התפקידים והסמכויות של מבקר המדינה

לפי חוק יסוד: מבקר המדינה, המבקר עושה ביקורת חיצונית על מגוון פעולותיהם של משרדי הממשלה, השלטון המקומי וגופים ציבוריים שונים (הגופים המבוקרים), כדי להבטיח שפעולותיהם נעשות בהתאם לחוק, למינהל  התקין ולטוהר המידות ועל פי עקרונות של יעילות וחיסכון

לפי חוק יסוד: מבקר המדינה, המבקר עושה ביקורת חיצונית על מגוון פעולותיהם של משרדי הממשלה, השלטון המקומי וגופים ציבוריים שונים (הגופים המבוקרים), כדי להבטיח שפעולותיהם נעשות בהתאם לחוק, למינהל  התקין ולטוהר המידות ועל פי עקרונות של יעילות וחיסכון. כמו כן מוסמך מבקר המדינה לבחון כל עניין אחר שיראה בו צורך. כדי שיוכל מבקר המדינה להגשים את תפקידו מעניק לו חוק היסוד סמכות נרחבת לקבל מידע מהגופים המבוקרים, בהתאם לסעיף 3 לחוק היסוד, אשר קובע כי "גוף העומד לביקורתו של מבקר המדינה ימציא למבקר ללא דיחוי, לפי דרישתו, ידיעות, מסמכים, הסברים, וכל חומר אחר שלדעת המבקר דרושים לו לצורכי הביקורת". 

ביקורת המדינה נבדלת במעמדה, במטרותיה ובשיטותיה מצורות אחרות של ביקורת ציבורית. ניתן להגדירה כאיסוף נתונים על פעולות הגופים המבוקרים ובחינתם לאור נורמות מחייבות בתחומים שונים. זהו תהליך של הערכה בלתי תלויה של פעולות המדינה על מוסדותיה ותאגידיה. אלה ההיבטים שמבקר המדינה בוחן במסגרת הביקורת:

  1. חוקיות וסדירות: בדיקת חוקיותה של פעולה שעשה עובד ציבור או מי שהפעיל סמכות או הוציא כספי ציבור נועדה לברר אם היה מסמכותו החוקית לבצע את הפעולה על פי הדין (חוקי יסוד, חקיקה ראשית, חקיקת משנה) ועל פי פסיקת בתי המשפט. בדיקת סדירותן של פעולות שננקטו או הוצאות שהוצאו נועדה לברר את מידת ההקפדה על קיום חוקים, נהלים ונורמות ראויות.
  2. חיסכון, יעילות ומועילות (אפקטיביות): בביקורת החיסכון נבדקות בעיקר התשומות שהושקעו בפעולה הנבדקת; בביקורת היעילות נבדק היחס בין התשומות לתפוקות; ואילו בביקורת האפקטיביות נבדקות התפוקות שהושגו, דהיינו האם יעדה של הפעולה אמנם הושג.
  3. טוהר המידות: בדיקת עמידתם של עובדי ציבור בנורמות ובכללי התנהגות מחייבים מתוקף תפקידם כנאמני הציבור. למשל: האם נעשו פעולות מתוך ניגוד עניינים, שיקולים זרים, משוא פנים או ניצול מעמד ושררה. בתחומים שבהם כללי התנהגות אינם מוסדרים בחוקים, בנהלים כתובים ובפסיקה, קובע מבקר המדינה את הנורמה הראויה, כדי למנוע החלטות ומעשים לא נאותים. לא אחת מקבלות נורמות אלו לאחר מכן מעמד מחייב, בנהלים או בחוקים. יש שבעקבות ממצאי ביקורת ממליץ המבקר לשקול שינויים בחקיקה.
  4. שמירה על זכויות הפרט: בדיקת עמידתם של הגופים המבוקרים בנורמות החוקתיות והחוקיות בדבר הגנה והגשמה של זכויות אדם, המתחייבות מחוקי היסוד, מההסדרים החוקיים ומפסיקת  בתי המשפט.

היקפה של ביקורת המדינה בישראל הוא מן הנרחבים ביותר בעולם. ביקורת המדינה חלה על כל משרדי הממשלה, על מוסדות המדינה, על כל זרועות מערכת הביטחון (משרד הביטחון, צה"ל, התעשיות הצבאיות ואף היחידות החשאיות ביותר) ועל כל הרשויות המקומיות. עם הגופים העומדים לביקורת נמנים כל החברות הממשלתיות (כ-100 חברות) והתאגידים שהוקמו על פי דין (תאגידים סטטוטוריים). לרבים מהם תפקיד חשוב בכלכלת המדינה, כגון ניצול משאבי טבע ותשתיות והספקת שירותים חיוניים לציבור. 

