ב-28.10.2003 התקיימו בחירות לרשויות המקומיות. חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן - חוק המימון) מסדיר את המימון הממלכתי לסיעות ולרשימות המשתתפות בבחירות לרשויות המקומיות. החוק מבחין בין סיעות אם, דהיינו סיעות בכנסת או מפלגות (להלן – סיעות אם), אשר להן סיעות בת ורשימות בת המשתתפות בבחירות ברשויות המקומיות השונות לבין סיעות ורשימות מקומיות עצמאיות (להלן - סיעות עצמאיות) (הגדרות של "סיעת אם", "סיעת בת", "רשימת בת", "סיעה" ו"רשימה" - ראו בסעיף 1 לחוק המימון). במקביל למתן המימון מאוצר המדינה, הוטלו על סיעות האם והסיעות העצמאיות הגבלות בקשר להוצאותיהן ולהכנסותיהן, וחשבונותיהן עומדים לביקורת מבקר המדינה.

להלן התייחסות לכמה סוגיות מרכזיות בנושאים אלה. לשם הנוחות יכונו סיעות אם וסיעות עצמאיות ביחד "סיעות".

א.  הכנסות

שני מקורות ההכנסה של הסיעות המתמודדות בבחירות למימון הוצאות הבחירות שלהן הם אוצר המדינה ותרומות. חוק המימון קובע את סכום המימון ואת התנאים לקבלתו וכן את ההגבלות על קבלת תרומות.

תרומה כספית לסיעה היא ביטוי להשתתפות התורם בהליך הדמוקרטי. באמצעות התרומה, כמו באמצעים אחרים (הצבעה בבחירות, התנדבות ועוד), התורם מקדם את הסיעה המייצגת את עמדותיו. ואולם תרומות בסכומים גדולים עלולות ליצור קשר בין הון לשלטון; יש חשש שתרומות כאלה יינתנו בבחינת "שלח לחמך על פני המים", מתוך תקווה לקבל תמורה בעתיד, וייצרו אצל נבחרי הציבור שקיבלו אותן הרגשת מחויבות כלפי התורמים, שתשפיע על שיקול דעתם בהגיעם לשלטון. תרומות גדולות גם פוגעות בעיקרון היסודי של שוויון בבחירות משום שהן מקנות יתרון לסיעות שהצליחו לגייסן. חוק המימון נועד, בין היתר, לאזן בין שני שיקולים סותרים אלה: הוא מאפשר לציבור לתרום לסיעות, אך מגביל את מקורות התרומות ואת סכומי התרומות.

 שאלות ותשובות בקשר לתרומות לסיעות עצמאיות

(1) מי רשאי לתרום לסיעה עצמאית?
כל אדם רשאי לתרום לסיעה עצמאית. סיעה עצמאית איננה רשאית לקבל תרומה מתאגיד (כגון חברה או עמותה), בין שהוא ישראלי ובין שאיננו ישראלי.

(2) מהו סכום התרומה המותר?
חוק המימון קובע שסכום התרומה המרבי בין בחירות לבחירות הוא 5,000 ש"ח.

(3) האם בני משפחה אחת רשאים לתרום כל אחד בנפרד?
חוק המימון מגביל את סכום התרומה המותר מ"אדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו". פירוש הדבר הוא, כי סכום התרומה המשפחתית, הכולל את תרומתם של ראש המשפחה ושל בני המשפחה התלויים בו לפרנסתם, לא יהיה גדול מהסכום המרבי.

(4) האם רק כסף נחשב לתרומה?
לא. גם אספקת טובין, העמדת משאבים, העמדת נכסים, או מתן שירותים ממי שדרכו לעסוק בכך נחשבת לתרומה. שווי התרומה נקבע לפי שווי הטובין או השירותים שסופקו.

(5) האם התנדבות נחשבת לתרומה?
התנדבות אישית לפעילות של סיעה שאינה כרוכה במתן שירות מקצועי דרך עיסוק, אינה נחשבת לתרומה. אזרחים רשאים לחלק בהתנדבות חומר הסברה, לסייע בעבודת המטות, לארח חוגי בית ולעשות פעולות דומות אחרות בלי שהדבר ייחשב לתרומה אסורה לפי החוק.

