית לפיתוח הצפון, עד כ-2.8 מיליארד ש"ח נבעו מתוספות תקציביות. יתר הסכומים מקורם בהחלטות ממשלה קודמות, בסיכומים תקציביים קודמים ובתוכניות קיימות של משרדי הממשלה שיועדו למחוז הצפון. עוד עלה כי מעל מיליארד ש"ח מתוך התקציב תלוי בעמידה במבחני תמיכה ובתנאים נוספים או שנדרשת עבודת מטה לשם מימושו, משכך על מנת לממש תקציבים אלו נדרשים שינויים של משרדי הממשלה הרלוונטיים בהוראות ובמבחני התמיכה. 

בהחלטת הממשלה נקבע כי אפקטיביות התוכניות שיתוקצבו במסגרת ההחלטה תיבחן, ובהתאם לכך תיבחן תוכנית המשכית. בתוכנית הרב-שנתית לא נקבעו יעדים מדידים שיאפשרו לבחון את השפעת ההחלטה על התחומים השונים ולא נקבע הגורם האחראי לבחינת האפקטיביות של התוכניות השונות. בפועל, בחינת האפקטיביות של הפעולות הרבות המפורטות בהחלטת הממשלה 2262 לא נעשתה, וגם לא גובשה תוכנית המשכית לתוכנית הרב-שנתית.

בתחום הבריאות עלה כי בתוכנית הוקצו לשנים 2020-2017 כ-2.5 מיליארד ש"ח לתחום הבריאות. מתוך תקציב זה 62.6% (כ-1.5 מיליארד ש"ח) מוקצים להמשך תוכניות קיימות מבסיס התקציב של משרד הבריאות, ו-37.4% (930 מיליון ש"ח) הם תקציב תוספתי לפי הגדרת משרד האוצר במסגרת השקעה רב-שנתית.

נתוני בריאות במחוז הצפון לעומת שאר הארץ - מנתוני משרד הבריאות והלמ"ס לשנים 2016-2019, עולה כי תוחלת החיים במחוז הצפון (81.8 שנים) נמוכה לעומת שאר המחוזות (למעט מחוז הדרום) וכי שיעור תמותת התינוקות ל-1,000 נפש במחוז הצפון (2.6 תינוקות ל-1,000 נפש) הוא בין הגבוהים בארץ. נתונים אלו, ביחד עם שיעור כוח האדם המקצועי בתחום הרפואה שהוא מהנמוכים בישראל כגון שיעור הרופאים לנפש במחוז הצפון העומד על 2.2 רופאים ל-1,000 נפש בשנים 2015-2017 והמגיע מתחת לכ-40% משיעור הרופאים במחוז תל אביב ולכ-50% משיעור הרופאים במחוזות חיפה, המרכז וירושלים , מצביעים על כך שקיים צורך לטפל במצב בתחומי הרפואה והבריאות שבמחוז הצפון ולשפר אותו.

בינוי תשתיות - בהחלטה 2262 נקבע להקצות בשנים 2017 - 2020 סך של 235 מיליון ש"ח במהלך חיי התוכנית הרב-שנתית לטובת בינוי תשתיות או מחלקות כלליות, פסיכיאטריות וגריאטריות במחוז הצפון ופתיחת מיטות בתחומים נדרשים בבתי החולים זיו, נהריה, העמק ופוריה. משרד הבריאות הקצה 76.9 מיליון ש"ח עבור מיטות אשפוז כלליות ו-72 מיליון ש"ח עבור מיטות בגריאטריה. עם זאת, הפערים בין מחוז הצפון לבין יתר המחוזות בנוגע למיטות אשפוז לא צומצמו.  כך נמצא כי, בשנים 2017-2015, שלושת בתי החולים שבהם שיעור הפניות לחדר מיון (345-272 בממוצע לאלף נפש), הוא הגבוה ביותר, הם בתי חולים בצפון הארץ, כמו כן, בשנת 2018 שיעור מיטות אשפוז כללי ל-1,000 נפש במחוז הצפון עומד על 1.5 והוא הנמוך ביותר בארץ. על אף החלטת הממשלה 2262 שיעור המיטות בצפון ירד.

קיצור תורים - בהחלטה 2262 נקבע כי כחלק מהתוכנית הלאומית לקיצור תורים יוקצו כ-520 מיליון ש"ח לטובת קיצור תורים והגדלת היקף הניתוחים במערכת הבריאות הציבורית במחוז הצפון. נכון לרבעון שני 2019, תושבי מחוז הצפון נאלצים לחכות זמן רב יותר מאשר תושבי מחוז תל אביב עבור טיפולי אורתופדיה, רפואת נשים, רפואת עיניים ורפואת עור בפער שנע בין 30.8 ימים ל- 38.6 ימים. כפועל יוצא מכך וכפי שעלה גם משיתוף הציבור, התושבים בצפון נאלצים להמתין זמן ארוך לקבלת שירותים אלו או להגיע למרכז לצורך זה.

בריאות הנפש - נכון לשנת 2018, מחוז הצפון, כמו גם מחוז הדרום, הינו בעל שיעור המיטות הנמוך ביותר בתחום בריאות הנפש לעומת שאר המחוזות (0.28 ל-1,000 נפש). בכל הנוגע למרכז בריאות נפש מזור, שהוא היחידי בצפון, עלה כי חדרי האשפוז מאוכלסים בצפיפות וכי טרם הוכנה תכנית להעתקת בית החולים לבריאות הנפש וטרם הוחלט על מיקומו החילופי הגם שבשל ייעוד הקרקע, נדרש למצוא מיקום חלופי עד 2026. כמו כן, במהלך השנים 2017 - 2020, הוצאו 24.8 מיליון ש"ח - 10.6% מהתקציב שיועד לתשתיות לבניית תשתיות במרכז הבריאות מזור.

קפיטציה - במנגנון הקפיטציה  לא נקבע כי התקציב שניתן לקופת החולים בגין ריחוק גיאוגרפי, אכן ישמש אותה לפיתוח שירותיה באזורי הפריפריה. בהחלטת הממשלה 2262 נקבע כי על משרדי האוצר והבריאות לבחון את הרחבת העדפת הפריפריה במסגרת גיבוש נוסחת הקפיטציה החדשה. עד מועד סיום הביקורת לא נקבעה נוסחת קפיטציה חדשה ולא נעשו תיקונים או שינויים כלשהם בנוסחה הקיימת.

שיתוף ציבור - בנוגע לזמני המתנה לתורים ולזמינות שירותי הרפואה במחוז הצפון עולה כי כ-33% מהתושבים סבורים כי לא חל שיפור בשנים האחרונות, ומעל 40% סבורים שחל שינוי בינוני. כמו כן, 40% מנשאלים ענו כי הופנו למרכזים רפואיים מחוץ למחוז הצפון, מרביתם למרכז רפואי בחיפה.

בתחום החינוך

נתוני זכאות לבגרות - נכון לדצמבר 2019, עולה כי הגם שהשקעות בתחום החינוך בהיקף של 859 מיליון ש"ח מסך של 945 מיליון ש"ח נוצלו, הדבר טרם הביא לצמצום של הפער בנתוני זכאות לבגרות בין מחוז הצפון לבין שאר המחוזות. בשנת 2019 שיעור הזכאים לבגרות במחוז הצפון עמד על 76.1%, שיעור קטן משיעורם של הזכאים לבגרות לעומת מחוז המרכז (86.1%), מחוז חיפה (82.1%) מחוז ת"א (82%) ומחוז הדרום (77.8%) וגדול רק ממחוז י-ם (72.4%). 

חינוך במקצועות המתמטיקה, המדעים והאנגלית - במרבית המקצועות המדעיים ובמקצוע האנגלית שיעור הנבחנים במחוז הצפון בבחינות הבגרות ברמה של חמש יחידות לימוד נמצא במקום האחרון יחסית לשיעור הנבחנים בכלל הארץ. כמו כן, בין מחוז הצפון למחוזות האחרים קיימים פערים משמעותיים, כך לדוגמה, בשנת 2019 היה שיעור הנבחנים בבחינת הבגרות במדעי המחשב ברמה של חמש יחידות לימוד במחוז הצפון 5.3% לעומת 13.1% במחוז המרכז.

הקמת אוניברסיטה בצפון הארץ - בחלוף יותר מ-15 שנים מאז התקבלה החלטת הממשלה 3578 בשנת 2005, משרד החינוך, התרבות והספורט או המשרד למים והשכלה גבוהה לא דיווחו על התקדמות הנושא, והקמת האוניברסיטה בגליל לא קודמה.

שיתוף ציבור - מעל 40% מהנשאלים בסקר סברו כי בישוב בו הינם מתגוררים לא חל שיפור במספר הכיתות ללימודי מדעים, במספר הכיתות החדשות ליתר מקצועות הלימוד, בהסעות המאורגנות לבית הספר ולחוגים ובהיצע החוגים. 

בתחום הפיתוח הכלכלי והתשתיות 

משיכת תעשייה עתירת ידע - בהחלטת הממשלה 2262 נקבע כי על משרד הכלכלה לפעול במחוז הצפון בין היתר בתחומים האלה: משיכת תעשייה עתירת ידע ויצירת מקומות תעסוקה, הגדלת פריון העבודה, קידום תעשייה תחרותית ומתקדמת, משיכת השקעות ויזמים, חיזוק עסקים קטנים ובינוניים ופיתוח אזורי תעשייה. בעקבות החלטת הממשלה 2262 שונתה הוראת מנכ"ל משרד הכלכלה 4.18 . בהחלטה צוין כי השינוי והתקציב לטובת הוראת מנכ"ל משרד הכלכלה 4.18 נועדו לעודד מעבר חברות תעשייה עתירת ידע למחוז הצפון. על אף ההעדפה שניתנה בהוראה למחוז הצפון עולה מנתוני משרד הכלכלה כי בשנים 2017 - 2018 שמונה חברות זכו לסיוע, 74% מהתקציב בסך 90 מיליון ש"ח שנקבע בהחלטת הממשלה נוצלו, ובפועל אף חברה לא עברה למחוז הצפון בעקבות השינויים בהוראה; נמצא כי השינויים שנעשו בהוראת מנכ"ל 4.18 לא תרמו למעבר חברות למחוז הצפון, ובכללן חברות תעשייה עתירת ידע. 

יצירת מקומות עבודה נוספים - בעקבות החלטת הממשלה 2262 שונתה הוראת מנכ"ל משרד הכלכלה 4.17 כך שבשנים 2017 - 2018 הוסף מסלול סיוע חדש (מסלול ה') - "סיוע לקליטת עובדים נוספים ברשויות פריפריאליות 1 - 4 במחוז הצפון", המסלול נועד ליצירת מקומות תעסוקה איכותיים בענפים המתאפיינים בשכר גבוה. עלה כי בשנים 2017 ו-2018 שתי חברות קיבלו סיוע במסלול הייעודי למחוז הצפון, ונוספו 20 משרות במחוז הצפון במסלול זה (זאת למול 33 חברות מהצפון שזכו לסיוע במסלולי הסיוע האחרים שפורסמו בשנים אלה). משכך, המסלול הייעודי לא השיג את המטרה הנוגעת ליצירת תעסוקה איכותית ובשכר גבוה. 

הסיוע לעסקים בצפון - עלה כי בשנים 2017 ו-2018 פחת סך הסיוע לעסקים ממחוז הצפון על פי הוראת מנכ"ל משרד הכלכלה 4.17 (מכ- 50 מיליון ש"ח בשנת 2016 לכ-9 מיליון ש"ח בשנת 2018), ואף הוגשו פחות בקשות לעומת השנים 2014 - 2016; מגמת הירידה נמשכה גם בשנת 2019 והסיוע בשנה זה עמד על כ-6 מיליון ש"ח. משכך, השינויים לא הובילו להגברת הביקוש לסיוע. 

תוכנית סיוע לעסקים קטנים ובינוניים - בינואר 2017 החל משרד הכלכלה לגבש את התוכנית להעלאת הפריון בעסקים קטנים ובינוניים תוך שילוב מנגנון הערכה ומדידה (בדרך של הקצאה אקראית לחלק מהמבקשים). עלה כי הגם שהחלטת הממשלה 2262 פורסמה ב-8.1.17 התוכנית לעסקים קטנים ובינוניים פורסמה ב-21.12.17, מנגנון ההקצאה האקראית שנקבע בתכנית זו הפחית את היקף המימוש התקציבי בתכנית. הניצול התקציבי של תוכנית זו עמד על 10 מיליון ש"ח מתוך 30 מיליון ש"ח שהוקצו ולא נעשה שימוש בנתוני ההקצאה האקראית לצורך מחקר.

משיכת השקעות ויזמים למחוז הצפון - בהחלטה 2262 נקבע כי הרשפ"ת (הרשות לשיתוף פעולה תעשייתי וקידום השקעות זרות במשרד הכלכלה) תפעל לשיווק מחוז הצפון כיעד אטרקטיבי להשקעות, תוך איתור חסמים ליזמים ומתן המלצות להסרתם. נמצא כי הרשפ"ת פועלת למשיכת משקיעים לישראל בראייה כוללת, אך אינה מבצעת שיווק ייעודי למחוז הצפון.

נתונים כלכליים במחוז הצפון לעומת שאר הארץ - נכון לשנת 2019 מחוז הצפון נשאר נמוך במדדים הכלכליים לעומת המחוזות האחרים ובמרבית המדדים השיפור שחל בו היה דומה לשיפור הממוצע בכל הארץ. לדוגמה, בשנת 2018, ההכנסה לנפש במחוז הצפון עמדה על 5,744 ש"ח לעומת ממוצע ארצי שעמד על 7,801 ש"ח ושיעור השינוי בה למול 2016 עמד במחוז הצפון על 10% לעומת 11% ממוצע ארצי. משכך, התוכנית לפיתוח הצפון והקצאת תקציבים במגוון תחומי הכלכלה בהתאם להחלטת הממשלה 2262 לא תרמה דיה לשיעור שיפור גבוה יותר בצפון מהממוצע הארצי בכלל המדדים. 

שיתוף ציבור - מנתוני הנשאלים עלה כי ש-13% מהם עובדים מחוץ למחוז הצפון. 69% מהנשאלים משתכרים פחות מהשכר הממוצע במשק, ו-60% מהם העריכו כי שכרם נמוך לעומת שכר על עבודה דומה במחוזות אחרים.

בתחום התיירות

הקצאת תקציב לפיתוח תשתיות ציבוריות - התקציב לפיתוח תשתיות ציבוריות במחוז הצפון בהחלטת הממשלה בסך 50 מיליון ש"ח, נקבע בהתאם להערכה של משרד התיירות בהתאם לניצול התקציב בשנים קודמות ולא שיקף העדפה של מחוז הצפון. התוכנית הרב-שנתית לא שיקפה העדפה כלשהי בשנים 2017 ו-2018 למחוז הצפון והתקציב היה נמוך מהסיוע שהועבר בפועל בכל אחת מהשנים 2015 ו-2016 (57 מיליון ש"ח ו-65 מיליון ש"ח, בהתאמה). כמו כן, עלה כי בשנים 2017 - 2018 היו סך הסיוע לפיתוח תשתיות תיירות ציבוריות בצפון (56 ו-20 מיליון ש"ח) ושיעורי הסיוע ביחס לכל הארץ (26% ו-8%) נמוכים וכי בשנת 2019 שאליה לא התייחסה החלטת הממשלה 2262 גדל היקף הסיוע למחוז הצפון ושיעורו לעומת המחוזות האחרים. עלה כי החלטת הממשלה 2622 לשנים 2017 ו-2018 לא הגדילה את הסיוע למחוז הצפון.

מדיניות משרד התיירות לפיתוח תשתיות בצפון - בנוהל פיתוח תשתיות תיירותיות ציבוריות של משרד התיירות (נספח א' לנוהל) אין איזכור בשנים 2017 ו-2018 לקידום התיירות במחוז צפון ועלה כי מדיניות משרד התיירות בשנים 2017 ו-2018 כיוונה לקידום התיירות במחוז הדרום, ולא כללה את קידום מחוז הצפון. 

שיתוף ציבור - במפגש שנערך במסגרת תהליך שיתוף הציבור, עם בעלי תפקידים מהמגזר הפרטי והציבורי באזור הצפון, הועלו החסמים המרכזיים הבאים - היעדר מנהיגות תיירותית במחוז הצפון, היעדר טיפול ראוי בתשתיות תיירות, חוסר גדול בהיצע מקומות לינה בערים מרכזיות וחוסר טיפול בנכסים תיירותיים.

בתחום האנרגיה

תמיכה בצרכני גז טבעי מרוחקים - בקולות הקוראים  שפרסם משרד האנרגייה בשנים 2017 ו-2018 לא ניתנה העדפה למחוז הצפון ולא הוגשו בקשות לחיבור צרכנים מרוחקים באזור חיפה והצפון. משכך, 35 מיליון ש"ח שהוקצו בהחלטת הממשלה 2262 לטובת תמיכה בצרכני גז מרוחקים במחוז הצפון לא מומשו.

הקמת תחנות תדלוק בגז טבעי - במרץ 2018 פרסם משרד האנרגייה קול קורא (51/2016) להגשת הצעות לתוכנית המשלבת מענקים ורשת ביטחון להקמת תחנות תדלוק בגז טבעי דחוס; בקול קורא לא ניתנה העדפה לתחנות תדלוק במחוז הצפון. כמו כן, מתוך 37 תחנות שזכו במענקים מכוח הקול הקורא שהפיץ משרד האנרגייה במרץ 2018 להקמת תחנות תדלוק בגז טבעי דחוס, תחנה אחת במחוז חיפה עמדה בדרישות ונכון למועד סיום הביקורת כלל יתר הזוכים, לרבות 5 תחנות באזור חיפה והצפון לא עמדו בדרישות ומשכך ההסכמים למולם צפויים להתבטל והקמת תחנות התדלוק בגז טבעי לא תקודם.

פריסת רשת החלוקה וחיבור צרכנים - חלק ניכר מתוואי חלוקת הגז הטבעי מצפון לקו אווירי טבריה - צפת - קריית מוצקין לא הוקם בפועל, הגם שלוחות הזמנים המקוריים להקמתו היו בשנים 2015 - 2019. כמו כן, שיעור הצרכנים המחוברים הצורכים גז טבעי בפועל באזור הצפון (10 מתוך 168 פוטנציאליים) הוא הנמוך ביותר מבין אזורי החלוקה (למעט אזור ירושלים בו לא הייתה צריכה), כמו גם הצריכה המצטברת נכון לשנת 2020 באזור הצפון (36.6 מיליון מ"ק).

הקצאת תקציב לטובת שדרוג רשת החלוקה של גז טבעי - במסגרת קולות קוראים אלה הועמד תקציב כולל של כ-283 מיליון ש"ח לכל הארץ ונקבעו אבני דרך לביצוע, כאשר כ-99 מיליון ש"ח מתוכו הוקצו לטובת שדרוג רשת החלוקה באזור הצפון (חיפה והגליל) - נכון למועד סיום הביקורת שולמו כ-42 מיליון ש"ח מתוך 99 מיליון ש"ח המשויכים לאזור הצפון, לפי אבני הדרך שנקבעו בקולות קוראים.

בתחום התחבורה

פיתוח תשתיות תחבורה והגדלת הנגישות התחבורתית - פיתוח תשתיות התחבורה במחוז הצפון הוא הנושא בעל ההיקף התקציבי הגבוה ביותר - 12 מיליארד ש"ח בהחלטת הממשלה 2262. יחד עם זאת, פרויקטים אלו היו בשלבים שונים של תכנון כבר לפני החלטת הממשלה, ואף נזכרו בתוכניות העבודה של משרד התחבורה ובתוכנית החומש של נת"י, ובאופן חלקי בתקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018. כמו כן, בפרויקט פיתוח קווי המטרונית במטרופולין חיפה, שלוחה אחת מתוך ששת השלוחות המתוכננות משתייכת למחוז הצפון ועוד עלה כי יש עיכובים בהשלמת 6 מתוך 11 המיזמים התחבורתיים.  

שיתוף ציבור - מתהליך שיתוף הציבור עלה כי מצד אחד התושבים הבחינו בשיפורים גדולים, בנושא כבישים ותשתיות תחבורה ותחבורה ציבורית אך יחד עם זאת, מרבית התושבים חשים שלא חל שיפור ניכר בזמני הגעה לעבודה, הגעה לכבישים מרכזיים או הגעה למרכזים רפואיים. 