כמו כן, גוף שהממשלה, רשות מקומית, חברה ממשלתית או תאגיד סטטוטורי משתתפים בהנהלתם או גוף הנתמך בידי הממשלה גם הם גופים מבוקרים, אך הביקורת אינה מופעלת עליהם, אלא אם כן החליטו על כך הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת או מבקר המדינה ובמידה שקבעו. עם אלה נמנים מוסדות ציבור גדולים, כגון האוניברסיטאות וקואופרטיבים לתחבורה ציבורית, וכן גופים אחרים. גוף מבוקר הוא גם כל גוף שהועמד לביקורת על פי חוק, על פי החלטת הכנסת או על פי הסכם בינו לבין הממשלה.  המבקר רשאי להפעיל ביקורת גם על כל ארגון עובדים, ובלבד שהביקורת לא תופעל על פעילותו כאיגוד מקצועי, והיא תיעשה בכפוף לאמנות בין-לאומיות. בסך הכול נתונים לביקורתו של מבקר המדינה יותר מ-1,400 גופים.

מלבד תפקידי הביקורת המתוארים לעיל הוטלו על מבקר המדינה תפקידים נוספים: (א) לפי חוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973, הוחלה ביקורת המדינה על ניהול ענייני הכספים של הסיעות והמפלגות בכנסת, ולפי חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 - על ענייני הכספים של הסיעות והרשימות המשתתפות בבחירות לרשויות המקומיות. החוקים נועדו להבטיח שוויון הזדמנויות בין המתמודדים ולמנוע פגיעה בטוהר המידות באמצעות ריסון הוצאותיהם ומניעת תלותם בתורמים בעלי עניין. בכלל זה נעשית ביקורת על השימוש בכספים המוקצבים למפלגות מהקופה הציבורית לפי כללים שנקבעו בחוקים. מבקר המדינה בודק את ההוצאות וההכנסות של הסיעות והמפלגות בכנסת, הן בחשבונותיהן השוטפים והן בחשבונותיהן בתקופת הבחירות לכנסת; (ב) לפי חוק המפלגות, התשנ"ב-1992, בודק מבקר המדינה את חשבונותיהן  של מועמדים בבחירות מקדימות (פריימריז) הנערכות במפלגות; (ג) על פי הכללים למניעת ניגוד עניינים בפעילותם של שרים וסגני שרים, שקבעה הממשלה בשנת 1977, על שרים וסגני שרים להגיש למבקר המדינה עם כניסתם לתפקיד ומדי שנה בשנה הצהרה על הכנסותיהם, על נכסיהם, על ההון שברשותם, על עיסוקיהם ועל תפקידים נוספים שהם ממלאים.  הכללים מטילים עליהם חובות ומגבלות בנוגע לעניינים האמורים, ועל מבקר המדינה לבדוק אם הם עומדים בהן.

מבקר המדינה משמש גם נציב תלונות הציבור, על פי סעיף 4 לחוק יסוד: מבקר המדינה, ובתפקידו זה הוא משמש כתובת לבירור תלונות של מי שנפגעו בעצמם מפעולתם של גופים ממלכתיים וציבוריים שנקבעו בחוק (גופים נילונים).

בסיכומו של דבר, ביקורת המדינה בישראל היא בעלת מעמד ייחודי במשטר הדמוקרטי במדינת ישראל ואף בהשוואה למדינות העולם. תחומי הביקורת הם נרחבים ומגוונים והם משלבים ביקורת חוקיות וסדירות; ביקורת חשבונאית; ביקורת חיסכון, יעילות ואפקטיביות; ביקורת בנושאי טוהר המידות וביקורת מימון מפלגות. מבקר המדינה בתפקידו כנציב תלונות הציבור מחזיק בשילוב סמכויות ייחודי לברר תלונות ציבור פרטניות. היקפם של ביקורת המדינה ובירור תלונות הציבור הוא רחב ביותר, וכמעט כל הגופים הציבוריים במדינת ישראל נתונים לביקורתו של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור.