לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

רקע

במציאות שבה נדרשה מדינת ישראל להתמודד עם אירוע משברי קשה של מגפה עולמית מתמשכת, ובשעה שהמידע לגבי אופן התפרצותה של המגפה והדרכים להילחם בה היה חסר ונלמד על ידי אנשי המקצוע "תוך כדי תנועה" - הייתה ההסברה לציבור נדבך מרכזי במערך פעולות הממשלה להתמודדות עם המשבר. 

ההסברה בעת חירום נדרשת לקיים תהליך רצוף ומתמשך של העברת מידע לציבור, המכוון להניעו לפעולה ולהתנהגות מצילת חיים באמצעות שלושה מרכיבים עיקריים: העברת מידע חיוני; שכנוע והנעה לפעולה; וחיזוק החוסן הציבורי. כדי לממש את תפקידי ההסברה באופן אפקטיבי, על גורמי ההסברה לוודא כי הנחיות ההתנהגות לשעת חירום הגיעו לכלל האוכלוסייה, על כל מרכיביה וגווניה, הובנו והופנמו, והציבור נכון לנהוג לפיהן. אפקטיביות ההסברה ורמת הציות להנחיות מושפעות בין היתר ממידת האמון של הציבור במקבלי ההחלטות. 

שלושה גופים מרכזיים עמדו במוקד ההסברה והעברת המידע לציבור בישראל במהלך משבר הקורונה: מטה ההסברה הלאומי במשרד ראש הממשלה (רה"ם) המופקד על התיאום בין כלל גורמי ההסברה הממשלתיים בישראל והנחייתם בשעת חירום; משרד הבריאות, אשר הופקד על הובלת ההסברה; ופיקוד העורף בצה"ל (פקע"ר), אשר שימש כגורם מסייע במאמץ ההסברה.

נתוני מפתח

  • 311 מיליון ש"ח

    ההוצאה הממשלתית על פעולות ההסברה במשבר הקורונה בשנת 2020

  • 53 מיליון

    כניסות לאתר משרד הבריאות ממרץ עד אוקטובר 2020 (בהשוואה לכ-5 מיליון כניסות לאתר פקע"ר)

  • 19%

    מכלל האוכלוסייה הביעו מידה רבה של אמון בגורמים שאחראים לניהול המשבר לקראת הסגר השלישי, בהשוואה ל-45% בתחילת המשבר

  • 24%

    מישיבות הממשלה וקבינט הקורונה (בחודשים ינואר עד אוקטובר 2020) היו בהשתתפות נציג מטה ההסברה או יועץ ההסברה

  • 36%

    מכלל הציבור סברו שההיגיון בהגבלות לא היה מובן, ו-34% סברו שההגבלות לא הוסברו באופן ברור

  • 73%

    מהשיחות למוקד הטלפוני של משרד הבריאות בספטמבר 2020 לא נענו בידי מוקדן (לרבות שיחות שנותקו)

  • 32% - 68%

    מהשיחות למוקד הטלפוני של פקע"ר בנושא הקורונה לא נענו (בחודשים מרץ עד אוקטובר 2020)

  • 41%

    מהחברה הערבית סברו כי משרד הבריאות מפריז במידת הסיכון שהוא מייחס למגפת הקורונה

פעולות הביקורת

בחודשים מאי 2020 עד ינואר 2021 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא "ההסברה לציבור במהלך משבר הקורונה". בביקורת נבדקו הנושאים האלה: אפקטיביות ההסברה ואמון הציבור; ההיערכות הלאומית להסברה במצב חירום אזרחי; מסירת מידע חיוני והנחיות לציבור באמצעות אתרי המרשתת (האינטרנט) והמוקדים הטלפוניים; ההסברה לאוכלוסיות ייחודיות; הפרכת מידע כוזב והתמודדות עם עמדות הסותרות את המדיניות הממשלתית. הביקורת התמקדה בחודשים ינואר עד אוקטובר 2020: לרבות בהיערכות שקדמה למשבר הקורונה בתקופת ההתרעה קודם הגעת הנגיף לישראל, מינואר 2020; בחודשי הגל הראשון של המשבר והסגר הראשון במרץ 2020; עד סוף אוקטובר 2020 (לאחר סיום הסגר השני). הביקורת נעשתה במשרד רה"ם - במטה ההסברה הלאומי ובמטה לביטחון לאומי; במשרד הבריאות; ובפקע"ר. בדיקות השלמה נעשו ברשות התקשוב הממשלתי, בלשכת הפרסום הממשלתית ובמשטרת ישראל.

