facebook

יסודות ביקורת המדינה

עוד בראשית דרכה הכירה מדינת ישראל בחשיבות ביקורת המדינה. כבר בשנת 1949 חוקק חוק מבקר המדינה, אשר נתקבל בכנסת ביום י"ט באייר התש"ט (18 במאי 1949), ולפיו הוקם מוסד ביקורת המדינה בישראל, שהיה אחד המוסדות הראשונים שהוקמו בימי הבראשית של מדינת ישראל

ביקורת המדינה היא מאושיות המשטר הדמוקרטי המודרני. התפתחותן של המדינה המינהלית ומדינת הרווחה המודרנית ועממם התרחבות הבירוקרטיה, בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה, הפכו את המינהל הציבורי לחלק בלתי נפרד מחיי היום יום של כל תושב במדינה המודרנית. המדינה החלה לספק שירותים רבים, לממן שירותים אחרים בעצמה או באמצעות גורמים שלישיים, וגורמים ממשלתיים הפכו לגופים מאסדרים (רגולטוריים) ומפקחים בתחומים רבים נוספים. למעשה, כל צעד ושעל של הפרט מלווים על ידי הרשות המינהלית, בדרך זו או אחרת. מציאות זו מעוררת דילמות מורכבות. מחד גיסא, המנגנונים הבירוקרטיים של המדינה המודרנית נוסדו על מנת לשרת את הפרט, הם מספקים לו חיי רווחה ומבטיחים את זכויותיו. מאידך גיסא, לשימוש בסמכות ובכוח הרב שניתנו למדינה ולעובדיה יש פוטנציאל לפגיעה באינטרס הציבורי, לניצול כוח השררה לטובה אישית, לפגיעה בזכויותיו של הפרט ולשימוש לא יעיל במשאבים ציבוריים. 
 
על מנת להתגבר על הסכנות הטמונות במתן סמכויות נרחבות לגופי המינהל הציבורי, המדינה המודרנית ייסדה מערכות בקרה, ביקורת על הרשות המינהלית וזרועותיה, כדי להבטיח את החוקיות והסדירות של פעולות המינהל הציבורי, את טוהר המידות, את השמירה על זכויות הפרט, את הניהול התקין ואת היעילות והחיסכון. לביקורת המדינה חלק מרכזי באותן מערכות ביקורת, ובתור שכזו היא חלק ממערך האיזונים והבלמים במדינה דמוקרטית. תפקידה של ביקורת המדינה היא להעריך את פעולתם של הגופים הנתונים לביקורתה בהתאם לנורמות המסדירות את עבודתם. מעמדה של ביקורת המדינה הוא אחת מאמות המידה לחוסנה הדמוקרטי של המדינה. קיומה של ביקורת חיצונית על הרשות המבצעת ופרסום ממצאי הביקורת ברבים מבטאים את העיקרון שעובדי הציבור במדינה דמוקרטית הם נאמניו ומשרתיו של הציבור ולא אדוניו, והיא מהווה מניע מרכזי להגברת הנשיאה באחריות של המינהל הציבורי (accountability) ולשקיפות פעולותיו. ביקורת אפקטיבית על רשויות השלטון היא ערובה לקיומה של חברה חופשית ודמוקרטית.
 
ברוב מדינות העולם הדמוקרטי הוקם מוסד ביקורת ממלכתי עליון (Supreme Audit Institution - SAI), בלתי תלוי, שתפקידו לבקר את המינהל הממשלתי וגופים ציבוריים אחרים ולהעריך את פעולותיהם. עקרונות הפעולה של מוסדות ביקורת מדינה עליונים מוסדרים בהצהרת לימה משנת 1977 (The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) ובהצהרת מקסיקו משנת 2007 (The Mexico Declaration on SAI Independence), אשר התקבלו על ידי הארגון הבין-לאומי של מוסדות ביקורת המדינה - International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). הצהרות אלו קובעות, בין היתר, את הצורך בבסיס פעולה חוקי או חוקתי למוסד ביקורת מדינה עליון; את עצמאותו וחסינותו של העומד בראש מוסד זה; את הצורך שיהיו בידי מוסד ביקורת המדינה מנדט רחב וסמכות לפעול על פי שיקול דעתו בלבד בכל הנוגע למילוי תפקידיו; את החובה לאפשר לעובדי הביקורת גישה מלאה למידע; את הצורך במתן סמכות לפרסום ודיווח פומבי על ממצאי הביקורת; את החובה לאפשר חופש פעולה בכל הנוגע לתחומים, לנושאים ולמועד הביקורת; את החובה לייסד מנגנונים יעילים לתיקון ליקויים וכן את החובה לתת למוסד ביקורת המדינה משאבים נאותים ועצמאות ניהולית ותקציבית.
 
מוסד הביקורת הממלכתי העליון של מדינת ישראל הוא מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, הפועל כיום מתוקף חוק יסוד: מבקר המדינה, אשר כונן על ידי הכנסת בשנת 1988, ואשר מהווה גולת הכותרת בקביעת מעמדה של ביקורת המדינה בישראל. חוק יסוד זה מבסס את מעמדו החוקתי של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור. סעיף 2(א) לחוק היסוד קובע את סוגי הגופים הנתונים לביקורת של מבקר המדינה: "מבקר המדינה יקיים ביקורת על המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל של המדינה, של משרדי הממשלה, של כל מפעל, מוסד או תאגיד של המדינה, של הרשויות המקומיות ושל גופים או מוסדות אחרים שהועמדו על פי חוק לביקורתו של מבקר המדינה", וסעיף 2(ב) קובע את היקפה ועומקה של הביקורת באותם גופים: "מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחיסכון של הגופים המבוקרים, וכל עניין אחר שיראה בו צורך". בסעיף 4 נקבעת סמכותו החוקתית של המבקר לברר תלונות ציבור כ"נציב תלונות הציבור". כמו כן, חוק היסוד קובע את החובה של הגופים המבוקרים להמציא מידע למבקר המדינה.
 