צעדים אסטרטגיים לפיתוח מחוז הצפון - בהחלטת הממשלה 2262 נקבעו הצעדים המפורטים להלן כצעדים אסטרטגיים לפיתוח כלכלי באזור הצפון: בחינת העתקת מחנות צה"ל למחוז הצפון; בחינת העתקת פעילותן של חברות ממשלתיות בעלות אופי טכנולוגי והיקף תעסוקה גדול למחוז הצפון; גיבוש תוכנית רב-שנתית להרחבת אזורי תעשייה קיימים והקמת אזורים חדשים במחוז הצפון; בחינת הקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג במחוז הצפון והכרה בפרויקטים בהיקף של 400 מיליון ש"ח כ"מיזמים לאומיים". החלטת הממשלה לא כללה צעדים אופרטיביים והקצאת תקציב  וקביעת לוחות זמנים לביצועם. עד מועד סיום הביקורת לא הושלמה בחינת העתקת מחנות צה"ל למחוז הצפון, לא נעשתה כל פעולה לבחינת העתקת פעילותן של חברות ממשלתיות בעלות אופי טכנולוגי והיקף תעסוקה גדול למחוז הצפון, טרם התקבלה הכרעה סופית על מיקום שדה התעופה המשלים לנתב"ג והפרויקטים שהוכרו כ"מיזמים לאומיים" כמעט שלא קודמו, לדוגמה, נכון למועד סיום הביקורת, נוצלו 37.5 מיליון ש"ח מתוך 400 מיליון ש"ח שהוקצו בהחלטת הממשלה לפרויקטים שהוכרו כ"מיזמים לאומיים". הצעדים האסטרטגיים האלה יכולים היו להיות מחוללי השינוי ומנועי הצמיחה הנדרשים על מנת לשפר באופן מהותי את המצב במחוז הצפון, וכפועל יוצא להוביל לשיפור גם בכל תחומי החיים, אך צעדים אלו לא קודמו דיים.

לחיוב צויין כי פיתוח תשתיות התחבורה והגדלת הנגישות התחבורתית במחוז הצפון היה הנושא בעל ההיקף התקציבי הגבוה ביותר בהחלטת הממשלה 2262  והוא עמד על כ- 12 מיליארד ש"ח. 

מבקר המדינה אנגלמן ממליץ  משרדי הממשלה לערוך בחינה מחודשת של מצב מחוז הצפון ביחס ליתר המחוזות ואת אפקטיביות הפעולות שנכללו בהחלטת הממשלה על מנת לבחון את השפעתן ולקדם תוכנית המשכית לזו שנקבעה בהחלטה 2262 לצורך צמצום פערים בין מחוז הצפון לבין יתר המחוזות. 

ניהול השקעות בקרב גופים שונים

ניהול ההשקעות של ישויות שונות מהמגזר הציבורי (גופים מוסדיים, חברות ממשלתיות, תאגידים סטטוטוריים ורשויות מקומיות) עשוי להיות בעל השפעה על יציבותן הפיננסית ועל פעילותן השוטפת. ישויות אלו נדרשות בין היתר להטמיע מדיניות השקעות כוללת שתעסוק באופן שבו יושקעו כספי הישות בדרך שתהלום את מאפייני פעילותה, את חשיפתה לסיכונים ואת האסטרטגיה העסקית שלה, לצד אופן ניהול סיכון הנזילות בהתאם לתחזית תזרים המזומנים. כספי ההשקעות משמשים את הישויות לטווחי זמן שונים, והם מושקעים בהתאם לצורכי הישות או למטרות שלשמן נועדו הכספים.

משרד מבקר המדינה בדק את ההיבטים בניהול השקעות פיננסיות בכמה גופים מוסדיים, חברות ממשלתיות, תאגידים סטטוטוריים ורשויות מקומיות בעלי היקף השקעות ניכר. ההשקעות יכולות להיות השקעות עצמיות שוטפות (נוסטרו) או השקעות המיועדות לכיסוי התחייבויות פנסיוניות. הבדיקה נעשתה בגופים אלו: קנט - קרן לביטוח נזקי טבע בחקלאות בע"מ, קרנית - קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים, החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ (אשרא), חברת החשמל, נמל חיפה, נמל אשדוד, רשות שדות התעופה, הקרן לשיקום מחצבות, משרד הפנים וב-50 רשויות מקומית, רשות החברות הממשלתיות וברשות שוק ההון ביטוח וחיסכון, במרכז לשלטון מקומי ובחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי.

שווי ההשקעות השוטפות (נכון ל-30.6.2020) של הגופים המוסדיים, החברות הממשלתיות והתאגידים הסטטוטוריים עמד על כ-9.4 מיליארד ש"ח. שווי ההשקעות לטווח ארוך של הרשויות המקומיות שנבדקו בביקורת (נכון ל-30.6.2020) עמד על כ-4.9 מיליארד ש"ח.

בנוגע לגופים ציבוריים מוסדיים - קנט, קרנית ואשרא, עלה:

הרכב תיקי ההשקעות של הגופים המוסדיים - קיימת שונות בין הרכבי התיקים של הגופים שנבדקו - קנט, קרנית, אשרא. הגופים המוסדיים הממשלתיים משקיעים 69% - 79% מנכסיהם באגרות חוב ואינם משקיעים באפיק אלטרנטיבי של קרנות השקעה.

התשואה של תיקי ההשקעות - קיימים הבדלים בין תשואות הגופים המוסדיים בתקופה שבין 2017 ליוני 2020, ובינם לבין קרנות ההשתלמות ומדדים נסחרים נוספים. הבדלים אלה נובעים משונות בין הרכבי התיקים ומפרופיל סיכון שונה שלהם שבא לידי ביטוי בין היתר באחוזי החשיפה לנכסים השונים ובאופק השקעה שונה הנדרש בהתאם לצורכי התזרים של כל גוף. להלן נתוני התשואות של הגופים השונים.

התשואה השנתית הממוצעת בין השנים 2017-2019 של השקעות שוטפות בחברות הממשלתיות ובתאגידים הסטטוטוריים שנבדקו עמדה על 3.83%. התשואה השנתית הממוצע בין השנים 2017-2019 של השקעות לטווח ארוך של הרשויות המקומיות שנבדקו עמדה על 2.4%.   

השקעות אחראיות ESG - הגופים המוסדיים שנבדקו בביקורת לא שילבו כללי ESG במדיניות ההשקעות. כמו כן מאחר שהם אינם מוגדרים כמשקיעים מוסדיים, הרי שטיוטת חוזר רשות שוק ההון בנושא לא צפויה לחול עליהם.

סוגיות מנהלתיות בעבודת ועדת ההשקעות - הן בקנט והן בקרנית התכנסה ועדת ההשקעות בכל חודש כראוי - פעם בחודש, ואילו באשרא התכנסה הוועדה מיוני 2018 עד יוני 2020 שבע פעמים, אך לא בכל רבעון; בכל הגופים הנבדקים אף כי היה הקוורום  הנדרש הייתה היעדרות של דירקטורים בוועדת ההשקעות בחלק נכבד  מהישיבות; מסקירת הפרוטוקולים של הגופים השונים עולה כי תוכן הפרוטוקולים של חברת אשרא לוקה בחסר, ואילו בחברת קנט ובקרנית הוא משקף כראוי את הדיונים שנערכו בוועדת ההשקעות ומאפשר להבין היטב את השיקולים שעמדו בבסיס החלטות הוועדה. כן נמצא כי חברי ועדת ההשקעות בחברת אשרא שהם עובדי החברה אינם חתומים על הצהרה בעניין הימנעות מניגודי עניינים הנוגעת לפעילותם בוועדת ההשקעות.

סוגיות מקצועיות בעבודת ועדת ההשקעות - חברת אשרא בשנת 2020 בהיעדר קוורום, לא אישרה את מדיניות ההשקעה בדירקטוריון; חברת אשרא אינה משווה את ביצועי מנהלי התיקים השונים תוך התייחסות לתשואה ביחס למדדי סיכון שונים; רק במרץ 2018 מונה לקרנית מנהל סיכונים; בתקופה שנבחנה לא בוצעה ביקורת פנימית בנושא ההשקעות בחברת אשרא. 

בנוגע לחברות ממשלתיות ותאגידים סטטוטוריים - חברת החשמל, נמל חיפה, נמל אשדוד, רשות שדות התעופה והקרן לשיקום מחצבות עלה בביקורת כי: 

הרכב תיקי ההשקעה - קיימת שונות בין הרכבי התיקים של הגופים שנבדקו הן בתיקי ההשקעות השוטפות והן בתיקי ההשקעות לפנסייה. עם זאת, יצוין כי אחוז ההשקעה של הגופים שנבדקו באגרות חוב ממשלתיות וקונצרניות נע בין 69% ל-98% וכי הם אינם משקיעים באפיקים אלטרנטיביים כגון קרנות השקעה.

התשואה של תיקי ההשקעות השוטפות - קיימים הבדלים בין תשואות החברות הממשלתיות והתאגידים הסטטוטוריים בתקופה שבין 2017 ליוני 2020, ובינם לבין קרנות ההשתלמות ומדדים נבחרים נוספים. הבדלים אלה נובעים משונות בין הרכבי התיקים ומפרופיל סיכון שונה שלהם שבא לידי ביטוי בין היתר באחוזי החשיפה לנכסים השונים ובאופק השקעה שונה הנדרש בהתאם לצורכי התזרים של כל גוף.  להלן נתוני התשואות של הגופים השונים:

Hashkaot.jpg

כמו כן, עלה כי רשות שדות התעופה והקרן לשיקום מחצבות אינם מפרסמים לציבור את התשואות השוטפות של תיקי ההשקעות שלהם.

סוגיות מינהליות בעבודת ועדת ההשקעות - ברשות שדות התעופה ועדת השקעות מתכנסת לפחות פעמיים ברבעון ובנמל חיפה לעתים בכל חודש ולעיתים פעם בכמה חודשים; בנמל חיפה ובקרן לשיקום מחצבות לא היה קוורום נדרש בישיבות ועדת השקעות בחלק מהתקופה שמינואר 2017 ועד יוני 2020; מסקירת הפרוטוקולים של הגופים עולה כי, למעט רשות שדות התעופה, תוכן הפרוטוקולים של יתר הגופים אינו משקף כראוי את הדיונים שנערכו בוועדת ההשקעות ואינו מאפשר להבין את השיקולים שעמדו בבסיס החלטות הוועדה. כן נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת בנמל חיפה וברשות שדות התעופה חברי ועדת ההשקעות לא היו חתומים על הצהרה בעניין הימנעות מניגוד עניינים, וכי בנמל חיפה, בנמל אשדוד ובחברת החשמל הנושא אינו מוסדר בנוהל פעילות הוועדה.

סוגיות מקצועיות בעבודת ועדת השקעות - הקרן לשיקום מחצבות לא אישרה את מדיניות ההשקעה בהנהלה בשנת 2017 וחברת החשמל לא מאשרת בדירקטוריון החברה את מדיניות ההשקעה של תיק ההשקעות לפנסייה, חברת החשמל, בניגוד ליתר הגופים שנבדקו, אינה נעזרת בשירותיו של יועץ פיננסי, אף שהנוהל הפנימי שלה מאפשר זאת ועל אף סכומי ההשקעה הגדולים של תיק ההשקעות לפנסייה. חברת החשמל, רשות שדות התעופה והקרן לשיקום מחצבות אינן משתמשות במדדי סיכון שונים לצורך השוואת ביצועי מנהלי התיקים שלהם; בחברת החשמל ובקרן לשיקום מחצבות לא נערך ניתוח סיכונים של תיק ההשקעות בתקופה שנבחנה: בנמל חיפה, בחברת החשמל וברשות שדות התעופה לא נערכה בתקופה שנבחנה ביקורת פנימית בנושא השקעות. 

בנוגע לרשויות המקומיות עלה בביקורת כי:

מעקב משרד הפנים אחר ניהול ההשקעות ע"י הרשויות - אין בידי משרד הפנים מידע בדבר הרשויות שמנהלות תיק פעיל ורשויות שאינן מנהלות תיק השקעות פעיל. עוד נמצא כי משרד הפנים אינו מקיים מעקב אחר קיומו של תיק השקעות פעיל ברשויות השונות. נוסף על כך, הנתונים הכספיים המדֻווחים למשרד הפנים ובדוחות הכספיים הפומביים אינם משקפים את פעילות תיק ההשקעות של הרשויות, ולא ניתן לזהות את היקף תיק ההשקעות של הרשות, את התשואה שהתקבלה בגינו ומהם אפיקי ההשקעה של התיק.

התפלגות האחזקה בתיק השקעות בחלוקה לאשכול הרשות - קיים פער משמעותי בין הרשויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה לרשויות בדירוג חברתי-כלכלי נמוך. כך לדוגמה, 82% מהרשויות בדירוג גבוה מחזיקות בתיק השקעות פעיל, ואילו מהרשויות בדירוג נמוך החזיקו בתיק השקעות פעיל 28% בלבד. עוד נמצא כי תיק ההשקעות לטווח ארוך הממוצע ברשויות בעשירונים העליונים (ללא עיריית תל אביב-יפו) עמד על כ-113 מיליוני ש"ח, לעומת 30 מיליוני ש"ח ברשויות מהעשירונים הנמוכים.

תשואת תיק ההשקעות לטווח ארוך - התשואה המצטברת הממוצעת של הרשויות לשנים 2017 - 2019 הסתכמה בכ-2.4% והייתה נמוכה למול תשואת קרנות ההשתלמות וקרנות מרכזיות לפיצויים שהיו כ-5% - 6% בתקופה האמורה. ההבדלים האמורים נובעים מהרכבי תיקים שונים ומפרופיל סיכון שונה.

סוגיות מינהליות בעבודת ועדת ההשקעות - ל-34% מהרשויות שנבדקו (17 מתוך 50) לא הייתה ועדת השקעות פעילה ב-31.12.2019. בנוסף, 22% עד 33% מהרשויות שלהן תיק השקעות לטווח ארוך לא קיימו בשנים 2017 - 2019, ישיבות של ועדת ההשקעות בתדירות הנדרשת.

הנחיות משרד הפנים - למרות היתרונות המקצועיים, לא קבע משרד הפנים הנחיות בדבר מחויבות הרשויות ביצירת תיק סמן ו/או התקשרות עם יועץ פיננסי מקצועי לצורך קביעת מדיניות, ניהול ובחינת ביצועי תיקי ההשקעות שלהן. כמו כן, לא הגדיר המשרד הנחיות בדבר הפיקוח והבקרה הנדרשים על כספי הפנסייה התקציבית של עובדי הרשויות. 

בקרות על פעילות ועדת ההשקעות - בשנים 2017 - 2019 78% מהרשויות שנבדקו ולהן תיק השקעות פעיל (14 מתוך 18 רשויות), לא קיימו דיון בהנהלת הרשות בנושא פעילות ועדת ההשקעות , הגם שעד פרסום חוזר 02/2020 הרשויות לא היו מחויבות בדיון שנתי כאמור. כמו כן, למרות הסיכון והיקפן הכספי הניכר של תיקי ההשקעות ברשויות, רק ב-4 מתוך 50 הרשויות שהשיבו לשאלון - מבקר הרשות ערך ביקורת על פעילות ועדת ההשקעות. בנוסף, משרד הפנים לא קיים ביקורת יזומה על פעילות ועדות ההשקעה ברשויות המקומיות כדי לבחון באופן רחב ומלא את עמידת הרשויות בהנחיותיו בנושא. כמו כן, המשרד לא בחן את המעקב והבקרה של ועדות ההשקעה של הרשויות על כספי הפנסייה. 

לחיוב צוין כי ברוב הישויות הממשלתיות שנבדקו מדיניות ההשקעה מאושרת בהנהלה אחת לשנה, קיים נוהל המסדיר את פעילות ועדת ההשקעות וכן קיים שימוש בתיק סמן לצורך השוואת ביצועי תיקי ההשקעות. 

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי הממצאים העולים מדוח זה מלמדים כי יש ליקויים בהיבט המינהלי ובהיבט המקצועי בפעילות ועדות ההשקעה בישויות אלו. להגברת הפיקוח והבקרה על ההשקעות של ישויות אלו, בין היתר באמצעות ועדות ההשקעה ובאמצעות ניהול סיכונים מושכל, נודעת חשיבות יתרה בעיתות משבר, שבהן עלולה התנודתיות בשוק ההון לשחוק את תיק ההשקעות.

ניהול השקעות במפעל הפיס

מפעל הפיס מקיים הגרלות על פי היתר מהמדינה שניתן לו לעריכת הימורים. מפעל הפיס מייעד את רווחיו לסיוע לרשויות המקומיות במימון פרויקטים בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאומנות. במפעל הפיס מצטברים, באופן שוטף, רווחים שמיועדים לפרויקטים שאושרו לרשויות המקומיות ולמשרד האוצר, אך בפועל, טרם החלו במימוש שלהם או שהם בתהליך של מימוש הנמשך שנים אחדות על פי קצב התקדמות הפרויקטים. הסכומים, שבמהותם הם התחייבויות של מפעל הפיס לאותם הפרויקטים, מנוהלים באמצעות מפעל הפיס ומושקעים בהתאם למדיניות שמאושרת במפעל הפיס. סכום הכספים שבניהול מפעל הפיס נע בין 3 ל-4 מיליארד ש"ח ומקורם ברווחי ההימורים של מפעל הפיס. כספים אלה והתשואות השנתיות שהם מניבים תומכים במימון הפרויקטים כאמור.

משרד מבקר המדינה בדק  את אופן ניהול תיק ההשקעות של מפעל הפיס, נבחנה פעילותם של האמונים על התוויית המדיניות ועל ביצועה בפועל, וכן נבחן קיומם של מנגנוני פיקוח ובקרה על ניהול ההשקעות במפעל הפיס.

בביקורת עלה:

התייחסות לניהול ההשקעות בהיתר שניתן למפעל הפיס על ידי משרד האוצר: משרד האוצר לא כלל בהיתר התייחסות לכללי ניהול ההשקעות, לבחינת אופן ניהול תיק ההשקעות וליישום הנחיות הדירקטוריון וועדת ההשקעות, לבקרות אחר ניהול התיק, להצגה חשבונאית פרטנית של תיק ההשקעות ולאופן ניהול הסיכונים של תיק ההשקעות. 

ועדת ההשקעות: הועלה כי הגם שתיק ההשקעות של מפעל הפיס מסתכם בכ- 3 - 4 מיליארד ש"ח אין ועדת השקעות ייעודית במפעל הפיס וכי ועדת הכספים משמשת גם כוועדת השקעות, כפי שהדבר מתאפשר בהיתר. הואיל ועיקר פעילותה ומשאביה של ועדת הכספים אינם מופנים לנושא ההשקעות, נושא ניהול תיק ההשקעות - שמסתכם, כאמור, בכ-3 - 4 מיליארד ש"ח, הוא נושא נוסף בדיוני ועדת הכספים ולא נושא מרכזי בהם. עוד עלה כי הגם שבקרב חברי ועדת השקעות מונו חברים בעלי כשירויות פיננסיות וניסיון מקצועי מקרב חברי הדירקטוריון,  נוהל דירקטוריון מפעל הפיס קבע כי רוב חברי ועדת הכספים יהיו בעלי יכולת לקרוא ולהבין דוחות כספיים, אך לא קבע כשירויות פיננסיות וניסיון מקצועי ייעודי לתחום ההשקעות. 

תמהיל ההשקעות והתשואה על התיק: את תיק ההשקעות של מפעל הפיס מאפיינים מכשירים מסורתיים, והוא לא השתנה כמעט במשך השנים. תשואות התיק מצביעות על כך שבתקופות של קשיים בשווקים הפיננסיים הוא יצר הפסדים גדולים בהשוואה לתשואות תיקי הבנצ'מרק שנבחנו בביקורת - שהיו חיוביות ברוב הגופים (הפסד של 1.18%- למפעל הפיס, מול טווח של 2.46% - עד רווחים של 2.57% אצל המוסדות להשכלה גבוהה, קופות הגמל וקרנות ההשתלמות), ובתקופות של פריחה בשווקים הוא הציג תוצאות נמוכות לעומת התשואות שהושגו בתיקי הבנצ'מרק האמורים (רווח של עד 7.73% לעומת תשואות חיוביות של עד כ-15% בגופי ההשוואה). יצוין כי תשואות אלו נגזרות ממדיניות מפעל הפיס לגבי הרכב תיק ההשקעות המתבססת על תאבון סיכון נמוך, ובפרט בדבר אחוז ההשקעה במניות, למול המדיניות שאומצה ע"י אוניברסיטאות, קרנות ההשתלמות וקופות הגמל שנבחנו. 

השקעות אחראיות (ESG): במפעל הפיס לא התקיימו דיונים בנושא של אימוץ כללי השקעות אחראיות (ESG). כמו כן בהיתר שנתן שר האוצר למפעל הפיס אין התייחסות לנושא זה. 