(6) מה הם הכללים החלים על פעילות פוליטית של גופים חוץ-מפלגתיים?
חופש הביטוי והבעת הדעה הוא עקרון יסוד במדינת ישראל. לפיכך גופים וארגונים שאינם רשומים כסיעות רשאים להביע עמדות פוליטיות ולקיים פעולות פוליטיות, וחוק המימון אינו מגביל את הכנסותיהם ואת הוצאותיהם. אולם, כאשר גוף חיצוני עושה פעילות לטובת סיעה עצמאית מסוימת, בתיאום עם אותה סיעה או בזיקה אליה ומבקר המדינה מוצא שהייתה פעילות כזאת הוא רואה בה תרומה לסיעה. פעילות פוליטית עצמאית לחלוטין הנעשית במנותק מהסיעה, ללא תיאום, התייעצות או זיקה אחרת, אינה נחשבת לתרומה.

(7) האם מותר לסיעה עצמאית לקבל הלוואה או ערבות?
סיעה עצמאית רשאית לקבל הלוואה. ואולם אם לא תיפרע ההלוואה ייחשב נותן ההלוואה למי שתרם בעל כורחו, ועל תרומה זו יחולו הכללים הרגילים הנוגעים לתרומות, לרבות ההגבלות על סכום התרומה ומקורותיה.
סיעה עצמאית רשאית לקבל גם ערבות. ערבות שניתנה לסיעה עצמאית תמורת תשלום עמלה אינה נחשבת לתרומה ואילו ערבות שניתנה לסיעה ללא תמורה נחשבת לתרומה וחלים עליה הכללים הרגילים הנוגעים לתרומות, לרבות ההגבלות על סכומי התרומות ומקורותיהן. על הסיעה לרשום כתרומה את השווי הכלכלי של הערבות, שהוא העמלה שהיה עליה לשלם אילו רכשה את הערבות מגוף מסחרי. בעניין זה קבע מבקר המדינה, כי ערבות שניתנה תמורת פרמיה כלכלית ראויה לא תיחשב לתרומה אסורה, וכי תמורה כלכלית ראויה היא תמורה שאינה פחותה מ-4%.

(8) האם מתן התרומה נשמר בסוד?
לא. סיעה עצמאית המקבלת תרומה חייבת לרשום אותה ולהוציא כנגדה קבלה ובה פרטי התורם. לסיעה עצמאית אסור לקבל תרומה בעילום שם. רשימת התורמים נתונה לביקורת מבקר המדינה: המבקר בודק אם לא התקבלו תרומות בניגוד לחוק, והרשימה עשויה להתפרסם ברבים.

(9) האם החוק קובע עונשים על נתינה וקבלה של תרומה לא חוקית?
כן. לפי חוק המימון סיעה עצמאית שקיבלה תרומות בניגוד לחוק, תקבל דין וחשבון לא חיובי ממבקר המדינה, ויישלל ממנה חלק מהמימון הממלכתי שהיא זכאית לו למימון הוצאותיה על הבחירות. החוק גם קובע עונש קנס למי שעובר על הוראות החוק הנוגעות להגבלת הכנסות של סיעה עצמאית.

(10) האם מועמד המתמודד בבחירות רשאי לממן מכספו הוצאות בחירות של סיעתו?
לא. מימון עצמי בסכומים גדולים מסכום התרומה המרבי שנקבע בחוק הוא תרומה בניגוד לחוק המימון. לפיכך מועמד או חבר ברשימת מועמדים אינו רשאי להוציא מכיסו למימון הוצאות הבחירות סכום החורג מסכום התרומה המרבי.

(11) מה דינם של גירעונות בחשבונות סיעה עצמאית?
כאשר אין אפשרות לכסות חוב באמצעות מקורות כספיים חוקיים, קמה חזקה שלפיה הטובין והשירותים שלא שולמה תמורה בעדם הם בבחינת "תרומה מאולצת". במקרים אלה, חלה חזקה לפיה בחוב עצמו יש משום תרומה בניגוד לחוק.

 שאלות ותשובות בקשר לתרומות לסיעות אם

סעיף 16(ג) לחוק המימון קובע, כי על הגבלת הכנסות של סיעת אם יחולו הוראות חוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן - חוק מימון מפלגות).

(1) מי רשאי לתרום לסיעת אם?
כל אדם בעל זכות בחירה לכנסת רשאי לתרום לסיעת אם. מי שאינו בעל זכות בחירה לכנסת, כגון קטין או אזרח זר, אינו רשאי לתרום. גם לתאגיד (כגון חברה או עמותה), בין שהוא ישראלי ובין שאיננו ישראלי, אסור לתרום לסיעת אם.