מבקר המדינה נבחר בידי הכנסת בהצבעה חשאית ברוב מיוחד ומכהן תקופת כהונה אחת בת שבע שנים. במילוי תפקידיו אחראי המבקר לפני הכנסת בלבד ואינו תלוי בממשלה; הוא שקובע את הנושאים שבהם תעסוק הביקורת בכל שנה. תקציב המשרד נקבע לפי הצעתו ומאושר בנפרד מתקציב המדינה בידי ועדת הכספים של הכנסת, ואת הדוח על ביצוע תקציב משרדו מגיש המבקר לוועדה לענייני ביקורת המדינה. כמו כן, הוא עצמאי בכל הנוגע לגיוסם ולפיטוריהם של עובדי משרדו. מבקר המדינה מגיש לכנסת דוחות וחוות דעת בתחום תפקידיו ומפרסם אותם ברבים, והכול בדרך ובסייגים שקבועים בחוק.
 
עוד בראשית דרכה הכירה מדינת ישראל בחשיבות ביקורת המדינה. כבר בשנת 1949 חוקק חוק מבקר המדינה, אשר נתקבל בכנסת ביום י"ט באייר התש"ט (18 במאי 1949), ולפיו הוקם מוסד ביקורת המדינה בישראל, שהיה אחד המוסדות הראשונים שהוקמו בימי הבראשית של מדינת ישראל. החוק תוקן פעמים מספר, ובחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], שולב הנוסח של החוק המקורי עם התיקונים שהתקבלו עד לאותה עת. החוק הניח בסיס איתן לביקורת מעמיקה ויסודית, שכן הוא נותן בידי המבקר, מאז ימי קום המדינה, סמכויות רחבות, הן מבחינת סוגי הגופים העומדים לביקורתו הן מבחינת היקפה ועומקה של הביקורת באותם גופים.
 
חוק מבקר המדינה בנוסחו המקורי כלל בתוכו שני יסודות: האחד - הביקורת במשמעותה המסורתית - ביקורת סדירות וחוקיות; והשני - ביקורת החיסכון והיעילות. בתיקון לחוק משנת 1952 התווספה ביקורת על טוהר המידות. עם השנים הורחבה הביקורת גם לבחינת האפקטיביות והביצועים של פעולות הגופים המבוקרים. החל משנות השמונים של המאה העשרים עוסקת ביקורת המדינה בישראל, במקרים הראויים, גם בהערכת תוצאותיהן של פעולות הממשל ומדיניותו. בד בבד עם התפתחות זו הורחבו גם תחומי הביקורת, והיא הוחלה על גופים נוספים, כגון תאגידים ממשלתיים, רשויות מקומיות, חברות בת של גופים מבוקרים, מוסדות להשכלה גבוהה, קופות חולים וקואופרטיבים לתחבורה ציבורית ועוד.
 
בהמשך הטילה הכנסת על מבקר המדינה, בחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973, ובחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993, את הביקורת על החשבונות של הסיעות בכנסת ועל החשבונות של המועמדים והסיעות בבחירות לרשויות מקומיות. בשלב מאוחר יותר, בחוק המפלגות, התשנ"ב-1992, הוטל על מבקר המדינה לבצע ביקורת על החשבונות השוטפים של מועמדים בבחירות מקדימות (פריימריז) במפלגות.
 
מאז 1971 משמש מבקר המדינה גם נציב תלונות הציבור, והוא מהווה כתובת להגשת תלונה לכל אדם שנפגע על ידי גוף ממלכתי ציבורי שנקבע בחוק (גוף נילון). כאמור, כיום תפקידו של המבקר כנציב תלונות הציבור מעוגן בחוק יסוד: מבקר המדינה. בתפקידו זה מבקר המדינה, בדומה לערכאות שיפוטיות, מגן על זכויותיו של הפרט ובוחן נושאים פרטניים שבין היחיד לרשות. נציב תלונות הציבור ממלא את תפקידו באמצעות נציבות תלונות הציבור, שהיא יחידה מיוחדת במשרד מבקר המדינה. השילוב בין מוסד ביקורת מדינה עליון ונציבות תלונות ציבור (ombudsman) הוא ייחודי ויש בו יתרונות רבים: מבקר המדינה עושה ביוזמתו ביקורת על מכלול הפעולות של הגופים המבוקרים, ואילו נציב תלונות הציבור מברר תלונות המגיעות אליו והנוגעות לפגיעה בפרט בנושא מסוים. אם בעקבות בירור תלונה נחשפת לפני הנציב שיטת מינהל פגומה או הפרת חוק שיטתית - תפקידו הנוסף כמבקר המדינה מאפשר לו להנחות את עובדי משרדו העוסקים בביקורת לבדוק את נושא התלונה לא רק מנקודת מבטו של המתלונן, אלא גם בראייה כוללת ומערכתית, המביאה בחשבון את האינטרס של כלל הציבור. זאת ועוד, נציבות תלונות הציבור מסתייעת בבירור התלונות במידע שבידי יחידות הביקורת בנושאי התלונות.