הסדרי ניגוד עניינים: חברי ועדת הכספים, בתוקף תפקידם כחברי ועדת השקעות, אשר קובעים את מדיניות תיק ההשקעות וכן אחראים לבחירה ולהחלפה של מנהלי התיקים והבנקים המייעצים בעניין ניהול ההשקעות, מילאו שאלון נושא משרה בעניין ניגוד עניינים, אך, אינם חתומים על הסדר ניגוד עניינים ייעודי שמסדיר את ניגודי העניינים עם הגופים הנבחרים לניהול ההשקעות. 

ניהול סיכונים: בדיווחים החצי-שנתיים שמוסר מנהל הסיכונים להנהלת מפעל הפיס לא כלולה התייחסות לסיכון הנובע מניהול ההשקעות.  

ניהול תיק ההשקעות בתקופת הקורונה: נושא ההשקעות נידון בשש מתוך תשע ישיבות הוועדה שהתקיימו בשנת 2020; במחצית השנה הראשונה של שנת 2020, שבה הייתה תנודתיות רבה בתשואות התיק, דנה הוועדה בשתי ישיבות מתוך ארבע שהתכנסו בנושא ההשקעות. במרץ 2020, בעת הירידה הגדולה בתשואת התיק בשיעור של כ-5%, לא התכנסה ועדת הכספים.

לחיוב צוין כי  מפעל הפיס ערך דוח ביקורת פנימית בנושא ניהול השקעות בספטמבר 2017 שבחן את הפיקוח והבקרה על פעילות ההשקעה השוטפת. המלצות דוח הביקורת יושמו בנוהל השקעות. 

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי העיסוק בהשקעות מצריך הבנה מקצועית, עבודה סדורה ומובנית המתבססת על בקרות ראויות, ניתוח סיכונים ושקיפות בין הגורמים השונים המעורבים בניהול תיק ההשקעות של מפעל הפיס. על מפעל הפיס לתקן את הליקויים ולבחון את ההמלצות שעלו בדוח זה כדי לנהל באופן מיטבי את השקעות הכספים העומדים לרשותו.

התועלות מיישום מתווה הגז

 


בשנים 1999 ו-2000 התגלו בים התיכון, מול חופי אשקלון, מאגרי הגז הטבעי "מרי B" ו"נועה", הכלולים בפרויקט "ים-תטיס", שגודלו כ-34 BCM, וממנו הופק גז עד לשנת 2019. בשנים 2009 - 2013 התגלו במים הכלכליים של ישראל מאגרי גז טבעי נוספים, ובהם: "תמר", "תמר דרום-מערב", "דלית", "לוויתן", "כריש", ו"תנין". כדי להסדיר את חלקה של המדינה ברווחי הגז, חוקק באפריל 2011 חוק מיסוי רווחי נפט, הקובע שמיזם גז ישלם היטל על רווחי נפט. חלקה של המדינה ברווחי הגז מורכב מתמלוגים המוטלים על ההכנסות ממכירת הגז, היטל רווחי נפט ומס הכנסה החל על רווחי מחזיקי הזכויות במאגרי הגז. נוכח מיעוט הגופים שהחזיקו בזכויות לחיפוש גז טבעי והפקתו, והצורך שלהם לשתף פעולה עקב עלויות ההשקעות הגבוהות שנדרשו, נוצרו בעלויות צולבות על מאגרי הגז ומונופולים בהחזקת זכויות הגז. בשנים 2011 - 2015 פעלה רשות התחרות למול מחזיקי הזכויות לחיפוש הגז והפקתו, כדי להגיע להסכמה על המגבלות שיחולו עליהן וכדי שהתחרות בתחום לא תיפגע. בשנים אלה, נוכח היעדרה של הסכמה כאמור ובהיעדר ודאות רגולטורית, לא פותחו מאגרי "לוויתן", "כריש" ו"תנין". בהחלטת ממשלה מספר 476 משנת 2015, אושר "מתווה להגדלת כמות הגז הטבעי המופקת משדה הגז הטבעי 'תמר' ופיתוח מהיר של שדות הגז הטבעי 'לוויתן', 'כריש' ו'תנין' ושדות גז טבעי נוספים" (מתווה הגז) המוסכם עם מחזיקי הזכויות במאגרי הגז. מתווה זה הסדיר, בין היתר, את לוחות הזמנים לפיתוח המאגרים, את הבטחת יתירות באספקת הגז ואת השינוי המבני בנוגע לבעלויות בזכויות הגז והקנה למחזיקים יציבות רגולטורית.

משרד מבקר המדינה בדק את יישום מתווה הגז ואת התועלות שהושגו בעקבות יישומו. במסגרת הביקורת בוקרו פעולות שונות של משרד האנרגייה, רשות התחרות ורשות המיסים, משרד האוצר באגף החשב הכללי, בבנק ישראל , במשרד המשפטים, בחברת חשמל לישראל בע"מ, ברשות החשמל, ברשות החברות הממשלתיות ובחברות להפקת גז טבעי.

בביקורת עלה כי:

רכישת גז מספקים אחרים על ידי חח"י בעקבות הסכם "לוויתן" - רשות התחרות לא העבירה התייחסות באם ההסכם בין חח"י לשותפות "לוויתן" הוא בבחינת הסדר כובל אסור, שיש בו משום פגיעה בחוק התחרות או שאינו עומד בתנאים שנקבעו במתווה הגז. לפיכך ההסכם בין חח"י ל"לוויתן" נכנס לתוקף. 

מתווה הגז ופיתוח שדה "תמר דרום-מערב" - בחלוף כשנתיים מאז הסכם הגישור בין המדינה לבין מחזיקי הזכויות במאגר, מצויים הצדדים במשא ומתן לגבי חלקה של המדינה בתמורה שתתקבל ממכירת הגז שיופק. קיים שיתוף פעולה בין אגף החשכ"ל לבין משרד האנרגייה בנוגע לתחום ההנדסי הכרוך בפיתוח המאגר. עם זאת, נמצא כי אגף החשכ"ל טרם נתן דעתו לצורת הפיקוח על מאגר "תמר דרום-מערב", כאמור במתווה הגז, וכי טרם סוכם לגבי הגורם שיעסוק בגביית חלקה של המדינה.

חלק המדינה בהכנסות מתגליות הגז - השוואה בין-לאומית - בדצמבר 2018 השלים הצוות בראשות מנכ"ל משרד האנרגייה את בחינת ההתפתחויות שחלו במשק הגז הישראלי במהלך חמש השנים, מאז קבלת החלטת הממשלה, וערך בחינה מחודשת לגבי ההיצע והביקוש לגז טבעי, כולל משאבים, עתודות ותמונת מצב עכשווית ועתידית של פיתוח מאגרי הגז הטבעי. עם זאת, לא נמצא כי הצוות בחן התפתחויות בעולם בשנים שחלפו בנושא מיסוי ולא בחן את מיקומה של מדינת ישראל בעניין זה בהשוואה לקיים במדינות האזור בפרט ובעולם בכלל.

הטיפול במיזמי הגז ברשות המיסים - פקיד השומה למפעלים גדולים ת"א (פשמ"ג) עוסק  בחוק מיסוי רווחי טבע, בודק סוגיות רוחביות במיזם הגז. לעתים הסוגיות הרוחביות משפיעות על שומת מס ההכנסה של כל מחזיקי הזכויות במיזם הנבדק ובמיזמים האחרים. הפרדת מחזיקי הזכויות במאגרי גז בין פקידי שומה שונים דורשת משאבים נוספים בהדרכה, בהנחיה ובהעברת ממצאים. עלה כי לפשמ"ג קובצו כל מחזיקי הזכויות במאגרים "לוויתן", "כריש" ו"תנין", אך לא קובצו כל מחזיקי הזכויות במאגר "תמר" וכי אחד ממחזיקי הזכויות נישום לגבי מיסוי ההכנסה שלו בפקיד שומה חיפה. 

מסירת מידע בין  משרד האנרגייה לרשות המיסים - חוק מיסוי  רווחים ממשאבי  טבע  קובע ארבעה נושאים שבהם פקיד השומה מחויב להתייעץ עם הממונה במשרד האנרגייה, לפני שהוא קובע קביעות שונות שיש להן משמעות לעניין מקדם ההיטל או ההיטל החל על מיזם נפט. נמצא כי עד תום מועד הביקורת לא הוסדר אופן מסירת המידע בין משרד האנרגייה לרשות המיסים. משרד האנרגייה לא נקט את הצעדים הנדרשים לצורך מסירת המידע ושיתוף הפעולה ביניהם למרות פניות רשות המיסים לאורך השנים 2016 - 2020. כמו כן, משרד האנרגיה לא המציא לרשות המיסים מסמך כתוב ובו התנאים בהם על מיזם נפט לעמוד ביחס להכרה על תגלית, התנאים ונהלים למתן אישור החזקה וכן מידע שבקשה רשות המיסים לגבי אחת החזקות. לכל אלו עשויה להיות השפעה על הקביעות הרלוונטיות לחישוב מקדם ההיטל ועל מועד והיקף ההיטלים שהמיזם יידרש לשלם בפועל.

מועדי הכרזה על תגלית ומתן החזקה לתגליות הגז - הגם שבשלהי שנת 2010 פורסמו תוצאות קידוח "לוויתן" לציבור, קבע משרד האנרגיה לגביו את מועד התגלית לינואר 2014. הדבר דרש מרשות המיסים לבחון קביעה של תאריך אחר לתום תקופת החיפוש, מזה שקבע משרד האנרגייה למחזיקי הזכויות במאגרי הגז, ודרש את מיונן וסיווגן של ההוצאות המדווחות על ידן להוצאות חיפוש ולהוצאות הקמה. מיון וסיווג הוצאות שגוי פוגע בהכנסות המדינה מתקבולי הגז. יצוין כי בתקופת הדחייה בין 2013 ל-2014 הוציאו מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" מאות מיליוני ש"ח שנחשבים לעמדתם עד מתן חזקה על פי חוק רווחי טבע כהוצאות הזכאיות להטבות המשויכות לתקופת חיפוש. 

תחזית ההכנסות בקרן העושר  - למול התחזית שנמסרה ב- 2013 ע"י נגיד בנק ישראל דאז, לתחילת פעילות קרן העושר ב-2018 (לאחר הצטברות של מיליארד ש"ח) ולתחזית לפיה עד תום 2022 יצטברו בקרן כ-3.9 מיליארדי דולרים, בפועל נצברו בקרן נכון ליוני 2021, 741 מיליון ש"ח.

לחיוב צוין כי במהלך שנת 2022 צפויים להיות מחוברים למשק הישראלי 3 מאגרי גז באמצעות 3 תשתיות נפרדות, המוחזקות בידי שלוש קבוצות בעלות הרכבי בעלות שונים באופן שנועד לצמצם במידה מסוימת את הריכוזיות במשק הגז ולשפר את היתירות.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי בתקופת הביקורת בהתאם לעקרונות שנקבעו במתווה הגז עדיין ישנם החזקות צולבות בין מחזיקי הזכויות במאגרי הגז ויש מפעיל אחד לשני המאגרים, מה שעלול להביא לכדי חשש לפגיעה בסעיפי חוק התחרות שלא קיבלו פטור במסגרת מתווה הגז. נכון ליוני 2021 הצטבר סכום של 741 מיליון ש"ח (נכון לשנת 2019 - 474 מיליון ש"ח) בקרן העושר לעומת התחזית בנק ישראל שנמסרה בשנת 2013 ולפיה צפויים להצטבר כ-1.7 מיליארד ש"ח עד תום שנת 2020. למשק הגז השפעה ניכרת על הכלכלה, על התעשייה, על הביטחון האנרגטי ועל החוסן המדיני של ישראל. לפיכך משרד האנרגייה, רשות המיסים, רשות התחרות ואחרים צריכים לפעול בשיתוף פעולה בתחומים הרלוונטיים, כדי להבטיח את מיצוי הפוטנציאל הטמון במשאב זה, לרבות לצורך הגדלת העושר של הקופה הציבורית.

הרפורמה בתחום התקינה

 


חלק גדול מכלכלת ישראל מבוסס על יבוא מוצרים ושירותים, המדינה סוחרת במגוון רב של מוצרים ומייבאת חלק גדול מהתשומות לייצור, מוצרי הצריכה ונכסי ההשקעה. 

בשנת 2000 זיהו משרד האוצר ומשרד הכלכלה והתעשייה כי התקינה הישראלית המקורית גורמת ליצירת חסמים לא-מכסיים על יבוא סחורות למדינה, ובכך לפגיעה בתחרות, לצמצום מגוון המוצרים העומדים לרשות הצרכנים ולרמת מחירים גבוהה של מוצרים רבים.  המכון הוא תאגיד ציבורי שהוקם בחוק התקנים, ולצידו פעלו בשנת 2020 שלוש מעבדות מוכרות המספקות שירותי בדיקת עמידה של טובין מיובאים בדרישות התקנים הרשמיים החלים עליהם.

משרד מבקר המדינה ביצע ביקורת על הרפורמה בתחום התקינה. הביקורת נעשתה במינהל התקינה במשרד הכלכלה, במכון התקנים, במשרד האוצר, ברשות התחרות וברשות המיסים.

בביקורת עלה:

יעילות יבוא טובין בישראל ביחס למדינות ה-OECD - במדדים של התאמת מסמכים ובדיקות מכס ביבוא, זמני היבוא ועלותם בישראל היו גבוהים פי כמה לעומת הממוצע ב-OECD; כלומר בישראל נדרש ליבואנים זמן רב יותר כדי לייבא טובין ועלות הבדיקות בתהליך היבוא גבוהה יותר. יתר על כן, המצב היחסי של ישראל ביחס לממוצע ה-OECD הורע בין השנים 2015 ו-2020: לדוגמה, ב-2015 עלויות בדיקות היבוא לישראל היו גבוהות ב-250% מעלויות בדיקות היבוא למדינות ה-OECD, וב-2020 הפער התרחב לכדי 300%.

שיפור השירות ליבואנים - לממונה על התקינה אין נתונים על פרקי הזמן שחולפים מרגע הגשת בקשות של יבואנים למעבדות ועד סיום הטיפול בהן, או על פרקי הזמן שנדרשו למעבדות לטפל בבקשות היבואנים. כמו כן, לא נמצאו בידי הממונה תיעוד לבחינות שבוצעו על ידו בעניין טיב השרות. הגם שמחודש מאי 2017 ועד מאי 2019 חל שיפור במכון התקנים של כ-10% בשיעור ביצוען של הזמנות תוך שבוע, ומספר הימים הממוצע עד ביצוע הזמנה ירד מ-10 ל-9. עם זאת, יצוין כי אחוז הביצוע במכון התקנים של ההזמנות בתוך יומיים בשנת 2018/2019 עמד על כ-60% מההזמנות.

התאמת תקינה לאומית רשמית לתקינה הבין-לאומית - כעבור שנתיים וחצי מקבלת תיקון 13, ואף שהתיקון קבע כי בחינת התקנים הרשמיים הקיימים בעניין התאמתם לתקנים בין-לאומיים תושלם עד אוגוסט 2019, טרם הסתיים הטיפול ב-115 תקנים (כ-31% מהתקנים שתיקון 13 חל עליהם). תקנים אלה הועברו לבחינת הממונה על חוקיות היבוא במשרד הכלכלה והוא העבירם לאישור משרד האוצר. עד מאי 2021, מועד סיום הביקורת, התקבלה הסמכה לתקן אחד בלבד. מאחר שבתקנים אלו נותרו שינויים לאומיים שלדעת משרד האוצר אין מקומם בתקן הרשמי, הוא אינו מאשר אותם. 

דוח RIA של משרד הכלכלה משנת 2016 - משרד האוצר ומשרד הכלכלה לא בדקו אם התממשו ההערכות של דוח RIA לגבי החיסכון הצפוי למשק בעקבות תיקוני החקיקה. בדיקה זו חשובה לאור ההסכם שעליו חתם משרד האוצר ב-2017 עם המכון, ובו התחייב לממן 80% - 90% מעלות הפרישה המוקדמת של 300 עובדי המכון בעקבות הסכם זה פרשו 140 מעובדי המכון פרישה מוקדמת עד נובמבר 2020 בעלות של כ-264 מיליון ש"ח, מהם משרד האוצר מימן כ-219 מיליון ש"ח.

השגת ייעוד הרפורמה בתקינה לצורך הגברת התחרות - אף שחלפו כשלוש שנים מאז נפתח לתחרות שוק בדיקות הטובין המיובאים, שיעור הבדיקות שהפיקו המעבדות הפרטיות זניח - כ-1.1% מכלל הבדיקות ו-2% מהתקנים שנכנסו לתחרות - לעומת מכון התקנים, שעדיין מבצע כמעט את כל הבדיקות. משכך נכון לספטמבר 2020, הרפורמה בתקינה לא הצליחה להשיג את המטרות שעמדו בבסיסה.

פעילות פיקוח מינהל התקינה - בשנת 2020 היו במינהל התקינה 54 משרות, מהן רק 36 מאוישות. מספר הביקורות לאכיפת תקנים רשמיים בשנת 2019 (כ-1,700) היה בשיעור של 0.56% מתוך מספר ההמלצות של מעבדות בדיקה באותה השנה (יותר מ-300,000). עוד עולה כי מספר הביקורות לאכיפת תקנים רשמיים ירד מכ-2,300 בשנת 2017 לכ-1,700 בשנת 2019, וכי הממונה אינו מטיל עיצומים כספיים על יבואן שהפר הוראות מהוראות פקודת היבוא והיצוא וכי מספר הקריאות להחזרת מוצרים שפורסמו בנושא תקינה ירד מ-34 בשנת 2017 לכ-20 ב-2019. 

הטלת עיצומים כספיים - בינואר 2021 משרד הכלכלה טרם סיים להיערך להטלת עיצומים כספיים בהתאם לפקודת היבוא והיצוא ולחוק התקנים, ומשכך לא מימש את סמכותו להטיל עיצומים כספיים.

תהליך הגשת בקשות באופן מקוון - מערכת "מסלול" של המכס מקשרת בינו ובין יבואנים, יצואנים, עמילי מכס ורשויות ממשלתיות. עם זאת, נתוני בקשות שהגישו יבואנים למכון באמצעות מסלול מועברים למכס ולממונה בקובץ נעול בפורמט PDF, שלא ניתן לעיבוד ממוחשב. הדבר מקשה על ניתוח סיכונים כאמור: בפורמט זה עיבוד נתוני בקשות היבואנים אינו אפשרי. כמו כן, מעבדות פרטיות לא חוברו למערכת המחשוב "מסלול" של המכס, הדבר מקשה על רשות המיסים לבצע ניתוח הערכת סיכונים כדי להעריך אילו טובין עליה לדגום.

ממצאי הליך שיתוף ציבור - יבואנים ומעבדות מוכרות - מהליך השיתוף עם יבואנים ומעבדות פרטיות עלו התובנות הבאות: בתקנים שבהם יש תחרות בין המעבדות, חל שיפור בשירות שמקבלים היבואנים; המעבדות הפרטיות עדיין אינן אטרקטיביות דיין עבור היבואנים, עקב חסמים שונים; על הממונה על התקינה לעודד התחרות וככל הניתן כניסת מעבדות מוכרות נוספות לתחום; ועל המכון להשקיע מתקציבו בשדרוג הציוד ובפיתוחו הטכנולוגי.

קידום רפורמות חדשות בשנת 2020 - דוח RIA 2020 העריך שביצוע השינויים המוצעים צפוי לחסוך ליבואנים כ-210 מיליון ש"ח בשנה, באופן שצפוי להוזיל את המחירים לציבור הצרכנים בהיקף משוער של כ-420 מיליון ש"ח בשנה, ואילו שימור המצב הקיים מוערך כבעל עלות עודפת של כ-900 מיליון ש"ח במונחי צרכן. במועד סיום הביקורת חוק ההסדרים ותקציב המדינה לשנת 2020 לא הושלמו, והרפורמה טרם אושרה.

מבקר המדינה אנגלמן ממליץ למשרד האוצר ולמשרד הכלכלה להמשיך לפעול להגברת התחרות בתחום בדיקות העמידה בתקינה והגדלת נתח שוק הבדיקות של מעבדות מוכרות, להסרת חסמים לכניסת מעבדות מאושרות ומוכרות לתחום זה, להפחתת הנטל הרגולטורי על היבואנים, להפחתת יוקר המחיה ולהרחבת מגוון הטובין הנמכרים - כל זאת בד בבד עם עמידה על המשמר והקפדה על כך שכל הטובין שייכנסו בנמלי המדינה יעמדו בתקנים רשמיים ולא יסכנו את בריאותו של הציבור.