נוסף על כך בחן משרד מבקר המדינה את עמדות הציבור בנוגע להסברה בתקופת הקורונה בשלושה אמצעים: האחד - סקר שנערך בחודש דצמבר 2020; השני - מחקר הכולל ניתוח שיח ברשתות החברתיות ממרץ 2020 עד סוף אוקטובר 2020; והשלישי -  בחינת השפעת ההתבטאויות של מומחים הסותרות את המדיניות הממשלתית הרשמית על אמון הציבור ועמדותיו במסגרת המחקר לניתוח השיח ברשתות החברתיות.

תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    אפקטיביות ההסברה ואמון הציבור - הסברת הגבלות הסגר לציבור: מממצאי הסקר של משרד מבקר המדינה עלה כי גורמי ההסברה הצליחו להסביר לציבור את רוב ההגבלות רק במידה בינונית, וככלל, הציבור נתן אמון מצומצם בלבד בגורמים האחראים לניהול המשבר; בין תקופת הסגר הראשון...
  • dislike
    אפקטיביות ההסברה ואמון הציבור - הציות להנחיות כאינדיקציה לאפקטיביות ההסברה: ממצאי הסקר שערך משרד מבקר המדינה העלו כי פחות ממחצית מהציבור הקפיד להימנע ממפגשים עם חברים או משפחה ולשמור על מרחק כנדרש.
  • dislike
    אפקטיביות ההסברה ואמון הציבור - הבנת ההגבלות, השכנוע בנחיצותן והאמון בגורמים האחראים לניהול המשבר: מניתוח השיח ברשתות החברתיות עלה כי מידת ההבנה של הציבור את ההגבלות נעה בטווח של 6.5 - 8.8 . כלומר לרוב היא הייתה רבה; מידת השכנוע בדבר נחיצות רוב ההגבלות...
  • dislike
    ההיערכות וחלוקת האחריות בין גופי ההסברה - ההיערכות האסטרטגית והאופרטיבית: מטה ההסברה הלאומי, המופקד על ההנחיה והתיאום של כלל גורמי ההסברה בחירום, לא הפיץ מסמך אסטרטגי מחייב לכלל גופי ההסברה הממשלתיים.
  • dislike
    ההיערכות וחלוקת האחריות בין גופי ההסברה - איוש תפקידי מפתח במערך ההסברה הלאומי: משנת 2015 לא היו מאוישים התפקידים של ראש מערך ההסברה ומנהל תחום ההסברה המדינית-ביטחונית. מיולי 2019 תפקיד מנהל מטה ההסברה לא היה מאויש.
  • dislike
    מסירת מידע לציבור - אתרי אינטרנט: פקע"ר הקים ביוזמת משרד רה"ם אתר לצורך מתן מידע לציבור במהלך משבר הקורונה בעלות של 4.1 מיליון ש"ח, ובו-זמנית משרד הבריאות השקיע באתר המשרד סך של 11.5 מיליון ש"ח; קיימת חפיפה בין אתר משרד הבריאות ואתר פקע"ר (בנוגע ל-10...
  • dislike
    מסירת מידע לציבור - המוקדים הטלפוניים: הפעלת מוקדים טלפוניים ואתרי אינטרנט מקבילים של משרד הבריאות ופקע"ר - כל אחד בנפרד - שיקפה חוסר יעילות, שכן כל אחד מהם התמודד בנפרד עם קשיים במתן שירות מלא ויעיל לציבור (שיא זמן ההמתנה במוקד משרד הבריאות - 48 דקות...
  • dislike
    ההסברה לאוכלוסיות ייחודיות - ההסברה לחברה הערבית: משרד הבריאות החל לתרגם לשפה הערבית את המידע והמסרים בהדרגה בהשוואה למידע שהועבר בעברית; בחודשים מרץ ואפריל 2020 פורסם מידע חלקי בדבר מוקדי החשיפה לנגיף ברשויות מקומיות ערביות; ערוץ הטלגרם של משרד הבריא...
  • dislike
    ההסברה לאוכלוסיות ייחודיות - ההסברה לחברה החרדית: משרד הבריאות החל למסור מידע לחברה החרדית באמצעי הפצה מותאמים, כגון באמצעות פשקווילים, בהדרגה בהשוואה לחברה היהודית הכללית, אף שחלק מהתושבים החרדים אינם חשופים לאמצעי התקשורת הנפוצים בכלל האוכלוסייה. הפר...
  • dislike
    ההתמודדות עם מידע כוזב ועמדות הסותרות את המדיניות הממשלתית - התמודדות מטה ההסברה ומשרד הבריאות לא כללה פעולה שיטתית ורוחבית להתמודדות עם הפצת מידע כוזב, כגון לניטור המידע הכוזב, הצפתו כשגוי והפצת מידע אמין הסותר את המידע הכוזב. כך הופץ מידע כוזב שנותר...