(2) מהו סכום התרומה המותר?
חוק מימון מפלגות קובע סכום מרבי לתרומה בשנה שאין מתקיימות בה בחירות וסכום גבוה יותר לתרומה בשנה שמתקיימות בה בחירות. בשנת 2003, שבה מתקיימות בחירות, מותר לתרום עד 1,800 ש"ח.

(3) האם בני משפחה אחת רשאים לתרום כל אחד בנפרד?
חוק מימון מפלגות מגביל את סכום התרומה ל"אדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו". פירוש הדבר הוא, כי סכום התרומה המשפחתית, הכולל את תרומתם של ראש המשפחה ושל בני המשפחה התלויים בו לפרנסתם לא יהיה גדול מהסכום המרבי.

(4) האם רק כסף נחשב לתרומה?
לא. גם אספקת טובין, העמדת משאבים, העמדת נכסים או שירותים ממי שדרכו לעסוק בכך נחשבת לתרומה. שווי התרומה נקבע לפי שווי הטובין או השירותים שסופקו.

(5) האם התנדבות נחשבת לתרומה?
התנדבות אישית לפעילות של סיעת אם או סיעת בת בכלל, ולצורך הבחירות בפרט, שאינה כרוכה במתן שירות מקצועי דרך עיסוק, אינה נחשבת לתרומה. אזרחים רשאים לחלק בהתנדבות חומר הסברה, לסייע בעבודת מטות סיעות האם וסיעות הבת, לארח חוגי בית ולעשות פעולות דומות אחרות בלי שהדבר ייחשב לתרומה.

(6) מה הם הכללים החלים על פעילות פוליטית של גופים חוץ-מפלגתיים?
חופש הביטוי והבעת הדעה הוא עקרון יסוד במדינת ישראל. לפיכך גופים וארגונים שאינם רשומים כמפלגות רשאים להביע עמדות פוליטיות ולקיים פעולות פוליטיות, וחוק מימון מפלגות אינו מגביל את הכנסותיהם ואת הוצאותיהם. עם זאת, חוק זה מונע שימוש בגופים חוץ מפלגתיים ככלי לעקיפת הגבלות המימון המוטלות על סיעות האם. תופעה כזאת מתרחשת כאשר גוף חוץ מפלגתי עושה פעילות לטובת סיעה מסוימת, בתיאום עם אותה סיעה או בזיקה אליה. כאשר מבקר המדינה מוצא שהייתה פעילות כזאת הוא רואה בה תרומה לסיעת האם. פעילות פוליטית עצמאית לחלוטין הנעשית במנותק מסיעת האם, ללא תיאום, התייעצות או זיקה אחרת, אינה נחשבת לתרומה. בדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת החמש-עשרה הרחיב המבקר בנושא זה.

(7) האם מותר לסיעת אם לקבל הלוואה או ערבות?
לפי החוק, סיעת אם רשאית לקבל הלוואה רק מבנק. אנשים וגופים אחרים רשאים לשמש ערבים להלוואה. ערבות שניתנה לסיעת האם תמורת תשלום עמלה אינה נחשבת לתרומה. אולם ערבות שניתנה לסיעת האם ללא תמורה נחשבת לתרומה וחלים עליה הכללים הרגילים הנוגעים לתרומות, לרבות ההגבלות על סכומי התרומה ומקורותיה. על סיעת האם לרשום כתרומה את השווי הכלכלי של הערבות, שהוא העמלה שהיה עליה לשלם אילו רכשה את הערבות מגוף מסחרי. בעניין זה קבע מבקר המדינה, כי ערבות שניתנה תמורת פרמיה כלכלית ראויה לא תיחשב לתרומה אסורה, וכי תמורה כלכלית ראויה היא תמורה שאינה פחותה מ-4%.

(8) האם מתן התרומה נשמר בסוד?
לא. סיעת אם המקבלת תרומה חייבת לרשום אותה ולהוציא כנגדה קבלה ובה פרטי התורם. לסיעת אם אסור לקבל תרומה בעילום שם. רשימת התורמים נתונה לביקורת מבקר המדינה, והמבקר בודק אם לא התקבלו תרומות בניגוד לחוק. יתר על כן, כל תרומה בשווי 1,000 ש"ח ויותר מתפרסמת, דרך שגרה, יחד עם פרטי התורם, באינטרנט וב"רשומות".