הנגשת התחבורה הציבורית לאנשים עם מוגבלות

 


התחבורה הציבורית חיונית לאנשים עם מוגבלות, לצורך התנהלות באופן עצמאי, גישה לשירותי תעסוקה, חינוך ובריאות וקיום חיי קהילה והשתלבות בה. התאמה של הסביבה הפיזית והאנושית ליכולותיהם הפיזיות, החושיות, הרגשיות והשכליות של אנשים עם מוגבלות תתרום לטיוב תפקודם. 

משרד מבקר המדינה בדק את נושא נגישות התחבורה הציבורית לאנשים עם מוגבלות ובין היתר, הגעה לנקודות ההסעה, נגישות תחנות ההסעה ונגישות באמצעי ההסעה. הביקורת נעשתה במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, בנציבות השוויון לאנשים עם מוגבלות שבמשרד המשפטים, באגד, בדן וברכבת ישראל.

בביקורת עלה:

קשיי נסיעה בתחבורה הציבורית - מסקר של הג'וינט משנת 2019 עולה כי מרבית האנשים עם מוגבלות בכל סוגי המוגבלות (כ-60% מהם) אינם מרוצים מפתרונות ההנגשה בתחבורה הציבורית הקיימים. עוד עלה בסקר כי נוסעים עם מוגבלות קוגניטיבית או פיזית או עם מוגבלות ראייה חווים קשיים במהלך רוב הנסיעה בתחבורה הציבורית, ואילו אנשים עם מוגבלות שמיעה או מוגבלות נפשית מתקשים ביציאה מהבית, בהמתנה ובנסיעה. בהתאם לכך שיעור האנשים עם מוגבלות המשתמשים בשירותי התחבורה השונים קטן, לעומת האוכלוסייה הכללית.

היעדר חובת הנגשת אוטובוסים בין-עירוניים בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות התשנ"ח-1998 - הגם שחוק השוויון חוקק בשנת 1998, עד מועד סיום הביקורת, טרם נקבעה בחוק חובה להנגשה פיזית של אוטובוסים בין-עירוניים. כמו כן, מסקר התובנות ומהליך שיתוף הציבור עלה כי חובת הנגשה חושית של האוטובוסים הקבועה בתקנות (כריזה, מידע אלקטרוני) אינה מתקיימת באופן מלא וכי קיימים ליקויים ביישומה.

עלות הנגשת אוטובוסים בין-עירוניים - על פי אומדן משרד התחבורה, סך העלויות שיידרשו להנגשת האוטובוסים הבין-עירוניים הוא כ-3.9 מיליארד ש"ח ל-12 שנה. הערכת משרד התחבורה מתייחסת להנגשת כלל האוטובוסים הבין-עירוניים, ואינה מתייחסת לאפשרויות להנגשה חלקית, כלומר בחלק מהקווים או בחלק משעות פעילות האוטובוסים או בתיאום מראש, ובעיקר קווים שאין להם קווי רכבת מקבילים. הנגשה חלקית צפויה להוזיל העלויות.

הנגשת אוטובוסים עירוניים - סקר משרד התחבורה העלה ליקויים בהנגשת האוטובוסים העירוניים שבגינם עלה צורך בשיפור ההנגשה בכמה תחומים עיקריים: (א) התאמת השירות לאנשים עם מוגבלות הכולל בין היתר עידוד נהגי אוטובוסים להתנהג באופן מכבד ומתחשב והכשרה למודעות לקשיים של אנשים עם מוגבלויות שונות תוך התחשבות בקשייהם. (ב) הקפדה על שימוש באמצעי הנגשה כגון: עצירה קרובה ככל הניתן לשפת המדרכה, שימוש בהנמכה וברמפות, תחילת נסיעה לאחר עיגון כיסא גלגלים והפעלת מערכות כריזה. (ג) הקפדה על זמני מענה מהירים של מפעילי התח"צ לגבי תלונות בנושא נגישות אנשים עם מוגבלות והקפדה על זמינות ומענה של רכז נגישות מטעם מפעילי התח"צ. (ד) הוזלת עלות הנסיעה באוטובוס למלווה של אדם עם מוגבלות. במועד סיום הביקורת משרד התחבורה לא הכין תכנית מקיפה ומפורטת לטיפול בנושא, ונושא הכשרת הנהגים לא בא לידי ביטוי בדוחות הפיקוח של משרד התחבורה.

הנגשת תחנות אוטובוס ודרכי הגישה לתחנות - בשנת 2019 היו כ-27,000 תחנות אוטובוס בארץ. נכון לשנה זו נותרו כ-13,500 תחנות עירוניות שטרם הונגשו ו-3,500 תחנות לשירות בין-עירוני שאינן מונגשות. בכ-37.5% מ-80 היישובים שנבדקו לא הונגשו כל התחנות, וב-22.5% מהיישובים שנבדקו הונגשו פחות מ-85% מהתחנות. כמו כן, במועד סיום הביקורת, כ-16 שנה לאחר מועד התיקון לחוק השוויון, טרם התקין שר הפנים תקנות דרכים נגישות.

בקרת משרד התחבורה - משרד התחבורה לא דרש ממפעילי התחבורה הציבורית מידע על הפרסום לציבור בנושא קווים נגישים, על התקנת שילוט סטטי ועל אופן הטיפול בתלונות הציבור. עוד נמצא כי משרד התחבורה לא דרש מהרשויות המקומיות רשימה של תחנות האוטובוסים הנגישות; כמו כן, הרשות הארצית לתח"צ לא הפיקה דוח חצי-שנתי בנוגע לתחנות אוטובוסים שבהן ניתן שירות עירוני, ולא נמצאו באגף נגישות תחבורה ציבורית במשרד התחבורה דיווחים שהתקבלו בנושאים אלו.

נגישות רכבת ישראל - 

תיאום נסיעות לאנשים עם מוגבלות - לפי נוהל תיאום נסיעות ברכבת, אדם עם מוגבלות המעוניין לנסוע ברכבת יתאם את נסיעתו שעתיים מראש עם מוקד השירות של החברה. עלה כי מספר האנשים עם מוגבלות שיכולים לנסוע באותו הזמן מוגבל לפי כמות התיאומים וסוג המוגבלות. עוד עלה כי ברוב תיאומי הנסיעות תחנות המוצא הן בתחנות הרכבת במרכז הארץ, ואילו בתחנות הרכבת הפריפריאליות תיאומי נסיעות הינם בהיקף קטן.

פערי גובה בין הרציפים לקרונות - קיימים הבדלי גובה בין הרציף לבין המדרגה המסייעת בכניסת הנוסעים לקרון. הבדלים אלה משמעותיים לנוסעים המתניידים בכיסאות גלגלים וכן לנוסעים המתניידים באמצעים אחרים.

הנגשה חושית בתחנות הרכבת - נמצא כי בשש משמונה תחנות שנבדקו בביקורת יש הנגשה חושית מלאה בכל מעליות הנוסעים, במתחמי הקופות ובשאר האזורים הציבוריים. עם זאת, בתחנות אשדוד-עד הלום ובתל אביב-אוניברסיטה לא פעלה בשתי מעליות מתוך שלוש הכריזה המילולית המסייעת לעיוורים להתמצא במרחב ולהתנייד בין הקומות בתוך התחנה.

מוניות נגישות - נמצא כי חולקו בישראל רישיונות להפעלת 1,000 מוניות נגישות, ביחס של מונית נגישה אחת ל-1,600 אנשים עם מוגבלות, לעומת מונית אחת ל-340 אנשים ללא מוגבלות. בפועל, במועד סיום הביקורת, פועלות כ-875 מוניות נגישות. כמו כן,  הגם שהתאגידים זכו בהנחה של כ-95% בתשלום האגרה (10,000 ש"ח במקום 240,000 ש"ח), עלו ליקויים בכל הנוגע לגביית תעריפים גבוהים ואי-ניהול יומני נסיעות. התקבלו תלונות על כך שמוניות נגישות משמשות למעשה רכבי הסעות ולכן אינן זמינות לאנשים עם מוגבלות המעוניינים להזמין מונית נגישה. עוד נמצא כי  הליך חלוקת הרישיונות נעשה בלי שנקבעו קריטריונים או תנאי סף, כאשר כל גוף שהביע רצון לקבל רישיון כאמור, קיבל את הרישיון על בסיס כמות הרישיונות שמשרד התחבורה הקצה לכך. לאחר קבלת הזיכיונות, ואף לאחר התחלת השירות על ידי המפעילים השונים, לא גיבש משרד התחבורה הסכם או חוזה עם המפעילים על מנת להסדיר את חובותיהם וזכויותיהם הנוגעות למתן שירות זה.

חלוקה גיאוגרפית של הרישיונות למוניות נגישות - מעיון ברשימת 19 התאגידים המחזיקים בזכויות הציבוריות עולה כי שבעה תאגידים נמצאים באזור ירושלים, ארבעה באזור תל אביב והמרכז ושישה באזורים נוספים. מהנתונים עולה כי ברוב התאגידים תוקף הרישיון אמור לפוג בתוך כחמש שנים ממועד סיום הביקורת.

מחיר נסיעה במונית נגישה - הגם שהתאגידים זכו בהנחה של כ-50% בתשלום האגרה, עלו ליקויים בכל הנוגע לגביית תעריפים גבוהים ולאי-ניהול יומני נסיעות.

נגישות בתחנות הרכבת - לחיוב צוין כי בביקורת נבדקו שמונה תחנות רכבות- ברוב התחנות יש גישה נוחה ומותאמת למשטחי ההורדה הסמוכים לכניסות לתחנה ומתחמי החניות, לאולם הכניסה או לנקודות הבידוק בכניסה. בכל התחנות שנבדקו יש סימונים מודגשים עבור ציבור הנוסעים מנקודות העלייה לקרונות הרכבת והירידה מהם בכל מתחמי אולמות הנוסעים עד הכניסה לתחנות.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי ההתאמה של הסביבה הפיזית והאנושית ליכולותיהם הפיזיות, החושיות, הרגשיות והשכליות של אנשים עם מוגבלות תואמת את עקרונות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, והיא נדבך חשוב המאפשר חיים עצמאיים, מכובדים ושוויוניים בקהילה ותתרום לתפקודם. שיפור ניידות של אנשים עם מוגבלות תביא תועלות כלכליות נרחבות כגון מוביליות חברתית וכלכלית לאנשים עם מוגבלות, הזדמנויות תעסוקה חדשות, חיסכון בגין הסעות מיוחדות, הרחבת ההזדמנויות לקבלת שירותים חיוניים, והעלאת פריון העבודה במשק.

הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה

מרבית שירותי התחבורה הציבורית (תח"צ) בישראל מסופקים על ידי קווי שירות באוטובוסים - ענף שנשלט בעבר על ידי שני קואופרטיבים, אגד ודן. ביולי 2019 הפך קואופרטיב אגד לחברה פרטית - אגד חברה לתחבורה בע"מ. אגד מפעילה קווי שירות באוטובוסים מתוקף צווים, הסכמים ורישיונות שנתן לה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, שהוא הגוף המאסדר של התח"צ. מתחילת שנות ה-2000 מקדמת הממשלה רפורמה שמטרתה לשפר את השירות הניתן לנוסעים בתח"צ, באמצעות הגברת התחרות בענף. במסגרת הרפורמה נחתמו במהלך השנים כמה הסכמים בין המדינה לבין אגד. מטרת ההסכמים הייתה לאפשר הוצאה מדורגת של קווי השירות לתחרות, וכן לאפשר לאגד תקופת התארגנות על מנת שתשפר את היערכותה לשינויים בענף. במסגרתם ההסכמים הממשלה מסבסדת מתקציב המדינה את עלויות התפעול העודפות של אגד ביחס למפעילים תחרותיים. בנובמבר 2018 חתמו המדינה ואגד על הסכם הפעלה, אשר הוחל רטרואקטיבית מתחילת 2016, והוא תקף עד סוף שנת 2029. 

משרד מבקר המדינה בדק את תהליך החתימה על הסכם ההפעלה בין המדינה לבין אגד, את יישומו ואת הפיקוח והבקרה של מת"ח על העמידה בתנאיו. כן נבדקו ביצועיה הפיננסיים של אגד ויעילותה התפעולית. הביקורת נעשתה במשרד התחבורה, באגד, באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר. 

בשנים 2019, 2020 עמדו הכנסותיה של אגד על כ-4.037 מיליארד ש"ח וכ-2.951 מיליארד ש"ח (בהתאמה), מתוכם סובסידיה (ישירה לתעריפים+תמיכות) בגובה של כ-2.591 מיליארד ש"ח בשנת 2019 וכ-2.166 מיליארד ש"ח בשנת 2020.

בביקורת עלה: 

הוצאת קווי אגד לתחרות - משרד התחבורה עדיין לא הוציא לתחרות קווים שמפעילה אגד בהתאם להסכם ההפעלה, וקיים סיכון שלא יהיה ביכולתו להוציא לתחרות את כל קווי אגד עד המועד שנקבע, סוף 2029. עלה כי על מנת לעמוד ביעד החלטת הממשלה 4148 להוצאת כל קווי אגד לתחרות עד שנת 2030 יידרש משרד התחבורה לפרסם למעלה מ-20 מכרזים בשנים 2030-2027. בפועל משרד התחבורה מפרסם בשנים האחרונות בין שניים לשלושה מכרזים בשנה.

יעילותה התפעולית של אגד - אגד לא עמדה במלוא התחייבויותיה וביעדים שנקבעו לה בהסכמים קודמים. בתחילת 2019 היעילות התפעולית שלה עדיין הייתה נמוכה בהשוואה ליתר המפעילים, בעיקר בשל עלויות כוח אדם גבוהות ושימוש בצי רכב ישן, ועלויות ההפעלה שלה באשכולות עירוניים ובין עירוניים גבוהות. על פי הערכה של משרד מבקר המדינה, העלות לק"מ נסועה של אגד הייתה ב-2019 גבוהה בכ-30% בשירות העירוני ובכ-10% בשירות הבין-עירוני, לעומת מפעילים תחרותיים. 

הביצועים הפיננסיים של אגד - בשנים 2016 - 2017, שבהן לא היה הסכם בתוקף בין אגד לבין המדינה, מרבית הביצועים הפיננסיים של החברה (רווחיות, איתנות פיננסית ונזילות) היו נמוכים מהממוצע הרב-שנתי. לדוגמה: חלה ירידה חדה ברווח התפעולי וב-EBITDA ; יחס החוב ל-EBITDA ב-2016 היה גבוה פי 2.6 מהיחס ב-2010 ופי 3.2 מהיחס ב-2019; יחס הנזילות המיידית ב-2018 היה נמוך באופן חריג ביחס לממוצע בתקופה 2010 - 2019. על כן, אגד קיבלה תקבולים רטרואקטיביים מהמדינה במועד החתימה על הסכם ההפעלה.

תחזית פיננסית ארוכת טווח של אגד - אגד העבירה למשרד התחבורה תחזית לתקופת ההסכם ובה הציגה את תוואי ההתייעלות שלה ואת השפעות תוכנית ההתייעלות והוצאת הקווים לתחרות על רווחיותה ועל עלות ההפעלה שלה. עם זאת, התחזית לא הציגה את ההשפעות על הסעיפים המאזניים ועל תזרים המזומנים ולא כללה ניתוחי רגישות.

מעורבות משרדי התחבורה והאוצר בהכנת הערכת שווי של אגד - אף שהמדינה זכאית לתשלום בגין 25% מהזכויות באגד, משרדי התחבורה והאוצר לא היו מעורבים בהיערכות אגד לקראת הכנת הערכת השווי של החברה.

מימון ממשלתי לפרישת עובדים - על פי הסכם ההפעלה, הממשלה משתתפת במימון עלות פרישתם של עובדים אשר אמורים לפרוש לפנסיית חובה, והדבר מגלם הטבה נוספת לאגד שאיננה מהווה תמריץ להתייעלות החברה. חלקה של הממשלה במימון עלויות הפרישה הוא 868 מיליון ש"ח לאורך כל שנות ההסכם.

הענקת מניות החברה ללא תשלום לחברי אגד - במועד אישור שינוי אופן ההתאגדות קיבלו חברי אגד התחייבות לתשלום מלוא שווי המניה שלהם באגודה וכן מניות בחברה בע"מ ללא תשלום. שווי מניות החברה מוערך בכ-1.3 מיליארד ש"ח על פי הערכת השווי של אגד נכון ל-2018. הדברים נעשו ללא מעורבותם של משרדי התחבורה והאוצר. 

הסדרת השימוש במתקני תח"צ - משרד התחבורה לא הנפיק רישיונות למתקנים תחבורתיים, אשר אמורים היו לכלול גם את התנאים להחזקת המתקנים ולהפעלתם, לרבות בנושא של שיתופיות בין מפעילים בשימוש בהם, אף שיש מחסור במתקנים אלה והם נחוצים להפעלת שירותי תח"צ.

בקרת משרד התחבורה על רמת השירות של אגד - משרד התחבורה מחשב למפעילים ציון למדידת רמת השירות שלהם, והוא משמש כאחד הקריטריונים לבחירת זוכים במכרזים. במשך שנים רבות אגד לא הייתה רשאית לגשת למכרזים להפעלת קווי שירות, ועל כן לא הייתה השפעה לציון הבקרה התפעולית על סיכוייה לזכות במכרזים עתידיים; לפיכך התמריץ שסיפק לה הציון לעמוד ברמת השירות שנקבעה לה היה חלש לעומת המפעילים התחרותיים. מצב זה נכון כל עוד אגד איננה רשאית לגשת למכרזים להפעלת קווי שירות. כמו כן, הבקרה של משרד התחבורה על רמת השירות שאגד מספקת לאורך מסלול הנסיעה איננה מספקת. לדוגמה, בכ-30% מצי האוטובוסים הכללי בענף מופעלת מערכת לספירת נוסעים אשר מאפשרת בדיקה במהלך הנסיעה, אך משרד התחבורה עדיין אינו משתמש בה לבקרה על הצפיפות באוטובוסים. 

לחיוב עלה בביקורת כי מאז תחילת הרפורמה בענף התח"צ, במהלך שני העשורים האחרונים, נכנסו מפעילים חדשים לענף התח"צ באוטובוסים ונכנסו לענף מפעילים חדשים, אשר מפעילים קווי שירות מתוקף זכייה בהליכים תחרותיים. כמו כן, אגד התייעלה במשך השנים בהיבטים מסוימים, בין היתר בעקבות הליכי פרישת עובדים ותיקים ושינוי תמהיל המועסקים בחברה, וכן עלייה בשיעור הנהגים בחברה וירידה בשיעור עובדי המנהלה.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בביקורת כי במועד סיום הביקורת אגד היא עדיין המפעיל הגדול בענף, ונתח השוק שלה במונחי נסועה עמד בשנת 2020 על 32%. אגד התייעלה בשנים האחרונות, אך בתחילת 2019 עלויות כוח האדם ועלויות תפעול קווי השירות שלה עדיין היו גבוהות בהשוואה למפעילים תחרותיים, והיא ממשיכה להיות תלויה בקבלת סובסידיה מהמדינה אשר מכסה גם את העלויות העודפות שלה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה להיערך מבעוד מועד להוצאת יתרת הקווים שמפעילה אגד לתחרות, על מנת ליישם במלואה את הרפורמה בתח"צ בלוחות הזמנים שנקבעו. כמו כן על משרדי התחבורה והאוצר לעקוב אחרי עמידתה של אגד בהתחייבויותיה על פי הסכם ההפעלה, ובייחוד מבחינת רמת השירות שהיא מספקת לציבור הנוסעים והליכי התייעלותה. על אגד להיערך כך שבסוף תקופת ההסכם מבנה ההוצאות שלה יאפשר לה רווחיות הולמת ויכולת להתמודד בשוק התחרותי בלי להזדקק לכך שהמדינה תממן את עלויותיה העודפות.

התחבורה הציבורית - שימוש בכרטיס רב-קו (ביקורת מעקב) וביישומוני תשלום

בשנת 2019 היו כ-891 מיליון נסיעות בכל אמצעי התחבורה הציבורית, עלייה של כ-3.89% לעמת שנת2017 בכל שנה מהשנים 2016 - 2020 היו בממוצע כ-3.5 מיליון כרטיסי רב-קו פעילים. סכום הסובסידיה שקיבלו מפעילי התח"צ ממשרד התחבורה בשנת 2019 עמד על כ-9.2 מיליארד ש"ח.   