    תרשים התקציר

    מרכיבי תהליך ההסברה ותוצאותיו

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      מוצע כי המסקנות בדבר הירידה באמון הציבור בגורמים המנהלים את המשבר ובדבר ההנחיות שהציבור הבין והשתכנע בנחיצותן רק באופן חלקי, יגולמו במסגרת הליכי הפקת לקחים. עוד מוצע כי נוסף על הסקרים שערכו גורמי ההסברה בקרב האוכלוסייה, ייבדקו עמדות הציבור והתנהלותו...
    • [alt]
      מומלץ כי משרד רה"ם, שבמסגרתו הוקם מערך ההסברה הלאומי, יוודא כי המתווה המגדיר את "גבולות הגזרה" בין הגופים האחראים להסברה הלאומית יהיה מחייב, ברור ומותאם ליישום מיידי ומלא בשעת חירום, לרבות במשבר אזרחי מתמשך, וכן ינקוט את הפעולות הנדרשות כדי שמערך ההסבר...
    • [alt]
      מומלץ כי מטה ההסברה הלאומי יפעל לגבש אסטרטגיית הסברה לאומית לאירועי חירום אזרחיים, הקובעת את עקרונות ושיטות ההסברה ולהפיצה במסמך מחייב; להנחות את גורמי ההסברה במשרדי הממשלה לגבש תוכניות פעולה, גם למצב חירום אזרחי, לביסוס המוכנות להסברה בתחומי האחריות ש...
    • [alt]
      מומלץ כי מטה ההסברה הלאומי, בסיוע משרד הבריאות, יבחנו גיבוש תוכנית לאיחוד המאמצים והמשאבים לצורך הקמת מקורות מידע אחודים של הממשלה לציבור בעת חירום אזרחי. מומלץ לפעול לאיחוד אתר פקע"ר עם האתר הממשלתי האחוד ולרכז בו את כלל המידע מטעם הממשלה הנחוץ לציבו...
    • [alt]
      מומלץ כי פקע"ר ירכז נתונים מפורטים על המוקד הטלפוני שהוא מפעיל לשימוש הציבור בנושאים הנוגעים למשבר הקורונה באופן שיאפשר לו לבחון את איכות השירות ולאתר נקודות תורפה.

    סיכום

    באירועי חירום לאומיים, דוגמת משבר הקורונה, נדרש מערך הסברה שמטרתו בין היתר לסייע לציבור להתמודד עם שינוי מציאות בלתי צפוי ועם אי-ודאות לגבי דרכי ההתגוננות. דוח זה מעלה ממצאים שונים ולפיהם המענה שנתנה הממשלה לצורך בהסברת משבר הקורונה והדרכים להתמודד עמו היה שונה מהמתווה שתוכנן להסברה לאומית באירוע חירום אזרחי ותורגל כשנה וחצי לפני פרוץ המגפה. נוסף על כך תפקידי המפתח במערך ההסברה שהוקם במשרד רה"ם על פי החלטת ממשלה משנת 2007 לא היו מאוישים במועד פרוץ המגפה, ולפיכך המערך לא פעל כמתוכנן; משרד הבריאות, שנדרש להוביל את פעולות ההסברה הממשלתיות, היה חסר תשתית תפקודית וכלים מקצועיים מתאימים, ואלה הושלמו תוך כדי המשבר והעלייה בשיעורי התחלואה, תוך השקעת משאבי מדינה, בלי להתחשב בהיערכות בשנים שקדמו למשבר והמשאבים שהושקעו בנושא זה מכבר. ראוי כי ממצאי הדוח והמלצותיו ישמשו בסיס להליך הפקת לקחים שייעשה בנושא. 

    כדי להבטיח את המוכנות של גורמי ההסברה מטעם הממשלה לשעת חירום, מומלץ להסדיר מתווה מחייב לחלוקת האחריות בין גופי ההסברה השונים ולהתאמת התשתית הארגונית והמקצועית של כל אחד מהם לאחריות שתוטל עליו במסגרת המתווה האמור; לקבוע עקרונות ושיטות הסברה אפקטיביות, גם על סמך מחקר אוכלוסייה הכולל מיפוי ואפיון של קהלי יעד שונים; ולפעול להקמת מקורות מידע אחודים של הממשלה לציבור בעת חירום. אתגר נוסף עומד בפני גורמי ההסברה - התמודדות עם מידע כוזב שהפצתו נרחבת גם באמצעות הרשתות החברתיות. ההיערכות להתמודדות במישור הזה טעונה פעולות לניטור מקרים המחייבים תגובה, גיבוש אמצעי הסברה מתאימים מבעוד מועד, כגון הקמת מאגר דוברים המומחים בתחומם ומוכשרים להופעה בתקשורת, שלרשותם יעמדו נתונים ומידע, לצורך התמודדות מקצועית ראויה. האחריות לוודא את מוכנות גופי ההסברה לשעת חירום מוטלת על מערך ההסברה במשרד רה"ם.