(9) האם החוק קובע עונשים על נתינה וקבלה של תרומה לא חוקית?
כן. לפי חוק מימון מפלגות, סיעת אם שקיבלה תרומות בניגוד לחוק, תקבל דין וחשבון לא חיובי ממבקר המדינה, ויישלל ממנה חלק מהמימון הממלכתי שהיא זכאית לו למימון הוצאותיה על הבחירות. כמו כן יהיה עליה לשלם לאוצר המדינה סכום ששוויו פי שניים מסכום התרומה הבלתי חוקית. מבקר המדינה רשאי על פי שיקול דעתו להקל בסנקציות אלה. החוק גם קובע עונש מאסר למי שנותן ביודעין תרומה לא חוקית או מקבל ביודעין תרומה כזאת בשם סיעה או רשימת מועמדים.

ב.  הוצאות

 תקרת הוצאות של סיעות עצמאיות

חוק המימון קובע תקרה להוצאותיהן של הסיעות העצמאיות, לפי נוסחאות המפורטות בו (ראו סעיף 15 לחוק המימון). במצב החוקי הקיים, הסיעה אינה יודעת בתקופת הבחירות מהי תקרת הוצאותיה. אולם מאחר שהסעיף האמור קובע תקרה מינימלית (150% מסכום המימון שהיה מגיע לסיעה העצמאית אילו זכתה בבחירות בשלושה מנדטים), על סיעה עצמאית להיעזר בנתון זה לצורך חישוב הוצאותיה ובכך להימנע מחריגה צפויה מתקרת ההוצאות.

 תקרת ההוצאות של סיעות אם

חוק המימון קובע, כי הוצאות הבחירות של סיעת אם ושל כל סיעות הבת ורשימות הבת שלה, למעט הוצאות בבחירות חוזרות, לא יחרגו מ-200% מסכום המימון המגיע לסיעת האם (ראו סעיף 26(ז)(1) לחוק המימון). משמע, תקרת ההוצאות של סיעת האם מחושבת על בסיס המימון המגיע לה על פי תוצאות הבחירות בלבד. מכאן שגם סיעת אם אינה יכולה לדעת מראש מהי תקרת הוצאותיה שכן היא תלויה בתוצאות הבחירות. על סיעות האם להיערך לכך בעת בניית תקציבן וביצוע הוצאותיהן.

ג.  הנחיות מבקר המדינה

מבקר המדינה קבע הנחיות לניהול חשבונות הסיעות המשתתפות בבחירות לרשויות המקומיות. להלן עיקרי ההנחיות:

(1) שלמות הרישום
לפי הנחיות מבקר המדינה (להלן - ההנחיות), יש לערוך את הרישום בחשבונות באופן שוטף ועדכני ולהקיף את כל הפעולות הכספיות שנעשו. כמו כן, יש לרשום בשלמותה כל הוצאה והכנסה שנעשו, לרבות הוצאה שטרם נפרעה והכנסה שטרם נתקבלה אך יש התחייבות לגביה. לפיכך יש לכלול בהוצאות את כל ההוצאות שבוצעו: הוצאות בגין שכירת מבנים עבור מטות בחירות; הוצאות נלוות (חשמל, מים, ארנונה) בגין אותם מבנים; הוצאות בגין הקמת אתרי האינטרנט של הסיעות; הוצאות בגין תשלום שכר טרחה לרואה חשבון וכו'.

(2) אמצעי תשלום
יש לשלם את כל ההוצאות בשקים בלבד, לחובת חשבון הבנק שנמסרה עליו הודעה כנדרש בחוק למעט הוצאה שסכומה הכולל אינו גדול מ-300 ש"ח וביום הבחירות (או הבחירות החוזרות) אינו גדול מ-700 ש"ח. אין לשלם את ההוצאות מחשבונות אישיים או באמצעות כרטיסי אשראי, וכן אין לשלם תשלומים במזומן בסכומים גדולים מהמותר.

(3) תרומות
א. תרומה שמתקבלת בשק, על הסיעה להשאיר בידיה תצלום של השק לפני הפקדתו בבנק.