משרד מבקר המדינה ביצע ביקורת מעקב בעניין תיקון הליקויים שצוינו בדוח שפורסם בשנת 2017.  כמו כן נבדקו בביקורת הנוכחית הנושאים האלה: היערכות משרד התחבורה לאירועי סייבר לגבי מערך הנתונים של משתמשי הרב-קו, והשימוש באפליקציות לקבלת שירותים בתח"צ, שהחל בדצמבר 2020. הביקורת נעשתה ברשות הארצית לתחבורה ציבורית, ברשות להגנת הפרטיות במשרד המשפטים במשרד לביטחון הפנים ובצה"ל. 

בביקורת עלה:

אסדרת סמכויות הפיקוח ואכיפה בגין נסיעה ללא תשלום או ללא תיקוף - בדוח הביקורת משנת 2017 צוין כי הרחבת השימוש במערכות פתוחות (מערכות לתיקוף רב-קו שלא בסמיכות לנהג וללא התערבותו) מחייבת הפעלת מנגנוני אכיפה מתאימים, כדי להבטיח את תיקוף הכרטיסים כנדרש ואת שלמות הדיווחים על מספרי הנוסעים. בביקורת המעקב עלה כי אף שהוחל בהליכי חקיקה לתיקון פקודת התעבורה בשנת 2018, טרם הסתיימה אסדרה חקיקתית של סמכויות הפיקוח והאכיפה בתחבורה הציבורית בעניין נסיעה ללא תשלום או ללא תיקוף כרטיס. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי בנושא זה תוקן במידה מועטה.

קביעת תעריף מוגדל בגין נסיעה ללא תשלום או ללא תיקוף כרטיס - בדוח הביקורת משנת 2017 צוין כי על משרד התחבורה לבחון את האפשרות לקבוע תעריפים מוגדלים שונים, וכן עליו לשקול הבחנה בין נסיעה שהנוסע לא שילם בעדה ובין נסיעה ששולם בעדה, אך הכרטיס לא תוקף. בביקורת המעקב עלה כי לא חל שינוי בסכומי התעריפים המוגדלים שמטילים כלל מפעילי התחבורה הציבורית, לעומת סכומם במועד סיום הביקורת הקודמת. כן נותר בעינו היעדר ההבחנה בין נסיעה שלא שולם עבורה לבין נסיעה ששולם עבורה אך היא לא תוקפה. עוד עלה בביקורת המעקב כי משרד התחבורה לא השלים את בחינת נושא זה. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי בנושא זה לא תוקן. 

אסדרת השימוש בכרטיס רב-קו - בדוח הביקורת משנת 2017 צוין כי הליך החקיקה להסדרת השימוש בכרטיסי רב-קו נמשך שנים רבות, ולכן על משרד התחבורה לבחון כיצד ניתן לקדם את הליך החקיקה. בביקורת המעקב עלה כי הליך החקיקה כאמור לא הושלם, ובפרט לא הוסדרו זכויות המשתמשים, פעילות המנפיקים, סמכויות האכיפה והבטחת ההגנה על פרטיותם של המשתמשים בכרטיס רב-קו; זאת אף שכבר עברו כעשר שנים ממועד הצעת החוק בנושא שהכין משרד התחבורה (בשנת 2010). ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי בנושא זה לא תוקן.

הגנת הפרטיות של משתמשי כרטיס רב-קו - בדוח הביקורת משנת 2017 צוין כי נושא הגנת הפרטיות של משתמשי כרטיס רב-קו טרם הוסדר בחוק באופן פרטני, ולכן הנחיות הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע שבמשרד המשפטים (כיום הרשות להגנת הפרטיות) לתקופת הביניים, שנקבעו באפריל 2012, עדיין בתוקף כבר חמש שנים. בביקורת המעקב עלה כי ההסדרה של תחולת הוראות חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, על המאגרים שבהם מוחזק מידע על מחזיקי כרטיסי רב-קו עדיין לא הושלמה, וכי הנחיית הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע שבמשרד המשפטים שפורסמה בשנת 2012 עדיין תקפה, אף שעברו יותר משמונה שנים מאז הפרסום. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי בנושא זה לא תוקן.

גיבוי מרכז השירות - בדוח הביקורת משנת 2017 צוין כי "אין אתר גיבוי למערך כרטיסי הרב-קו אלא רק לנתונים, דבר שמגביר את הסכנה לפגיעה בשירות לנוסעים ובהכנסות בעקבות תקיפה או תקלה במרכז השירות". כמו כן צוין בדוח הביקורת משנת 2017 כי "בדיון שנערך ביוני 2016 חזר מנהל הרשות והתריע על חשיבות הקמתו של אתר גיבוי למרכז השירות". בביקורת המעקב עלה כי הנושא נמצא בטיפול של משרד התחבורה, אשר פרסם מכרז בינואר 2021 למתן שירותים למשתמשי התח"צ המחזיקים בכרטיס רב-קו. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי בנושא זה תוקן במידה מועטה.

שחזור כרטיס רב-קו וקבלת החזרים - בדוח הביקורת משנת 2017 צוין כי בעל כרטיס שזכאי להחזר או שצריך לשחזר את כרטיסו נדרש לעיתים לחכות 72 שעות ממועד פנייתו לעמדת השירות כדי שיהיה אפשר לשחזר את כל הפעולות. בביקורת המעקב עלה כי הנוסעים יכולים לשחזר את הסדרי הנסיעה באופן מיידי, למעט הסדרי הנסיעה ששולם בעדם ב-72 השעות שלפני מועד השחזור. לאחר תום פרק זמן זה יכולים הנוסעים לשחזר באופן מיידי גם הסדרי נסיעה אלו. יוצא מכאן כי ליקוי זה תוקן במידה רבה.

הרחבת עמדות השירות (מרכזי השירות) - מאז פורסם הדוח משנת 2017 הוקמו עוד עמדות שירות, ובכללן שתי עמדות שירות וירטואליות שבהן אפשר לבצע פעולות בכרטיס רב-קו באופן עצמי. כמו כן, הורחבה הפריסה של עמדות הטעינה הקיימות (שנאמדות באלפים) של כרטיסי רב-קו ברחבי הארץ.

תשלום באמצעות הטלפון הסלולרי - משרד התחבורה פעל למתן האפשרות לתשלום עבור נסיעה בתחבורה הציבורית באמצעות הטלפון הסלולרי מאמצע דצמבר 2020, נוסף על האפשרות הקיימת לתשלום באמצעות כרטיס רב-קו.

תיקוף נסיעותיהם של אנשי כוחות הביטחון - בדוח הביקורת משנת 2017 צוין כי אנשי כוחות הביטחון אינם נדרשים לתקף את נסיעותיהם בתח"צ, ולפיכך אין מידע על היקפן של נסיעות אלה. בביקורת המעקב עלה כי לגבי צה"ל והמשטרה, נקבעו כללים לתיקוף נסיעותיהם של החיילים והשוטרים; לגבי שירות בתי הסוהר, טרם נקבעו כללים כאלה. ביקורת המעקב העלתה כי ליקוי זה תוקן במידה רבה. 

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי בביקורת המעקב עלה כי משרד התחבורה תיקן כחצי מהליקויים שהופיעו בדוח הביקורת משנת 2017. חשיבות קידום התחבורה הציבורית והצורך בהתאמת אמצעי השימוש בה לשינויים הטכנולוגיים השוטפים מחייבים את משרד התחבורה להמשיך בפעילותו לשיפור מתמיד של אמצעי התשלום עבור השימוש בתחבורה הציבורית, הן כרטיס הרב-קו והן היישומונים האלקטרוניים החדשים. זאת בד בבד עם מיסוד הליכי פיקוח ובקרה של המשרד על שמירה נאותה של המידע הרב על המשתמשים שנאגר במאגרים שונים, כדי שפרטיותם תישמר.

ניהול יתרות מט"ח בבנק ישראל - ביקורת מעקב 

באוקטובר 2012 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא "ניהול יתרות מטבע חוץ - בנק ישראל". הדוח עסק במגוון סוגיות הקשורות לניהול יתרות מטבע החוץ המוחזקות ומנוהלות בידי בנק ישראל. לנוכח החשיבות הגלומה בהחזקת היתרות, המשמשות, בין היתר, להתמודדות עם זעזועים כלכליים, פיננסיים ופוליטיים במשק, ובשל השינויים שחלו ברמת היתרות ובמסגרת ניהולן ממועד פרסום הדוח הקודם, ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב על תיקון ליקויים שהועלו בדוח הקודם ועל כמה נושאים נוספים. 

בביקורת עלה: 

הרמה הרצויה של יתרות מטבע החוץ בהשוואה בין-לאומית - רמת היתרות בבנק ישראל (העומדת על כ-46% מהתוצר נכון לפברואר 2021) גבוהה מהרמה הרצויה לפי כל גישות האמידה המקובלות (העומדות בממוצע על כ-15% עד 22% מהתוצר), וגבוהה מהרמה הממוצעת של היתרות בקרב מדינות ההשוואה בכל המדדים המקובלים. יצוין כי רמת היתרות הממוצעת בקרב מדינות ההשוואה אף היא גבוהה מהרמה הרצויה ומצביעה על נטייה להחזיק רמת יתרות גבוהה ממנה.

רמת יתרות מטבע החוץ בבנק ישראל - נכון לפברואר 2021 סך יתרות המט"ח המוחזקות בידי בנק ישראל נאמדו ב-185.1 מיליארדי דולרים, זאת למול הרמה הרצויה, העומדת על 70 עד 110 מיליארדי דולר. משכך קיימת סטייה מהותית של רמת היתרות בפועל מהרף העליון של הרמה הרצויה שקבע נגיד בנק ישראל (בהיקף של כ-68% נכון לסוף פברואר 2021). סטייה זו מצביעה על החזקת יתרות עודפות ועלולה להטיל סיכון מוניטין על בנק ישראל.

הגירעון המצטבר בהון הבנק - החזקת תיק יתרות מט"ח בהיקפים של כ-557 מיליארד ש"ח יצרה לאורך השנים התחייבויות שהגיעו לכדי 555 מיליארד ש"ח, שרובן מיוחסות לצבירת היתרות, והקטינה את הון הבנק לכדי גירעון מצטבר בהון בהיקף של כ-70 מיליארד ש"ח, נכון לדצמבר 2020. הביקורת העלתה כי מלבד בנק ישראל, שני בנקים מרכזיים נוספים מתוך התשעה שנמנים עם קבוצת ההשוואה למדינת ישראל (צ'כיה ותאילנד) הם בעלי הון שלילי . הגם שהעברת רווחים אינה נמנית עם מטרותיו או תפקידיו של הבנק המנויים בחוק, גירעון רציף בהון הבנק מאז שנת 1999 (שבה העביר לממשלה כ-9 מיליארד ש"ח בעקבות רווח שנרשם בשנת 1998) מנע העברת רווחים לממשלה, שעשויים היו לסייע במימון הוצאות הממשלה.

שימוש ביתרות להשגת יעדי המדיניות המוניטרית - ניכר שרכישות מט"ח מתואמות לתנודות בשער החליפין של השקל והדולר. עם זאת, רכישת היתרות בשנים האחרונות לא הובילה לעמידה ביעד האינפלציה, ובפרט ברוב התקופה שחלפה מיוני 2014, אך תרמה לפיחות בערך השקל. יצוין כי על רקע הלחצים הדפלציוניים שעימם מתמודד המשק בשנים האחרונות ייתכן כי ללא התערבות בנק ישראל בשוק המט"ח תיסוף השקל והסטייה מיעד האינפלציה היו גבוהים יותר. 

עדכון ה"נוהל לביצוע השקעות ועסקאות פיננסיות על ידי עובדי הבנק ולמניעת ניגודי עניינים" - הנוהל עודכן לאחרונה ב-18.8.15, למרות העלאת פרופיל הסיכון ואף שהורחבו סוגי הנכסים שבהם הושקע תיק היתרות בשנים האחרונות.

סקר הסיכונים בבנק ישראל - הגם שלפי דיווח חטיבת השווקים היא פועלת לעדכון הסיכונים השונים באופן שוטף, לא בוצע סקר סיכונים בבנק ישראל מאז אוגוסט 2013. זאת למרות השינויים המהותיים שחלו ברמת היתרות, במסגרת ניהולן, בסוגי הנכסים המנוהלים, במערכות הבנק ובהתקשרויות שחטיבת השווקים מבצעת עם מנהלי תיקים חיצוניים. 

אמידת איכות הניהול הפעיל - ההשוואה בין תשואת הניהול הפעיל  ובין הסמן הבסיסי, המוצגת לציבור בדוח השנתי שבנק ישראל מפרסם, אינה מאפשרת אמידה מיטבית של איכות ניהול תיק היתרות. זאת מאחר שהסמן הבסיסי מייצג תיק חסר סיכון ומשכך בעל תוחלת תשואה נמוכה יותר ביחס לנכסים מאושרים להשקעה שנקבעו בתהליך הקצאת הנכסים. נוסף על כך, שימוש במדד יחס המידע (IR - Information Ratio) לבדו, הבוחן את התשואה העודפת בתיק יחסית לסטיית התקן שלה, לבחינת התשואה המותאמת לסיכון, אינו מספק תמונה מיטבית ואינו אינפורמטיבי כאשר תשואת התיק שלילית, כפי שאירע ב-2018.

הצגת ניהול התיקים באופן פנימי וחיצוני - במהלך השנים, בעקבות הגידול בהיקף התיק והתרחבות ההשקעה לנכסים מסוכנים יותר שמטרתם להשיא תשואה, הורחב השימוש בניהול החיצוני. נכון למועד סיום הביקורת, תשעה מנהלים חיצוניים ניהלו נכסים בהיקף של כ-21% מהתיק, המהווים כ-39 מיליארד דולרים, מתוכם: מניות בהיקף של כ-15% מהתיק, ניירות ערך המגובים במשכנתאות (MBS - Mortgage-Backed Security)  בארצות הברית בהיקף של כ-2% מהתיק ואג"ח תאגידי בשוק האירופי ובארצות הברית בהיקף של כ-2% מהיתרות בכל שוק. עם זאת, בדוח השנתי של בנק ישראל אין הצגה נפרדת של הנכסים המנוהלים בניהול חיצוני. 

שימוש ביתרות בתקופת משבר הקורונה - לא נמצאו אסמכתאות לכך שבמהלך משבר הקורונה, ובפרט בחודש מרץ 2020, בחן בנק ישראל צעד של מכירת מט"ח, בעת בה ששער החליפין של ש"ח לדולר הגיע בשיאו לכדי 3.862 ש"ח ל-1 דולר. יצוין כי במהלך שנת 2020 רמת היתרות בבנק ישראל גדלה מאוד יחסית לכל המדינות בנות ההשוואה למדינת ישראל הן במיליארדי דולרים והן בשיעור השינוי (פער של כ-29.8 מיליארד דולר מממוצע השינוי של המדינות בנות ההשוואה ופער של כ-24.5% משיעור השינוי הממוצע במדינות אלה).

תיקון ליקויים שעלו בביקורת הקודמת - תוקנו רוב הליקויים שצוינו בדוח הקודם, בהם חוסר בנהלים להסדרת הפעילות, לרבות יצירת קווים מנחים להשקעה, הבחנה בין כללי ציות והשקעה, נוהל חישוב הנומרר  ונוהל אבטחת מידע וסייבר. זאת לצד טיפול בסיכונים בתיק היתרות בכלל ובמקרי קיצון בפרט (כמפורט בטבלת ממצאי ביקורת המעקב).

פעילות חטיבת השווקים בבנק ישראל - בהינתן הסטייה המהותית המתמשכת של יתרות המט"ח מהרמה הרצויה, משרד מבקר המדינה מציין את עבודת חטיבת השווקים לעדכון יעדי ההשקעה, הרכב הסמן המטבעי, אופן מדידת תשואת ההחזקה של היתרות ועדכון פרופיל הסיכון של התיק.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי תוקנו רוב הליקויים שנמצאו בדוח הקודם, אך עם זאת הגידול הניכר שהתרחש בעשור האחרון ברמת יתרות המט"ח שבנק ישראל מחזיק ברקע ההתפתחויות הכלכליות בעולם הוביל לסטייה של כ-75 מיליארדי דולרים בפברואר 2021 מהרף העליון של הרמה הרצויה שקבע הנגיד, הגדיל את סיכוני ההשקעה ויצר התחייבויות גדולות במאזן הבנק בהיקף של כ-555 מיליארדי ש"ח, שרובן מיוחסות לצבירת היתרות, לצד הקטנת הון הבנק לכדי גירעון מצטבר בהון של כ-70 מיליארד ש"ח, נכון לדצמבר 2020. כדי לחזור לרמה הרצויה ולהפחית את סיכון המוניטין המוטל על הבנק, מומלץ להכין תוכנית מגירה, לבחינת הוועדה המוניטרית, למימוש היתרות העודפות באופן יעיל בנסיבות המתאימות.

היבטים בפעילות יד ושם - רשות הזיכרון לשואה ולגבורה

כדי להתמודד עם אתגרי הנצחת השואה כיום, כ-75 שנים לאחר תום מלחמת העולם השנייה, יצר יד ושם סביבת הנצחה ולמידה רב-ממדית הבנויה מארבעה מרכיבים מרכזיים: תיעוד, מחקר, חינוך והנצחה. יד ושם משמש נאמן הציבור להשגת המטרות שנקבעו לו בחוק זכרון השואה והגבורה. יד ושם הוא חלק מהשירות הציבורי, וחלות עליו חובות מתחום המשפט הציבורי. משרד מבקר המדינה בדק כמה סוגיות הנוגעות לליבת העשייה של יד ושם, ובהן פעילות המוזיאון, לרבות רישום, אחסנה ושימור של פריטי אוסף והצגתם באתר המרשתת של יד ושם, פעילות מחקר השואה, הפעולות לגיוס תרומות, היבטים הנוגעים לפעילות המוסדות המנהלים, והאיזון התקציבי השוטף של יד ושם.

בביקורת עלה: 

שימור מונע - תקנות המוזיאונים, התשמ"ה-1984, ותקנות הארכיונים (תנאים לאישור ארכיונים ציבוריים והסדרים לניהולם), התשי"ח-1957, קובעות כי מוזיאון חייב לבצע פעולות של "שימור מונע". שימור מונע כולל מגוון פעולות ללא טיפול בפריטים עצמם, שנועדו להגביל את גורמי הפגיעה בפריטים באמצעות שליטה בתנאים הסביבתיים, ובעיקר הטמפרטורה, הלחות והאור. להלן הממצאים שעלו בביקורת בנושא זה:

הקרינה והתאורה - יד ושם משתמש בפלואורסנטים המייצרים קרינה אולטרה-סגולית. שלא בהתאם לתנאי השימור שנקבעו לחללים מוזיאליים ולפיהם עדיף לחסום את הקרינה באופן מוחלט, בעשרה חללי איחסון נורות הפלואורסנט לא היו מכוסות. כמו כן, נמצאו שלושה חללי תצוגה שבהם נמדדה רמת תאורה גבוהה מהנקבע בהנחיות אגף המוזיאונים. 

הלחות - ביותר מ-80% מהמדידות שנעשו בשנים 2016 - 2019 בארכיונים המכילים פרטי נייר נמצאה חריגה מהלחות הרצויה, של עד 59%. עוד עולה כי במחסן התמונות נמצאה בתקופה זו בכ-6.6% מהמדידות חריגה מהלחות המותרת, שהגיעה לכ-140%. 

הטמפרטורה - בשנים 2016 - 2019 נמצאה חריגה מהטמפרטורה המותרת במחסן התמונות בכ-4.9% מהמדידות, חריגה שהגיעה לכ-396%. עוד נמצא כי בתקופה זו בכ-66% עד 73% ממדידות הטמפרטורה בארכיונים המכילים נייר נמצאה חריגה מהטמפרטורה המותרת, חריגה שהגיעה ל-20% עד 30% במחסנים השונים.

עוד עלה כי בחללי האחסון אין מערכת להתראה מפני הצפות. 

יצוין כי יד ושם החל להקים את "משכן האוספים", שבו ישוכנו הפריטים בתנאי אחסון שיאפשרו שימור מונע.

גיוס תרומות - בשנים 2016 - 2019 כ-1% מהתורמים ליד ושם תרמו כ-79% מסכום התרומות (כ-111 מיליון דולר מסה"כ כ-140 מיליון דולר). באותן שנים בין 26% ל-39% מהתרומות שקיבלה יד ושם התקבלו מכמה תורמים בלבד - כך כשישית מתקציב יד ושם תלוי בתרומות של כמה תורמים. קבלת תרומות בסכום גדול ממספר תורמים קטן מחדדת את התלות של יד ושם בגיוס תרומות. התלות בתרומות מגבירה את הסיכון להמשך פעילות יד ושם בעיתות משבר, כגון משבר הקורונה, העשויות להביא לירידה בהיקף גיוס התרומות, בפרט לפעילות השוטפת. עיקר גיוס התרומות של יד ושם הוא באמצעות פנייה ישירה לתורמים, ובשנת 2019, בתקופת הביקורת, החל יד ושם בעבודת מטה לבחינת גיוס תרומות באמצעות המרשתת, הרשתות החברתיות, גיוס המונים וכדומה. עלה כי עבודת מטה זו טרם הושלמה.

גיוס תרומות ממצווים פוטנציאליים והתקשרויות עם מגייסי תרומות - אין ביד ושם נוהל כתוב הכולל התייחסות לסוגיית ההשפעה הבלתי הוגנת על מצווים פוטנציאליים בהתאם לתבחינים שנקבעו בדין. כמו כן, יד ושם לא קיים מכרז לפני שהתקשר עם שני ספקי שירותים לשם גיוס תרומות, ולא נמצאו פרוטוקולים של ועדת ‏המכרזים או מסמכים אחרים שבהם צוין כי ההתקשרות עם שני ספקי השירותים והארכותיה פטורות ממכרז. יצוין כי סכום התקשרות עם שני מגייסי התרומות הוא כ-1.9 מיליון ש"ח לשנה.

האיזון התקציבי השוטף של יד ושם - לפי הדוחות הכספיים של יד ושם לשנת 2020, הגירעון השנתי  מפעילות שוטפת היה 25.6 מיליון ש"ח, וסכום התרומות לפעילות השוטפת קטן מ-101 מיליון ש"ח בשנת 2019 לכ-80 מיליון ש"ח בשנת 2020. שנת 2020 אומנם הייתה חריגה בשל מגפת הקורונה, אולם כבר לפי תחזית חמש שנתית שהכין יד ושם בשנת 2019 והוצגה לוועדת הכספים במרץ 2020, היה צפוי בשנת 2020 גירעון שנתי שוטף של כ-10 מיליון ש"ח. לפי התחזית החמש שנתית, הגירעון השנתי המצטבר מפעילות שוטפת לשנים 2020 - 2024 יהיה כ-81 מיליון ש"ח. במועד סיום הביקורת טרם השלימה הנהלת יד ושם את התכנית להקטנת הגירעון השנתי השוטף החזוי בתוכנית לשנים 2020 - 2024. עם זאת, יצויין כי בהתאם לדוחות הכספיים לשנת 2020 ליד ושם יתרת נכסים נטו שלא קיימת לגביהם הגבלה שיועדו על ידי ההנהלה בסך של כ- 97 מלש"ח.

המוסדות המנהלים - בשנים האחרונות חלו התפתחויות ושינויים בנוגע לאימוץ כללי ממשל תאגידי, דבר שהתבטא בקריטריונים שקבעה המועצה לתאגידים ציבוריים. תקנון יד ושם קבע את הקמתם של שלושה מוסדות מנהלים, אך לא הוגדר בתקנון באופן ברור הגוף שתפקידו להתוות מדיניות ולפקח על פעילות ההנהלה, ולא הוגדרו תפקידי המנכ"ל וההנהלה הפעילה הכפופה לו. כפי שהוצע על ידי המועצה לתאגידים ציבוריים. עוד עלה כי בנובמבר 2020 כיהנו במועצה הציבורית 93 חברים, תוקף המינוי של 83 מהם פג, שכן השרים והגופים הממנים לא האריכו אותו. כמו כן עלה כי בנובמבר 2020 היה חלקן של הנשים בקרב חברי המועצה קטן משליש.

משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילות יד ושם להנגשת אוספי השמות, תיקי המסמכים ודפי התיעוד של עדויות הניצולים במרשתת. 

מבקר המדינה אנגלמן ציין בביקורת כי יד ושם מחזיק באוספים גדולים של חפצים ומסמכים בעלי ערך היסטורי ייחודי שנועדו לסייע בהנצחת זיכרון השואה. ממצאי הביקורת מלמדים על הצורך בשיפור הניהול של אוספים אלו, כדי להבטיח את שימורם לדורות הבאים. בכלל זה על יד ושם לשפר את הרישום והקטלוג של הפריטים, לנהל באופן ממוחשב את פעולות השימור ולפעול להשלמתן בטרם יידרדר מצב הפריטים, לוודא עמידה בסטנדרטים לגבי הטמפרטורה, הלחות והתאורה שיתאמו לסטנדרטים המוזיאליים העדכניים. על יד ושם לתת את הדעת על הגירעון השנתי מפעילות שוטפת, ולפיכך נדרשת הנהלת יד ושם לפעול לאיזון תקציבי שנתי. 

היבטים פיננסיים בפעילות חברת דואר ישראל

חברת דואר ישראל היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה, שהחלה לפעול במרץ 2006 על פי רישיון שניתן לה מכוח הוראות חוק הדואר. החברה כפופה לפיקוחה של רשות החברות הממשלתיות ובתחומים מסוימים של פעילותה היא כפופה גם לפיקוחו של משרד התקשורת. החברה מתמודדת בשנים האחרונות עם קשיים פיננסיים. במסגרת ביקורת זו בוצעה בחינה רב-שנתית של הנתונים שבדוחותיה הכספיים של החברה.

משרד מבקר המדינה בדק היבטים פיננסיים שונים בפעילות חברת הדואר. נבחנו, בין היתר, המגמות והסיכונים המסתמנים לנוכח ממצאי הדוחות הכספיים, פיתוח מנועי הצמיחה של החברה וכן מערכות המידע התפעוליות והכספיות שעליהן מבוססים, בין היתר, הנתונים שבדוחות. בביקורת זו נבדקו גם סדרי הפיקוח והבקרה של רשות החברות הממשלתיות ושל משרד התקשורת על החברה בתחום זה. 

בביקורת עלה:

גירעון בהון החוזר - לחברה גירעון בהון החוזר בסך של 229 מלש"ח נכון ל-31.12.19, גידול בשיעור 44% ביחס לשיעורו נכון ל-31.12.18. בסוף שנת 2020 היתה הרעה נוספת בפרמטר של הגירעון בהון החוזר - במועד האמור הגירעון הסתכם בכ-519 מיליוני ש"ח.

שיעור הרווח הגולמי והתפעולי - במשך השנים 2017 - 2019 מסתמנת מגמה של הפחתה בשיעור הרווח הגולמי של החברה מ-8.06% ל-4.95%, והדבר מעיד על שחיקה מתמשכת בתוצאות הכספיות של פעילותה העסקית של החברה בשנים שנבדקו. שיעור הרווח התפעולי של החברה בשנת 2019 עמד על 2.53% והינו קטן ביחס למקובל בחברות דואר בעולם בכ-20%.

תזרים המזומנים - בסוף שנת 2019 היה לחברה תזרים מזומנים חיובי מפעילות שוטפת בסך 46.2 מיליוני ש"ח לעומת 95.5 מיליוני ש"ח בסוף שנת 2017. קיטון של יותר מ-50%. התמשכות מצב זה תפגע ביכולתה של החברה לשמר יכולת תפעולית שוטפת נאותה ולבצע השקעות חדשות ללא פנייה למקורות מימון חיצוניים.

דיווח לפי מגזרים - הדיווח לפי מגזרים מעלה כי החברה ירדה ברווחיות בכלל מגזרי פעילותה בשנת 2019. בפעילות מגזר הדואר והקמעונאות הפסדיה השנתיים הגיעו לכ-69.5 מלש"ח ורווחיה ממגזרי הסחר והשירותים הכספיים ירדו מכ-67.5 מלש"ח בשנת 2018 לכ-37 מלש"ח בשנת 2019. 

שירותי הדואר המסורתי - במסגרת שירותי הדואר המסורתי פחת מספר המכתבים שנשלחו באמצעות החברה מ-521 מיליוני מכתבים בשנת 2013 ל-286 מיליוני מכתבים בשנת 2020, קיטון של 45%. ההכנסות בגין תחום פעילות זה קטנו מ-912 מיליוני ש"ח בשנת 2013 ל-632 מיליוני ש"ח בשנת 2020, קיטון של 31%.

יישום הפרדה מבנית מלאה בין חברת הדואר לחברת בנק הדואר (תיקון 11 לחוק הדואר) - תיקון 11 משנת 2012 טרם יושם, לא בוצעה הפרדה מבנית בין חברת הדואר לבנק הדואר ולא הורחבו תחומי פעילות בנק הדואר. הדבר פוגע בפוטנציאל הפיתוח של בנק הדואר ובפוטנציאל ההכנסות שלו ומנציח את העירוב בין התחום הריאלי לתחום הפיננסי. עוד יצוין כי בחוות הדעת על הדוחות הכספיים לשנת 2019 הביע רואה החשבון החיצוני הסתייגות מכך שחברת בנק הדואר ייחסה את כלל הכנסותיה לחברת דואר ישראל בע"מ (החברה האם). 

הוצאות השכר בחברה - למרות הוצאתה לפועל של תכנית הפרישה בחברה, אשר מומנה על ידי המדינה ב-477 מלש"ח, ומספר המשרות הכולל שירד ל-5,050, הוצאות השכר של החברה היו במגמה של עליה בארבע השנים 2016 - 2019 (מועד חתימת ההסכם עם המדינה היה ב-2015) מכ-1.08 מיליארד ש"ח בשנת 2016 לכ-1.13 מיליארד ש"ח בשנת 2019, תוך פגיעה ברווחיות החברה. 

רישום נכסי החברה - בהתאם לדוחות החברה לשנת 2019, טרם הסתיים רישום במרשם המקרקעין של 240 (כ-71%) מ-339 נכסי החברה, והליך הרישום המשפטי הושלם במלואו רק לגבי 99 (כ-29%) מהנכסים. אי-רישומם המלא של 71% מנכסי המקרקעין של החברה על שמה עלול לפגוע בזכויות החברה.

היערכות להפרטת החברה - במועד סיום הביקורת (דצמבר 2020), כשש שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בנושא, טרם החלה רשות החברות לבצע בחינה כלכלית להערכת שוויה של החברה והפרטת החברה טרם הושלמה.

 לחיוב צוין בדוח כי החברה החלה לראשונה לדווח על פי מגזרי פעילות בדוחותיה לשנת 2019.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי  הדוח מעיד על מגמת הרעה בתוצאותיה הכספיות והפיננסיות של החברה במשך השנים. כמו כן הדוח מלמד על חוסר במידע חשבונאי מהותי בתחומים שונים בפעילותה של החברה ומפרט ליקויים נוספים הקשורים לפעילותה הפיננסית של החברה. מומלץ כי חברת הדואר, רשות החברות ומשרדי התקשורת והאוצר יפעלו לתיקון הליקויים העולים בדוח זה ולבחינת יישום ההמלצות בהתאם.

מקורות חברת מים בע"מ - ביקורת פיננסית

מקורות חברת מים היא חברה ממשלתית שמטרתה לפתח את מקורות המים בישראל ולספק מים לתושביה. בהחלטת הממשלה מפברואר 2019  נקבעו כמה צעדים לחיזוק איתנותה הפיננסית של מקורות וייעול משק המים, וזאת בין היתר בשל מצב המחייב ביצוע השקעות מהותיות במשק המים. משרד מבקר המדינה בדק נושאים פיננסיים הקשורים לדוחות המאוחדים של חברת מקורות - אשר כוללים את חברות הבנות הנמצאות בבעלות כמעט מלאה של חברת מקורות. הנושאים שנבדקו הם: הצגת הדוחות הכספיים המאוחדים, ניתוח סעיפים מהותיים מהמאזן ומדוח רווח והפסד המאוחדים, יחסים פיננסיים מהדוחות המאוחדים, ניתוח הפערים בין העלויות המוכרות למקורות בתעריף לעלויותיה בפועל, ניתוח תקציב מול ביצוע בפועל,  וסטטוס יישום הצעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה וחסמים ביישומה. הביקורת נעשתה בחברת מקורות, ברשות המים, משרד האוצר, במשרד למשאבי מים וברשות החברות הממשלתיות.

בביקורת עלה:  

יחס כיסוי החוב: בשנים 2015 - 2016 היה יחס כיסוי החוב  של חברת מקורות מעל 10% והגיע ל-14.6% בשנת 2016. משנת 2016 חלה ירידה חדה ביחס כיסוי החוב עד לשיעור של 4.5% בשנת 2018, דבר המבטא ירידה ביכולת החזר החוב של החברה באמצעות התזרים השנתי מפעילות שוטפת. בשנת 2019 חלה עלייה לשיעור של 7.2%. לפי דוחות מקורות מדצמבר 2020, יחס זה שיעורו 8.6%. יצוין כי יחס כיסוי החוב של מקורות נמוך בהשוואה ליחס ממוצע זה בשנים 2016 - 2018 בחברות תשתית בארץ ובעולם בהן היחס עומד על כ-10-18%.

יחס המינוף: משנת 2017 חלה עלייה עקבית ביחס המינוף , והוא הגיע לשיעור של 69% בשנת 2019. לפי דוחות מקורות מדצמבר 2020, יחס זה עומד על 70.6%. ככל שיחס המינוף גבוה יותר, כך נשענת החברה יותר על הון חיצוני למימון פעילותה ופחות על הונה העצמי. יצוין כי יחס המינוף של מקורות גבוה בהשוואה ליחס המינוף הממוצע בשנים 2016 - 2018 בחברות תשתית בארץ ובעולם בהן היחס עומד על כ-60%.

דיווח מגזרי פעילות: הדיווח המגזרי בספרי מקורות אינו מבחין בין הפעילויות לפי סוגי המים השונים כמרכזי רווח נפרדים - מים מותפלים, מים שפירים מהטבע, מי קולחים ומים מליחים - כנדרש בהחלטת הממשלה 2318 .

השקעות בתקציב חידושים ושיפורים (חו"ש) - בשנים 2015 - 2019 פחת מפעלי מים השנתי היה כ-525 מיליון ש"ח בממוצע. תקציב הפיתוח באותן שנים, היה כ-843 מיליון ש"ח בממוצע, ותקציב החו"ש היה כ-153 מיליון ש"ח בממוצע, ותאם את סכום ההשקעה המרבי שהוגדר בכללים. עם זאת, תקציב החידושים והשיפורים  (חו"ש) הממוצע היה נמוך פי כ-4 ממוצע הפחת השנתי בשנים אלו ופי כ-3 מהפחת השנתי בשנת 2019. הנתונים מצביעים על כך שמרבית השקעות החברה הן במפעלים חדשים ולא שדרוג או שיפור של מפעלים קיימים, זאת בין היתר, בשל הצורך בהקמת מפעלי מים חדשים להרחבת רשת האספקה כדי להגדיל את כמות המים שניתן להעביר, אמינות אספקת מים וחיבור של אזורים שעדיין אינם מחוברים למערכת.

עלויות הריבית בפועל מול עלויות הריבית המוכרות: עלויות הריבית בפועל של מקורות בשנים 2015 - 2019 היו גבוהות מעלויות הריבית שהוכרו לה בתעריף, בשל גיוס אגרות חוב במח"ם (משך החיים הממוצע) משוקלל של כ-12 שנים הגבוה מהמח"ם המוכר בתעריף (עשר שנים). ובשנת 2019 עמד הפער על 80 מיליון ש"ח. פער זה והתרחבותו עלול לפגוע בעמידת החברה ביעדי האיתנות הפיננסית.

גביית דמי מים ממפיקים פרטיים: עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2020, לא נגבו כ-245 מיליון ש"ח מהחיובים מהמפיקים הפרטיים עם זאת, לפי כללי העלויות עד סוף 2020 הוכרה בתעריף למקורות בגין שנת 2019 הכנסה כאילו לא גבתה 130 מיליון ש"ח, דהיינו 115 מיליון ש"ח הוכרו כהכנסה מדמי מים, על אף שמקורות לא גבתה אותם בפועל. אף שמנכ"ל משרד האנרגייה וסמנכ"ל כלכלה של רשות המים הודיעו בישיבת דירקטוריון מקורות בדצמבר 2019 על המחויבות של מנהל רשות המים למתווה של תיקון ההכרה בתעריף בנוגע לחובות המפיקים הפרטיים, עד מועד סיום הביקורת טרם תיקנה מועצת רשות המים את מתווה ההכרה כאמור.

יישום ההוראות שנקבעו בהחלטת הממשלה 4514 משנת 2019 לחיזוק איתנותה הפיננסית של מקורות: עד מועד סיום הביקורת לא הושלמו הצעדים הבאים שנכללו בהחלטת הממשלה - העברת הזכויות בנכסי מפא"ר (החברה הממשלתית מקורות המוביל הארצי ונכסים בע"מ)  ומכירת מפעלי הקולחים והקמת שני מפעלי קולחים אחרים (סוגיית הקולחים היא תנאי להעברת נכסי מפא"ר ולמימושם). יישום צעדים אלו הוא בין התנאים לקידום תוכניות החיוניות לשיפור היחסים הפיננסיים של מקורות ולעמידתה ביעדים שקבע צוות האיתנות הפיננסית על פי החלטת הממשלה 4514, ובהם תוכנית לרישום נכסי מפא"ר בספרי חברת מקורות ותוכנית להשבחה ומכירה של קרקעות ונכסים של מקורות. 

תוכנית להשבחה ולמכירה של קרקעות ונכסים: מקורות איתרה ארבעה נכסי הנדל"ן למכירה, שמתוכם אישר דירקטוריון החברה שניים למכירה. מכירתם צפויה לשפר את יחס כיסוי החוב ואת יחס המינוף. נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת, טרם פורסמו מכרזים פומביים למכירת ארבעת נכסי הנדל"ן שהוחלט למוכרם בהליך מכרזי. 

מכירת מפעלי ההשבה שעל מקורות למכור: בשל המחלוקת בין רשות המים למקורות בכל הנוגע למנגנון מכירת שישה מפעלי הקולחין לספקי קולחין פרטיים, מקורות לא השלימה מכירת מפעלים אלו, הגם שנקבע בהחלטת הממשלה והוסכם על ידה כי המכירה תבוצע לא יאוחר מיום 31.10.19.

היעדים הפיננסים שנקבעו למקורות: צוות האיתנות הפיננסית , הפועל על פי החלטת הממשלה 4514, קבע למקורות את היעדים הפיננסיים האלה: (א) יחס כיסוי חוב שבשנים 2020 עד 2025 לא יפחת מ-8%; בשנים 2026 עד 2029 לא יפחת מ-9%; ומשנת 2030 לא יפחת מ-10%. ; (ב) יחס מינוף מרבי שלא יעלה על 70% משנת 2022, בשאיפה להגיע ל-65%. לאור ממצאי דוח זה והחסמים הקיימים לאיחוד נכסי המפא"ר המצוינים בספרי מקורות קיים חשש כי החברה אינה צפויה להגיע לכל היעדים שנקבעו. 

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי נוכח חשיבותה של איתנותה הפיננסית של מקורות להצלחת יישום תוכנית הפיתוח ובשל החשיבות הלאומית בתוכנית זו שנועדה גם להיערך לתקופות בצורת ממושכות, על משרד האנרגיה, שאליו צפויות לעבור סמכויות המשרד למשאבי המים, רשות המים, רשות החברות ועל החברה ליישב את המחלוקות ולפעול להסרת החסמים המונעים את יישומם של צעדים אלה.

תחזוקת כבישים בין-עירוניים - דוח מעקב

נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה היא חברה ממשלתית האחראית לתכנון, לפיתוח ולתחזוקה של רשת הכבישים הבין-עירונית בישראל, וכן לפיתוח מסילות רכבת. לתשתיות התחבורה נודעת חשיבות רבה לתפקוד תקין ויעיל של כלכלת המדינה, ומכאן החשיבות הרבה של תחזוקת הכבישים ומניעת הזנחתם. רשת הכבישים משמשת תשתית חיונית לכל תושבי המדינה, ובעיקר לתושבי הפריפריה, ופעילות התחזוקה תורמת לשמירה על בטיחות הכבישים.

בשנת 2017 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא "תחזוקת כבישים בין-עירוניים" ובו פורטו הליקויים האלה: צמצום התקציב המיועד לתחזוקת כבישים בנת"י, היעדר פיקוח של משרד התחבורה על תחזוקת הכבישים, תחזוקת מיסעות שלא לפי תוכנית מרכזית ועוד.

משרד מבקר המדינה ערך ביקורת מעקב אחר דוח הביקורת הקודם ובה נבדקו הפעולות שנקטה נת"י כדי לתקן את הליקויים שעלו בדוח הביקורת הקודם וכן את מידת השיפור שחלה לאחר התיקון. ביקורת זו נערכה בעיקר בנת"י, במשרד התחבורה ובמשרד האוצר. 