ב. על הסיעות להקפיד ולרשום את סכום התרומה, את שם התורם ואת מענו. בלי הפרטים האלה לא ניתן לקבוע אם הסיעה עמדה בהגבלות על קבלת תרומות. בעבר נתבקשו סיעות להמציא תצהיר מהתורמים כי מדובר בתרומתם האישית, והדבר גרם אי-נוחות לסיעות ולתורמים. הקפדה על מילוי ההנחיות תמנע מצב זה.

ג. תרומות בעין - חשוב שהסיעה תקפיד לרשום באופן שוטף כתרומות טובין ושירותים שנתקבלו בעין, לרבות ערבויות.

(4) הזמנות והתקשרויות
כל הזמנה או התקשרות אחרת שסכומה הכולל גדול מ-1,500 ש"ח תיעשה בכתב, ויירשמו בה פרטים שיבהירו את מהות ההוצאה וסכומה. לדוגמה, בהסכמי שכירות ייכתבו, בין היתר, פרטי הצדדים, תקופת השכירות, סכום דמי השכירות, מי יישא בתשלומים הנלווים (מים, חשמל, ארנונה וכו'); ובהסכמים הנוגעים להלוואות ייכתבו פרטי הצדדים, סכום ההלוואה, מועדי הפירעון, שיעור הריבית וכו'.

(5) אסמכתאות
כל רישום במערכת החשבונות יפנה לאסמכתה המעידה על מהימנותו ושלמותו של הרישום ומאפשרת לעמוד על פרטי הפעולה שמדובר בה. האסמכתה מאפשרת למשרד מבקר המדינה לבדוק אם ההוצאות וההכנסות נרשמו בשלמותן. ואולם אין די בקיומה של אסמכתה אלא נדרש גם שהרישום יאפשר לאתר אותה בתיקי הסיעה.

(6) שמירת מסמכים
על הסיעה לשמור במשך שלוש שנים מתום תקופת הבחירות (או זמן ארוך מזה לפי דרישת מבקר המדינה) עותק מכל פרסום שלה וכן את ספרי החשבונות והאסמכתאות שלה.

מסירת דוח כספי למבקר המדינה

1. לפי חוק המימון, הסיעות שישתתפו בבחירות לרשויות המקומיות שיתקיימו ב-28.10.03 צריכות למסור למבקר המדינה את חשבונותיהן לתקופת הבחירות וכן דוח כספי לאותה תקופה, לא יאוחר מ-29.1.04 (סיעות שישתתפו בבחירות החוזרות נדרשות למסור את החשבונות והדוח הכספי לא יאוחר מ-12.2.04).

החשבונות והדוח הכספי יימסרו למבקר המדינה בצירוף חוות דעת של רואה החשבון שנתמנה. על חוות הדעת לכלול הודעה של רואה החשבון בנוסח המובא בתוספת ל"קווים מנחים לרואה חשבון (מימון הבחירות ברשויות המקומיות), התשנ"ג-1993".

כמו כן יש לצרף לדוח הכספי נספח ובו סיכום ההוצאות בגין פרסומי תעמולה ממוינות לפי דרכי הפרסום, בהתאם לסעיף 13א להנחיות מבקר המדינה.

2. הוראות חוק המימון בדבר ניהול חשבונות, ביקורת חשבונות, ביקורת מבקר המדינה והגבלת הוצאות והכנסות חלות גם על סיעות שלא ביקשו מימון או שאינן זכאיות למימון. לפיכך גם סיעות שלא זכו במנדטים או שאינן זכאיות למימון חייבות לנהל חשבונות ולמסור דוח כספי למבקר המדינה. אולם סיעות שלא היו להן הכנסות והוצאות יכולות להגיש למבקר המדינה תצהיר על כך ותצהיר זה ייראה כדוח כספי.

3. סיעות שלא הגישו את חשבונותיהן או דין וחשבון כספי כדרוש, יחזירו את כל הסכומים שקיבלו לפי חוק המימון בתוספת הפרשי הצמדה למדד.

4. נוסף על הדוח הכספי על נציגי הסיעות להמציא למבקר המדינה תצהיר בדבר שלמותם ונכונותם של הרישומים במערכת החשבונות שלהן.

הקפדה על מילוי הוראות חוק המימון והנחיות מבקר המדינה תקל על הסיעות המתמודדות בבחירות לרשויות המקומיות ותמנע הטלת סנקציות כספיות.