בביקורת עלה: 

תקציב תחזוקת כבישים בחברה: בדוח הביקורת הקודם המליץ משרד מבקר המדינה, בין השאר: "על משרד התחבורה ועל משרד האוצר, בשיתוף החברה, לבדוק אם הקצאת הכספים לתחזוקת כבישים נותנת מענה הולם לצרכים". ביקורת המעקב העלתה כי תקציב תחזוקת כבישים המעודכן בפועל של נת"י בשנים 2017 ו-2018 עמד בסיכום התקציבי משנת 2016, ואף היה גבוה יותר; ואילו התקציב בשנים 2019 - 2021 (אותן השנים) הוא נמוך במידה ניכרת לעומת התקציב המתוכנן בהתאם לסיכום משנת 2016 - מכ-1,375 מיליון ש"ח בממוצע, לכ-1,106 מיליון ש"ח בממוצע בשנים אלו (ירידה בשיעורים שנעים בין 4.72% ל-34.4%). עולה כי ליקוי זה טרם תוקן בעת סיום ביקורת המעקב.

תחזוקת מיסעות וריבוד כבישים: בדוח הביקורת הקודם נמצא כך: "בשנים 2015 - 2016 ביצעה החברה עבודות ריבוד ב-168 קטעי כבישים, שהם רק כ-6% מהכבישים אשר אינם עומדים במדדי המיסעות התקינים כפי שעולה מסקרי מיסעות שמבצעת החברה. תקציבי החברה אינם הולמים את דרישות רשת הכבישים, וקטעי כבישים רבים אשר נזקקים לתחזוקה אינם נכללים בתוכנית העבודה השנתית". נוסף על כך ציינה החברה בדוח הקודם, כי היא ביקשה להשקיע 550 מיליון ש"ח בריבודים, אך בפועל אושרו לה 238 מיליון ש"ח בלבד. ביקורת המעקב העלתה כי היקף ריבוד הכבישים (בק"מ) שביצעה החברה בשנת 2020 ירד בכ-37% לעומת שנת 2017 - מכ-655 ק"מ לכ-410 ק"מ - וכי הסיבה העיקרית לכך היא היעדר תקציב המיועד לריבוד כבישים. מגמה זו צפויה להימשך גם בשנת 2021, כשלפי הצפי הירידה בשנת 2021 היא אף חדה יותר - בשיעור של כ-91% לעומת שנת 2017, מכ-655 ק"מ לכ-60 ק"מ בלבד - בהתאם לסך התקציבים שהוקצה לכך עד מועד סיום הביקורת. עולה כי ליקוי זה טרם תוקן בעת סיום ביקורת המעקב.

הפיקוח והבקרה של משרד התחבורה על תחזוקת גשרים: בדוח הביקורת הקודם נמצא כך: "משרד התחבורה לא עסק בתחזוקת גשרים ולא נתן הנחיות לתחזוקתם. מסיבה זו החברה פועלת בתחום זה ללא ליווי מקצועי, ואת ההנחיות המקצועיות שהכינה בעניין תחזוקת גשרים לא אישר שום גורם חיצוני". ביקורת המעקב העלתה כי משרד התחבורה טרם הכין או יזם הכנת הנחיות ונהלים המסדירים את תחזוקת הגשרים. יצוין כי בתחומי התאורה וסימון כבישים קבע משרד התחבורה הנחיות ונהלים. עולה כי ליקוי זה טרם תוקן בעת סיום ביקורת המעקב.

תחזוקת אמצעי תאורה: בדוח הביקורת הקודם צוין כך: "על פי נתוני החברה, הסקר האחרון בנושא נערך ב-2014, ועלה ממנו כי 580 צמתים ויותר מ-1,200 קטעים עדיין אינם מוארים בהתאם להנחיות אלו [על פי הנחיות משרד התחבורה מ-1996]". ביקורת המעקב העלתה כי החברה מטפלת בתאורת כבישים בהתאם לתקציב שאושר לה לכל שנה, וכי התקציב המעודכן לתחזוקת אמצעי התאורה בשנת 2020 ירד בשיעור של כ-27% בהשוואה לתקציב המעודכן לתחזוקת אמצעי התאורה בשנה הקודמת. 

סימוני דרך בכבישים: בדוח הביקורת הקודם נמצא כי בנובמבר 2014 פרסם האגף לתכנון תחבורתי במשרד התחבורה הנחיות לבחירה ולהשמה של חומרים תקניים לסימון דרכים. בהתאם להנחיות אלו נדרשת נת"י להשתמש בחומרי סימון דו-רכיביים בעלי אורך חיים ארוך, או ביריעות קבועות שעמידותן נאמדת בשלוש עד חמש שנים. עוד נמצא בדוח הביקורת הקודם: "עד מועד סיום הביקורת [הקודמת] מרץ 2017, לא יישמה החברה את ההנחיות ולא נערכה ליישומן, בעיקר כיוון שלא הוקצו תקציבים לפעילות זו". מביקורת המעקב עולה כי בתום ביצוע ביקורת המעקב המשיכה החברה להשתמש בחומרי סימון מסוג חד-רכיבי ("פשוט"), בעיקר כדי לחדש את הסימונים הקיימים הישנים. עם זאת, נמסר כי החברה פועלת במידת האפשר להשתמש בחלק מהפרויקטים החדשים בחומרי סימון דו-רכיביים. ביקורת המעקב העלתה כי ליקוי זה תוקן במידה מועטה, בעיקר בגלל היעדר תקצוב לפעולת הצביעה.

פרויקט תחזוקת כבישים שהועברו מרשויות מקומיות לאחריות החברה: בדוח הביקורת הקודם נמצא כי החברה לא ניצלה את מלוא התקציבים שהוקצו לפרויקט זה בשנים 2012 - 2016. בשנים 2015 - 2016 החריפה התופעה כשתקציבי הפרויקט עלו במידה ניכרת, אך שיעורי הביצוע היו נמוכים מאוד (45% ו-35%, בהתאמה). ביקורת המעקב העלתה כי החברה ניצלה באופן מלא את התקציב שהוקצה לתחזוקת כבישים שהועברו לאחריותה מרשויות מקומיות בשנים 2018 - 2020, אך ישנה ירידה בגובה התקציב השנתי - מכ-55 מיליון ש"ח בשנת 2018, לכ-15 מיליון ש"ח בשנת 2020.

ליקויים שתוקנו בנת"י מאז הדוח הקודם בהתאם לתקציבים שהוקצו לה לביצוע פעולות התחזוקה: 

  1. התאמת הגשרים שבאחריותה לעמידות ברעידות אדמה.

  2. הגדלת התאורה בצמתים ובקטעי כביש חשוכים; פרסום מכרז להחלפת התאורה בכבישים בתאורת לד, שהיא ידידותית יותר לסביבה ובעלת פוטנציאל חיסכון רב.

  3. ניצול התקציבים לטיפול בכבישים שהועברו מרשויות ממקומיות לאחריות החברה ובכבישים שלא מוגדר באופן ברור מי אחראי לתחזקם.

  4. פעילות לשיפור הבקרה של החברה על פעולות התחזוקה שלה. 

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי על משרד התחבורה ועל משרד האוצר, בשיתוף החברה, לבדוק אם הקצאת הכספים לתחזוקת כבישים נותנת מענה הולם לצרכים, בעיקר נוכח מודל התחזוקה החדש שפיתחה החברה בשנת 2017. עוד עליהם לבדוק אם חלוקת התקציב בין התחומים מבוצעת בצורה מיטבית. פעולות אלה חיוניות כדי לאפשר לחברה לשפר תחומים שבהם עדיין יש פער בין הרצוי למצוי, בעיקר בתחום המיסעות, הריבודים, סימוני הדרך בכבישים ותאורת הכבישים. כמו כן, על החברה לפעול לתיקון הליקויים בפרויקט התחזוקה לאזור חדרה לפי מודל PFI ולשקול את כדאיות הרחבתו.

מיצוי הטבות המס ברשות המיסים - מעקב מורחב

 


אי-מיצוי זכויות (non take-up) היא תופעה שבה מי שזכאים להטבות ולזכויות מסוימות אינם מממשים אותן. מחקרים במדינות שונות מצביעים על בעיה של אי-מיצוי זכויות בתחומים של ביטחון סוציאלי, כגון קבלת דמי ביטוח אבטלה, קבלת הטבות מס, הבטחת הכנסה פיצוי עקב פגיעה בעבודה ועוד. באשר למיצוי הטבות מס, יצוין כי מהטבות מס מסוימות יכול ליהנות מלכתחילה רק חלק מהציבור, בין היתר בשל גובה הכנסתו או בשל אופן מתן ההטבה.

דוח שנתי משנת 2015 עסק במיצוי הטבות מס ברשות המיסים בישראל. משרד מבקר המדינה בדק ברשות המיסים את תיקון הליקויים שהועלו בדוח הקודם ואת יישום המלצות הצוות למיצוי זכויות שהקימה רשות המיסים בעקבות פרסום הדוח וכן נושאים נוספים הנוגעים למיצוי זכויות מס. 

בביקורת עלה: 

איסוף מידע וביצוע אומדנים לצורך מיצוי זכויות ומתן הטבות מס - בדוח הקודם עלה כי אף שלרשות יש מידע על ההכנסות של ציבור משלמי המיסים, אין בידיה מידע שניתן להסיק ממנו על האופן שבו הוא מממש את הטבות המס שהוא זכאי להן, וכי הרשות לא סקרה את החסמים העומדים בפני הציבור למיצוי זכויותיו. ממצאי המעקב מעלים כי הליקוי תוקן במידה מועטה, וכי רשות המיסים לא פעלה לקבלת מלוא המידע שיאפשר לה למצות את זכויותיהם של כל הנישומים, לרבות נישומים שאינם חייבים בהגשת דוח למס הכנסה. 

גביית מס ביתר משכירים - בדוח הקודם עלה כי גם כאשר היה בידי הרשות מידע בדבר פגיעה כספית באזרחים שלא מיצו את זכותם, היא לא פעלה ביוזמתה להחזרת סכומים אלו, ולא הודיעה לאזרחים כי על פי נתוניה הם זכאים להחזר. כמו כן עלה כי הסכום המצטבר של המס ביתר ששילמו במשך השנים השכירים שעבדו בשני מקומות עבודה באותה שנת מס מוערך בכמה מאות מיליוני ש"ח. ממצאי המעקב מעלים כי הליקוי לא תוקן, וכי מדי שנה משלמות מאות אלפי משפחות מיסים ביתר בהיקף של כמיליארד ש"ח. עוד העלו ממצאי המעקב כי מאות אלפי משפחות ששילמו מס ביתר כלל אינן מגישות דוחות להחזר מס ולפיכך אינן ממצות את זכותן. בנוסף, העלו ממצאי המעקב כי נכון לפברואר 2021, על פי חישובי רשות המיסים לשנות המס 2013 - 2019 היא חייבת בכ-2 מיליון מקרים (יחידים שאינם חייבים בהגשת דוח שנתי למס הכנסה) סכום כולל הנאמד בכ-3.6 מיליארד ש"ח. בציבור שכירים אלה נכללים, למשל, שכירים אשר דיווחו שעבדו בשני מקומות עבודה או יותר, שילמו את שיעור המס המרבי, אך לא עשו תיאום מס; שכירים שעבדו בחלק משנת המס ולא הגישו דוח להחזר המס ששולם ביתר. עוד עלה כי מעבר לפיילוט שביצעה רשות המיסים בשנת 2015, שבמסגרתו היא שלחה כ-1,700 מכתבים לזכאים לכאורה ששילמו מס ביתר, הרשות לא פעלה מדי שנה להחזרת סכומי המס שגבתה ביתר. 

מיצוי הטבות המס הכרוכות בהפקדה לחיסכון הפנסיוני - בדוח הקודם עלה כי אופן חישוב ההטבות בגין ההפקדות לחיסכון הפנסיוני הוא מורכב, עובדים שאינם מבינים את מהות ההטבה המוצעת להם אינם צפויים לנצלה והרשות לא פיתחה כלים ממוחשבים למיצוי ההטבות במסגרת התא המשפחתי. ממצאי המעקב מעלים כי הליקויים לא תוקנו, ובכלל זה כי בעת הגשת דוח להחזר מס, הרשות לא נתנה בידי הציבור כלים שמסייעים לו ברישום ההפקדות של התא המשפחתי לקרנות פנסיה בדוח להחזר מס, באופן שייטיב עם התא המשפחתי (יגדיל את החזר המס לתא המשפחתי או יקטין את החבות במס). כמו כן, הרשות לא פיתחה כלים ממוחשבים להצגת מלוא פוטנציאל החיסכון במס מהפקדות לקופות גמל שיסייעו לנישומים בעת הגשת הדוח.

איתור אזרחים בעלי יתרות זכות - בדוח הקודם עלה כי לעיתים רשות המיסים אינה מעבירה ליחידים (אזרחים שאינם חייבים בהגשת דוח) יתרות זכות שנצברו אצלה. אם בשל חוסר עדכון פרטי חשבון בנק, ואם בשל הצורך לפעול לאיתור הזכאים. ממצאי המעקב מעלים כי הליקוי תוקן במידה מועטה. עם זאת, רשות המיסים מסרה למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2020 היא ריעננה את ההנחיה בדבר החובה להזין למחשבי רשות המיסים את פרטי חשבון הבנק שציין מגיש הדוח להחזר מס, בייחוד כאשר פרטי חשבון הבנק של מגיש הדוח אינם נמצאים בידי הרשות. כמו כן, הגם שרשות המיסים אימתה מעל מיליון חשבונות בנק, נותרו כחצי מיליון חשבונות שטרם אומתו, ומשכך אין בידיה מידע עדכני בנוגע למספרי החשבונות של כלל האזרחים.

הטיפול ביתרות זכות של זכאים למענק עבודה - נכון למרץ 2021 טרם קיבלו 3,831 זכאים למענק עבודה לשנות המס 2013 - 2019 את סכומי המענק שהם זכאים להם, עקב כך שחשבון הבנק שלהם לא היה מעודכן במחשבי רשות המיסים. יצוין כי בתחילת 2021 עדכנה רשות המיסים את נתוני חשבונות הבנק של 856 (18%) מהזכאים ובכך איפשרה להעביר את המענק לחשבונם. עוד עולה כי נכון למרץ 2021 עומדת יתרת זכות בסך 9.7 מיליון ש"ח לרשותם של חסרי חשבון בנק.

מיצוי זכויות בשבח - בדוח הקודם עלה כי הטבות מס, כמו פריסה של השבח (שיוך ההכנסה מרווח ההון לכמה שנות מס) וחלוקתו בין שני בני הזוג שבתא המשפחתי, שתכליתן להקטין את חבות המס של התא המשפחתי - אינן ממוצות. ממצאי המעקב מעלים כי חמישה (50%) מעשרת הליקויים הנוגעים להיבטי שירות בטיפול בבקשות לפריסת תשלומי מס שבח תוקנו במידה רבה או באופן מלא. עם זאת, חמישה (50%) מהליקויים הנוגעים למיצוי הטבות הכרוכות בתשלום מס שבח לא תוקנו או תוקנו במידה מועטה. לדוגמה, רק מקצת החייבים במס שבח (11% בני 60 ומעלה ו-4% מתחת לגיל 60) ביקשו לפרוס את רווח ההון, הם לא קיזזו את רווח ההון כנגד הפסדי הון אחרים וכן מעטים מהם (2,338 שומות נלוות נערכו לבני זוג מתוך 188,755 שומות מקרקעין החייבות במס שבח) חילקו את רווח ההון בין שני בני הזוג השותפים לעסקת המקרקעין, והרשות מצידה לא העמידה לרשות האזרחים סימולטור אשר יסייע להם במיצוי זכויותיהם. 

עוד עלה כי בין השנים 2016 - 2019 נאמד פוטנציאל השבח שאותו היה ניתן לחלק בין בני הזוג בעסקת מקרקעין בסכום של כ-20 מיליארדי ש"ח,  גם בשל העובדה כי 67% מהנשים (בנות הזוג) אינן מגיעות לסף ההכנסה החייבת במס, או אינן עובדות - ונותרות להן נקודות זיכוי לא מנוצלות אשר אותן ניתן לקזז כנגד שבח. משכך, עולה חשש כי ציבור היחידים שילם תשלום מס שבח ביתר, הנובע מאי-מיצוי הטבת המס הכרוכה בחלוקת השבח בין שני בני הזוג.

מיצוי זכויות של פורשים לפנסיה - ממצאי המעקב מעלים כי הרשות לא השלימה הקמת גוף מייעץ המאפשר להבהיר לפורשים אילו חלופות מיסוי עומדות לרשותם לעניין החיסכון הפנסיוני, ולפיכך פורשים רבים אינם ערים לחלופות האמורות. 

הפסד מס בגין התיישנות שנת המס - כ-380,000 יחידים או משפחות שאינם חייבים בהגשת דוח שנתי למס הכנסה הפסידו סכום כולל של כ-670 מיליון ש"ח לשנת המס 2014 מאחר שלא הגישו דוח להחזר מס. בהתבסס על נתוני שנת 2014, ניתן להניח כי הפסדי הציבור (יחידים או משפחות שאינם חייבים בהגשת דוח שנתי למס הכנסה) מסתכמים במיליארדי ש"ח במשך השנים. עוד עולה כי נכון לשנת 2021, 435,546 משפחות עדיין לא הגישו למס הכנסה דוח לשנת המס 2016. החזר המס שמשפחות אלו זכאיות לו נאמד בכ-803 מיליון ש"ח. בהתאם לחוק, אם לא יגישו לרשות המיסים דוח להחזר מס בגין שנה זו עד לסוף שנת המס 2022, יפסידו המשפחות סכום זה.

יישום המלצות הוועדה למיצוי זכויות ברשות המיסים - נכון למרץ 2021 רשות המיסים יישמה 19 (37%) מ-51 המלצות הוועדה למיצוי זכויות ברשות המיסים שסקר משרד מבקר המדינה. כן נמצא כי 14 (28%) מההמלצות יושמו באופן חלקי בלבד, ו-18 המלצות לא יושמו כלל.

לחיוב צוין כי רשות המיסים פעלה לקידום מיצוי זכויותיהם של ניצולי השואה ושל הורים לילד נכה. בנוסף, ממצאי המעקב בנוגע למגבלת הזמן לבחירת חלופה של מענק הפרישה, מעלים כי הליקוי תוקן בשנת 2017. במסגרת תיקון 232 לפקודת מס הכנסה נוספה לסעיף 9(7א)(ז1) ולפיה עובד שפרש והסכומים העומדים לרשותו במרכיב הפיצויים אינם עולים על התקרה בסעיף, יראו אותו כאילו הגיש למנהל בקשה לרצף קצבה, אלא אם ביקש אחרת.

בנושא היבטים במיצוי זכויות והטבות המס עלה בביקורת:

קידום יעדים חברתיים באמצעות מתן הטבות מס - בשנים 2018 ו-2019 שיעור השכירים שהכנסתם נמוכה מסף המס (אינם משלמים מיסים בשל הכנסתם הנמוכה ונתוניהם האישיים) היה כ-57%, ולעומתם שיעור העצמאים שהכנסתם נמוכה מסף ההכנסה המחייבת במס היה כ-40%.עוד עלה כי הכנסתן של כ-67% מהנשים נמוכה מסף המס, ולעומת זאת הכנסתם של 44% מהגברים נמוכה מסף המס. משכך, הם בעלי פוטנציאל לאי יכולת ליהנות מהטבות המס. 

תיאום מס באתר האינטרנט - עלה כי יש נישומים שאינם יכולים לבצע תיאום מס באמצעות האינטרנט, אלא רק באמצעות משרד השומה האזורי. לדוגמה: מי שמבקש הקלות מס מיוחדות לרבות פטור לקצבה (פנסיה); מי שהגיע לגיל הזכאות לפנסיה לפני כניסתו לתוקף של תיקון 190 לפקודה וחייב במס בגין כלל הכנסותיו; עולה חדש; תושב חוזר; אדם שהוקנו לו הטבות מס כמו אדם עם נכות בשיעור 100% או אדם עיוור; אדם שקיבל זיכוי בגין תרומות למוסד מוכר. 

הטבות מס בשל חישוב מאוחד לתא המשפחתי - בנוגע לבני זוג שאינם חייבים בהגשת דוח שנתי למס הכנסה, הועלה כי הרשות אינה מבצעת חישוב בדיעבד כדי לוודא שהתא המשפחתי קיבל את מלוא הטבות המס שהוא זכאי להן. כמו כן, לאחר קבלת דיווחי המעסיקים הרשות אינה מבצעת חישוב כדי לברר אם מוצו הטבות המס, וכדי לקבוע את מסלול הדיווח שייטיב עם התא המשפחתי - דיווח נפרד או דיווח מאוחד. כמו כן הרשות אינה מודיעה לנישומים אם הם זכאים להחזר מס בשל תשלום מס ביתר, ובכך אינה מאפשרת להם למצות את זכותם באמצעות הגשת דוח להחזר מס.

מיצוי נקודות זיכוי של עולים חדשים ותושבים חוזרים - מהביקורת עולה, כי אין בידי הרשות נתונים על מספר העולים החדשים והתושבים החוזרים הזכאים לנקודות זיכוי, ועל שיעור הזכאים שלא ניצלו אותם. עקב כך גם לא ניתן להביא לידיעת הזכאים כי לא ניצלו את זכאותם, והרשות מצידה אינה יכולה לזכותם.

מימוש הטבות המס בהפקדות לחיסכון הפנסיוני לפי עשירונים - העובדים בעשירונים הנמוכים אינם מגיעים לסף המס ואינם יכולים לממש את ההטבות הכרוכות בהפקדות לחיסכון הפנסיוני. 

מיצוי הטבות המס בתרומות - בכל אחת מהשנים 2015 - 2019, כ-54 מעסיקים לכל היותר, מתוך המעסיקים הרשומים ברשות המיסים מימשו בכל שנה את זכותם הניהולית כמעסיקים (פררוגטיבה) ואפשרו לעובדים המועסקים אצלם לקבל זיכוי ממס בגין תרומות למוסדות ציבור מוכרים באמצעות תלוש השכר. עוד הועלה כי הסימולטור המותקן באתר הרשות אינו מציג חיווי לנישום כי סכום התרומות שהוזן כתרומות שלו או של בן/בת הזוג, אינו מעניק את הטבת המס המיטבית, אותה ניתן לקבל בפיצול התרומות בין בני הזוג.

תחילת זכאות להטבת מס בישובים בעלי עדיפות לאומית - בשל אי פרסום המדד הפריפריאלי במועד שנקבע לו בחוק מלכתחילה, ינואר 2017, חל עיכוב מהותי במועד כניסתה לתוקף של הזכאות להטבות המס בכמאתיים יישובים הזכאים להטבות על פי מתווה חוק ההטבות ובהם מתגוררים כ-700,000 נפש, בשל העובדה כי זכאותם נכנסה לתוקף רק משנת 2018 ולא משנת 2017. 

מנגנון אקטיבי למיצוי זכויות - אין בידי הרשות מנגנון אקטיבי למיצוי זכויות חברתיות שיש לו ממשקים ישירים עם אוכלוסיות היעד. אילו עמד לרשותה מנגנון כזה היה באפשרותה למסד הליך של מתן שירות שעיקרו יישוג (Reaching Out) של שירותיה לאוכלוסיות היעד.

לחיוב צוין בביקורת כי לקראת שנת המס 2020, שלחה רשות המיסים לכ-300,000 שכירים אישורים אוטומטיים לתיאום מס לשנה החדשה ובכך חסכה מהם את הצורך לבצע בעצמם תיאום מס חדש. כמו כן הרשות שלחה לכ-73,000 גמלאים שקיבעו את זכויותיהם בחישוב קצבת הפנסיה מכתב בדבר עדכון שיעור הפטור המגיע להם עבור קצבתם החודשית השוטפת.


מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי ממצאי הביקורת מעלים, בין היתר, כי רשות המיסים אינה יוזמת באופן מלא את מתן הזכויות לאלו הזכאים להן. בין היתר, הרשות אינה פועלת לספק לציבור באופן מלא ושקוף את המידע המצוי ברשותה, ובייחוד מידע על עצם קיום הזכות למיצוי הטבות מס שונות ועל התנאים לקבלתן. 

על רשות המיסים להסדיר בפעילויותיה את מיצוי הזכויות של האזרחים באופן יזום ומקוון, תוך פיקוח ובקרה. בכלל זה מוצע כי הרשות תבדוק את היקף אי-מיצוי הזכויות, ואילו חסמים תורמים להיווצרותו. 

מניעת זיהומם והמלחתם של מקורות המים, ניטורם ושיקומם

מי התהום בעולם הם מקור מים אסטרטגי ראשון במעלה: הם מספקים לאוכלוסיית העולם כמחצית ממי השתייה וכ-40% מהמים לחקלאות. המקור העיקרי של מים טבעיים שפירים במשק המים בישראל הוא מי התהום. בישראל שני אקוויפרים מרכזיים של מי תהום - אקוויפר החוף ואקוויפר ירקון תנינים (המכונה גם אקוויפר ההר). מקורות המים הטבעיים של ישראל ובעיקר מי התהום נתונים בסכנת זיהום והמלחה הולכת וגדלה, כתוצאה מפעילות תעשייתית, דלקים, פעילות חקלאית ושאיבת יתר של האקוויפרים השונים, המביאה לירידת מפלסיהם וחדירת מים מלוחים לתוכם. הרשות הממשלתית למים וביוב מופקדת על שמירת איכות מקורות המים הטבעיים והלא טבעיים, על שיקומם, על טיובם ועל מניעת זיהומם.

משרד מבקר המדינה בדק את הפעולות של הרשות הממשלתית למים ולביוב ושל המשרד להגנת הסביבה, משרד הביטחון, חברת נצר השרון ומשרד האוצר לניטור מקורות המים הטבעיים של ישראל, למניעת זיהומם ולשיקומם, תוך התמקדות במאגרי מי התהום, ובמשרד הבריאות. 

בביקורת עלה: 

אסדרה בתחום זיהומי דלק שמקורם בחוות מְכָלִים - למרות החשיבות של חוות מכלי הדלק, ולנוכח פוטנציאל הנזק הרב מהן הכולל זיהומי דלקים בדרגות חומרה גבוהות, טרם הושלמה התקנת תקנות הנוגעות למניעת זיהום מחוות מכלי דלק וזאת אף שפורסמה טיוטה ב-2004.

ניטור ומיפוי הזיהומים במקורות המים הטבעיים - ב-98 (כ-24%) מתוך 408 מאתרי הניטור בוצעו או מתבצעות פעולות שיקום ורק ב-12 אתרים (כ-3%) הסתיימו פעולות השיקום. ב-48 (כ-12%) מהאתרים נוכחה רשות המים לדעת כי לא נמצא זיהום המצריך פעולות נוספות. יתר 262 אתרי הניטור - 64% מכלל האתרים המנוטרים - יש בהם כדי להעיד על זיהום קיים או על חשד לזיהום.

ניטור אקוויפר ירקון תנינים ויתר האקוויפרים לעומת הניטור באקוויפר החוף - עיקר הניטור התעשייתי מבוצע באקוויפר החוף (21 אזורי תעשייה מתוך 157 הנמצאים מעל אקוויפר החוף) עלה כי באקוויפר ירת"ן אין פעולות ניטור תעשייתי משמעותיות. בתחום הזיהום שמקורו בתעשייה לא הוקמו אתרי ניטור באקוויפר ירת"ן בשנים האחרונות, וכל 21 אזורי התעשייה המנוטרים ממוקמים מעל אקוויפר החוף.

ניטור הזיהום מדלקים - ב-69% מהאתרים המנוטרים, 203 במספר, התגלה זיהום במקור המים, וב-36% מהאתרים המנוטרים נמצאו זיהומים חמורים וחמורים מאוד. עוד עולה כי ביצוע פעולות הניטור ב-295 אתרים בשנים 1999 - 2020 מהווה כיסוי של 13.5% מכלל האתרים הידועים וכי על אף שחוות הדלק אחראיות לחלק העיקרי מהזיהום ממתקני דלק, טרם נוטרו 17 חוות מכלים מתוך 35 חוות. המשמעות היא שפוטנציאל הזיהום החמור (עדשות דלק) מדלקים עשוי להיות גבוה במידה רבה מההיקף הידוע.

ניטור זיהום תעשייתי - חלפו 12 שנים ממועד דוח תה"ל  אשר הצביע על 23 אזורי תעשייה כבעלי פוטנציאל גבוה לזיהום; עד מועד הביקורת לא נוטרו שני אזורי תעשייה מתוכם. עוד עולה כי מתוך כ-157 אזורי תעשייה מעל אקוויפר החוף ובסה"כ כ-253 אזורי תעשייה בישראל, מנוטרים כ-21 אזורי תעשייה (כ-8.3% מסך כל אזורי התעשייה) שהינם בעלי סיכון גבוה.

שיקום זיהומי דלקים במקורות המים הטבעיים - מתוך כ 261 אתרי דלק -שבהם נדרשו או עשויות להידרש פעולות שיקום , הסתיימו פעולות השיקום ב-8 (כ-3%) מ-261 האתרים בלבד. לעניין 253 האתרים האחרים, ב-77 (כ-30%) מהם מתבצעות כיום פעולות שיקום. משמעות הדבר היא, שמלבד שיעורי הניטור הנמוכים, גם שיעורי השיקום מבין האתרים שכבר נוטרו נמוכים ואינם מספקים פתרון להיקפי הזיהום הקיימים והפוטנציאליים מדלקים במי התהום. כמו כן, אין לרשות המים תוכנית לשיקום האתרים המזוהמים.

הטיפול באתרים שבהם זיהום מי התהום נובע מפעילות תעש ומערכת הביטחון - ב-12 מתוך 14 אתרים אלו טרם בוצעו פעולות שיקום וזאת על אף היקפי הזיהום הגדולים המגיעים לכ-1.4 מיליארד מ"ק וסוגי המזהמים המסוכנים, ואף שחלף זמן רב מאז תחילת החקירה לאיתור היקף הזיהום ולניטור וגילוי הזיהומים, כאשר במוקדי הזיהום העיקריים, בהם נתגלה נפח מים מזוהמים של למעלה מ-1.2 מיליארד מ"ק - תעש רמת השרון, תעש גבעון, תעש מגן ותעש ערבי נחל התגלה הזיהום לפני עשר שנים ויותר, ובתעש נוף ים, תעש טירת הכרמל, ומש"א  תל-השומר נתגלה הזיהום לפני חמש שנים ויותר. עוד עולה כי בארבעה מ-14 האתרים לא נעשתה פעולת חקירה ראשונית ואין מקור מימון לביצועה.

שימוש רשות המים במתן צו לתיקון המעוות - רשות המים ממעטת לעשות שימוש במנגנון של מתן הצו לתיקון המעוות המאפשר לה לצוות על מי שגרם לאותו זיהום לעשות את כל הדרוש להפסקת זיהום המים, לרבות שיקום הזיהום באמצעות החזרת המצב לקדמותו ,לפני שנגרם הזיהום ולמניעת הישנותו של זיהום המים והיא אינה מקצה בתקציבה סכומים מתאימים לטיפול בזיהום – אף שהיא אמורה לגבות סכומים אלה מהאחראים לזיהום. במתחמים תעשייתיים קודמו במהלך העשור האחרון שני צווים לתיקון המעוות, זאת אף שיש עשרות מוקדי זיהומים בהיקף נרחב ובדרגת חומרה גבוהה, אשר אינם מטופלים וחלקם התגלה כבר לפני למעלה מ-15 שנים.

ייעול השימוש בחנקות - הגם שריכוז ההחנקה בישראל באקוויפר החוף הינו במגמת עליה וישראל ממוקמת במקום גבוה בכמות החנקן הממוצעת לשטח ביחס למדינות ה-OECD, הגורמים הרלוונטיים - משרד החקלאות, המשרד להגנת הסביבה ורשות המים - טרם גיבשו תוכנית להפחתת השימוש בחנקות ולייעולו. אי-נקיטת פעולות עלולה להוביל להמשך התפשטות המזהמים ולסגירתן של בארות מים נוספות.

לחיוב צוין כי רשות המים פועלת על מנת לבצע ניטור באזורי התעשייה קריית אריה ורמת סיב, אשר הוגדרו לפני כ-12 שנים כבעלי פוטנציאל גבוה לזיהום. כמו כן, הוקמה ועדת מכרזים משותפת לחשב הכללי, למשרד למשאבי מים ולרשות המים, לשם קידום המכרז הבין-לאומי לתכנון הקמה והפעלה של מתקן לטיפול במי התהום המזוהמים שיישאבו במוקדי הזיהום במתחם תעש ברמת השרון.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי פעילות העבר של התעשיות הביטחוניות ושל מחנות צה"ל היא המקור העיקרי לזיהומו של אקוויפר החוף, שהוא מקור חיוני לאספקת מים שפירים למשק המים בישראל. רשות המים, משרד האוצר ומשרד הביטחון, שהם הגורמים האחראיים לטיפול בזיהום, בעיקר זה הנובע מפעילות התעשיות הביטחוניות ומחנות צה"ל, טרם השלימו את ביצוע פעולות השיקום לשם הטיפול בזיהום. על הגופים הנוגעים בדבר לפעול לתיקון הליקויים המפורטים בדוח זה ולבחון את יישום המלצותיו ובכללן, גיבוש תוכנית רב-שנתית לטיפול בזיהומים, הקצאת מקורות למימונה בהתאם לסדרי העדיפויות שנקבעו ולפעול לסילוק החומרים המזהמים מן האקוויפרים השונים.

ניהול החוב בחברת החשמל לישראל

חברת החשמל לישראל היא חברה ממשלתית וציבורית, וכ-99.85% ממניותיה מוחזקות בידי ממשלת ישראל. החברה מייצרת חשמל ומספקת אותו לכל מגזרי המשק בישראל. בתחילת העשור הקודם נקלעה חח"י למשבר חמור בעקבות הפסקתה של הספקת הגז ממצרים. המשבר הגיע לשיאו בשנת 2012 והיה בין הגורמים להרעה ניכרת במצבה הפיננסי של החברה: החוב הפיננסי נטו שלה הגיע ל-52 מיליארד ש"ח בקירוב, אך מאז חל שיפור ממשי במצבה הפיננסי. בשנת 2018 נחתמו שני הסכמים במשק החשמל - הסדר נכסים בין המדינה לחברת החשמל והסכם לשינוי מבני במשק החשמל (להלן - הרפורמה במשק החשמל). מבקר המדינה בדק את ניהול החוב בחח"י. בין היתר נבדקו הפעולות שנקטו חח"י והמאסדרים להפחתת החוב ולהוזלת עלויותיו. הבדיקות נערכו בחח"י, ברשות החשמל וברשות החברות הממשלתיות.

בביקורת עלה: 

רמת הסיכון של חח"י - על אף השיפור במצב הפיננסי של חח"י בין השנים 2012 - 2019, הסיכון של החברה נתפס כגבוה ביחס לזה שבחברות חשמל דומות באירופה.

גורמים לירידה בחוב של חח"י - הירידה בחוב והשיפור במצב הפיננסי של חח"י בעשור האחרון הושגו בעיקר עקב החזרי תעריף בגין משבר הדלקים ומקדמות שקבלה החברה מרשות החשמל (סה"כ 61% מהירידה), הסדר הנכסים שתרם ל-17% מהירידה בחוב, ומכירת תחנת הכוח "אלון תבור" שהביאה לירידה של 6%. פעולות אלה יחד תרמו בסך הכול לכ-84% מסך הירידה בחוב. יתר הירידה מוסברת מפעולות שנקטה החברה, אשר ברובן באו על חשבון פיתוח משק החשמל. המשמעות היא שהירידה בחוב מוסברת בעיקר מאירועים בעלי אופי חד פעמי ולא מצעדים שבשגרת הפעילות התפעולית השוטפת של החברה.

שיעורי הריבית בסדרות האג"ח של החברה בסוף 2019 - 12% מאיגרות החוב של החברה נושאות ריבית הגבוהה מ-7% - שיעור ריבית הגבוה במידה רבה משיעורה של ריבית הגיוס של החברה בסוף שנת 2018, אשר לאורך השנים ירדה בעקבות השיפור במצבה הפיננסי של החברה והודות לשיעור הריבית הנמוך יחסית השורר בשווקים. מחצית מחוב החברה נושא ריבית בשיעור של למעלה מ-5%, שיעור הכפול מזה של ריבית הגיוס השולית בשנת 2018.

משאבים שהשקיעה חח"י לשיפור מצבה הפיננסי בשנים 2012 - 2019 ותכנית הפיתוח לשנים 2022-2018 - היקפי ההשקעות המתוכננים לשנים 2022-2018 עומדים בממוצע על 3.2 מיליארד ש"ח בשנה. היקפים אלו נמוכים מהיקפי ההשקעות הממוצעים שתוכננו לשנים 2017-2013 אשר עמדו על 5.09 מיליארד ש"ח בממוצע לשנה (בחלופת ההשקעות המקסימאלית) וגבוהים במעט מחלופת ההשקעות המינימאלית שתוכננה לעמוד על השקעות ממוצעות לשנה בסך של כ--2.9 מיליארד ש"ח. עוד יצוין כי בפועל, בשנים 2017-2013 היקף ההשקעות היה חלקי כך שבממוצע שנתי עמד על 1.8 מיליארד ש"ח בלבד. מכאן שהיקף ההשקעות המתכונן בשנים הבאות לא מפצה על תת ההשקעות שהיו בתכנית הפיתוח הקודמת וקיים ספק אם תכנית הפיתוח הנוכחית  נותנת מענה מספק לצרכי משק החשמל. עוד עולה חשש כי החברה צפויה לעמוד ביעדים שהוגדרו לה במסגרת הרפורמה וביעדים שקבע הדירקטוריון, גם באמצעות דחיה של פרויקטים חשובים.

כרית הביטחון של חח"י - התכנון הפיננסי החמש-שנתי שאישר דירקטוריון חח"י, אשר מציג את רכיבי המקורות והשימושים של החברה שלפיהם נקבעים היקפי הגיוסים המוצגים גם הם בתכנון החמש-שנתי, אינו משקף יחס של 1.2, אלא יחס נמוך יותר. 

מח"מ נורמטיבי של חוב חח"י -  רשות החשמל קבעה מח"מ נורמטיבי לגיוסי חוב המשקף העדפה של גיוסי הון לטווח הבינוני (7.1 שנים). המח"מ הנורמטיבי קצר ביחס לאורך חיי הפרויקט ויוצר פער בין תקופת הפחת על הנכס לבין תקופת החזר החוב, דבר אשר מגדיל את סיכוני המִחְזוּר של החברה ומנגד מקטין את עלויות ההון ומונע העלאה של התעריף.

דירוג האשראי העצמי של חח"י - הדירוג העצמי ( (bb-נמוך ב-4 נוצ'ים מהדירוג הכללי שלה (BBB ( ומשתייך לקטגוריה Below Investment Grade. הדירוג מעיד על רמת סיכון גבוהה בהיעדר הגיבוי הממשלתי שהחברה זוכה לו.

סיכונים להמשך השיפור במצב הפיננסי של החברה - במשק החשמל חלים שינויים של ממש, בפרט בכל הנוגע ליעד הממשלה מיולי 2020 לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות בהיקף של 30% בשנת 2030, הכרוכים בהשקעות ניכרות, בסך כולל של 20 מיליארד ש"ח על פי אומדן ראשוני, מצד חח"י כספק שירות חיוני וכמונופול במקטע ההולכה. השינויים עשויים להשפיע על מצבה הפיננסי של החברה ועל יכולתה לעמוד ביעדים המוכתבים לה כספק שירות חיוני.

לחיוב צוין כי בשנים 2012 - 2019 חל שיפור במצב הפיננסי של חח"י שהתבטא בירידה של כ-16 מיליארדי ש"ח בחוב הפיננסי שלה וברמת המינוף וכן בשיפור בנזילות החברה. לפיכך השתפרו תנאי הגיוס של החברה, וריבית הגיוס השולית בשנת 2018 הייתה 2.5% והיא הנמוכה מאז החלה החברה לגייס.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי ניתוח הגורמים שהביאו לידי ירידה בחוב של חח"י מראה שמרבית השיפור מוסברת בעיקר מאירועים בעלי אופי חד פעמי ולא מצעדים שבשגרת הפעילות התפעולית השוטפת של החברה. הפעולות התפעוליות שננקטו להורדת רמת החוב תרמו ל-16% מירידת החוב, ובין היתר הן נעשו על חשבון השקעות בפיתוח רשת החשמל. הביקורת אף העלתה כי יש חשש שחלק מהצרכים הללו לא מקבלים מענה גם בתוכניות הפיתוח המעודכנות לשנים הקרובות. לצד זאת, במשק החשמל חלים שינויים בולטים והם מצריכים השקעות רבות. הדבר מעמיד בסיכון את המשך השיפור במצבה הפיננסי של החברה, ויידרשו פתרונות למימוש השינויים האלה בלא להרע את מצבה של החברה. על חח"י והגורמים הממשלתיים לספק את צורכי משק החשמל בד בבד עם שמירה על איתנותה הפיננסית של החברה.